第10章公共管理策略

第10章公共治理策略10.1戰(zhàn)略治理21世紀(jì)公共部門面臨的環(huán)境越來越只存復(fù)雜性、動亂性和多元性的特征。出于妨礙公共部門運作的最大因素涉及公共部門與外界環(huán)境的互動咨詢題，而非僅僅是內(nèi)部治理咨詢題，因此，戰(zhàn)略治理日益受到公共部門的重視。關(guān)于公共部門而言，戰(zhàn)略是其開展總目標(biāo)的表現(xiàn)形式，它涉及到一定時期內(nèi)帶動全局的方針、政策與任務(wù)，它決定著一個部門在一定時期治理的方向和所要到達的目標(biāo)。它對組織政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源的配置均發(fā)生廣泛的妨礙。公共治理與傳統(tǒng)行政的一個重要差異便在于強調(diào)戰(zhàn)略治理的重要性，正如波茲曼和史陶斯曼指出的那樣：“當(dāng)代公共治理與傳統(tǒng)行政有些不同……要緊差異是公共治理假如要成功的執(zhí)行話，不可防止的需要對戰(zhàn)略的直覺……就某種程度而言，公共治理是組織外在環(huán)境的治理，公共行政那么必須在組織內(nèi)部的系絡(luò)〞。一、戰(zhàn)略與戰(zhàn)略治理戰(zhàn)略(strategy)一詞，最早起源于軍事領(lǐng)域，意指贏得戰(zhàn)爭勝利的目標(biāo)，相關(guān)于戰(zhàn)術(shù)或策略(tactics)而言，策略意指贏得局部或某—戰(zhàn)爭的低層目標(biāo)。戰(zhàn)略一詞后來被運用于治理領(lǐng)域，在一般治理領(lǐng)域，戰(zhàn)略確實是基本一個組織的總目標(biāo)，它涉及到一個時期內(nèi)帶動全局開展的方針、要緊政策與任務(wù)。從某種程度上講，戰(zhàn)略是運用和治理所有資源達成目標(biāo)的藝術(shù)、而策略那么是使用這些資源中的一局部，以獵取整體目標(biāo)中局部目標(biāo)的達成。對戰(zhàn)略治理，人們熟悉的角度也不盡相同。有的學(xué)者從過程論的角度往界定戰(zhàn)略治理，認為：“戰(zhàn)略治理系指規(guī)劃、執(zhí)行、追蹤與操縱組織戰(zhàn)略的過程〞。(Thompson，J．1995)有的學(xué)者從戰(zhàn)略決策的角度界定戰(zhàn)略治理，認為戰(zhàn)略決策通常指四種情況：(1)將對組織今后開展產(chǎn)生沖擊的內(nèi)、外環(huán)境進行分析的活動；(2)將整體組織與對其發(fā)生沖擊的議題進行分析的活動；(3)關(guān)注組織目標(biāo)以及開展方向的戰(zhàn)略選擇；(4)促進戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。(Issac-Henry，Keste1999，62)一般而言，戰(zhàn)略治理可視為治理者有意識的政策選擇、開展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達成目標(biāo)之行為。也能夠被界定為：制定、實施和評價使組織能夠到達目標(biāo)的、跨功能決策的藝術(shù)或科學(xué)。此外，欲理解戰(zhàn)略治理，尚需區(qū)不三個概念和咨詢題：戰(zhàn)略治理與非戰(zhàn)略治理。行政學(xué)家夏夫里茨和魯塞爾認為戰(zhàn)略治理途徑與非戰(zhàn)略治理途徑有以下幾個方面的差異：〔1〕戰(zhàn)略治理認定今后要到達的目標(biāo)(愿景陳述)；〔2〕具有目標(biāo)達成的時刻框架；〔3〕有對當(dāng)前組織環(huán)境，特殊是組織能力的系統(tǒng)分析；〔4〕有對組織環(huán)境的評估；〔5〕對比各種備選方案后選擇一戰(zhàn)略，以求目標(biāo)的達成〔6〕圍繞這一戰(zhàn)略整合組織的努力與行動。戰(zhàn)略治理與戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃在治理領(lǐng)域流行于20世紀(jì)60—70年代，在80年代以后逐漸被戰(zhàn)略治理所取代。更重要的是，戰(zhàn)略規(guī)劃僅是戰(zhàn)略治理的—個組成局部，并不涉及戰(zhàn)略的執(zhí)行與評估咨詢題、假如將戰(zhàn)略制定、執(zhí)行與評估結(jié)合在一起，便構(gòu)成完整的戰(zhàn)略治理過程。戰(zhàn)略治理與功能治理。戰(zhàn)略治理瞧重戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，而功能治理強調(diào)做何事的內(nèi)容以及具體的目標(biāo)，功能治理偏重于組織內(nèi)部各單位功能的整合，強調(diào)內(nèi)部治理。戰(zhàn)略治理強調(diào)外部治理，強調(diào)長期、整體目標(biāo)的實現(xiàn)。二、戰(zhàn)略治理的全然特征基于上述熟悉，我們能夠瞧到戰(zhàn)略治理具有以下特征：(1)戰(zhàn)略治理是今后導(dǎo)向的。戰(zhàn)略治理為組織今后的開展設(shè)立愿景，規(guī)劃藍圖。從某種意義上來講，戰(zhàn)略治理是在一個組織的現(xiàn)在和今后之間架起橋梁。通過戰(zhàn)略治理，組織治理及組織成員理解了組織的愿景、使命、目標(biāo)。(2)戰(zhàn)略治理著重于較長遠的、總體的謀略。戰(zhàn)略治理通常涉及或關(guān)注組織開展的總體的格局，也確實是基本講戰(zhàn)略治理關(guān)注全局或非局部，關(guān)注較長遠的利益而非當(dāng)前利益。(3)戰(zhàn)略治理是一個組織尋求成長和開展時機及識不威脅的過程。戰(zhàn)略治理的一個全然宗旨便是利用外部時機(externalopportunities)和化解成回避外部威脅(externalthreat)。也確實是基本講，它關(guān)注的是組織外部環(huán)境，如政治、經(jīng)濟、社會、文化、人口、技術(shù)、國際競爭等方面的變化對組織開展的妨礙。由于時機和威脅往往是在人們的操縱之外，故稱之為外部時機與威脅。戰(zhàn)略治理確實是基本外部環(huán)境的治理，即識不、監(jiān)視和評估外部時機與威脅。(4)戰(zhàn)略治理是直覺和理性分析的結(jié)合。戰(zhàn)略治理從決策角度能夠視為進行重大決策的客瞧、邏輯的方法，因為它旨在對定性和定量的信息進行分析，以便在不確定情況下作出決策。然而，戰(zhàn)略治理不是一種采納周密、明晰、一加一等于二的方法的純粹科學(xué)。經(jīng)驗、判定和感受、直覺(intuition)關(guān)于制定良好的戰(zhàn)略決策至關(guān)重要。(5)戰(zhàn)略治理是持續(xù)性與循環(huán)性的過程。由于組織外部環(huán)境是不斷變化的，組織應(yīng)持續(xù)不斷地關(guān)注內(nèi)部與外部事變及開展趨勢，以便必要與及時做出調(diào)整。戰(zhàn)略治理的目標(biāo)便是組織能夠具有適應(yīng)變化的能力，持續(xù)不斷地對外在環(huán)境作出反響。(6)戰(zhàn)略治理是前瞻性考慮和由外而內(nèi)的治理哲學(xué)。前瞻性考慮，依行政學(xué)家莫根的瞧法，其特征為：向前瞧；尋尋咨詢題和時機；尋尋重構(gòu)咨詢題的新方式以便將負面的東西轉(zhuǎn)為潛在的正向性，開啟新的開展途徑；把握、形成和開展時機使其能夠?qū)崿F(xiàn)?！坝蓛?nèi)而外的治理哲學(xué)〞(outsideinmanagementphilosophy)，即脫逃自我中心，從他人或外在環(huán)境的瞧點來瞧組織咨詢題，而非從自己組織內(nèi)部往詮釋外在咨詢題。三、戰(zhàn)略治理過程戰(zhàn)略治理能夠視為一種客瞧、邏輯和系統(tǒng)的過程和步驟。關(guān)于戰(zhàn)略治理的過程，在理論上人們有不同的劃分。治理學(xué)家斯蒂芬·羅賓斯將戰(zhàn)略治理劃分為九個步驟：確定組織當(dāng)前的宗旨、目標(biāo)和戰(zhàn)略；分析環(huán)境；發(fā)覺時機和威脅；分析組織的資源；識不優(yōu)勢和劣勢；更新評價組織的宗旨和目標(biāo)；制定戰(zhàn)略；實施戰(zhàn)略；評價結(jié)果。[美]羅賓斯：?治理學(xué)?〔第四版〕[美]羅賓斯：?治理學(xué)?〔第四版〕，北京：中國人民大學(xué)出版社，第171-175。關(guān)于公共部門而言，環(huán)境包括一般環(huán)境和具體環(huán)境兩個方面。一般環(huán)境指社會的、一般的或宏瞧環(huán)境層的力量。具體環(huán)境指對公共組織的決策、治理發(fā)生直截了當(dāng)妨礙的力量或因素，包括組織內(nèi)部的環(huán)境。所以一般環(huán)境與具體環(huán)境的區(qū)分是相對的，界限也不是十分清晰。環(huán)境分析的要緊任務(wù)在于運用系統(tǒng)考慮往識不與組織相互作用的，以及妨礙組織的外部系統(tǒng)，進而把握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢與劣勢，了解外部的時機和威脅。這一分析通常被稱之為SWOT分析。在下節(jié)中我們將做進一步的講明。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的根底上研擬戰(zhàn)略的過程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程，一般而論，它包括以下幾個方面的要緊活動：〔1〕展現(xiàn)愿景和確認、陳述任務(wù)；(2)確認重要的環(huán)境變化及趨勢的議題；(3)決定機關(guān)要強調(diào)的要緊價值；(4)選擇重大的關(guān)切性議題領(lǐng)域；(5)設(shè)定全然的、明確的策略方向；(6)選擇恰當(dāng)?shù)牟呗裕?7)創(chuàng)設(shè)執(zhí)行這些策略方向的行動議程。成功的戰(zhàn)略規(guī)劃并不能保證成功的實施，任何情況總是做的比想的更為困難。戰(zhàn)略實施是建大和開展行動的能力和機制，將戰(zhàn)略設(shè)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效的過程。戰(zhàn)略制定與戰(zhàn)略實施之間存在著聯(lián)系，又有全然性的不同：戰(zhàn)略規(guī)劃是在行動之前部署力量，而實施那么是在行動中治理和運用力量；戰(zhàn)略規(guī)劃重視目標(biāo)的有效性、而實施那么關(guān)注效率；戰(zhàn)略制定是一種思維過程，而實施是行動過程；戰(zhàn)略制定需要協(xié)調(diào)的是少數(shù)人，而實施那么需要更廣泛的行動者之間的協(xié)調(diào)。戰(zhàn)略實施涉及的咨詢題和環(huán)境許多，要緊包括以下幾個方面的活動：(1)明確實際目標(biāo)與進展的指標(biāo)；(2)進行有效的資源配置；(3)建立有效的組織結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略相匹配；(4)建立和開展有效的溝通與協(xié)調(diào)機制；(5)促進變更、克服變更的阻力；(6)通過社會及政府營銷，促進戰(zhàn)略實施。戰(zhàn)略評估是監(jiān)控戰(zhàn)略實施，并對戰(zhàn)略實施的績效進行系統(tǒng)性評估的過程，從戰(zhàn)略治理整體來瞧，它著重于建立一種反響機制。戰(zhàn)略評估之因此重要，是由于現(xiàn)在公共部門的內(nèi)部和外部環(huán)境因素往往發(fā)生快速和劇烈的變化，戰(zhàn)略評估的結(jié)果能夠作為調(diào)整、修正，甚至于終止戰(zhàn)略的合理依據(jù)。戰(zhàn)略評估要緊涉及以下幾個方而的活動：(1)檢查戰(zhàn)略某礎(chǔ)，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的時機與威脅、優(yōu)勢與弱點等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化。一些要害的咨詢題包括：優(yōu)勢是否仍是優(yōu)勢，優(yōu)勢是否得到加強?內(nèi)部弱點是否仍為弱點、有哪些新的弱點?內(nèi)部時機是否變化，是否有新的時機?外部威脅是否存在，是否有新的威脅等。(2)衡量戰(zhàn)略績效。將預(yù)期目標(biāo)與實際結(jié)果進行對比，研究在實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)過程中已取得的成績。其中的要害是確立正確的績效評價指標(biāo)。此外，戰(zhàn)略績效衡量還要答復(fù)以下要害咨詢題：戰(zhàn)略是否與組織內(nèi)部情況相一致?戰(zhàn)略是否外部環(huán)境相一致?從可利用的資源角度來瞧，戰(zhàn)略是否恰當(dāng)?戰(zhàn)略涉及的風(fēng)險程度是否能夠同意?戰(zhàn)略實施的時刻表是否恰當(dāng)?戰(zhàn)略是否可行等。(3)戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。在戰(zhàn)略檢查與績效衡量的根底上，以作出是否持續(xù)戰(zhàn)略、調(diào)整戰(zhàn)略、重組戰(zhàn)略或終止戰(zhàn)略的決定。戰(zhàn)略治理是—個過程，但那個過程并非形式主義的、呆板的、特定安排或過于正式的。戰(zhàn)略治理的作用在于促進公共部門不斷的變更和學(xué)習(xí)，以適應(yīng)社會的開展。治理學(xué)者倫茨曾提出以下進行有效治理的原那么。要使戰(zhàn)略治理過程盡可能地簡單和非程式化，要消除過于專業(yè)和神奇的方案術(shù)語。應(yīng)當(dāng)記住，戰(zhàn)略治理是促進學(xué)習(xí)和行動的過程，而不只是一個正式的操縱系統(tǒng)：為防止程式化行為，要對任務(wù)分配、團隊成員、會議形式及方案日程進行變動。過程不應(yīng)是完全可預(yù)期的，環(huán)境也必須有所變化，以便激發(fā)制造性，要強調(diào)以數(shù)字支持但以文字表達為主的方案。假如治理者不能用一段話來表達其戰(zhàn)略，那么他們或者是全然就沒有戰(zhàn)略，或者是還不理解這一戰(zhàn)略，要鼓舞那些向現(xiàn)行要戰(zhàn)略所基于的假設(shè)挑戰(zhàn)的思想與行動。要送不壞消息。假如戰(zhàn)略不能奏效，那么治理者亟需明白這一點。而且，不能只因為某些相關(guān)信息不能量化便拒盡同意這些信息。要建立一種能夠使戰(zhàn)略治理的作用和全然目的得到理解的文化。不要只是讓“技術(shù)專家〞們來共同選擇戰(zhàn)略治理過程。它從全然上講是一個學(xué)習(xí)與行動的過程。要用這種口氣談?wù)撍Ｒ⒅氐叫睦?、社會和政治因素，以及支持它的信息設(shè)施和治理程序。另外，公共治理學(xué)者波茲曼和史陶斯曼也提出了戰(zhàn)略治理的四個原那么(1)關(guān)注長期趨勢；(2)將目的與目標(biāo)整合成一貫的層級體系；(3)戰(zhàn)略治理與規(guī)劃不是自我執(zhí)行；(4)強調(diào)外部瞧點，要適應(yīng)環(huán)境，而且要預(yù)期與妨礙環(huán)境的變遷。上述學(xué)者提出的戰(zhàn)略治理的全然準(zhǔn)那么。關(guān)于我們理解戰(zhàn)略治理是有意義和價值的。四、戰(zhàn)略規(guī)劃1．戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)戰(zhàn)略規(guī)劃乃是組織在分析和解讀環(huán)境的根底上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。如治理學(xué)家明茨伯格所言，戰(zhàn)略規(guī)劃是一個一體化決策系統(tǒng)的形式產(chǎn)生并發(fā)出連貫協(xié)調(diào)的結(jié)果的正規(guī)化程序。戰(zhàn)略規(guī)劃的目的在于識不環(huán)境對組織的挑戰(zhàn)，并指導(dǎo)組織對此作出反響，以獵取更長期的競爭優(yōu)勢。一般而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個全然屬性：(1)稀少性。戰(zhàn)略性決策是不平常的，通常沒有先例可循；(2)重大性。戰(zhàn)略議題往往涉及全局性的重大咨詢題；(3)指導(dǎo)性和長遠性。戰(zhàn)略性決策，指導(dǎo)其他較低層次的決策，以及引導(dǎo)著組織今后開展的方針。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略方案，一般來講，一個好的戰(zhàn)略方案包含四個方面的內(nèi)容：(1)戰(zhàn)略范圍，規(guī)定了本組織與社會環(huán)境因素之間發(fā)生作用的范圍，即講明了要到達那一方面的目標(biāo)；(2)資源部署，要講明如何部署資源；(3)戰(zhàn)略應(yīng)該講明本身戰(zhàn)略范圍的時機與威脅；(4)最正確協(xié)調(diào)作用，在戰(zhàn)略范圍內(nèi)，要使資源部署與競爭優(yōu)勢相互協(xié)調(diào)。依據(jù)學(xué)者亞迪的瞧點，戰(zhàn)略規(guī)劃在公共治理的應(yīng)用大致分為三類：(1)涉及全國(省)的應(yīng)用。這種較高層次的應(yīng)用，通常需要廣泛的公民參與；且戰(zhàn)略執(zhí)行，亦有賴高度的組織之間的合作與協(xié)調(diào)；(2)州部門為根底的策略性長期規(guī)劃，關(guān)注部門的戰(zhàn)略目標(biāo)與方案；(3)以部門為主的戰(zhàn)略咨詢題治理，此種應(yīng)用系在前而戰(zhàn)略方案中選擇特定議題，而非作全面性的戰(zhàn)略規(guī)劃。2．戰(zhàn)略規(guī)劃的過程戰(zhàn)略規(guī)劃的過程包括以下幾個少驟：(1)開展初步共識。目的在于取得要緊決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識，如戰(zhàn)略規(guī)劃的價值。需要介進的單位和人員；特定的步驟以及方法等。(2)確認組織的法規(guī)及使命。一方面要了解法律，明白何者是不受法律限制的；另一方面要確認組織的使命。使命乃是組織存在的目的，而戰(zhàn)略規(guī)劃的要緊工作在于明確組織的使命及其價值。規(guī)劃者要在利害關(guān)系人分析(Stakeho1deranalysis)的根底上，明確組織的使命，答復(fù)如下咨詢題：第一，我們的角色是什么；第二，我們所要滿足的社會及政治需求是什么；第二．我們?nèi)绾涡袆油鶟M足這些需求；第四，我們應(yīng)如何回應(yīng)利害關(guān)系人；第五，我們的要緊價值為何；第六，我們不同于其他組織的條件為何。(3)進行SWOT分析。SWOT分析的要緊目的在于提供組織內(nèi)部的優(yōu)勢與弱點、時機與威脅的相關(guān)信息，以便組織作出最好的回應(yīng)。具體內(nèi)容我們將在下面子以分析。(4)確認組織所面臨的戰(zhàn)略議題。戰(zhàn)略議題，乃是組織全然的政策選擇，它對組織的法規(guī)、效勞價值、產(chǎn)品或效勞水準(zhǔn)與組合、顧客或使用者、本鈔票、財政、組織或治理發(fā)生妨礙。本時期的要緊工作乃是確認組織面臨的這些全然政策選擇、包括列舉戰(zhàn)略議題的清單，并以優(yōu)先順序予以排列。(5)戰(zhàn)略選擇。在綜合分析各種可能戰(zhàn)略根底上，作出適合組織開展的使命，具有可能性與可行性的戰(zhàn)略、3．SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃SWOT分析是目前戰(zhàn)略治理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工且。從某種程度上來瞧，戰(zhàn)略乃是將組織內(nèi)部的資源因素與外部因素造成的時機與風(fēng)險進行合理的、有效的匹配。SWOT分析乃是通過了解自己組織的優(yōu)勢(strength)，弱勢(weakness)，把握外部時機(opportunity)，躲躲威脅(threads)，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。SWOT分析的主旨在于給出一個有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、咨詢題的集中圖畫，并鼓舞組織調(diào)動其優(yōu)勢，以便最大限度利用時機，躲躲風(fēng)險。SWOT分析圖是一個SWOT矩陣圖。SWOT矩陣由九個格子組成，分析，建筑SWOT矩陣的過程有八個步驟：(1)列出組織的要害外部時機；(2)列出組織的要害外部威脅；(3)列出組織的要害內(nèi)部優(yōu)勢；(4)列出組織的要害內(nèi)部弱點；(5)將內(nèi)部優(yōu)勢與外部時機相匹配，形成SO戰(zhàn)略；(6)將內(nèi)部弱點與外部時機相匹配，形成WO戰(zhàn)略：(7)將內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略；(8)將內(nèi)部弱點與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。SWOT分析的要害是進行優(yōu)勢與劣勢。以及時機與威脅分析，并在此根底上形成行動的戰(zhàn)略?？疾煲Φ膬?nèi)部因素和外部因素是進行SWOT分析最困難的局部，它要求有良好的判定。通過SWOT分析，一個組織能夠有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇。優(yōu)勢一時機(SO)戰(zhàn)略。是一種發(fā)揚組織內(nèi)部的優(yōu)勢而利用外部時機的戰(zhàn)略。所有的組織及治理者都期瞧能夠利用自己的優(yōu)勢，并抓住外部環(huán)境所提供的時機，組織往往通過采納WO、ST或WT戰(zhàn)略而到達能夠采納SO戰(zhàn)略的狀況。弱點一時機(WO)戰(zhàn)略。WO戰(zhàn)略的目標(biāo)是利用外部時機來彌補內(nèi)部的弱點。運用于這一戰(zhàn)略的情況是：組織存在著外部時機，但內(nèi)部存在著弱點，阻礙著外部時機的實現(xiàn)。優(yōu)勢一威脅(ST)戰(zhàn)略。ST戰(zhàn)略是利用優(yōu)勢回避或減輕外部威脅的妨礙。弱點一威脅(WT)戰(zhàn)略。WT戰(zhàn)略是一種旨在減少內(nèi)部弱點的同時躲躲外部環(huán)境威脅的防備性戰(zhàn)略，一個面對大量外部威脅和具有許多內(nèi)部弱點的組織確實出于不平安或不確定的境地。4．戰(zhàn)略治理在公共部門應(yīng)用的正面效果戰(zhàn)略治理作為一種治理工具，受到許多政府部門、非營利部門的重視，并得到廣泛應(yīng)用。從實務(wù)方面來瞧，戰(zhàn)略治理在公共部門的應(yīng)用確實產(chǎn)生了許多正面的效益，同時也有一些負面的缺點。許多學(xué)者對戰(zhàn)略治理在公共部門中的作用給予了充分的確信。有的學(xué)者認為，戰(zhàn)略治理的應(yīng)用能夠解決以下組織與治理上的咨詢題：如能夠解決組織的重要咨詢題；能夠加強組織以及規(guī)劃；能夠通過政府單位，改善溝通；能夠解決跨部門的功能咨詢題；能夠建立全面性的優(yōu)先順序；能夠建立團隊；能夠強化整體治理能力；能夠開展可行的決策制定過程；能夠改善組織績效等。綜合而言，戰(zhàn)略治理對公共部門有以下正向的效果：(1)提供戰(zhàn)略性開展方向。戰(zhàn)略治理集中于組織本身的能力與外部環(huán)境，關(guān)于組織今后開展的愿景提供了戰(zhàn)略性的前瞻性的考慮，為組織的開展提供了戰(zhàn)略方向。(2)指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序。任何組織基本上在資源稀缺狀況下進行運轉(zhuǎn)的，在資源有限的情況下，如何將有限資源運用于開展的要害領(lǐng)域是治理者必須進行的選擇。通過戰(zhàn)略治理，能夠?qū)⒂邢拶Y源用于戰(zhàn)略性、要害性的開展領(lǐng)域。(3)強化組織對環(huán)境的適應(yīng)能力。戰(zhàn)略治理十分重視對環(huán)境的感知、分析與判定，十分重視對外部環(huán)境變遷的治理。這種特性有助于組織在動亂、多變、復(fù)雜環(huán)境下的運作和治理，有助于強化組織的適應(yīng)能力。(4)設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)略治理為組織設(shè)計了一套今后開展的愿景，能夠為組織的運作設(shè)計追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)，為組織開展定位。(5)提供了操縱和評估的根底。戰(zhàn)略治理十分重視戰(zhàn)略執(zhí)行與評估咨詢題，這為評估組織的績效，實施操縱提供了良好的根底。5．公共部門戰(zhàn)略治理的咨詢題以及限制戰(zhàn)略治理在公共部門的應(yīng)用，確實存在著許多限制和困難。對此，許多學(xué)者進行了分析。學(xué)者托夫持認為，公共部門運用戰(zhàn)略治理有許多限制，要緊包括：(1)政府任期的短期性和行動取向。政府是有任期的，在2年一4年的政治任期之內(nèi)非常難開展長期戰(zhàn)略。(2)公共治理戰(zhàn)略的許多方面基本上立法者所確立的。也確實是基本講，法律確定了政府機關(guān)在什么時候、什么地點將如何做。戰(zhàn)略治理的途徑除了認真研究執(zhí)行的戰(zhàn)略外，確實該講明立法意圖。(3)公共規(guī)那么大局部是在組織內(nèi)部進行的，而選民、媒介等要求參與，而參與過程雖能夠革新普遍按受的程度，但沖淡了戰(zhàn)略的焦點議題。(4)可靠性分析通常是費勁又費鈔票的。更重要的是，定量分析方法如本鈔票一效益方法也不能抓住那種無形的東西。(5)公共機構(gòu)對咨詢題解決的非正式群體過程不太熟悉，政府機構(gòu)適應(yīng)于層級的、下達文件報告的過程。制造性、非正式性、彈性在公共組織文化中還不成熟?！?〕由于預(yù)算約束和和短期瞧念，公共戰(zhàn)略規(guī)劃者的工作通常非常難證實是合理的。(7)與私部門相比，公共戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計、預(yù)算和財務(wù)操縱、人事制度和政策來實現(xiàn)的。公共行政學(xué)者羅伯特認為，政府采納戰(zhàn)略治理至少有四個困難：(1)政府治理者在他們進行決策時，必須與其他重要的行動者分享權(quán)力。這些行動者包括組織內(nèi)外的行動者。其他政府部門如立法或司法機構(gòu)，或者利益團體。(2)政府組織的功能是政治性的，與理性的環(huán)境相反，他們無法就適當(dāng)績效方案取得一致意見。某一納稅團體往往認為政府的社會方案非常大方，但受惠者可能視為有所缺乏。〔3〕政府治理者與私部門的治理者相比。缺乏完全的自主性操縱力，這使得政府執(zhí)行和協(xié)調(diào)任何行動規(guī)劃時均顯得困難重重。(4)政府的戰(zhàn)略決策環(huán)境由于上述因素，要遠比私部門更為困難和復(fù)雜。確實，在公共部門采行戰(zhàn)略治理確實存在著諸多限制和不利因素。然而，這并不意味著公共部門不能實現(xiàn)戰(zhàn)略治理的方法。關(guān)于公共部門而言，以下幾個方面對實施成功的戰(zhàn)略治理是十分重要的：(1)公共治理者必須樹立長期瞧(long-termism)，打破短期主義(short-termism)的考慮，開展前瞻性考慮。(2)政府部門必須打破職責(zé)的限制，克服“功能性短視〞，打破部門主義(departmentalism)的限制，開展一種全局瞧，強調(diào)整合(integration)的治理途徑。(3)在重大咨詢題的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃過程中提供政治參與的權(quán)利與時機，這不僅有利于獵取廣泛的信息，也有利于克服實施戰(zhàn)略治理的障礙。(4)重視更高層次的咨詢題。將咨詢題放在更高層次上往瞧，就會發(fā)覺許多短期利益能夠讓位于長遠利益。(5)追求滿足。在戰(zhàn)略治理中，滿足比最正確更為重要。用能夠同意的戰(zhàn)略實現(xiàn)滿足結(jié)果，這比用不受送不的戰(zhàn)略而沒有實現(xiàn)最正確結(jié)果要好許多。(6)殊途同回。通道不同的方法或途徑到達類似的結(jié)果足可能的。得到成功的結(jié)果遠比規(guī)定得到這一結(jié)果的方法更為重要。10.2公共部門的績效治理隨著時代的開展，民眾在各方面對政府的需求日益增加，公共部門提供公共效勞的功能逐漸在擴大。由于公共部門提供的各項公共效勞必須由民眾支付本鈔票，公共部門功能的擴張與強化勢必將增大施政本鈔票。另一方面，由公共部門的性質(zhì)決定，公共部門是在一個競爭缺乏和難以嚴(yán)格監(jiān)督、考核的條件下，花不人(納稅人)的鈔票、為不人(寬闊民眾)辦事，往往缺乏花最少的鈔票、以最經(jīng)濟的手段、提供最優(yōu)質(zhì)效勞的自我約束和自我鼓舞動機。因此，如何通過績效治理來全面提升治理績效，消除公共部門常見的高消耗、低效益現(xiàn)象，是公共治理中的一個十分重大的咨詢題。本章即是對公共部門績效治理以及相關(guān)的目標(biāo)治理的分析。一、績效治理概述〔一〕公共治理中的績效概念眾所周知，效率是公共行政追求的目標(biāo)之一。早在一百多年前，行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜就指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于：①政府能適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作；②政府怎么樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面用盡可能少的本鈔票完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。能夠講，效率原那么對落實責(zé)任政治、克服官僚主義、推動經(jīng)濟與政治的開展起到過非常大的促進作用，行政高效率成為各國政府尤其是民主政體重要的行政目標(biāo)。但政府行政的特殊性，使效率原那么作為政府行政工作評估的尺度有非常大的局限性。因為，政府是從事價值的權(quán)威性分配的非營利治理機構(gòu)，它通過協(xié)調(diào)關(guān)系、裁決糾紛、維持秩序、提供支持來促進經(jīng)濟社會開展，增進公眾的福利。那個地方不管是行政效果依然行政消耗都非常難以量化的方式確認和統(tǒng)計，并進而進行對比和衡量。鑒于此，聞名的行政治理學(xué)者西蒙指出：“對公共治理而言，我們必須尋尋另一種衡量價值的方法。〞西蒙：?治理行為?西蒙：?治理行為?，北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1988，第169頁。所謂績效，是效率(Efficiency)和效能(Effectiveness)的總和，其中效率是對產(chǎn)出與投進的比率進行測量，效能那么是將實際成果與原定的預(yù)期成果進行對比，前者適用于一切能將投進和產(chǎn)出量化或貨幣化的場合，后者那么可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合。具體講，公共治理的績效概念包含包含三方面內(nèi)容。1．公共治理的本鈔票或目標(biāo)公共治理本鈔票指的是行政活動中消耗的人力、物力、財力、信息、空間、時刻、權(quán)威、信譽等各種有形與無形資源的總稱。與其他許多資源一樣，公共治理的資源也是稀缺的。因此，公共治理績效一定會受到本鈔票的限定和約束，公共治理本鈔票必須與可能產(chǎn)生的績效聯(lián)系起來考慮。具體分析，公共治理本鈔票包括兩方面，一是通過公共治理活動中轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫砜冃У挠行П锯n票，具體有貨幣計量和非貨幣計量兩種形式，其中治理人員的工資、辦公場所與物品的折舊消消耗用、調(diào)研和決策執(zhí)行費用等，是以貨幣計量的有效本鈔票；公共部門在各項決策中必須擔(dān)當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，是非貨幣計量的有效本鈔票；二是不能轉(zhuǎn)換為公共治理績效的無效本鈔票，譬如政府的展張白費，或因政府直截了當(dāng)參與市場競爭，造成市場的畸形運行、引發(fā)的尋租腐敗，確實是基本一種無效本鈔票。公共治理的目標(biāo)那么是指公共部門通過自己的治理活動盼瞧到達的預(yù)期結(jié)果。2．公共部門的產(chǎn)出與效益公共部門的產(chǎn)出是指公共治理活動所形成的結(jié)果，它可能是有形的，如政府主持修建防洪大壩，實施航天工程；也能夠是無形的，如政府倡導(dǎo)健康文明的社會風(fēng)氣，依法治國的精神。與企業(yè)等私人組織的產(chǎn)出相比，公共部門的產(chǎn)出經(jīng)常是無形的，這是公共治理活動難以測量的重要緣故。公共治理的效益指的是公共部門產(chǎn)出對社會所產(chǎn)生的妨礙，如政府制定的某項政策是公共部門產(chǎn)出，該項政策所引起公民、社會、法人、組織等的瞧念和行為上的變化確實是基本公共治理效益。公共治理效益能夠分成不同的類型：(1)依據(jù)時刻跨度，能夠?qū)⑵浞譃榻谛б妗⒅衅谛б婧瓦h期效益。其中，近期效益指的是在短期內(nèi)就能產(chǎn)生的妨礙；長期效益那么指的是需要通過一段時刻才能產(chǎn)生的妨礙，或能在較長的時段內(nèi)維持的妨礙；中期效益那么介于近期效益與長期效益之間。一般而言，私人部門較為關(guān)注的是短期效益，而公共治理活動那么更多的著眼于中期和長期效益。(2)依據(jù)內(nèi)容和范圍，公共治理效益能夠分為經(jīng)濟效益、政治效益和社會效益。經(jīng)濟效益指的是公共治理活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟性妨礙，如國民經(jīng)濟增長速度的提高、政府財政收進的增加等；社會效益指的是公共治理活動對社會運行方而所產(chǎn)生的效益，如充分就業(yè)、公民福利水平的增加等；政治效益那么指的是公共治理活動所產(chǎn)生的政治性妨礙，如政府聲譽的提高、群眾支持率的上升等。一般而言，私人部門較為關(guān)注的是經(jīng)濟利益，而行政部門更多關(guān)注的是包括經(jīng)濟利益在內(nèi)的綜合性利益。(3)依據(jù)效益的方向，公共治理效益能夠分為正面效益和負面效應(yīng)。其中，前者指的是公共治理活動對公民、社會、法人、組織等所起的積極或有利的妨礙；后者那么指的是消極或不利的妨礙。(4)依據(jù)人們的熟悉程度，能夠?qū)⒐仓卫硇б娣譃轱@性效益和隱性效益。前者指的是被人們熟悉到的公共治理活動的妨礙；后者那么指的是尚未被人們廣泛熟悉的公共治理活動的妨礙。一般而言，短期效益經(jīng)常是顯性效益，長期效益那么是隱性效益；正面效益通常為人們所熟悉到，是顯性效益，而負而效應(yīng)那么往往為人們所忽略，成為隱性效應(yīng)。3．公共治理本鈔票(或目標(biāo))與收益(或后果)的對比公共治理績效是將公共治理的產(chǎn)出或效益與公共治理本鈔票(或目標(biāo))相比而得到的結(jié)果。一放而言，公共治理的效率與效能越高，公共治理的績效就越好。因為我們在談公共治理績效時實際上隱含了一個假定，即公共治理活動在總體方向上是有利于國家、社會和公民的利益的。假如抽往了那個假定，公共治理績效就失往價值取向而變成中性的用語了。(二)公共效勞中的績效治理1．績效治理的概念及內(nèi)容所謂績效治理(PerformanceManagement)是在設(shè)定的公共效勞績效目標(biāo)的根底上，對公共部門提供公共效勞的全過程進行迫蹤監(jiān)測，并作出系統(tǒng)的績效評估的過程。能夠講，績效治理是公共治理者的要緊職責(zé)?？冃е卫磉^程一般包括三個最全然的功能活動〔1〕績效指標(biāo)化(PerformanceMeasurement)。為了進行績效評估，治理者必須設(shè)計一套足以衡量組織目標(biāo)實現(xiàn)的指標(biāo)系統(tǒng)足以衡量組織目標(biāo)的指標(biāo)系統(tǒng)，也確實是基本衡量組織績效的標(biāo)尺，如此才能在不同機關(guān)與不同時期之間進行對比?！?〕績效監(jiān)控(PerformanceMonitoring)?？冃ПO(jiān)控是指對組織的績效進行持續(xù)性的監(jiān)測、記錄與考核，以作為績效評估和革新組織績效的全然依據(jù)?！?〕績效評估(PerformanceEvaluation)?？冃гu估是依據(jù)績效指標(biāo)，對公共部門治理過程中投進、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級?？冃гu估包括組織績效評估和個人績效評估：對公共治理而言，組織績效評估具有更重要的地位；在人力資源治理中，那么重視個人績效評估，以作為工資、獎懲、晉升的依據(jù)?？傊膊块T的績效治理是由收集績效信息，確定評估目標(biāo)、劃分評估工程、進行績效測定、使用評估結(jié)果的行為體系，是持續(xù)提高治理績效、不斷促進有效治理的過程。2．績效治理的作用在現(xiàn)代公共治理中，績效治理的重要性要緊表達在以下幾個方而：(1)使公共治理的責(zé)任落到實處。從公共治理的角度瞧，公共部門對公民至少在以下三個方面負有不可推卸的要緊責(zé)任：一是其支出必須獲得公民的認可并按合法程序進行；二是資源必須被有效率地利用；三是資源必須被用于實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。人們期待公共部門能夠負起責(zé)任，然而，假如沒有對各種責(zé)任的評估機制，假如不能對公共部門的各種活動進行測評，就非常難明白公共部門是否負起了責(zé)任。因此，從落實責(zé)任的角度瞧，績效治理是十分重要的。(2)能較好地滿足效勞對象的不同要求。公共效勞所面對的是具有各種各樣要求的顧客，他們對公共部門提供的同一類效勞的評價往往差異甚大。公共治理者經(jīng)常面臨的困境之一，確實是基本在滿足了一局部民眾要求時，往往令另一局部民眾感到不滿。由于績效治理具有合理、精細的指標(biāo)設(shè)計，因此能較好地滿足不同民眾的多方面要求。(3)表達了公共治理的結(jié)果導(dǎo)向的精神。公共行政學(xué)強調(diào)的是過程、投進，而不大重視結(jié)果，如此往往導(dǎo)致白費、形式主義和官僚主義。公共治理的一個重要特點是“結(jié)果導(dǎo)向〞而非程序、規(guī)那么導(dǎo)向。由于績效治理不是將程序和規(guī)那么放在第一位，面是將是否產(chǎn)生好的結(jié)果，是否滿足公民需求放在第一位，它便順理成章地成為公共治理的重要工具，并有效地促進了公共效勞品質(zhì)的提升。(4)滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。過往公共部門通常進行的是公務(wù)員的個人績效評估，但在個人與組織互動日益緊密的情況下，僅僅進行個人績效評估是不夠的。個人績效的提高并不必定導(dǎo)致組織績效同步的提高，只有將二者有機結(jié)合起來，才能促進組織整體績效的提高。3．績效治理的意義從實踐的角度瞧，績效治理對當(dāng)代公共治理具有如下意義：(1)建立了一種誘因機制。任何治理，包括公共組織的治理，都需要某種誘因機制，以激發(fā)人的工作熱情和動力。組織的誘因機制最重要者在于將績效與獎懲相聯(lián)系。通過績效評估，組織的鼓舞約束機制有了依據(jù)，建立在績效評估根底上的獎懲強化了組織的鼓舞機制。(2)提供了一種治理工具。績效治理作為一種治理工具，其最重要的意義在于在政府運作和治理中參加了本鈔票一效益的考慮，減少公共部門的白費。從某種角度上講，它是公共部門進行有效資源配置的一個重要手段。二、公共部門績效評估指標(biāo)的選擇(一)公共部門績效評估指標(biāo)的四要素在績效治理中最重要的環(huán)節(jié)是績效評估，而績效評估中最困難的莫過于建立合理的評估指標(biāo)體系。從理論上講，構(gòu)建績效評估指標(biāo)體系能夠使用“四要素〞的模式：①各種必要資源或本鈔票的“輸進〞(Input)；②資源或本鈔票的轉(zhuǎn)換“過程〞(Processes)；③組織活動或所提供效勞的“輸出〞(Output)；④產(chǎn)出或效勞所產(chǎn)生的妨礙或“后果〞(Outcome)。上述模式盡管能夠在一個側(cè)面反映一個組織的績效，然而更常見的，是用反映公共部門績效的價值取向的“4E〞(Economy,Efficiency,Effectiviness,Equity)概念來構(gòu)建指標(biāo)體系。1．經(jīng)濟(Economy)在評估一個組織的績效時，首要的一個咨詢題便是“某組織在既定的時刻內(nèi)，畢竟花費了多少鈔票，是不是按照法定的程序花費鈔票〞，這是經(jīng)濟指標(biāo)首先要答復(fù)的咨詢題。經(jīng)濟指標(biāo)一般指組織投進到治理工程中的資源星。經(jīng)濟指標(biāo)關(guān)懷的是“投人〞，以及如何使“投進〞被最經(jīng)濟地使用。換句話講，經(jīng)濟指標(biāo)要求的是以盡可能低的投進或本鈔票，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或效勞。經(jīng)濟指標(biāo)并不關(guān)注效勞的質(zhì)量咨詢題。2．效率(Efficiency)效率要答復(fù)的咨詢題是“機關(guān)或組織在既定時刻內(nèi)的項算投進，畢竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果〞。效率指標(biāo)通常包括：效勞的提供，活動的執(zhí)行，效勞與產(chǎn)品的數(shù)目，效勞的單位本鈔票等。例如，醫(yī)院能夠計算病人求診人數(shù)，圖書館能夠計算借書冊數(shù)，大學(xué)能夠計算學(xué)生接觸老師的時數(shù)。因此，效率簡單地能夠理解為投人與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)懷的是手段咨詢題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式表達。效率能夠分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率(ProductiveEfficiency)，它是指生產(chǎn)或提供效勞的平均本鈔票。另一類效率是配置效率(AllocativeEfficiency)，指組織所提供的產(chǎn)品或效勞是否能夠滿足不同的偏好。也確實是基本講，在政府部門所提供的種種工程中，如國防、社會福利、教育、健康等，其預(yù)算配置比例是否符合民眾的偏好順序。經(jīng)濟學(xué)家所講的帕累托最優(yōu)(ParetoOptimum)確實是基本指資源的配置能否實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大利益。3．效能(Effectiveness)效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于能夠量化或貨幣化的公共產(chǎn)品或效勞，而在許多公共效勞性質(zhì)上那么非常難界定，更難量化，不能適用于效率指標(biāo)。在這種情況下，效能便成為衡量公共效勞的一個重要指標(biāo)。效能關(guān)懷的咨詢題是“情況是否得到改善〞。效能通常是指公共效勞實現(xiàn)標(biāo)的程度，又可稱為公共效勞關(guān)于標(biāo)的團體的狀態(tài)或行為的妨礙，如福利狀況的改變程度、使用者滿足程度、政策目標(biāo)的成就程度等。因此，效能指公共效勞符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。效能能夠分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度，例如國民健康狀態(tài)、水質(zhì)的凈化程度、道路的耐用程度；另一類為行為的改變幅度，例如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的效果，用同意輔導(dǎo)的病情改善狀況來衡量社會工作的效果等。4．公平(Equity)傳統(tǒng)行政治理學(xué)重視效率、效果，而不大關(guān)懷公平咨詢題。自新公共行政學(xué)產(chǎn)生以后，公平咨詢題日益受到重視，并成為衡量以政府為代表的公共治理績效的重要指標(biāo)。公平作為衡量績效的指標(biāo)，它關(guān)懷的要緊咨詢題在于“同意效勞的團體或個人能否都受到公平的待遇，需要特殊照顧的弱勢群體是否得到了更多的社會照顧〞。但公平作為一個績效評估指標(biāo)，其存在的具體困難在市場機制中難以界定，在現(xiàn)實中也對比難以測量。(二)確定公共部門績效評估指標(biāo)的要求4E之外，一般來講．在確定公共部門績效評估指標(biāo)時個要求。1．客瞧性盡可能使用公開、公正的手段獲得數(shù)據(jù)和信息，以真實、正確映績效的好壞、優(yōu)劣。盡量防止采納非正式渠道獲得的二手數(shù)據(jù)。2．可比性盡可能使用統(tǒng)一的、量化的統(tǒng)計手段評價績效，并適當(dāng)參考同行業(yè)的評價指標(biāo)體系用以確定指標(biāo)的權(quán)重。如此能夠?qū)Ρ葘嶋H發(fā)生效果與預(yù)期效果，得到方案執(zhí)行的偏離度、對個人績效的對比評價以及檢查過程是否符合目標(biāo)參數(shù)等。3．時效性不同指標(biāo)反映的績效的時刻跨度是有區(qū)不的。有目的地使用分不反映長期目標(biāo)(戰(zhàn)略)、短期(年度或更短的時刻)目標(biāo)實現(xiàn)程度的指標(biāo)，能正確地反映績效水平。另外，評估的一項非常重要的功能在于開掘一些潛在的咨詢題，尋出哪些方面、環(huán)節(jié)已有過失需及時糾正而不是專門性對已發(fā)生的損失進行考4．易操作性設(shè)定的指標(biāo)應(yīng)盡可能簡明、可測，以落低績效評估的操作本鈔票和時機本鈔票。5．綜合性多途徑、多方面地了解情況，選用信息最全面的部門的數(shù)據(jù)估注重從全方位、多角度進行。三、公共部門績效評估指標(biāo)體系的建構(gòu)建立公共部門績效評估體系，應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：①建立一套有效的績效評估制度，包括目標(biāo)任務(wù)確實定、考核指標(biāo)的計算、分析評估、獎懲措施以及監(jiān)督工作的實施等方面的內(nèi)容；②建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系；③把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下，而不能僅僅由公共部門自身或上級主管部門講了算。那個地方，著重分析公共部門的績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)成。〔一〕政府績效的測評標(biāo)準(zhǔn)和方法1．公共部門的績效評估標(biāo)準(zhǔn)要緊表達在四個方面。(1)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。包括決策層、中間治理層和操作層的活動在數(shù)量方面的各種規(guī)定性。(2)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。包括決策層、中間治理層和操作層的活動在質(zhì)量方面的各種規(guī)定性。(3)時效標(biāo)準(zhǔn)。時效是績效的重要組成局部，時效標(biāo)準(zhǔn)包括強調(diào)速度的標(biāo)準(zhǔn)和強調(diào)時限的標(biāo)準(zhǔn)。(4)費用標(biāo)準(zhǔn)。這是最輕易量化的指標(biāo)，包括兩個尺度，一是勞動時刻尺度，通常以工作小時或工作量來計算；二是物力和財力消耗尺度，通常以貨幣為計量單位。2．公共部門績效的測評方法要緊有四種方式。(1)職能測定法。各級公共機構(gòu)能否有效地發(fā)揚職能是測量行政效能的全然標(biāo)準(zhǔn)。運用此方法，首先要確定每項職能的指標(biāo)。測定每項指標(biāo)時，分為理想標(biāo)準(zhǔn)和必須到達的標(biāo)準(zhǔn)，分不確定最高和最低分數(shù)線，同時確定要緊目標(biāo)和次要目標(biāo)的權(quán)重。按照實際情況計算每種行政效能的實得分數(shù)，以對比治理效能的上下。(2)費用測定法。任何治理都離不開治理費用，治理經(jīng)費的使用是否合理，對實現(xiàn)治理目標(biāo)的作用如何，都表達了治理效率的上下。具體講，費用測定法可分為單位費用法、計件費用法和人均費用測量法。(3)標(biāo)準(zhǔn)對比法。采納公認的標(biāo)準(zhǔn)或由專家設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，以此為尺度。與特定的治理后果進行對比。但凡到達標(biāo)準(zhǔn)的，為效率優(yōu)良或及格；達不到標(biāo)準(zhǔn)的，為效率缺乏。(4)要素分析法。那個地方所講的要素是各種治理要素(人員、經(jīng)費、物資材料、組織機構(gòu)、治理制度和方法)的集合。測定治理效率，可通過對諸種要素的分析和評價，依據(jù)實況按標(biāo)準(zhǔn)評分將所得分數(shù)相加，其總和確實是基本效率上下的尺度。公共部門的績效，有的可直截了當(dāng)通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)來獲得，如政府行政開支占國民總收進的比重，公民所要求的公共效勞的數(shù)量和質(zhì)量，等等。另一局部指標(biāo)，那么需要通過咨詢卷調(diào)查，采納民意測驗的方式來獲得，諸如公民或顧客多樣他的效勞要求是否能得到滿足，公民對政府行為的滿足程度，公民對改革后的政府的支持率是否提高，等等。(二)公共部門績效評估的指標(biāo)體系公共部門的績效評估指標(biāo)能夠分為四個方面本。1．業(yè)績業(yè)績指標(biāo)要緊包括：(1)政府部門為社會經(jīng)濟活動提供效勞的數(shù)量和質(zhì)量，包括政府直截了當(dāng)投資興建的根底設(shè)施數(shù)量，政府公布實施維護經(jīng)濟秩序的法令法規(guī)，政府對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支持程度等。在數(shù)量上要盡可能滿足社會對政府治理效勞規(guī)模的需要，在質(zhì)量上要盡量提供優(yōu)質(zhì)水平的效勞，具有高效率的辦事能力。(2)政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)情況，包括是否充分就業(yè)，物價是否穩(wěn)定，經(jīng)濟是否持續(xù)增長，收支是否平衡，資源配置是否合理，國民財寶是否增加等。(3)政策制定水平與實施效果，包括財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等。從財政政策方面來講，包括稅收總收人、直截了當(dāng)稅、間接稅、社會保險繳款占GDP的比重、職員的社會保障繳款占GDP的比重等指標(biāo)。(4)政府治理效益，包括稅收總額占GDP的比重，政府支出占稅收總額的比重，政府支出增長率與經(jīng)濟增長速度之比，人才吸引情況，外地企業(yè)和外資企業(yè)投資總額等。(5)政府治理社會效果，包括公民對社會公平和公正是否布滿信心，每10萬居民中嚴(yán)峻犯罪人數(shù)，人們對人身、財產(chǎn)平安受到保衛(wèi)的程度是否滿足等。2．效率公共治理的效率，是指在完成既定目標(biāo)的根底上，所投人的工作量與獲得的工作效果之比。公共部門的效率是指公共部門機關(guān)和公共治理者從事公共治理活動所取得的成果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力和時刻的比例關(guān)系。關(guān)于公共治理效率的測量，能夠從數(shù)量、質(zhì)量、時效、費用、能力的發(fā)揚水平、系統(tǒng)要素和系統(tǒng)整體的運行狀況等方面的指標(biāo)來測量。3．效能公共治理的效能，是指為公共部門履行職責(zé)的狀況以及由此產(chǎn)生的種種妨礙。與效率相比，效能指的是組織預(yù)期目標(biāo)達成的程度，它集中反映的是公共部門工作的社會成效。效能與效率之間的關(guān)系表現(xiàn)為：效能統(tǒng)率和制約著效率，效率那么服從和效勞于效能。一般講來，效能可分為兩種類型：①社會效能。它包括兩個方面，一是瞧公共組織制定的目標(biāo)和采納的手段是否正確，即目標(biāo)是否表達了國家意志，是否代表了寬闊人民的利益等；二是瞧政府組織實現(xiàn)目標(biāo)的能力，即目標(biāo)完成的程度和速度。②群體效能。這一層次的效能屬于結(jié)構(gòu)優(yōu)化范疇，它著眼于集體功能的發(fā)揚是否符合組織的目的，組織內(nèi)部的運行機制是否合理。假如行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)耗不斷，或組織活動偏離了組織目的，那么群體效能低；反之，那么群體效能高。能夠從兩個方面對公共部門的效能進行考核：(1)行為合理化水平。包括：公共決策是否科學(xué)；民主監(jiān)督是否有效、是否廉潔、勤政、高效；政府能否將政策有效運用于經(jīng)濟；立法活動能否滿足經(jīng)濟和社會開展的要求；政治體制能否依據(jù)經(jīng)濟與社會的需要而及時變更，等等。(2)政府機關(guān)效能。包括：第一，是否有合理而完善的制度，包括崗位責(zé)任制，首長責(zé)任制，效勞承諾制，限時辦結(jié)制，同崗替代制，聯(lián)合辦公制，效能考評制和失職追究制等；第二，能否依法行政；第三，是否推行政務(wù)公開，是否公示機關(guān)各部門的職責(zé)、權(quán)限、審批程序、時限、承辦人姓名和審批結(jié)果等；第四，能否提高辦事效率，用科技手段提高辦公自動化程度；第五，能否開展優(yōu)質(zhì)效勞。4．治理本鈔票公共治理本鈔票是指公共部門治理行為所占用和消耗的資源及其程度，包括兩個方面：一是為了維持政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費用；二是為了履行其職能所產(chǎn)生的投進，如開展教育、科技等的投進。一般而言，人們所講的公共治理本鈔票指的是第一種涵義。具體包括如下方而：(1)公共部門占用的人力、物力與財力，包括：政府和其他公共部門的職員人數(shù)，公務(wù)人員與非公務(wù)人員的比例，公共部門固定資產(chǎn)總額，公共部門支配資源的程度，支出結(jié)構(gòu)等。(2)公共部門支出，包括：政府一般性支出占GDP的比重，政府消費占GDP的比重等。(3)國債，包括：中心政府國內(nèi)外負債及占GDP的比重，中心政府預(yù)算盈余(赤字)及占GDP的比重等。四、公共治理績效的革新〔一)妨礙公共部門績效的因素公共部門績效的提高是一個綜合性、全局性的咨詢題，公共治理的每一個環(huán)節(jié)都對績效有妨礙。要提高公共治理的績效，必須尋到妨礙行政效率的這些因素。依據(jù)公共治理的實踐，這些因素要緊包括以下幾個方面：1．外部因素(1)政治因素。一個國家的政治體制決定著公共治理體制，政治權(quán)威決定著公共治理權(quán)威。因此，國家的政治穩(wěn)定，政治生活民主化、法制化是公共治理活動正常進行的全然條件，也是公共治理高效化的前提。(2)經(jīng)濟因素。國家經(jīng)濟開展?fàn)顩r是提高行政效率的物質(zhì)根底，公共治理體系的結(jié)構(gòu)和功能要與經(jīng)濟開展的類型和水平相適應(yīng)。例如，“小政府、大社會〞便是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。(3)社會因素。首先是社會集團對公共治理績效的妨礙，例如各種利益集團對公共決策的妨礙就非常大；其次是社會風(fēng)氣對公共治理績效的妨礙，D風(fēng)、政風(fēng)以及民風(fēng)基本上妨礙公共治理績效的因素。(4)科學(xué)技術(shù)因素。當(dāng)今社會，科學(xué)技術(shù)的開展日新月異。在現(xiàn)代化的行政治理中，能否大幅度提高行政效率，在非常大程度上取決于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政治理活動中的運用情況。2．內(nèi)部因素(1)組織因素。妨礙公共部門績效的組織因素要緊有三個。第一，機構(gòu)設(shè)置。首先，公共治理機構(gòu)的功能是否齊全．是否適應(yīng)社會和經(jīng)濟開展的客瞧要求，是否事事都有人管。其次，行政機構(gòu)是否精簡。假如行政機構(gòu)太多，部門林立，治理幅度過窄，就會造成權(quán)力過于集中，嚴(yán)峻妨礙下級的積極性和制造性；假如治理幅度過寬，又會造成權(quán)力過于分散，不利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。再次，權(quán)責(zé)是否明確，權(quán)責(zé)劃分和組合是否合理。第二，職位的設(shè)置。公共部門中有各種職位，這些職位的設(shè)置是依據(jù)該機構(gòu)的功能、地位和職責(zé)范圍等因素決定的。一個機構(gòu)到底應(yīng)該有多少個職位才是最合理的，應(yīng)該依據(jù)實現(xiàn)行政目的需要，按照科學(xué)高效的原那么，通過法律確定下來。行政職位的法定性和穩(wěn)定性也是高效行政治理的重要前提。第三，治理各環(huán)節(jié)的銜接。高效的公共治理組織不僅要求自身設(shè)置專業(yè)化和程序化，而且要做好行政治理各環(huán)節(jié)的聯(lián)結(jié)工作，形成各司其職、各盡其責(zé)的協(xié)調(diào)局面。公共組織的各部門是否盡職、治理的各環(huán)節(jié)聯(lián)系是否緊密，關(guān)系到能否最大限度地減少內(nèi)耗，提高效率，順利實現(xiàn)治理目標(biāo)。(2)人員因素。人作為最重要的治理要素，對公共治理的績效具有直截了當(dāng)?shù)姆恋K。人員因素包括：第一，人與事的關(guān)系。能否做到人人有事做，事事有人做，是衡量行政效率的重要指標(biāo)。第二，行政人員素養(yǎng)。包括領(lǐng)導(dǎo)者素養(yǎng)和一般治理者素養(yǎng)兩個方面。領(lǐng)導(dǎo)者是組織的決定性因素，能夠?qū)⒔M織和事業(yè)的興衰系于一身，其政治思想、道德品質(zhì)、決策能力、指揮能力、用人能力等，都對公共治理績效有重大妨礙。一般治理者是大量行政業(yè)務(wù)工作的完成者，其政治思想、工作態(tài)度、效率瞧念、業(yè)務(wù)知識和技能等方面的素養(yǎng)，直截了當(dāng)妨礙著公共部門績效的上下。〔二〕公共部門績效治理中的困難從歷史上瞧，對公共部門績效評估與治理的重視，早在20世紀(jì)初便已開始。20世紀(jì)80年代以后，實施績效治理、追求公共部門的高績效更成為公民與政府一致的目標(biāo)。人們越來越清晰地熟悉到，只有對公共部門績效進行衡量，民眾和政府才能對公共部門的“生產(chǎn)力〞做到心中有數(shù)，才有革新和提高公共治理績效的可靠根底。但與私部門相比，公共部門的績效治理，尤其是績效評估要困難得多。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)績效治理的一個重要前提確實是基本將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據(jù)此進行績效衡量。這對私人部門全然上不構(gòu)成咨詢題，因為私人部門的效勞能夠出售，同時能夠用貨幣價值來衡量。但公共部門那么面臨著如何將公共效勞量化的咨詢題，要精確算出投進產(chǎn)出比并不輕易，大多數(shù)公共效勞的品質(zhì)好壞非常難用客瞧具體的數(shù)據(jù)來衡量。(2)功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異、規(guī)模大小的不同，而以同樣的績效指標(biāo)來衡量其績效并進行對比，這并不公平。各個分支機構(gòu)的績效能否加總構(gòu)成中心機構(gòu)的績效，不僅僅技術(shù)上有困難，在實踐上也令人疑心。(3)績效治理的成效取決于績效指標(biāo)的制定是否周全、合理、客瞧，是否能涵蓋該組織的重要績效。因此，負責(zé)制定績效指標(biāo)的人是否具有如此的能力，就變得特不重要。公共組織是否擁有具備績效治理能力的專家，也成為績效衡量的先決條件。實踐講明，許多公共組織推行績效治理之因此失敗，首先在于績效指標(biāo)體系的不合理。(4)績效治理的結(jié)果有賴于可靠的信息。在制定績效指標(biāo)時，上下級機關(guān)難免會在指標(biāo)的數(shù)量、范圍、權(quán)重等方面發(fā)生爭議。假如所收集的信息錯誤、不夠全面，就無法真正反映機關(guān)的實際績效。(5)公共治理價值取向的多元性，利益機制的復(fù)雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主瞧性，這種爭議性和主瞧性也阻礙著公共部門有效地實施績效治理。〔三〕革新公共部門績效的策略公共部門盡管在績效治理上碰到許多困難，但并不意味著績效治理不能進進公共部門。事實上，在經(jīng)濟自由化、政治民主化浪潮席卷全球的今天，要求革新公共部門績效的呼聲一浪高過一浪，“大社會，小政府〞的理念得到愈來愈多人的認同，政府面臨革新績效、提高效勞質(zhì)量的巨大壓力。在公共部門進行績效改革時，面臨的最棘手挑戰(zhàn)是由強硬的國家治理系統(tǒng)所強加的僵化的制度。既得利益者和保守勢力也會反對這種改革，因為這觸動了他們原來的對公共資源配置的特權(quán)。而改變原有僵化的制度，就不能僅僅滿足于細枝末節(jié)的修補，而是要進行全然性的改選，通過建立新制度來揚棄舊體制。具體地講，績效改革表現(xiàn)在治理實踐創(chuàng)新和治理理論創(chuàng)新這兩個方面。1．革新公共部門績效的實踐創(chuàng)新各國在公共治理實踐中一般熟悉到，革新公共部門績效，創(chuàng)立高績效組織不是單向的，而是應(yīng)在多方面展開，其中的要害條件是領(lǐng)導(dǎo)者始終重視高績效，情愿制定高績效措施，并情愿為改革整個組織擔(dān)當(dāng)責(zé)任和風(fēng)險。在操作層面上，績效治理改革的全然思路是：在組織上嚴(yán)格實行戰(zhàn)略治理，在職員人力資源治理誘因上采取績效薪俸制度，兩者相互配合，使組織目標(biāo)與個進目標(biāo)高度統(tǒng)一起來。那個地方以美國為例。聯(lián)邦政府自1993年以來在“國家績效評估〞(NationalPerformanceReview)所規(guī)劃的框架下進行了上千項的具體行政改革工作。作為法律保障，同年出臺了“政府績效與效果法〞。(GPRA)。GPRA的最重要概念確實是基本要求聯(lián)邦政府各機關(guān)必須實行戰(zhàn)略治理，將企業(yè)界實施十多年的這項治理理念首次全面引進政府的治理運作過程。GPBA要求各機關(guān)擬定中長期戰(zhàn)略方案，以此作為推開工作的指南。同時，在戰(zhàn)略方案制定后，擬定具體的績效方案書，并逐年執(zhí)行與追蹤績效評估。最后，每一年度都要求提出績效方案，并提出如何達成預(yù)期目標(biāo)和其他建議方案等。為了有效推動戰(zhàn)略治理，讓各部門治理者在人力與財務(wù)等內(nèi)部環(huán)境上具有足夠的治理自主空間，GPRA明文確定了部門治理者更寬廣的自主彈性權(quán)限，但同時也明確了責(zé)任。一方面規(guī)定各機關(guān)能夠在績效方案書中提出免受現(xiàn)行行政程序要求與操縱的請求；另一方面，該機關(guān)也必須明確個人或組織在達成績效目標(biāo)上應(yīng)負的責(zé)任。從總體上瞧，GPBA強調(diào)的是公共部門治理就應(yīng)有的成果達成共識后，進行以成果為導(dǎo)向的治理。同時，在實施績效俸給制度方面，美國聯(lián)邦政府也進行了積極的改革。聯(lián)邦政府依據(jù)1978年文官改革法(CSRA)規(guī)定，自1981年8月起，原來凡適用一般俸給支薪的治理人員和監(jiān)督人員，都改用功績俸制度(MPS)。為解決制度性咨詢題，1984年用全然精神不變的新制度——績效治理與獎勵制度(PMRS)——取代了舊制度。新制度下，治理人員全然薪俸的調(diào)整分為兩大類，即年度調(diào)薪與功績調(diào)薪，此外依據(jù)工作績效表現(xiàn)，尚可領(lǐng)取一次性的績效獎金或現(xiàn)金獎勵。新制度與舊制度的要緊區(qū)不在于：新制度不再保證每位職員的全然薪俸每年均能夠得到調(diào)整，而是將原來支付年度調(diào)薪的經(jīng)費改為功績薪俸基金，然后按各人實際工作績效加以分配，績效越好領(lǐng)取越多，績效差者那么反之。建立高績效的治理是各國政府努力追求的目標(biāo)，這一目標(biāo)的意義在于：通過明確責(zé)任與權(quán)力，拋棄官僚制，逐步改變行政文化，使公務(wù)人員更加負責(zé)任地運用手中的公共資源，從而提高公共產(chǎn)品與效勞的質(zhì)量，為公民提供更優(yōu)良的生存與開展環(huán)境。然而，將這一企業(yè)界首倡的治理理念運用于公共部門，在實踐上決非易事，需要不斷的探究。盡管這一過程是艱辛的，但同時也是令人期待和布滿吸引力的。2．革新績效的理論創(chuàng)新自20世紀(jì)80年代以來，治理學(xué)研究者在尋尋績效革新方面上投進了大量精力，并產(chǎn)生了一些新的理論，其中對比典型的是組織修煉論(OrganizationDiscipline)。組織修煉論認為，今后的競爭是組織的競爭，組織競爭力的實質(zhì)是組織素養(yǎng)，為了提高組織素養(yǎng)，就必須進行組織修煉。所謂“組織修煉〞，確實是基本采納系統(tǒng)考慮的方法使組織向“學(xué)習(xí)型組織〞轉(zhuǎn)變。該理論認為，學(xué)習(xí)型組織必須具有以下五種技能或者講“修煉〞。第一，自我超越(PersonalMastery)。自我超越確實是基本學(xué)習(xí)不斷地理清個人的真實愿瞧，集中精力，培養(yǎng)耐心，客瞧地熟悉現(xiàn)實；學(xué)習(xí)如何擴展個人的能力，并塑造出一種組織環(huán)境，鼓舞所有的成員自我開展，實現(xiàn)自己選擇的目標(biāo)和愿景。建立個人愿景是自我超越的前提，而修煉的重要方法是維持制造性張力。所謂制造性張力，確實是基本使愿景與現(xiàn)狀之間維持差距，這種差距會產(chǎn)生一種推動人們往制造同時實理個人愿景的力量。對組織來講，自我超越的成功與否非常大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者能否軀體力行，作出典范。第二，改善心智模式(ImprovingMentalModels)?！靶闹悄Ｊ建曂ㄋ椎刂v是指由于過往的經(jīng)歷、適應(yīng)、知識素養(yǎng)、價值瞧等形成的全然的、固定的思維方式和行為習(xí)憤。我們通常不易發(fā)覺到自己的心智模式以及它對行為的妨礙。然而，心智模式—旦形成，將使人自覺或不自覺地從某個固定的角度往熟悉和考慮咨詢題，并用適應(yīng)的方式往解決咨詢題。心智模式不僅決定人們?nèi)绾握J知四周的世界，而且妨礙人們的行為方式。心智模式改變了，工作的方式就會相應(yīng)改變，良好的心智模式能夠關(guān)心治理者作出有效和及時的決策，繼而獲得良好的組織績效。第三，建立共同愿景(BuildlngSharedVision)。所謂共同愿景確實是基本被組織成員共同認可、向往、渴瞧的今后狀態(tài)?！霸妇皑晫嶋H上包含了兩層意思，一是愿瞧，二是遠景。因此，“共同愿景〞既要能夠表達組織今后開展的遠大目標(biāo)，又是組織成員共同愿瞧的表達。第四，團隊學(xué)習(xí)(TeamLearning)。團隊學(xué)習(xí)是開展團隊成員整體搭配與實現(xiàn)共同目標(biāo)能力的過程，它包括轉(zhuǎn)換對話及集體考慮的技巧，以便群體開展出超乎個人才華總和的巨大能量。團隊學(xué)習(xí)又被稱為“深度匯談〞，目的是要獲得優(yōu)于任何個人見解的意見和知識，而并非贏得對話，駁倒對方。假如深度交談進行得好，每個人基本上贏家，每個人能夠獲得單獨無法到達的見解。在深度交談時，每個人都擺出心中的假設(shè)，以多樣的瞧點探討復(fù)雜的難題，并自由交換他們的辦法。在自由自在的探究中，使深躲于心的經(jīng)驗與辦法完全出現(xiàn)出來，形成互相交流討淪、共同提高的局面。第五，系統(tǒng)考慮(SistemsThinking)。系統(tǒng)考慮是一種整體性的考慮方式，是一種瞧清復(fù)雜狀況背后的結(jié)構(gòu)的修煉。系統(tǒng)考慮的精義在于心靈的轉(zhuǎn)換：瞧瞧環(huán)狀因果的互動關(guān)系，而不是線段式的因果關(guān)系；瞧瞧一連串的變化過程，而非片斷的、一幕一幕的個不事件；從瞧局部轉(zhuǎn)為瞧整體；從把人們瞧作無助的反響者，轉(zhuǎn)為把他們瞧作改變現(xiàn)實的主動參與音；從對現(xiàn)狀的被動反響，轉(zhuǎn)為積極制造今后。組織修煉對治理者提出了特殊的要求，敦促治理者發(fā)揚如下作用：第一，建立共同愿景。團隊領(lǐng)導(dǎo)必須了解如何讓整個組織參與并集體制造出組織的共同愿景。這也是建立學(xué)習(xí)型組織的首要步驟，并將其與個人的自我超越緊密地結(jié)合起來。第二，評估組織狀況。作為領(lǐng)導(dǎo)必須對組織內(nèi)部的狀況十分了解，因此要對組織內(nèi)部的信息交流方式進行設(shè)計，改變原有的不合理的方式，建立新的、更輕易進行溝通的方式。第三，革新組織策略。領(lǐng)導(dǎo)團隊定期地討論并革新各種涉及組織內(nèi)部治理的策略，如獎勵制度、信息系統(tǒng)、聘請制度、績效評估制度，等等。第四，組織變更。作為團隊的領(lǐng)導(dǎo)，必須善于進行組織變更。與傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)不同的是，團隊領(lǐng)導(dǎo)在進行組織變更的時候，要運用團隊學(xué)習(xí)的方法，把組織成員的積極性調(diào)動起來，讓組織成員都能夠衷心地支持并積極地參與。10.3公共部門目標(biāo)治理如前所述，在公共部門的續(xù)效治理中，由于公共部門在投進產(chǎn)出計量上的困難，效率分析法的運用范圍相當(dāng)有限，在更多時候，是運用將成果與目標(biāo)進行對比的效能分析。因此，在公共部門的績效治理中，目標(biāo)設(shè)定特不重要。同時，公共部門的組織目標(biāo)設(shè)定后，必須通過對目標(biāo)的治理才能實現(xiàn)目標(biāo)。從那個意義上，目標(biāo)治理是績效治理的一個必不可少的重要組成局部，需要進行深進的分析。一、目標(biāo)治理的涵義(一)目標(biāo)治理的涵義首先需要指出的是，那個地方所講的目標(biāo)治理(ManagementbyObjective)是指對組織目標(biāo)的治理。組織目標(biāo)是指組織通過組織活動所盼瞧到達的后果，這種狀態(tài)和結(jié)果通常可用一系列數(shù)量來表示。一旦目標(biāo)確定，它就成為引導(dǎo)組織行為的一個重要的鼓舞和方向。目標(biāo)治理的概念可追溯到19世紀(jì)20年代的企業(yè)治理技術(shù)。自杜拉克(Drucker)在其名著?治理實踐?中明確提出目標(biāo)治理以后，目標(biāo)治理便被企業(yè)和政府部門廣泛采納。對什么是目標(biāo)治理，學(xué)者們的見解不盡相同。杜拉克認為，目標(biāo)治理顧名思義包含“目標(biāo)〞和“治理〞兩方面。就目標(biāo)而言，有三個咨詢題，即設(shè)定什么目標(biāo)，目標(biāo)如何排序，以及如何選擇實現(xiàn)目標(biāo)的策略；就治理而言，包括四個方間：即了解，責(zé)任與承諾，人事安排，決策。其中“了解〞是指明了制定目標(biāo)的困難、復(fù)雜與風(fēng)險，尤其是不同瞧法、凝聚共識；“責(zé)任與承諾〞是要使職員能自我操縱、將個人要求與組織目標(biāo)融為一體，使個人欲求能通過組織目標(biāo)的完成而實現(xiàn)；“人事安排〞是指通過人員配置、工作調(diào)整，促成組織目標(biāo)的實現(xiàn)；“決策〞是目標(biāo)治理的最后結(jié)果。奧蒂奧納(Odorne)那么認為：“目標(biāo)治理是一種程序，借由組織中上、下層級的治理人員一起來確定組織的共同目標(biāo)，并以對組織成員的期瞧結(jié)果來界定每一位成員的要緊責(zé)任范圍，同時依次指導(dǎo)各部門的活動，并評估每一位成員的奉獻。〞韋里奇(Weihrich)從系統(tǒng)的瞧點來界定目標(biāo)治理，認為目標(biāo)治理是“一套廣博的治理系統(tǒng)，其以系統(tǒng)的方式整合諸多治理的要害活動，有意識地引導(dǎo)組織與個人目標(biāo)能有效率且有效能的完成〞。綜合起來，能夠?qū)⒛繕?biāo)治理定義為：由參與治理的各方面制定目標(biāo)，并通過自我治理和自我操縱等治理方式，建立各級人員的責(zé)任心和榮譽感，最終以實現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)治理方式。(二)目標(biāo)治理涵義的變化需要指出的是，目標(biāo)治理的內(nèi)涵隨著實踐的開展也在不斷開展細分為五個時期。1．作為一種治理哲學(xué)時期工具，但作為一種治理方法，還難以全盤付諸實施。2．作為績效評估工具的時期自目標(biāo)治理概念提出后，績效評估便獲得一個新的工具。具體表現(xiàn)在，組織中的各個部門設(shè)定自身所要到達的短期績效目標(biāo)，并據(jù)此進行自我考評。3．整合組織與個人目標(biāo)時期在這一時期有兩個重要特征，一是“參與〞，不是要求各級主管無所不知，面是要求組織各階層的成員參與組織活動，為到達組織目標(biāo)盡心盡為；二是“學(xué)習(xí)〞。強調(diào)個人開展目標(biāo)是目標(biāo)治理中的重要一環(huán)。通過參與和學(xué)習(xí)，使組織目標(biāo)與個人目標(biāo)融為一體。4．重視長期和戰(zhàn)略后果時期上述關(guān)于個人需求的重視，盡管有使組織目標(biāo)易于實現(xiàn)的一面，但這要緊表達在短期目標(biāo)上(通常以一年為期)，對組織的長期開展而言，那么不一定有利。因此，這一時期的目標(biāo)治理注重防止短視近利的副作用，將短期目標(biāo)與長期目標(biāo)兼顧起來。5．系統(tǒng)改善生產(chǎn)力的時期在這一時期，許多學(xué)者認為目標(biāo)治理假設(shè)要真正有效運用，必須整合其他要害的治理活動，諸如規(guī)劃、組織、用人、領(lǐng)導(dǎo)及操縱，使其成為一套治理系統(tǒng)。二、目標(biāo)治理的過程目標(biāo)治理的過程能夠用圖6—1來表示。圖中可見目標(biāo)治理過程要緊有如下幾個關(guān)鎊時期或環(huán)節(jié)。(一)設(shè)定組織目標(biāo)組織目標(biāo)是組織宗旨和使命在某一時期所盼瞧實現(xiàn)的結(jié)果。事實上，在組織的宗旨和使命的規(guī)定下，組織要做的情況是在判定自己的資源實力、外部環(huán)境的條件下，設(shè)定一個符合共同愿景方向、有利于組織開展的具體要求，以作為組織和全體成員在今后一段時刻內(nèi)努力的大體方向和擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。在組織目標(biāo)設(shè)定過程中，要害要注重如下幾點：(1)透徹地分析判定組織所擁有的資源實力、可調(diào)動資源的多寡、組織存在的咨詢題和相對優(yōu)勢所在，從而判定自己有無核心專長。外表上組織目標(biāo)的設(shè)定與組織開展方向有關(guān)，實際上組織目標(biāo)沒定過程中更重要的是與組織核心專長的開展有關(guān)，因為，組織的核心專長是組織生存與開展的要素，正是它支撐了組織目標(biāo)的最終實現(xiàn)。從那個意義上，組織總目標(biāo)的設(shè)定要有助于而不是削弱組織核心專長的開展。(2)透徹地分析組織外部環(huán)境以及構(gòu)成這些環(huán)境的因素的今后變化。例如組織面臨的政治環(huán)境、文化環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境，以及這些環(huán)境的變化，會對組織目標(biāo)的實現(xiàn)有重大的妨礙，而這些妨礙直截了當(dāng)關(guān)系到組織目標(biāo)是否能實現(xiàn)。(3)組織目標(biāo)一旦設(shè)定就成了組織方案工作的前提或依據(jù)，也成了組織今后成果的標(biāo)志，為此，組織目標(biāo)設(shè)定的另一個重要方面確實是基本組織目標(biāo)是可量化的，即能夠用一系列相應(yīng)指標(biāo)來反映和計量。如此也就有了圖中的所謂“要害成果領(lǐng)域〞。(二)目標(biāo)的具體化將已沒定的組織目標(biāo)按照組織架構(gòu)進行縱向與橫向的分解是目標(biāo)治理過程中最為要害的一步。具體來講：(1)將組織目標(biāo)按組織體系層次和部門逐步展開。直至每一個組織成員。那個展開的過程是所謂的自上而下的過程，但這一過程只是上級給下級的一個初步的推舉目標(biāo)，不是最后決定了的目標(biāo)。這一自上而下的工作特不重要，假如不如此做，組織目標(biāo)就可能實現(xiàn)不了，或者組織目標(biāo)本身就需要改正。(2)組織體系中的每個層次、每個部門、每個成員均能夠依據(jù)自己的部門、層次、崗位分工和職責(zé)要求，結(jié)合初步下達的目標(biāo)進行考慮分析，最終提出自己的目標(biāo)。顯然，這一目標(biāo)是對上級下達初步目標(biāo)的一種修訂。自己的目標(biāo)提出后，必須按層級上報，這確實是基本所謂的自下而上的過程。(3)組織將自下而上的目標(biāo)與下達目標(biāo)對比，分析差異，征詢下級意見，再進行修訂；然后再下達，下級各方仍能夠修正，再次上報。通過這么一個上下屢次反復(fù)，最終將組織目標(biāo)分解成一個目標(biāo)體系，下達給組織相應(yīng)的層次、部門和組織成員。組織目標(biāo)下達給每個部門、每個層次、每個組織成員時，要求有下達目標(biāo)的具體講明、具體要求、自主權(quán)限、完成后的鼓舞等，使同意目標(biāo)的每個層次、每個部門和每個組織成員能夠有明確的工作努力方向，有明確的責(zé)任和行為鼓舞。(三)目標(biāo)完成檢查和業(yè)績考評目標(biāo)治理的核心思想確實是基本把目標(biāo)分解下達后成為組織內(nèi)每個層次、每個部門和每個單位的工作業(yè)績的衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，目標(biāo)治理全過程中最后一個重要工作確實是基本依據(jù)初期下達的目標(biāo)對各方工作和業(yè)績進行檢查和考評。必須指出的是，目標(biāo)完成檢查與業(yè)績考評不是同一項工作。因為目標(biāo)完成檢查在整個目標(biāo)工作期間能夠進行屢次，也確實是基本講當(dāng)目標(biāo)下達后，上級還要經(jīng)常檢查指導(dǎo)，采取關(guān)心的態(tài)度，甚至給予必要的資源支持，使下級部門、組織成員達成他們的目標(biāo)。業(yè)績考評是目標(biāo)治理全過程中的最后一環(huán)。一個組織假如能夠正確公正地判定每個組織成員的業(yè)績和工作努力程度，那個組織一定是有生命力的，因為公正評價本身差不多構(gòu)成對組織成員的鼓舞。事實上大多數(shù)組織非常難做到這—點，組織非常輕易偏聽那些講得多做得少的人，導(dǎo)致那些真正埋頭苦干人被無視，最終妨礙組織的士氣。所以，上述情況更多地出現(xiàn)在沒有目標(biāo)分解或目標(biāo)分解不全的組織之中，在實行嚴(yán)格目標(biāo)治理的環(huán)境下，真實的業(yè)績在考評中更有講服力。目標(biāo)治理過程中的業(yè)績考評能夠有兩種方式：一種是組織各層次、各部門、各個成員的自我考評；另一種是組織的上級部門對下級部門及組織成員進行考評。在實際運用中，這兩種方法各有利弊。一般而言，在組織成員自覺性高、自我治理能力強時，適宜于采取第一種方式，否那么可采取第二種方式，所以也能夠兩種方式同時采納，即先由組織成員們自我評價，然后由上級復(fù)評，以做到公正客瞧，實事求是。三、目標(biāo)治理的實施(一)實施目標(biāo)治理的前提目標(biāo)治理的成功實施，取決于以下三方面的重要前提條件，目標(biāo)治理就難以發(fā)揚優(yōu)勢而流于形式。1．組織成員自我治理能力較強只有在組織成員具有較強的自我治理意識和能力的條件下，才能自覺按照目標(biāo)的要求選擇適宜的工作方法和手段，為實現(xiàn)目標(biāo)而努力；自我治理能力較強除了表現(xiàn)在能夠依據(jù)目標(biāo)要求自覺努力完成之外，還應(yīng)表現(xiàn)為能夠自覺主動地了解合作者，主動配合合作者或其他各方共同完成各自份內(nèi)的、本部門、本層次的目標(biāo)。2．組織具有統(tǒng)一的價值理念組織的價值理念是一個組織的處事準(zhǔn)那么、行為準(zhǔn)那么，是組織生命的核心。不同組織有其各自的價值理念，企業(yè)組織以盈利為價值取向，公共部門那么不是。組織的價值理念會滲透到組織目標(biāo)和具體分解的目標(biāo)之中，從而決定了這些目標(biāo)的特性，決定了這些目標(biāo)對成員的行為的妨礙。因此，在實施目標(biāo)治理之前應(yīng)反思組織是否具有為成員所認同的、統(tǒng)一的價值理念。3．組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視所謂組織高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，不僅是指組織高層領(lǐng)導(dǎo)熟悉到目標(biāo)治理的重要性，而且指他們對目標(biāo)治理有深刻的熟悉．能夠向下屬特不清晰地闡述目標(biāo)治理是什么，它怎么樣起作用，目標(biāo)治理與組織共同愿景有什么關(guān)系，尤其要講明參與目標(biāo)治理實施的所有組織成員將隨著組織的開展也得到共同的開展。(二)有效地設(shè)定治理目標(biāo)在實施目標(biāo)治理前，應(yīng)預(yù)先設(shè)定治理目標(biāo)意以下幾點：1．定性目標(biāo)向定量方面轉(zhuǎn)化組織有些目標(biāo)是不能夠直截了當(dāng)量化的，如治理效率、效勞態(tài)度等，但它們又是特不重要的目標(biāo)，應(yīng)該設(shè)定，不能因為難以量化就放棄。如今，應(yīng)開展出一種對定性目標(biāo)間接測量的方法，如對定性目標(biāo)具體表述的執(zhí)行效果進行主瞧打分，確實是基本一種可行的方法。2．長期目標(biāo)的短期化所謂長期目標(biāo)短期化是指由于目標(biāo)治理中的短期目標(biāo)通常對比明確，因此，極易使組織各部門、各層次及組織成員陷進一種短視、短期行為的狀態(tài)，這就不利于組織的生存與開展。實際上，組織通常都有自己的長期目標(biāo)。因此，目標(biāo)治理過程中目標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)以組織宗旨約束下組織長期目標(biāo)為根底設(shè)定分時期目標(biāo)，這種分時期目標(biāo)確實是基本一種相對短期的目標(biāo)。將分時期的目標(biāo)作為組織每一時期目標(biāo)治理中要分解下達的目標(biāo)，如此就可防范迷失組織長遠目標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。3．目標(biāo)實施的資源配合組織目標(biāo)的實施是以消耗特定的資源為根底的。因此，目標(biāo)設(shè)定時必須考慮這一目標(biāo)需要多少資源、需要什么資源、資源從哪里來等一系列咨詢題，否那么目標(biāo)盡管設(shè)定得非常有吸引力，但因缺乏資源支撐而成為空頭目標(biāo)，無實際意義。故在目標(biāo)設(shè)定中必須對自己的能力、自己的資源擁有、可借用資源的多寡作一個正確的判定，如此設(shè)計出來的目標(biāo)才切實可行。(三)目標(biāo)治理的具體實施目標(biāo)治理一般分為四個時期：方案、執(zhí)行、檢查、革新。為了發(fā)揚目標(biāo)治理的潛在優(yōu)勢，防止出現(xiàn)理論與實際的脫節(jié)，治理學(xué)家韋里奇于1985年回納出15項指導(dǎo)綱領(lǐng)，作為實施目標(biāo)治理的指引。(1)目標(biāo)治理與生產(chǎn)力改善方案必須認真規(guī)劃，尤其是運用于大型、復(fù)雜的組織，更應(yīng)特殊予以注重。事實上，任何目標(biāo)治理方案在實施之前，都應(yīng)在局部范圍內(nèi)先行試用。(2)方案的參與者必須事先預(yù)備。為保證目標(biāo)治理能夠發(fā)揚成效，參與人員必須對目標(biāo)治理的哲學(xué)根底(強調(diào)自我操縱)及其要緊內(nèi)涵事先有所了解。(3)目標(biāo)設(shè)定者需要指導(dǎo)綱領(lǐng)的協(xié)助。目標(biāo)沒定是目標(biāo)治理的核心，亦是目標(biāo)治理的困難所在。目標(biāo)設(shè)定得太高，輕易造成參與者的挫折感，而目標(biāo)設(shè)定得過低那么缺乏挑戰(zhàn)性，因此需要有一個指導(dǎo)綱領(lǐng)以協(xié)助設(shè)計有意義、合理、向時具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。(4)目標(biāo)體系必須能夠被了解。個不目標(biāo)應(yīng)配合整體目標(biāo)體系，只有把握全局，組織的整體目標(biāo)才能實現(xiàn)o(5)目標(biāo)的達成可能無法正確反映績效。目標(biāo)的達成并不一定表示續(xù)效卓著，因此在衡量績效時，治理者無法操縱的外在因素往往不列進考核之中。(6)目標(biāo)的時刻周期是重要的。目標(biāo)設(shè)定通常以一年為期(或更短)，為防止目光短淺與副作用的產(chǎn)生。目標(biāo)治理應(yīng)配合長期方案來實施。(7)目標(biāo)治理的主管人員在設(shè)定目標(biāo)與執(zhí)行方案等任務(wù)中起著重要作用。目標(biāo)治理的主管人員假設(shè)能由職位高、有名瞧的人出任，將有助于目標(biāo)治理方案的施行。(8)將目標(biāo)治理直截了當(dāng)運用于酬勞系統(tǒng)會引起負面的邊際效果。由于治理者可能會試圖操縱以增加其酬勞，因此輕易忽略與其目標(biāo)直截了當(dāng)相關(guān)的重要活動。(9)目標(biāo)治理亦有缺乏彈性的可能性。目標(biāo)治理的適度運用應(yīng)可促進工作彈性，然而目標(biāo)規(guī)劃是一個持續(xù)的過程，在變動的環(huán)境中需要一再地評估。目標(biāo)既不能輕易改變亦不能一成不變，需要依據(jù)方案的變動而加以調(diào)整。(10)治理系統(tǒng)應(yīng)加以監(jiān)測同時至少在開始時要維持單一。目標(biāo)治理方案的成功需要持續(xù)的監(jiān)控與評估其效能，為防止治理事務(wù)復(fù)雜化，治理系統(tǒng)應(yīng)該盡量維持單一，至少在一開始時應(yīng)做到這一點。(11)高層主管人員積極投進設(shè)定的所有目標(biāo)并傳到達組織中的較低層級。(12)治理的生產(chǎn)力需要加以衡量。目標(biāo)治理不僅是一項治理工具，也是一個治理過程，可用以衡量治理的生產(chǎn)力。(13)組織氣氛必須支持生產(chǎn)力的追求。目標(biāo)治理的達成有賴于良好的組織氣氛的支持與配合。(14)高層治理人員必須對目標(biāo)治理與生產(chǎn)力改善作出承諾。治理界的一個一般共識確實是基本：成功的目標(biāo)治理方案需要高層主管人員的承諾。(15)目標(biāo)治理必須被視為—個治理系統(tǒng)。目標(biāo)治理不是治理者工作的額外負擔(dān)，而是一種治理方式，其目的在