《公共管理導(dǎo)論》公共政策制定與執(zhí)行

公共管理導(dǎo)論CONTENTS公共政策制定與執(zhí)行公共政策概述公共政策制定與執(zhí)行的三種范式公共政策過程公共政策過程中的公共參與CONTENTS公共政策概述公共政策制定與執(zhí)行的三種范式公共政策過程公共政策過程中的公共參與公共政策制定與執(zhí)行公共政策的含義公共政策通常指的是政府制定的、用來解決社會公共問題的、具有權(quán)威性的解決之道，它通常以文本的形式出現(xiàn)。從形式來看，政府出臺的政策文本千差萬別。從內(nèi)容來看，公共政策涉及調(diào)節(jié)個體行為、構(gòu)建官僚體系、分配利益、征稅，或者同時完成這些事務(wù)。從政府立場來看，公共政策通常反映了政府的偏好。從目的來看，公共政策是政府運用自身所掌握的公共權(quán)力對社會價值進(jìn)行權(quán)威性的分配。從決策的角度來說，公共政策的制定是一種政府對各種社會問題進(jìn)行反應(yīng)的行為，是一個做出決定、產(chǎn)生政策文本到落實政策的過程。這表明，公共政策過程是決定公共政策效應(yīng)的關(guān)鍵因素。公共政策過程產(chǎn)生了公共政策效應(yīng)，但對政策過程的理解有兩種不同的觀點。一是階段論。階段論者認(rèn)為，政策過程是由一系列環(huán)節(jié)或階段構(gòu)成的，盡管階段論者在具體的構(gòu)成環(huán)節(jié)和階段以及這些環(huán)節(jié)或階段的順序上有分歧，但一般認(rèn)為政策過程包括議程設(shè)置、政策形成、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)這幾個階段或環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)構(gòu)成了政策生命周期。二是反階段論。反階段論者認(rèn)為，現(xiàn)實生活中的問題非常復(fù)雜，不太可能以單純的直線模式呈現(xiàn)，可能出現(xiàn)的往往是“決策—執(zhí)行—再決策”這樣的漸進(jìn)過程，或者政策一出臺便遭擱置；因此，不存在政策過程中的各個階段或者環(huán)節(jié)，它們之間也無邏輯順序可言。不管公共政策過程是否存在階段或階段以怎樣的形式出現(xiàn)，作為一個過程，它總是涉及三個方面的因素，即決策者和受政策影響的利益相關(guān)者、政策工具以及決策過程所涉及的環(huán)境因素，政策是這三者互動的結(jié)果。公共政策的特征和類型公共性與政治性公共性指的是公共政策是以公共利益為導(dǎo)向、代表民眾利益并獲得民眾支持的，而政治性指的是公共政策是由當(dāng)政者（或統(tǒng)治階級）制定的，它體現(xiàn)了當(dāng)政者（或統(tǒng)治階級）的意志，是政治決策的產(chǎn)物。部分性與整體性所謂部分性，是指公共政策效應(yīng)的有限性。所謂整體性，是指公共政策潛在影響的全面性。時效性與超前性所謂時效性，是指公共政策解決當(dāng)下問題，因而政策工具具有時間的痕跡。所謂超前性，是指政策理念和政策工具要有預(yù)見性，因為社會在快速變化，政策時常滯后于政策問題，公平性與效益性德博拉·斯通認(rèn)為，在政策目標(biāo)中有四個相互矛盾的目標(biāo)：公平（equity）、效益（efficiency）、安全感（security）和自由（liberty）。這些目標(biāo)不僅自身內(nèi)部含義復(fù)雜、含糊不清，而且各個目標(biāo)之間難以選擇，但是，這些目標(biāo)時常又共存于公共政策之中。公共政策的功能導(dǎo)向功能公共政策作為約束人們行為的規(guī)范和準(zhǔn)則，具有直接或間接引導(dǎo)人們行為的作用。這種導(dǎo)向作用不僅包括觀念和行為上的引導(dǎo)，而且還包括價值取向的引導(dǎo)。調(diào)控功能調(diào)控功能是指公共政策對包含于社會公共問題中的各種利益矛盾具有調(diào)節(jié)和控制的作用。分配功能對社會公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本質(zhì)特征。管制功能為了維持或鞏固某種秩序或?qū)崿F(xiàn)某種目標(biāo)，公共政策的制定中常常會運用干預(yù)、制約、禁止等管制性政策工具，這體現(xiàn)了公共政策的管制功能。服務(wù)功能公共服務(wù)是政府的一項基本職能。政府向社會公眾提供規(guī)范化、人性化、制度化的公共服務(wù)，是實現(xiàn)公共利益的方式之一。公共政策的類型根據(jù)政策適用的領(lǐng)域政治政策經(jīng)濟(jì)政策社會政策根據(jù)政策制定的政府層級差異全國性政策地方性政策根據(jù)政策所涉利益或成本等的不同屬性分配性政策再分配性政策管制性政策自我管制性政策CONTENTS公共政策制定與執(zhí)行的三種范式公共政策概述公共政策過程公共政策過程中的公眾參與公共政策制定與執(zhí)行政策制定與執(zhí)行關(guān)系的變遷如果說在傳統(tǒng)的公共行政模式中政策制定和政策執(zhí)行二分還是理論上的說辭的話，那么在新公共管理模式中，政策制定和政策執(zhí)行的二分便成了一種組織上的事實。在傳統(tǒng)的公共行政模式中，“政治與行政二分”或“決策與執(zhí)行分開”是與西方國家的“三權(quán)分立”制度相契合的，它帶有一種理論上和制度上的合理性。但是，在現(xiàn)實中，由于議會授權(quán)行政機關(guān)，這使得行政機關(guān)獲得了大量的行政自由裁量權(quán)。這一自由裁量權(quán)的使用在相當(dāng)程度上模糊了“政治與行政”或“決策與執(zhí)行”兩者之間的邊界。因此，傳統(tǒng)公共行政盡管在法理上堅持“政治與行政二分”，但在實踐上則產(chǎn)生了決策與執(zhí)行融合的趨勢。在新公共管理的改革中，一些西方國家（如英國和新西蘭）設(shè)立了專門從事執(zhí)行公共政策或者提供公共服務(wù)的“執(zhí)行局”，這一舉措將決策與執(zhí)行從組織上明確地區(qū)分了開來。在傳統(tǒng)公共行政模式中，決策與執(zhí)行（政治與行政）的二分更多體現(xiàn)的是立法權(quán)與行政權(quán)分立；而在新公共管理改革中，決策與行政二分的重點則放在了行政機關(guān)中決策職能與執(zhí)行職能的分開，即行政機關(guān)更偏重于做出決策或政策制定，然后由執(zhí)行局（改革后的執(zhí)行局不再是行政機關(guān)中的一個下級單位）具體執(zhí)行或者外包給其他準(zhǔn)公共部門。在英美等新公共管理運動比較興盛的國家，準(zhǔn)公共部門既可以是行政機關(guān)設(shè)立的，也可以是立法機關(guān)設(shè)立的，還可以是社會組織設(shè)立的。準(zhǔn)公共部門的設(shè)立來源不一，也引發(fā)了準(zhǔn)公共部門執(zhí)行公共政策或提供公共服務(wù)時，究竟是按照設(shè)立部門的意圖實施政策還是按照委托部門來執(zhí)行政策等問題。隨著新公共治理的興起，由于參與者構(gòu)成成分復(fù)雜，且采用了多種法律性規(guī)范，治理過程中又大量使用了協(xié)商等決策方式，這使得協(xié)商民主大行其道，決策與執(zhí)行之間的關(guān)系日趨模糊。新公共治理模式不僅改變了行政系統(tǒng)中的決策與執(zhí)行分開的傳統(tǒng)，而且也在一定程度上改變了“三權(quán)分立”的制度基礎(chǔ)?！叭龣?quán)分立”的基礎(chǔ)是選舉民主，票決不僅是政權(quán)更替的方式而且是民主決策的手段。因此，政治與行政分開的邏輯之一在于政治決策是通過票決也就是通過集體決定的方式做出，而行政執(zhí)行則采用的是集中和行政首長負(fù)責(zé)制，決定由首長單獨做出。然而，新公共治理模式無論是在政治決策中還是在行政執(zhí)行中，都大量采用了對話討論、協(xié)商民主、縮小分歧和達(dá)成共識等方法，逐步形成了“公共決策、共同執(zhí)行”的混合模式。政策制定與執(zhí)行的方法自上而下的政策制定模式自下而上的政策制定模式政策制定與執(zhí)行的方法政策制定和執(zhí)行研究的網(wǎng)絡(luò)范式。這是不同于前兩種范式的又一種理解政策制定和執(zhí)行研究的范式，它是以多中心政治為基礎(chǔ)的。多中心政治既可能是一個政治核心和多個能級不同的政治中心，也可能是多個政治中心共同開展政策活動。政策過程中各個環(huán)節(jié)均有大量的個體、組織以及聯(lián)盟參與到政策活動之中，影響政策的制定和執(zhí)行。這些政策參與者之間并不是孤立的，它們相互往來并形成各種關(guān)系，從而構(gòu)成復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。這種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)存在著多個中心、多個節(jié)點，中心節(jié)點之間通過權(quán)力、資源等要素相互聯(lián)系和互動，學(xué)者通常用“政策網(wǎng)絡(luò)”這一概念來描述和分析這種現(xiàn)象。政策網(wǎng)絡(luò)既是政策領(lǐng)域的各個行動主體間的“聯(lián)系紐帶”，又是某種政策現(xiàn)象的隱喻，還是一種分析框架或分析模型。在政策制定和執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)范式中，公共管理者任務(wù)繁多，他們不僅要協(xié)調(diào)和支持組織內(nèi)部以生產(chǎn)為導(dǎo)向的活動，也要聯(lián)系外部主體以獲得支持和提高執(zhí)行效果，還要在相互依存的環(huán)境中進(jìn)行外向型的工作。公共管理者需要為公共項目獲得利益相關(guān)者支持而努力，需要促進(jìn)公共服務(wù)組織與其他組織合作以執(zhí)行項目。為了保護(hù)核心組織免受組織環(huán)境的影響，他們不得不結(jié)成或取消網(wǎng)絡(luò)行動主體的聯(lián)系以改進(jìn)政策執(zhí)行效果，甚至用說服和討價還價的辦法來改變相互依存的合作生產(chǎn)的性質(zhì)。因此，管理者的努力（尤其在運用技能執(zhí)行項目方面）構(gòu)成了組織社會資本的一種形式，這種社會資本在今天的政策環(huán)境中對于政策制定和實施具有非常重要的作用。CONTENTS公共政策過程公共政策概述公共政策制定與執(zhí)行的三種范式公共政策過程中的公共參與公共政策制定與執(zhí)行公共政策過程有關(guān)政策過程研究有兩種基本理論：一是政策生命周期理論，二是倡導(dǎo)聯(lián)盟理論。政策生命周期理論將政策過程區(qū)分為政策制定、政策執(zhí)行和政策評估等階段。而倡導(dǎo)聯(lián)盟理論則認(rèn)為，政策過程是由多個聯(lián)盟結(jié)合在一起解決問題的過程，并未有嚴(yán)格的階段和環(huán)節(jié)區(qū)分。換句話說，決定政策結(jié)果的不是每個政策環(huán)節(jié)是否完成，而是聯(lián)盟是否持續(xù)作用于政策全過程。早期多數(shù)研究側(cè)重于政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)研究，后來越來越多的研究者發(fā)現(xiàn)社會政治問題非常多，有些問題被納入政策過程而另外一些未被納入政策過程，于是，政策議程成為研究的熱點。與之相應(yīng)，形成了政策規(guī)劃（policyformulation）和政策形成（policyformation）兩個概念。政策規(guī)劃，指的是為了解決某個公共問題而采取建議的行動過程的更加獨立的階段。而政策形成，指的是創(chuàng)制或者形成公共政策的全過程。公共政策的形成過程政策議程形成政策議程形成是指一個社會問題進(jìn)入決策者的視野之中的過程。政策規(guī)劃政策規(guī)劃是指根據(jù)政策問題，設(shè)計出問題解決的備選方案的過程。因此，政策規(guī)劃時常被等同于政策制定。政策決定政策決定過程是一種科學(xué)過程，也是一個政治過程。政策合法化政策合法化是指政策決定做出，該決定進(jìn)入法律審查和民意機關(guān)表決環(huán)節(jié)。不同類型政策的合法化過程也不完全相同。公共政策的執(zhí)行過程政策傳播政策文本再生產(chǎn)政策落實政策監(jiān)測政策評估公共政策的調(diào)整與終止公共政策制定與執(zhí)行的理論有關(guān)政策主體方面的理論有精英理論、團(tuán)體理論和公民參與理論等。精英理論認(rèn)為，公共政策是由社會上少數(shù)身居高位的精英制定的，如政府高級官員、民意代表、企業(yè)家、著名學(xué)者等，他們有良好的社會經(jīng)濟(jì)地位，有共同的利益，對社會大眾具有影響力，并追求自身地位與利益的穩(wěn)固。團(tuán)體理論認(rèn)為，公共政策是各種利益團(tuán)體討價還價、相互妥協(xié)的結(jié)果。政府只是扮演了最后的仲裁者，維持一個公平的競爭環(huán)境，在利益團(tuán)體之間發(fā)生沖突時，政府介入?yún)f(xié)調(diào)，以取得各方平衡。公民參與理論主張，公共政策制定應(yīng)該在人民充分知情的情況下，經(jīng)由聽證會、民意調(diào)查、咨詢會等多種公民參與方式產(chǎn)生具有共識基礎(chǔ)的決定。這三種理論關(guān)注的問題是誰掌握公共政策的決定權(quán)，這也是公共政策制定的首要問題。CONTENTS公共政策過程中的公共參與公共政策概述公共政策制定與執(zhí)行的三種范式公共政策過程公共政策制定與執(zhí)行公共政策過程中公眾參與的意義公眾參與政府決策對于政府有以下意義：教育公眾深入知曉政府決策方案的內(nèi)容政府與公眾開展政策互動學(xué)習(xí)，讓公眾對政府決策方案的相關(guān)知識了解得更加清晰。說服公眾支持政府決策方案政府與公眾相互交流溝通，建立起相互間信任，從而緩和政府與公眾間長期形成的緊張對抗關(guān)系，形成支持政府決策方案的策略性聯(lián)盟。政府決策獲取合法性沒有公眾的支持，政策方案就難以通過，無法獲得公眾的認(rèn)同。公眾贊同是政策合法性的來源。公共政策過程中公眾參與的意義政府支持公眾參與政府決策對于公眾有以下意義：掌握程序正義公眾通過參與政府決策，可以更清楚地知曉政府決策過程，明確程序正義的重要性，養(yǎng)成依程序參與決策的良好習(xí)慣。學(xué)會建言獻(xiàn)策公眾通過參與政府決策，可以更加有效地表達(dá)自己的政策建議和看法，并使之成為政策方案的組成部分，增加公眾參與政府決策的獲得感。培養(yǎng)參政議政技巧公眾要成為積極公民，就必須掌握參政議政技巧。公眾參與政府決策不僅有助于增強公眾參與能力，而且有利于提高其參與的效能。公共政策過程中公眾參與的方式在公眾參與政府決策的過程中，四個主要因素決定了政府與公眾之間的關(guān)系模式：議題或情景；行政組織的結(jié)構(gòu)、制度和參與發(fā)生的過程；行政人員；公民。西方國家在建立代議制之后，就產(chǎn)生了形式化的參與模式（情景１）。形式化參與狀況以政策議題為中心加以展開。公眾被置于議題的最外層，行政制度／過程則位居最內(nèi)層，行政人員是行政制度和公眾之間的中介。在形式化的參與模式中，行政人員扮演著專家的角色，處于中心地位并且被賦予公眾代表、顧問或參與者等多元角色。公眾變成了專業(yè)行政人員的“委托人”，在行政人員的專業(yè)權(quán)威和技術(shù)知識面前，公眾總會顯得無助與無奈。然而真正的參與應(yīng)該將公眾置于緊貼議題的位置，而行政制度／過程則位于相對外層，行政人員仍然是溝通二者的橋梁，即實質(zhì)性的參與模式（情景２）。在實質(zhì)性的參與情景中，公眾處于中心且與議題直接相關(guān)，這有利于他們擁有及時和平等的機會去影響政策過程和決策結(jié)果；行政人員的影響力來自他們與公眾的密切關(guān)系以及他們所具備的專業(yè)知識和社會影響力；行政制度／過程則是在公眾和行政人員的聯(lián)系和互動中得以界定的。只有這樣，實質(zhì)性的參與才能促使行政人員從專業(yè)知識和技術(shù)導(dǎo)向的行政模式走向有意義的參與的治理過程（見圖）。形式化的參與情景和實質(zhì)性的參與情景公共政策過程中公眾參與的方式從公共政策制定與執(zhí)行來看，情景１中公眾并沒有直接參與到政策過程之中，公眾僅僅被告知政策備選方案或政策內(nèi)容，是個被動的接受者。而情景２中公眾不僅直接參與了政策議題醞釀、方案謀劃選擇，而且參與到政策具體落實和效果評價。要推動形式化的參與情景走向?qū)嵸|(zhì)性的參與情景，營造良好的參與環(huán)境，確保公眾真正參與到公共政策制定和執(zhí)行過程中來。就政治體系中的角色定位而言，公眾（citizen）的角色可以是被統(tǒng)治者、選民、客戶／顧客、合作者、納稅人／所有者，政府（government）的角色則可以是統(tǒng)治者、代理人、管理者、合作者、使用者／支配者，公眾和政府之間的整合（