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文檔簡介

【摘要】文章以委托——代理理論的分析視角考察了政治學(xué)語境下公共權(quán)力異化的成因:民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實施,而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事,采取了不當(dāng)代理甚至不法代理的行為,從而導(dǎo)致了公共權(quán)力委托代理運行失靈下異化行為的產(chǎn)生;并有針對性地提出了改進的路徑選擇,包括建設(shè)剛性的制度以及打造誠信的政府。

公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性為公共利益服務(wù)的良好愿望,但當(dāng)公共權(quán)力運行脫離法定軌道,出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運用時,公共權(quán)力就損害了公共利益,這種公共權(quán)力就變成了異質(zhì)的公共權(quán)力。主要表現(xiàn)為:公共權(quán)力的代理者獲得公共權(quán)力的使用權(quán)卻沒有有效地使用公共權(quán)力,造成公共權(quán)力資源的流失以及權(quán)力腐敗行為。[1]所以從某種意義上講,公共權(quán)力的異化就是腐敗。當(dāng)今學(xué)界為了克服腐敗對社會政治經(jīng)濟運行產(chǎn)生的消極影響,做了很多卓有成效的研究,留學(xué)生論文但似乎尚未對腐敗和成因形成一個可推廣的和無可辯駁的結(jié)論。筆者認為,西方新制度經(jīng)濟學(xué)中的委托——代理理論是一個較為理想的理論依據(jù)和分析視角,于是試圖用以委托人——代理人模式為基礎(chǔ)的分析框架和研究方法對腐敗的成因作探索性的剖析。

委托——代理理論興起于20世紀60年代末70年代初。經(jīng)過三十多年的發(fā)展,基本的模型已經(jīng)發(fā)展得很成熟,委托——代理分析框架已經(jīng)應(yīng)用到經(jīng)濟學(xué)的很多方面,如稅收、就業(yè)、貨幣政策等,國內(nèi)更是把這一理論用在現(xiàn)今的國企改革上。但將委托——代理理論付諸政治學(xué)和行政學(xué)的現(xiàn)實解讀,可供借鑒的資料還是很有限的。筆者認為,對公共權(quán)力異化現(xiàn)象的分析,只有從民眾、國家與政府這三位一體的關(guān)系中去把握,才能真正揭示出民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實施,而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事,采取了不當(dāng)代理甚至不法代理的行為,從而導(dǎo)致了公共權(quán)力委托代理運行失靈下的腐敗問題產(chǎn)生。

一、公共權(quán)力的異化:委托—代理機制運行的失靈

委托——代理理論的核心就是委托——代理關(guān)系。這是由一方(委托人)委托另一方(代理人)根據(jù)委托人利益從事某些活動,并相應(yīng)授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。而委托——代理理論就是研究這種關(guān)系及其制度構(gòu)建的理論。

現(xiàn)代國家的民主制度大多為代議民主制,在這種制度下,委托——代理機制經(jīng)由兩道程序完成,即由公民將權(quán)力委托給國家,再由國家委托給各級政府。社會中的的每個人總會將各自享有的私有權(quán)力一部分置于公共領(lǐng)域中,所有這部分置于公共領(lǐng)域中的私人權(quán)利,需要委托給一個機構(gòu)或個人來實施并保證獲利,這個機構(gòu)或個人就因而獲得了所有廣大民眾委托的公共權(quán)力,一般而言,這個機構(gòu)就是政府。[2]在現(xiàn)代的政府理論中,政府公職人員是作為被委托的代理人角色存在的。“委托人”的說法表明了政府相對于社會公眾的從屬性,它旨在說明:政府僅僅是公眾為達成自身利益的選擇性設(shè)計,而不是凌駕于人民之上的施恩者,其行事與作為能力不是天然的,政府不能與民爭權(quán)、與民爭事、與民爭利,更不能假公濟私、貪贓枉法?!按砣恕边@一概念的提出,反映著政府理念的深刻變革,同時,也體現(xiàn)著政府公職人員的行為路向。

雖然政府和公眾之間存在代理人和委托人關(guān)系,但委托——代理關(guān)系的理想設(shè)計與實際結(jié)果之間總是存在著某種差距,事實上也不排除兩者之間存在著不斷搏弈的過程。根據(jù)委托——代理理論,由于委托人與代理人之間存在如下情況:委托人和代理人之間的目標(biāo)與利益一致或不一致,雙方信息不對稱、契約的不完全性、雙方責(zé)任不對等,那么,代理人的活動將可能影響到委托人的利益,并且代理人的活動最后引起的責(zé)任(或損失)將有可能由委托人來承擔(dān)。在現(xiàn)實中,公眾的確承擔(dān)了過多的由政府造成的不良后果甚至是災(zāi)難性后果。這是由于:首先,委托人與代理人目標(biāo)和利益不一致。行使公共權(quán)力的有關(guān)部門及其具體官員并不像傳統(tǒng)政治學(xué)中認為的那樣是公共利益的天然維護者,而是受自身利益驅(qū)動的人,有自己的欲望和需要。當(dāng)官員的目標(biāo)和公眾的目標(biāo)發(fā)生沖突時,代理人往往很可能選擇損害公共利益、國家或政府利益而維護個人利益。在國家治理中,又沒有任何“看不見的手來自動地促使個人行為服從公共的利益”。[3]因此,要求代理人一心一意致力于公益,反而顯得有點“強人所難”;其次,契約的不完全性。代理人踐約是一個動態(tài)過程,其中存在著突出的不確定性和模糊性因素,從而導(dǎo)致委托代理雙方簽訂的合同契約帶有先天或后天的缺陷。契約的不完全性為代理人擁有大量自由裁量權(quán)提供了合理性,為其采取機會主義做法提供了便利的空間;再次,是信息的不對稱。政治代理人是信息的優(yōu)勢者,他們擁有一些為政治委托人所不知的信息,委托人對代理人的行動細節(jié)并不了解或保持著“理性的無知”,代理人極易產(chǎn)生僥幸心理,一旦有可能就試圖破壞規(guī)則、鉆空子和投機取巧,政府很可能變成為私人利益的場所。正是由于種種不良因素的存在,以及作為分散個體的委托人的監(jiān)督上的弱勢處境,使得委托——代理機制運轉(zhuǎn)失靈,政府提供的行政產(chǎn)品即公共服務(wù)無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上,都難以達到預(yù)期的代理效果,偏離社會福利最大化的目標(biāo)。尤其是代理人的報酬不與其行為后果掛鉤時,代理人就會以追求最少的勞動和要素投入來獲取相對高的代理報酬。代理人一方面可以無限地擴大自己的權(quán)力范圍,另一方面代理人可以用職權(quán)干自己愿意的一切事情,包括偷懶、辦事拖拉、推諉責(zé)任、追求享受和貪污腐敗等等的普遍瀆職行為,公共權(quán)力因此而逐漸異化了。

二、對公共權(quán)力異化行為改進的路徑選擇

(一)制度建設(shè):架設(shè)剛性的行為規(guī)范

制度是要求人們共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則,人既是制度運作的主體,又是制度運作的客體,因此,對政治代理人的科學(xué)分析是架設(shè)有效制度的前提。在這一方面,中西方存在著對人性假設(shè)涇渭分明的區(qū)別。中國古代雖有“性惡論”,但最終還是“性善論”占據(jù)了主流地位。所謂“人之初,性本善”,政府都是“操心父母”,而父母對子民是毫無私心的。直到現(xiàn)在,政府官員還是被認為是“人民公仆”。而從基督教教義演化而來的西方人的制度邏輯思路則是“原罪說”,人間沒有天使,政府是一種“必要的邪惡”。休謨指出,在設(shè)計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時,應(yīng)把每個人都視為無賴,并以積極的防御觀作為基本依歸。[4]洛克認為,所有的人必定是追求個人幸福或快樂的,欲望的驅(qū)使使得人們專一而恒常地追求自己的幸福,此乃人的本性。在資源稀缺的情況下,人性中的“仁愛”是永遠不能勝過或克服自私本性的。[5]委托——代理理論也內(nèi)在的包含著“經(jīng)濟人”的假設(shè),認為委托人和代理人的都是追求自身利益最大化的經(jīng)濟人,這也是民眾與官員之間的公共權(quán)力委托代理運作失靈的前提條件;再者,委托——代理理論是用經(jīng)濟合約的形式來規(guī)范委托人與代理人之間關(guān)系的,由于在市場經(jīng)濟條件下,留學(xué)生論文市場經(jīng)濟天然所具有的自主性、競爭性、重利性和等價交換性,容易誘發(fā)代理人的本位主義、拜金主義和極端個人主義,容易沖擊代理人的理想信念和職業(yè)操守。因此,新制度經(jīng)濟學(xué)主張依賴制度來約束人的機會主義行為傾向。[6]

制度規(guī)范作為一種外部約束,貴在保持和彰顯一種客觀合理性——便于委托人對代理人實施有效約束是其要義。制度可以對各個層次的行政官員分別規(guī)范,使規(guī)范既有確定性,又有針對性。要防止公共權(quán)力的異化行為,可作如下制度安排和設(shè)計:

第一,加強法律監(jiān)督,以防止代理人的違法行為。委托——代理理論認為,監(jiān)督是重要的。它認為監(jiān)督必須持之以恒,因為長期的關(guān)系可以發(fā)展出有用的價值存量,這種價值存量對于合同的實施來說是非常重要的,它也使得有限的監(jiān)督更為有效。而法律監(jiān)督就是將持續(xù)不斷的監(jiān)督體系制度化的作用機制。由于行政委托人只是作為分散的個體存在,基數(shù)很大但未經(jīng)組織起來的力量是很薄弱的,難與以國家為后盾的強大的公共權(quán)力相抗衡,加上委托人并不能享受對代理人追求超額代理費用或瀆職監(jiān)督行為的成果,即使勇敢地選擇了監(jiān)督,個留學(xué)論文公司

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