全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效的探析

引言為了提升政府預(yù)算管理水平，減少財(cái)政資金配置和使用中的低效或無(wú)效浪費(fèi)問(wèn)題，推動(dòng)財(cái)政資金落實(shí)到“刀刃”上，我國(guó)不斷地進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的探索。2017年10月，黨的十九大進(jìn)一步提出要“全面實(shí)施績(jī)效管理”，并在2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），同年12月再次修訂《預(yù)算法》，明確提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，至此，我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的總體制度安排構(gòu)建完成，為有效提高財(cái)政資源配置效率和使用效益奠定了制度基礎(chǔ)。一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效的重要性全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效，在預(yù)算“一下”時(shí)，就能為財(cái)政資金配置提供參考依據(jù)，有效提高財(cái)政資金的配置效率。事后，能通過(guò)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況，對(duì)財(cái)政資金使用效益情況提供評(píng)價(jià)依據(jù)，從而減少財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題，降低克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)的問(wèn)題發(fā)生。對(duì)預(yù)算實(shí)施單位而言，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效，在預(yù)算編制時(shí)，能梳理樹(shù)立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)；年中績(jī)效監(jiān)控能在預(yù)算資金使用時(shí)聚焦目標(biāo)，為績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑提供方向，并能使上下各級(jí)人員統(tǒng)一目標(biāo)，提供溝通途徑?？?jī)效自評(píng)能使預(yù)算實(shí)施單位反思預(yù)算資金使用情況，提高下一年預(yù)算資金使用效率。對(duì)具體實(shí)施人員而言，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效，通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的編制，便于深入理解領(lǐng)導(dǎo)管理層對(duì)該預(yù)算項(xiàng)目的工作預(yù)期和方向，在實(shí)施期間，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)又能作為其督促、自省的標(biāo)準(zhǔn)，促使預(yù)算資金使用達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，事后的預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用，搭配第三方審計(jì)的措施，還能對(duì)資金使用的不規(guī)范、不廉潔等行為形成震懾作用。二、現(xiàn)行全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施情況（一）全面預(yù)算績(jī)效的具體實(shí)施內(nèi)容和內(nèi)在聯(lián)系從實(shí)施鏈條來(lái)看，根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）的相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施鏈條包括事前在預(yù)算編制中的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的制定、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置；在預(yù)算執(zhí)行中，進(jìn)行預(yù)算績(jī)效監(jiān)督全過(guò)程；事后預(yù)算績(jī)效自評(píng)及預(yù)算績(jī)效自評(píng)結(jié)果的應(yīng)用與評(píng)價(jià)。從具體實(shí)施要素來(lái)看，經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)施，現(xiàn)行全面預(yù)算績(jī)效具體實(shí)施要素可以分為整體績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)體現(xiàn)了預(yù)算實(shí)施單位通過(guò)該預(yù)算資金，進(jìn)行該項(xiàng)目的業(yè)務(wù)工作，想要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與目標(biāo)，是預(yù)算項(xiàng)目設(shè)立的前提和資源配置的合理性、必要性證明。而各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的具體實(shí)施與達(dá)成，則是預(yù)算實(shí)施單位完成整體績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施、達(dá)成的途徑。預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的實(shí)施結(jié)果是衡量績(jī)效目標(biāo)是否達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)能科學(xué)、合理地體現(xiàn)該預(yù)算項(xiàng)目各方面的實(shí)施情況。因而如何做好預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的編制是做好全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施的制度前提。在科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系下，設(shè)置選定好每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的指標(biāo)評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)目標(biāo)值，是做好全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施的基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，通?？梢园雌湫再|(zhì)分類為生產(chǎn)指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，體現(xiàn)了單個(gè)預(yù)算項(xiàng)目在產(chǎn)出、效益和服務(wù)對(duì)象滿意度幾個(gè)大方面中應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)。詳細(xì)具體的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置可以參考財(cái)政部、各級(jí)財(cái)政局制定的參考指標(biāo)體系，例如財(cái)政部編制的《財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)體系模板》，共計(jì)236項(xiàng)指標(biāo)分類；廣州市財(cái)局發(fā)布的《廣州市績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》就包括通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、城建和基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、購(gòu)置類績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、信息化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)等21個(gè)指標(biāo)分類。（二）現(xiàn)行全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施的痛點(diǎn)1.現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效制度尚需繼續(xù)完善?！蛾P(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）已從實(shí)施的必要性、實(shí)施的基本原則、全過(guò)程管理鏈條等方面為全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施提供了具體的制度框架，而各級(jí)財(cái)局出臺(tái)的“績(jī)效指標(biāo)體系”也為如何具體設(shè)置預(yù)算績(jī)效指標(biāo)提供了參考依據(jù)。但是，在具體的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)選用、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)分值的具體設(shè)置和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)方面，尚未形成具體、成熟、便于執(zhí)行的通用模式。部分參考指標(biāo)體系內(nèi)含的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)單模糊，難以取得佐證材料，難以具體進(jìn)行評(píng)價(jià)；相對(duì)地，部分地區(qū)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)分值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置又過(guò)于復(fù)雜，數(shù)學(xué)公式應(yīng)用過(guò)于深邃，甚至達(dá)到讓專業(yè)人員也難以理解、難以操作的地步，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)沒(méi)有起到實(shí)際作用。2.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用淪為形式。預(yù)算績(jī)效管理全鏈條涉及各層級(jí)人員眾多，縱向來(lái)看，上至各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理人員，下至各項(xiàng)目具體實(shí)施經(jīng)辦人員；橫向來(lái)看，從領(lǐng)導(dǎo)辦公室、財(cái)務(wù)部至各預(yù)算項(xiàng)目資金具體使用、具體實(shí)施的責(zé)任部門(mén)，因而極其容易出現(xiàn)信息傳遞不通暢的情況。具體體現(xiàn)為，接受培訓(xùn)、接到最新規(guī)定通知的人員、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的人員，預(yù)算使用的責(zé)任部門(mén)經(jīng)辦人，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的人員、預(yù)算績(jī)效自評(píng)的人員中，僅有部分人員得到最新培訓(xùn)資料和政策通知，形成信息割裂。部分預(yù)算實(shí)施單位在全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施的相關(guān)工作中，甚至完全脫離具體業(yè)務(wù)實(shí)施，績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)的編制，績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等所有預(yù)算績(jī)效工作全部交由財(cái)務(wù)人員操作，使得全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施淪為形式。3.與預(yù)算項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的一整套預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目。產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等不同性質(zhì)的指標(biāo)構(gòu)成了一個(gè)完整的預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，體現(xiàn)了一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目多方位的績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況。而預(yù)算項(xiàng)目根據(jù)其實(shí)施性質(zhì)，可以粗略分為機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障類和其他預(yù)算項(xiàng)目。其他預(yù)算項(xiàng)目基本可以與某個(gè)具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)，預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)可以由對(duì)應(yīng)的具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的責(zé)任經(jīng)辦人進(jìn)行編制，從而達(dá)到“誰(shuí)使用，誰(shuí)編制”的效果。而機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障類預(yù)算項(xiàng)目，在同一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下，會(huì)存在多個(gè)不同責(zé)任實(shí)施部門(mén)負(fù)責(zé)的具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目，例如，“業(yè)務(wù)用房物業(yè)管理費(fèi)”二級(jí)預(yù)算項(xiàng)目包括安保服務(wù)、物業(yè)管理、后勤設(shè)備維修維護(hù)等具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目，涉及辦公室、總務(wù)部等多個(gè)責(zé)任實(shí)施部門(mén)。在實(shí)際操作層面上，一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目分屬于不同責(zé)任部門(mén)、不同的具體實(shí)施經(jīng)辦人。多個(gè)具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目共同通過(guò)一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系來(lái)表現(xiàn)該預(yù)算項(xiàng)目的方方面面的績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況，就會(huì)存在跨部門(mén)多人員溝通、協(xié)調(diào)問(wèn)題，還會(huì)出現(xiàn)各具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效指標(biāo)數(shù)量、具體預(yù)算績(jī)效指標(biāo)內(nèi)容的選擇問(wèn)題，從而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效指標(biāo)在年中監(jiān)控、年末評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用方面難以真正體現(xiàn)該運(yùn)行保障類預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)效果。4.預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)尚需繼續(xù)完善?，F(xiàn)行預(yù)算、績(jī)效等財(cái)政系統(tǒng)主要由各級(jí)財(cái)政自建，各個(gè)系統(tǒng)質(zhì)量參差不齊。為了避免敏感數(shù)據(jù)泄露，避免多人操作導(dǎo)致數(shù)據(jù)混亂，為了發(fā)布通知時(shí)操作的方便性等原因，很多預(yù)算單位均由財(cái)務(wù)人員統(tǒng)一進(jìn)行填報(bào)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員在不清楚具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)緣由、績(jī)效目標(biāo)、在不熟悉具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的情況下，不得不統(tǒng)管預(yù)算項(xiàng)目及預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)。而具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)辦人也因?yàn)闆](méi)有信息化系統(tǒng)支持，而容易導(dǎo)致歸檔版本數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的理解、監(jiān)控、調(diào)劑、自評(píng)、應(yīng)用等工作理解不深入，不連貫，從而造成整個(gè)預(yù)算實(shí)施單位在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效的各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)割裂的情況。5.政策宣傳及培訓(xùn)不到位?；陬A(yù)算績(jī)效管理全鏈條包括事前績(jī)效的評(píng)估、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的制定、年中績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)控、年末績(jī)效的評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，全鏈條一環(huán)扣一環(huán)，涉及各層級(jí)人員眾多。受限于場(chǎng)地和成本，上級(jí)部門(mén)的最新政策和每年的培訓(xùn)，也只能允許部分人員參加，導(dǎo)致各環(huán)節(jié)上的各層級(jí)人員并不能準(zhǔn)確把握最新的政策要求，甚至對(duì)整個(gè)預(yù)算績(jī)效的概念、構(gòu)成都沒(méi)有清晰的概念。6.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用場(chǎng)景單一。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，是整個(gè)預(yù)算單位業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)結(jié)果，既可以在整體上體現(xiàn)預(yù)算單位存在的價(jià)值與目標(biāo)，又可以通過(guò)預(yù)算項(xiàng)目，具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果體現(xiàn)預(yù)算單位單個(gè)業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的情況，通過(guò)各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的各個(gè)方面的評(píng)價(jià)，還可以體現(xiàn)預(yù)算單位內(nèi)部人員的工作成果與業(yè)績(jī)?，F(xiàn)有的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果多用于財(cái)政資金分配，作為花費(fèi)了大量人力物力的績(jī)效評(píng)價(jià)工作來(lái)說(shuō)，僅作為財(cái)政資金分配的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，實(shí)在過(guò)于浪費(fèi)。而由于現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用場(chǎng)景單一，且并未列入預(yù)算實(shí)施單位業(yè)績(jī)考核、人員考核評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而需投入的時(shí)間、精力、成本卻極其巨大，經(jīng)常會(huì)引起領(lǐng)導(dǎo)管理層、各層級(jí)經(jīng)辦人員的不重視，從而使得全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施淪為形式，難以更好地發(fā)揮出其應(yīng)有的效果。三、建議改進(jìn)措施（一）完善預(yù)算績(jī)效相關(guān)制度完善預(yù)算績(jī)效相關(guān)制度，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效提供法律依據(jù)。一是各級(jí)財(cái)政部門(mén)在制定每年預(yù)算績(jī)效制定、評(píng)價(jià)具體指引與標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)做到簡(jiǎn)明、扼要、便于實(shí)際操作，使得各層級(jí)人員均能便于理解和運(yùn)用。二是各級(jí)財(cái)政部門(mén)在完善預(yù)算績(jī)效制度時(shí)，可考慮對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)層級(jí)進(jìn)行深入規(guī)范，最好能深入至預(yù)算項(xiàng)目的下級(jí)明細(xì)具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目，除了便于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)結(jié)果的運(yùn)用，更能促使層層壓實(shí)責(zé)任，達(dá)到“誰(shuí)使用，誰(shuí)編制；誰(shuí)編制，誰(shuí)負(fù)責(zé)”管理目標(biāo)。三是預(yù)算編制執(zhí)行單位應(yīng)完善全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)控制度。具體實(shí)施、監(jiān)控崗位應(yīng)由不同的人員履職，具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算編制、具體實(shí)施人員應(yīng)保持一致，分清各層級(jí)的工作目標(biāo)和責(zé)任。（二）深化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用場(chǎng)景古語(yǔ)有云“賞罰嚴(yán)明，治之材也”，要發(fā)揮全面預(yù)算績(jī)效“指揮棒”的作用，就必須深化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用場(chǎng)景。一是基于預(yù)算單位整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為該預(yù)算單位存在意義，業(yè)務(wù)開(kāi)展結(jié)果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一，作為每年單位業(yè)績(jī)考核的一部分，與單位績(jī)效資金劃撥額度掛鉤，做得好，則有獎(jiǎng)，做不好，必有罰。二是基于預(yù)算單位單個(gè)具體實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，可以作為責(zé)任經(jīng)辦部門(mén)、責(zé)任經(jīng)辦人員的年度考核標(biāo)準(zhǔn)之一，作為人員崗位升遷、人員優(yōu)秀與否，單位榮譽(yù)稱號(hào)授予等場(chǎng)景的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之一，從而提高預(yù)算實(shí)施單位領(lǐng)導(dǎo)管理層、各層級(jí)經(jīng)辦人員的重視，使得全面預(yù)算績(jī)效實(shí)施真正成為財(cái)政資金使用方向的“指揮棒”，推動(dòng)財(cái)政資金落實(shí)到“刀刃”上。三是從預(yù)算支出的效果、規(guī)范性、合理性出發(fā)，針對(duì)性進(jìn)行審計(jì)，促使資金使用規(guī)范化，震懾財(cái)政資金使用低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)，降低克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)等行為。（三）構(gòu)建完善的信息化系統(tǒng)應(yīng)為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效提供信息化系統(tǒng)支撐，“工欲善其事，必先利其器”，一是構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)，加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，促進(jìn)各級(jí)預(yù)算單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通。二是通過(guò)完善系統(tǒng)功能，將各預(yù)算執(zhí)行單位的非財(cái)政資金納入統(tǒng)一系統(tǒng)，一同統(tǒng)計(jì)與核算，方便各預(yù)算執(zhí)行單位對(duì)本單位的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行全面掌握和把控。三是根據(jù)重新完善的內(nèi)控制度和層級(jí)分工，完善預(yù)算編制、預(yù)算績(jī)效信息化系統(tǒng)的權(quán)限設(shè)置功能，對(duì)使用人賬號(hào)分類層級(jí)進(jìn)行重新劃分，促使預(yù)算執(zhí)行單位能做到“誰(shuí)使用，誰(shuí)編制；誰(shuí)編制，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，層層壓實(shí)責(zé)任。（四）完善培訓(xùn)及政策傳導(dǎo)途徑完善培訓(xùn)及政策傳導(dǎo)途徑，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效提供人才儲(chǔ)備。一是通過(guò)完善的信息化系統(tǒng)的賬戶權(quán)限設(shè)置及推送功能，將最新的預(yù)算績(jī)效規(guī)定與通知、最新的培訓(xùn)資料推送給各層級(jí)相關(guān)經(jīng)辦人，特別是負(fù)責(zé)具體實(shí)施的基層單位具體經(jīng)辦人員。二是通過(guò)視頻會(huì)議、錄制視頻等互聯(lián)網(wǎng)工具，解決培訓(xùn)場(chǎng)地不足、培訓(xùn)成本過(guò)高的問(wèn)題，使得預(yù)算績(jī)效全鏈條各層級(jí)人員能在各自的場(chǎng)所、合適的時(shí)間學(xué)習(xí)相關(guān)的培訓(xùn)內(nèi)容，增加各層級(jí)人員對(duì)全面