淺析國際環(huán)境法中的風險預防原則的適用

淺析國際環(huán)境法中的風險預防原則的適用【論文關鍵詞】風險預防原則

國際環(huán)境法

國際習慣法

成本——效益分析

【論文摘要】風險預防原則是國際環(huán)境法中一個用途廣泛而又爭議頗多的基本原則，國際社會雖然對這一原則已達成初步共識，但在具體理論研究和實際操作中還存在許多盲點和爭議，所以更加確切地說，風險預防原則是正在形成中的國際法原則。對于風險預防原則的討論日趨白熱化，主要表現為其適用的規(guī)則以及其國際法地位。本文試圖從這兩方面著手，并結合發(fā)展中國家的現實狀況以及中國的國情，對國際環(huán)境法中的風險預防原則的適用進行簡要論述。

一．風險預防原則概述

在現代社會中，經濟水平日益騰飛，社會生活日益復雜化，科學技術日新月異，可是這些都并不能否認我們每天處在一個無法衡量風險系數的社會環(huán)境中的社會現實。從非典到H1N1，從汶川地震到玉樹地震……這些都一直在告訴我們，風險是時刻存在的。我們生活的這個世界越來越復雜，大自然的無情和新技術的適用都給人類帶來潛在的風險。如何應對各種天災或者人禍造成的風險，是人類社會無法回避的問題。在合理的成本基礎上預先防范風險成為當今許多政府的必然選擇，法律意義上的風險預防原則也隨之而生。

風險預防原則最早產生于20世紀60年代的德國環(huán)境法中“vorsorgepnnzip”這一概念，并逐漸發(fā)展到區(qū)域環(huán)境條約中，如1984年的第二屆國際北海保護會議中發(fā)表的《倫敦宣言》就對風險預防原則進行了系統(tǒng)的論述：“為保護北海免受最危險物質的有害影響，即使沒有絕對明確的科學證據證明因果關系，也應采取風險預防措施以控制此類物質的進入，這是必要的”?！秱惗匦浴芬簿鸵虼硕蔀榈谝粋€明確闡釋風險預防原則的國際文件。

對于風險預防原則（precautionary

principle）的完整定義在國際習慣法上尚無確定的表述。但是諸多學者均把《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中的第15項原則作為其較為權威的表述，即“為了保護環(huán)境，各個國家應該根據各自的能力將風險預防方法廣泛運用。只要存在嚴重的威脅或者不可逆轉的損害，缺乏充分的科學確定性就不能被作為一個原因來推遲采取阻止環(huán)境退化的成本—效益措施”[1]。也有部分學者認為在其來自l998年《溫斯布萊德共同宣言》：當一項活動對人體的健康或者環(huán)境產生危害的威脅時，即使有些因果關系沒有得到科學上的充分確定，也應當采取風險預防的措施。在這種情況下，應當由活動的支持者而非公眾承擔證明責任。[2]在其他國際條約中也還有諸多關于風險預防原則的表述，例如《聯合國世界自然憲章》中規(guī)定：“當潛在的不利影響為充分了解時，活動不應進行”；《生物多樣性公約》中的前言部分論述到：“當存在著生物多樣性大量減少或喪失的威脅時，缺乏足夠的科學論證不應被用來當作阻止‘采取措施來避免或最小化這種威脅’的理由……”[3]；其他還包括《聯合國氣候變化框架公約》、《赫爾辛基公約》等等，數不勝數。這些定義都大同小異，均旨在表述：科學并不能永遠扮演提供第一手信息資料以有效保護環(huán)境的角色，過度依賴科學證據可能會導致環(huán)境保護措施緩不救急，甚至適得其反。所以在科學上的依據尚未充分時，也應當適時采取一些預防措施，以免危害的發(fā)生或者擴大。因而，風險預防原則便是要求在環(huán)境和資源決策過程中不僅要考慮到那些明顯的確定的危險，而且對那些較小的缺乏科學確定性的負面影響也應謹慎處之。

雖然說風險預防原則是國際環(huán)境法中最具創(chuàng)新性和影響力的一項原則，并且在諸多國際條約中都有其存在的影子，對此有學者評論到：“1990年以后的國際環(huán)境法文件幾乎都采納了風險預防原則?！盵4]可是不可否認的是對于風險預防原則的確切表述還尚未形成，由于各國的立場、利益各異，國際間關于風險預防原則的定義、實質內涵、適用要件乃至其國際法地位均欠缺共識。所以，在國際上對于該原則的實際運用還存在許多需要不斷努力的空間。

二．風險預防原則的適用條件

正如前文所述，風險預防原則僅是一個大的框架體系，具體的內容還需要不斷地填充，所以在適用上還存在模糊性。為了避免由此帶來的法律裁決上的不確定或者基于公平合理的原則，許多學者均提出了幾項在其適用過程中需要遵守的條件，具體表現為以下幾個方面：

第一，科學上的不確定性?？茖W的不確定性主要是指目前科學家對于人類活動對未來各種可能的情況還不能給予充分肯定，如大氣中二氧化碳濃度倍增后的全球與地區(qū)效果、轉基因產品對人類健康的影響等，都屬于科學的不確定性問題。風險預防原則的前提是存在科學的不確定性，也就是對某種活動或事物的危險或損害沒有科學上的肯定性結論。鑒于這種危險的可能存在，我們理所應當采取有效措施來積極阻止這種危險的發(fā)生?？茖W上的不確定性主要來自于兩個方面：其一，根據常理推斷，一項活動理應會造成某種環(huán)境風險或危害，只是欠缺明確的科學證據來證明該風險是否會發(fā)生；其二，某種風險將會發(fā)生或可能已經存在，但無法證明造成該風險的原因為何，即所謂的因果關系不明確。[5]

第二，風險評估的必要進行。社會生活的復雜性決定了風險的不可避免，由此我們不得不對風險的系數值進行一定的評估，即對哪些風險應當采取必要措施進行準確的衡量。有的學者將其稱為風險閥值，[6]也就是說在哪一個維度范圍內應當采取風險預防原則，在閥值之上的應當采取相應的措施，在閥值之下則可不作為。當然，閥值并非確定不變的，會隨著每一項活動危險性增加的來降低其系數值，即高風險低閥值。

第三，成本——效益分析。有學者指出：對環(huán)境風險進行管理的過程中，如過度強調風險預防原則，將可能犧牲其它社會福祉，因此，如將其它社會、經濟因素納入考量，對具有科學不確定性的環(huán)境風險所采取的預防性措施，將會是一種高成本的風險管理模式。[7]簡單來說，就是運用風險預防原則來阻止某一活動的進行時是否能產生更大的收益，包括經濟的或環(huán)境的。風險預防原則似乎是保護一種處于不利地位的情形免遭疾病、意外事故以及死亡風險，但是它是一種粗略的、有時是建立那些各個目標的不正當的方法，這不僅是因為它可能甚至已經被強制運用在某些情況下，其中，風險預防原則很可能會傷害到子孫后代，損害而非幫助那些處于不利地位的人們。[8]對此，在《氣候變化框架公約》中也有所體現，其表述為：所采取的預防措施必須是符合成本效益的以符合全球的利益。由此可見，在對風險預防原則進行適用時，一定要進行成本效益分析，以確保收益大于成本。

第四，舉證責任倒置和嚴格責任原則的運用。即在對該項原則適用與否的問題上，應該由開發(fā)者負擔證明他們的行動將不會引起嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害的舉證責任。畢竟開發(fā)者掌握著較為全面的資料信息，加之通常開發(fā)者都是社會的強勢方、經濟基礎扎實，而處于信息不對稱地位的相對人掌握的信息相對匱乏，地位相對較低且經濟基礎薄弱，故很難舉出證據支持自己的觀點。這樣一來，如果按照傳統(tǒng)的舉證原則，即“誰主張，誰舉證”，相對人將會承擔舉證不能的后果，承擔敗訴的風險。所以，在適用風險預防原則的過程中應采用舉證責任倒置，有開發(fā)者承擔舉證責任，以此保護處于不利地位的相對人。也就是說，風險預防原則使環(huán)境案件的舉證責任倒置了。同時嚴格責任原則的適用保障了舉證責任的倒置，也激勵了預防可能會產生不確定的環(huán)境影響或后果的活動。

三．風險預防原則的國際法地位

目前學界對于風險預防原則的國際法地位還存在一定爭論，但主要有以下三種觀點：第一，認為風險預防原則已經發(fā)展成為國際習慣法的基本原則；第二，認為風險預防原則不是國際習慣法的基本原則；第三，認為風險預防原則是正在形成之中的國際習慣法的基本原則。對此，我們首先要明確究竟什么是國際習慣法的基本原則。根據《國際法院公約》中的相關規(guī)定，國際習慣法必須滿足兩個要件：“常例”與“法律確信”。推之，國際習慣法的基本原則就是為各國所普遍適用的具有法律拘束力的指導性的規(guī)則。

也不例外，作為發(fā)展中國家的領頭羊，中國更應該起到積極作用，為了自己的切身利益，也為了廣大同僚，努力于國際事務中，爭取在對風險預防原則的統(tǒng)一認識的形成進程中發(fā)揮出正面效應，致力于有利于廣大發(fā)展中國家的條約的制定。

雖然風險預防原則的相關理論正在不斷發(fā)展與健全中，可是目前對于風險預防原則的完整定義、適用條件，甚至法律地位都還未形成統(tǒng)一的認識，但是卻不能以此作為借口而阻礙其發(fā)展的進程。相反，正因為如此，每一個國家都應該積極加入其中，共同致力于統(tǒng)一規(guī)范性文件的出臺，促使確定其法律地位。尤其在今天，生活中的未知越來越多，