消防法制與執(zhí)法規(guī)范化建設的完善策略探討

摘要：消防法制建設是我國社會主義法制建設的重要組成部分，是消防工作有效進行的基礎，消防執(zhí)法是履行消防法律規(guī)范的行政執(zhí)法活動。文章著重探析消防法制和執(zhí)法規(guī)范化之間的關系，分析在當前執(zhí)法活動中規(guī)范執(zhí)法和法制應用的體現(xiàn)、優(yōu)勢及需要改進的方面。筆者結合工作經歷，對推進消防法制建設和提高執(zhí)法規(guī)范化水平提出合理建議。關鍵詞：消防;法制建設;行政執(zhí)法;程序規(guī)范化當前，我國正推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，消防行政執(zhí)法是消防救援機構依法進行消防安全監(jiān)督檢查的行政行為，執(zhí)法是否規(guī)范直接影響著消防機構為國民經濟和社會發(fā)展服務的形象。當前我國消防法制建設以《中華人民共和國消防法》、地方性法律法規(guī)、部門規(guī)章以及行業(yè)規(guī)范為主已成體系，并取得初步成效，且消防法制化進程在不斷推進，相應的我國消防監(jiān)督執(zhí)法體系也越來越健全完善，行政執(zhí)法規(guī)范化水平不斷提高。綜合消防行政執(zhí)法環(huán)境來看，伴隨著消防體制改制，消防行政執(zhí)法工作中仍然存在一些難點，而且部分情況還比較突出，反映了消防法制建設和規(guī)范化行政執(zhí)法仍需要改善。因此，消防救援機構在法治建設和執(zhí)法規(guī)范化建設兩個方面仍需積極探索，縱深推進消防執(zhí)法規(guī)范化建設，規(guī)范行政執(zhí)法行為，從源頭上健全完善消防法律制度，為國民經濟和社會發(fā)展提供優(yōu)質的消防服務。一、消防法制建設的特點消防法制建設是我國法制建設總體的一部分，具有以下特點：（一）制法執(zhí)法的規(guī)范性在制定修訂消防法律法規(guī)時要規(guī)范、嚴謹、實事求是;在執(zhí)行和遵守時，消防監(jiān)督管理和消防執(zhí)法等方面也要規(guī)范，做到有法可依，有法必依。（二）法律法規(guī)的專業(yè)性消防法律法規(guī)的制定服務于生活生產。但在實際中，公眾對消防法律法規(guī)的掌握理解不深不透，導致不少人表示對于消防工作“不知道如何開展”。（三）消防部門的特殊性我國消防工作實行“預防為主、防消結合”的工作方針，消防執(zhí)法部門具有消防宣傳和執(zhí)法監(jiān)督管理職責，承擔著搶險救災和滅火救援的任務，與經濟建設和社會發(fā)展息息相關。二、當前消防法制建設中需要改進的方面近年來，消防法制建設取得了很大進步，消防執(zhí)法程序規(guī)范有序，踐行著為人民服務的宗旨理念，得到了黨和人民的認可。但在實際工作中，仍存在需要改進的方面。（一）消防法律系統(tǒng)性和及時性欠缺隨著社會經濟快速發(fā)展，新事物新狀況層出不窮。相比較，法律法規(guī)制定或修訂速度較慢，不能很好地對新業(yè)態(tài)進行安全約束，相應地會出現(xiàn)監(jiān)管服務盲區(qū)。目前，我國關于安全方面的法律法規(guī)較多，針對同一方面的規(guī)定要求銜接性統(tǒng)一性有所欠缺。比如安全生產和火災預防等工作出現(xiàn)交叉重疊執(zhí)法的現(xiàn)象，執(zhí)法尺度不完全統(tǒng)一，相關法律法規(guī)中細節(jié)性問題沒能得到很好地銜接。（二）履行執(zhí)法程序不規(guī)范不嚴謹目前我國消防法律體系已然初步形成。但在具體實施中，在執(zhí)法規(guī)范化方面依然存在不足。一是法律文書中出現(xiàn)違法行為與法律法規(guī)條款不對應的低級錯誤。二是督促整改火災隱患時，存在口頭代替法律文書現(xiàn)象，不嚴謹。履行行政處罰、三停等措施不規(guī)范、不嚴格。（三）各項法規(guī)制度、規(guī)范性文件不統(tǒng)一不完善《中華人民共和國消防法》是消防工作的總基石和基調，經歷多次修訂后能夠較好地指導實際消防工作。但執(zhí)法時，仍然會出現(xiàn)對某些違規(guī)行為進行處罰時卻無法可依的情況，最突出的便是對個體工商戶的處罰?，F(xiàn)行《中華人民共和國消防法》中規(guī)定發(fā)現(xiàn)隱患必須罰款，即“罰改并行”，實際執(zhí)行時卻存在一定難度。為了嚴格執(zhí)行消防法律法規(guī)，服務地方經濟發(fā)展，整治突出安全隱患，地方政府或者行業(yè)部門會根據(jù)形勢需求和工作需要，出臺制定地方性法律法規(guī)、指導實施辦法或行業(yè)標準規(guī)范，在實際執(zhí)行時，可能會因標準過高而不能有效執(zhí)行。另外，各種整治隱患專項活動文件規(guī)定較高，比如為了高效整治某種突出的安全隱患，一般會要求“頂格執(zhí)法”“最高處罰”，但這可能會導致“量罰過重”。當前消防行政執(zhí)法的規(guī)范化程度越來越高，違法事實取證、法律條款運用、文書制作送達等均越來越規(guī)范。然而，根據(jù)實際需要臨時開展的部分專項行動卻可能缺少消防規(guī)范、法律的強力支撐，與執(zhí)法規(guī)范化要求不夠統(tǒng)一。（四）消防執(zhí)法工作模式、內容實效性有待提高在消防執(zhí)法改革后，深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，實行“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督模式、公眾聚集場所實行承諾制等，從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變，督促落實安全責任制，努力構建科學合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。1.優(yōu)化消防執(zhí)法法制審核消防機構改革以后，部門編制受限，規(guī)模小的單位基本不會單獨設立法制部門，一般合并到綜合指導部門，各大隊監(jiān)督人員普遍在3至6人不等，大隊級法制員一般由政治教導員兼任，法制員負責本大隊消防監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法程序的審核。一般情況下，大隊行政執(zhí)法案件是否規(guī)范由法制員把關審核。這種模式對提高行政執(zhí)法規(guī)范化程度有著積極意義，但在當前執(zhí)法隊伍法制化建設水平整體不高的情況下，可能會出現(xiàn)部分監(jiān)督執(zhí)法人員只注重現(xiàn)場執(zhí)法、涉及法律問題完全依賴法制員的不良現(xiàn)象。我國法律規(guī)定法制員要取得相應資格上崗，目前有資質的法制員比例并不高，亟須強化法制員隊伍建設。同時探索設置專門法制崗位，讓專業(yè)人干專業(yè)事。2.改善消防行政執(zhí)法工作的銜接性、持續(xù)性消防行政執(zhí)法是檢查消防法律、法規(guī)落實情況的執(zhí)法活動，一般是由執(zhí)法部門針對遵守法律、落實責任等方面，依法開展消防監(jiān)督檢查，并對違法行為和安全隱患采取法律措施。目前各級消防救援機構中法制員經過專業(yè)培訓的并不多，且其執(zhí)法時多是工作經驗積累，理論基礎不高，遇到棘手問題再及時咨詢法制部門、專家或法律機構。在人員培訓、法制理論學習、法制工作流程、法律法規(guī)解讀等方面還未形成系統(tǒng)性、持續(xù)性和銜接性。3.執(zhí)法質量、考評標準有待統(tǒng)一執(zhí)法質量考評對于執(zhí)法規(guī)范化建設起著重要作用，但是執(zhí)法質量考評在沒有統(tǒng)一標準的情況下，依賴考核員的個人理解水平，摳細節(jié)、要求過于嚴格，對執(zhí)法規(guī)范化建設反而是不利的。雖然在執(zhí)法質量考評中有各類考評細則作為評分標準，但是評分標準并沒有覆蓋全部內容，在對非覆蓋內容進行酌情扣分時容易帶入主觀看法，甚至影響被考評的執(zhí)法人員對法律法規(guī)的理解和執(zhí)行。（五）加強消防執(zhí)法隊伍建設弄懂弄通法律法規(guī)，熟悉了解執(zhí)法程序，業(yè)務知識豐富，是對執(zhí)法人員的基本要求。但在實際工作中，可能出現(xiàn)執(zhí)法過程中對消防法律、規(guī)范標準掌握認知上不透不清，在安全隱患發(fā)現(xiàn)整改上要求不嚴、措施不準，導致整改不徹底，在法制審核環(huán)節(jié)難以準確裁量等問題。分析原因，一是消防救援機構的執(zhí)法人員主要來自消防院校和地方院校，學習法律的科班生在監(jiān)督執(zhí)法隊伍中所占比例不高。二是工作崗位的調整會使隊伍人員具有流動性，實際工作經驗豐富、理論基礎扎實的執(zhí)法人員會因各種原因調離執(zhí)法崗位，而新進入執(zhí)法領域的人員受限于法律素質、業(yè)務能力，需要從頭學習執(zhí)法程序和法律法規(guī)，隊伍的專業(yè)化建設面臨一定的挑戰(zhàn)。三、推進消防法制和執(zhí)法規(guī)范化建設的建議（一）完善消防法律、規(guī)章制度消防法制建設指導消防執(zhí)法行為規(guī)范化建設，執(zhí)法規(guī)范化中遇到的需要改進的地方會促進消防法制完善。當前我國消防法制建設以《中華人民共和國消防法》為基礎，以地方性消防法律法規(guī)、部門規(guī)章制度、行業(yè)標準規(guī)范等為輔，消防領域法制體系已基本建成，并在實際工作中不斷更新完善。消防執(zhí)法規(guī)范化建設，隨著法制體系的建立健全，得以不斷提升，二者相輔相成。在法制建設中，一定要以更新完善消防法律法規(guī)、標準規(guī)范為立足點和出發(fā)點，不斷適應經濟社會發(fā)展形勢，確保執(zhí)法規(guī)范化建設有法可依、有章可循。（二）創(chuàng)新法制工作形式，提升執(zhí)法效率消防行政執(zhí)法的公平公正和履職盡責，關乎著消防救援隊伍的形象，關乎著國家權力運用和公眾利益的維護。在工作中根據(jù)要求，著重規(guī)范強化法制隊伍建設，經常性開展法制培訓，適當調整執(zhí)法人員執(zhí)法工作中的法制工作比重，建立健全法制考核機制和方法，提高執(zhí)法隊伍整體法制工作水平，確保在行政執(zhí)法活動中做到程序合法規(guī)范、調查證據(jù)確鑿、違法事實清楚、法律法規(guī)使用正確、執(zhí)法過程文明合理。（三）優(yōu)化考評機制，加強考評結果運用當前各級消防救援機構定期進行消防法制、執(zhí)法規(guī)范化等執(zhí)法質量考核，并要求在日常工作中開展執(zhí)法質量自查和互評。消防行政執(zhí)法工作具有一定的專業(yè)性和技術性，需要把法律理論知識與社會經濟實際情況相結合。執(zhí)法者往往會考慮規(guī)范執(zhí)法和實際情況的差距，在實際執(zhí)法中可能會不能完全符合規(guī)范化執(zhí)法、法制要求。因此在進行執(zhí)法質量考核時，一定要考慮實際情況，切莫生搬硬套。優(yōu)化執(zhí)法質量考評機制和細則，創(chuàng)新方法，科學合理有效促進消防法制和規(guī)范化執(zhí)法水平的提升。同時要強化結果運用，通過考評切實提高執(zhí)法水平。（四）強化執(zhí)法人員培訓，提高消防執(zhí)法隊伍素質當前消防行政執(zhí)法工作任務較重，面臨人少事多的局面，消防執(zhí)法改革后吸收部分基層隊站消防救援人員從事日常消防監(jiān)督檢查工作，補充了執(zhí)法力量。一方面，要充分考慮人員意向，優(yōu)先吸收有一定理論基礎、愿意從事執(zhí)法工作的人員。另一方面，要強化培訓，尤其是崗前培訓，切莫“摸石頭過河”，重視理論基礎教學，集中學習《中華人民共和國消防法》、消防監(jiān)督條例等法律法規(guī)以及優(yōu)秀執(zhí)法案卷，規(guī)范執(zhí)法行為、執(zhí)法文書記錄填寫，特別是行政執(zhí)法程序的培訓，提高新執(zhí)法者的法律意識和業(yè)務素質。（五）實行監(jiān)督制度，加強執(zhí)法隊伍的廉政建設和能力建設1.加大內外監(jiān)督力度消防監(jiān)督檢查是消防救援機構向外展示消防形象的重要平臺，不僅要堅決杜絕以權謀私，還要防止在位而不作為，從外部來說要充分發(fā)揮被執(zhí)法單位對消防執(zhí)法行為的監(jiān)督，從內部來說要以落實各項制度為抓手，督促執(zhí)法人員盡職履責，杜絕懶政怠政。2.落實執(zhí)法質量考評制度查閱監(jiān)督檢查、行政處罰、火災調查、行政許可等業(yè)務材料，評查紙質案卷，結合網(wǎng)上網(wǎng)下、卷宗和現(xiàn)場，開展執(zhí)法回訪，認真梳理發(fā)現(xiàn)問題，總結經驗，召開會議或下發(fā)文件予以通報，并將執(zhí)法考評結果納入年終綜合考核中。同時注重消防執(zhí)法人員的平時表現(xiàn)，激發(fā)其工作積極性，強化“自學、互學”學習氛圍，營造良好的學習環(huán)境，夯實理論基礎，促進執(zhí)法水平的整體提升。四、結語隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設深入推進，消防法制建設和執(zhí)法規(guī)范化建設的不斷加強，消防救援