論檢察機關對行政權的法律監(jiān)督

PAGE2PAGE5論檢察機關對行政權的法律監(jiān)督(原創(chuàng)發(fā)表)摘要]人類社會對權力制約的探索，存在權力分立與制衡以及獨立設置監(jiān)督權的兩種路徑。中國法律監(jiān)督制度正是后者的一種現(xiàn)實體現(xiàn)，其誕生的歷史背景和理論基礎都呈現(xiàn)出制約權力的基本特征。從制度淵源看，中國古代言諫制度和御史制度、前蘇聯(lián)和現(xiàn)今俄羅斯法律監(jiān)督制度、西方議會監(jiān)察專員制度都與之息息相關。我國承擔法律監(jiān)督職能的檢察機關應當恢復法律監(jiān)督的本來含義，采取檢察建議、行政公益訴訟和查辦職務犯罪的形式，嘗試對抽象行政行為、具體行政行為的合法性和合理性進行監(jiān)督。[關鍵詞]權力制約檢察機關法律監(jiān)督行政權和自然界存在眾多普適性規(guī)律相反，人類社會發(fā)展很少有放之四海而皆準的真理，一致被共同認可的法治原則在每一個國家也有不同的表現(xiàn)形態(tài)。[①]立足于權力，摸索控制權力的不同模式，分析法律監(jiān)督的理性價值和固有意涵，以及在中國語境下對行政權開展法律監(jiān)督的正當性和必要性，追溯法律監(jiān)督制度淵源，研究人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關對行政權開展監(jiān)督的現(xiàn)實路徑，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。一、控制權力是法律監(jiān)督之原始意涵按照德國社會學家馬克斯·韋伯（MarxWeber）的定義，權力的概念就是一個行為者擁有的、置他人的反對于不顧、把自己的意愿強加于人的可能性。因此，權力是在某種社會關系內部決定行為者可以把自己的意志強加于另一個人的這一不平等現(xiàn)象的力量。顯然，只要是權力或者權利，都包含迫使相對人不得不聽從有權者的旨意的可能性。權力本性如此，權力必然要受到監(jiān)督，并且也是可以制約和監(jiān)督的，這已經(jīng)成為人類社會發(fā)展的共同認知。自人們開始設想制約權力以來，一直存在著種種不同的權力制約思路，社會權力對公共權力制約、公共權力與公共權力之間的制約、公共權力自我制約等路徑相繼提出。公民自治、政府自我規(guī)制、輿論媒體和選舉制度完善等社會權利對公共權力約束顯然是低成本而且高效益的選擇。但是，社會權利的張揚并非朝夕之間的巨變性生成，它更多源于社會自我孕育和內生變量的自然積淀。于是人們把目光更多地投向公共權力對公共權力的約束和控制的路徑上。在此路徑下，分權與制衡始終是西方世界乃至全世界推崇的一種限制權力異化的方案，但是，如若承認權力制約的模式形態(tài)各異，拋開三權分立制約模式的大一統(tǒng)局面，控制權力的思潮和實踐中，始終存在著在人民主權之下，單獨設置法律監(jiān)督力量來控制權力的另外一種探索。法律是國家意志的制度化，法律監(jiān)督是為了監(jiān)督法律的制定和實施，其最終目的在于通過控制權力的異化而實現(xiàn)國家的意志，法律監(jiān)督就是為了控制行政權和審判權而生，法律監(jiān)督是國家權力需要監(jiān)督的自然產(chǎn)物，是國家權力分配的一種必然結果。在人民主權之下，法律監(jiān)督與行政權、司法權相平行而成為國家基本權力的一種，并對行政權、司法權進行監(jiān)督，則是基于人類社會對權力本質強制性的認識，體現(xiàn)在社會制度自然變遷而走向成熟。即使承認法律監(jiān)督權是一種現(xiàn)實而又合理的權力監(jiān)督模式，但對法律監(jiān)督內涵的理解和把握，也始終存在著本質性的差異。廣義監(jiān)督論者認為，法律監(jiān)督是指為保障憲法和法律統(tǒng)一正確的實施而進行察看并督促的活動[1](P124)。法律監(jiān)督的主體包括國家機關、組織和個人，所有的主體對立法、執(zhí)法和守法的監(jiān)督活動均屬法律監(jiān)督的范疇。專門監(jiān)督論者認為，法律監(jiān)督是法定的機關對遵守和執(zhí)行的情況實行的國家監(jiān)督[2](P237)，監(jiān)督的客體僅限于守法和執(zhí)法。也有人認為法律監(jiān)督在我國特指人民檢察院通過運用法律賦予的職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監(jiān)督權，追訴犯罪和法律使用中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內統(tǒng)一正確實施的專門工作[3]。其主體僅限于人民檢察院。折衷者則認為法律監(jiān)督有廣義與狹義之分，廣義上是指擁有法律監(jiān)督權的國家機關、組織和個人作為監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象的活動進行合憲性、合法性、合理性的評價，并對違法行為加以糾正的行為。狹義上是指專司法律監(jiān)督權的國家機關對立法活動、執(zhí)法活動、司法活動的監(jiān)督[4](P4)。正確理解法律監(jiān)督，關鍵在于選擇憲政視角觀察還是僅僅從刑事訴訟視角出發(fā)。如若從權力和憲政層面剖析法律監(jiān)督，則能夠看到法律監(jiān)督為制約權力而生，是公共權力制約公共權力模式的一種實現(xiàn)形式。事實上，法律監(jiān)督并不以哪個機關或官員為對象，而是以權力或權力的運用為對象，這才是理解法律監(jiān)督含義的關鍵所在。為制約權力而生的法律監(jiān)督是法律的守護神，其主要的精力在于維護行政權在規(guī)范和制度中運行。而中國檢察機關在制度設計上則更加突出了其法律監(jiān)督功能，其法律地位更加獨立，可以說是全面而又專門監(jiān)督的具體實現(xiàn)。這里所說的“全面”，是指無論權力性質，對行政權、審判權等都要開展監(jiān)督，也指權力運行過程的全面監(jiān)督?！皩ｉT”是指由專門的機關開展法律監(jiān)督，而不是監(jiān)督范圍的限制。[②]狹義上把法律監(jiān)督等同于刑事公訴的部分刑事訴訟法學者，始終擺脫不了法律監(jiān)督到底屬于司法權或者行政權的權屬之辨，原因就在于僅僅站在刑事訴訟的平臺上，把法律監(jiān)督者限制在刑事訴訟主體的范圍內，自然沒有國家權力觀這種廣闊的視野衡量法律監(jiān)督權存在的正當性和必然性。僅僅把法律監(jiān)督圉于刑事訴訟法學的研究領域，是對中國人民代表大會制度之下法律監(jiān)督具有控制權力本性的錯誤理解，這種理解并不是因為法律監(jiān)督思想和制度設計的先天缺陷，而與論者本人對中國當前憲政結構了解程度有關，也與法律監(jiān)督者行為水平以及由此形成的制度慣性不無關系。專門監(jiān)督論者從刑事法律條文規(guī)定和現(xiàn)行人民檢察院職權范圍出發(fā)，把法律監(jiān)督限制于人民檢察院的訴訟監(jiān)督，局限于刑事訴訟監(jiān)督，甚至連刑事訴訟監(jiān)督都要放棄，僅僅從事刑事公訴，不但不能全面概括我國的法治實踐，而且也會對認真理解法律監(jiān)督的真正含義筑起樊籬。當然，過于泛化的監(jiān)督論并不足取。廣義法律監(jiān)督論者把法律監(jiān)督過于泛化，泛化的必然結果是權力的虛化，現(xiàn)代社會的政黨監(jiān)督、新聞監(jiān)督、公眾監(jiān)督等監(jiān)督形式屬于社會權利制約公共權力的力量，與法律監(jiān)督屬于并行不悖的范疇，各自以自己的形式的發(fā)揮著監(jiān)督作用，沒有理由把前者納入法律監(jiān)督的范圍。二、對行政權開展法律監(jiān)督的制度淵源站在國家權力分立和制約角度理解法律監(jiān)督，我們會注意到，無論是中國本土資源，還是西方政治制度，都有這種獨立法律監(jiān)督制度存在的身影，在制度設計方面自覺體現(xiàn)著法律監(jiān)督權來實現(xiàn)權力控制的思想。按照權力的分立和制衡的基本思路設計的西方政治制度，權力的監(jiān)督主要通過權力的相互制約和均衡。然而，在權力的所有者和代表者相分離，個人利益和公共利益相分離的情況下，權力的制衡不能覆蓋權力的所有運行角落，監(jiān)督的空白觸手可及，加上沒有特定的權力作后盾，權力的濫用走向必然。西方的議會監(jiān)督專員制度誕生在這樣的背景之下。1809年瑞典議會通過憲法規(guī)定了設置由議會選舉并對議會負責的內政監(jiān)察專員（Ombadsmanforcivilaffairs），其職責是以議會代表的身份監(jiān)督所有行政官員和法官對法律、法令的遵守。瑞典議會監(jiān)察專員公署，由議會根據(jù)憲法和法律選舉產(chǎn)生，設立于政府系統(tǒng)之外。起初，專員的主要職責是對行政和司法機構進行監(jiān)督，在當代則側重于監(jiān)視法律法令在公共事務中的執(zhí)行及受理公民對于行政機關及公務員在公權力行使過程中所出現(xiàn)的不合法、不公平行政行為的申訴案件，并有權展開獨立調查。根據(jù)瑞典1974年的憲法規(guī)定，監(jiān)察專員監(jiān)督政府、法院所有公務人員是否切實執(zhí)行法律，但不得直接控制公務人員的行為，亦不得發(fā)布命令或更改其認為不適當?shù)男姓胧?；專員對公務人員的違法失職行為可向有關機關提出補救性或懲戒性的建議；專員為行使職權可以調閱政府檔案或記錄，調查公民提出的申訴案件。西方的議會監(jiān)察專員是代表議會監(jiān)督行政職權的運行，監(jiān)察范圍一般涉及政府首腦、部長、大法官、議會議員以外的一切公共權力機關及行使公共權力的人員。任何公民如果認為“由于弊政而受到不公正的待遇”，都可以向行政專員提出控告。行政專員可受理控告，依據(jù)法律行使監(jiān)督權限。其監(jiān)督權限是監(jiān)督法律、法令在公共事務中的執(zhí)行，保證行政當局公平、合法地行事。二戰(zhàn)前后，西方國家逐漸修正了政府只是充當“守夜人”角色的理論，行政權對社會的干預逐漸增多，在積極主動調控社會的過程中，行政權越界干預私權力的現(xiàn)象也有增加。此時，西方國家逐漸注意到，控制行政權的具體運作，遠遠不是權力制衡所能達到的。瑞典和北歐國家單獨設立監(jiān)察專員制度對行政權獨特的監(jiān)督功效，在二戰(zhàn)后遍及西歐，英聯(lián)邦各國、美國的若干州，甚至非英語國家，如日本也相繼仿行?！癘mbadsman”（監(jiān)察專員）現(xiàn)已成為國際性名詞。這種獨立監(jiān)督力量在三權分立制度之中擴展的大趨勢，一是適應了現(xiàn)代社會“行政國”的出現(xiàn)，能夠補救議會對行政事務的日趨復雜化和專門化監(jiān)督控制不足的困境。二是適應了現(xiàn)代社會立法專門性和技術性愈來愈強，議會和議員擺脫具體的監(jiān)督事務，專心立法的需要。三是符合為行政權日益擴張背景下公民合法權益遭到損害提供一條便捷、經(jīng)濟的救濟渠道的需要。雖然每一個實行行政監(jiān)察專員制度的國家對行政權監(jiān)督的方式和范圍有所不同，但是，在三權分立之外，強化一種獨立的監(jiān)督權已經(jīng)是一種發(fā)展的趨勢，并且這種制度的設立為法律的統(tǒng)一實施和約束控制行政權發(fā)揮的顯著的作用，盡管這種發(fā)展的趨勢曾經(jīng)遭到了行政權的強烈抵抗。在澳大利亞，聯(lián)邦政府對于建立監(jiān)察專員制度一直持冷淡甚至反對態(tài)度。聯(lián)邦政府不愿意將自己的行政權力置于監(jiān)察專員的監(jiān)控之下。經(jīng)歷了十多年的醞釀之后，1976年《聯(lián)邦監(jiān)察專員法》才得以通過。當監(jiān)察專員設立后，每年處理有關行政權申訴和請愿的數(shù)量不斷增加。1978一1979年處理的申訴和請愿500件；1980一1981年間的工作量猛增為11000多件。在芬蘭，監(jiān)察專員包括司法總監(jiān)和議會司法代表，二者均被稱為法律的保護人。由于芬蘭實行強總統(tǒng)制，作為法律衛(wèi)士的司法總監(jiān)和司法代表對行政權力的制約作用就顯得非常必要和明顯。設立后，這兩位監(jiān)察專員承辦案件的數(shù)量逐年上升。70年代初司法代表年辦案數(shù)約1100件；司法總監(jiān)年辦案數(shù)約1000件。到80年代初，司法代表年辦案數(shù)達2000余件，而司法總監(jiān)年辦案數(shù)達4000余件。芬蘭的監(jiān)察專員制度在反腐敗和維護公民權益方面發(fā)揮著越來越重要的作用。[11]三、中國檢察機關對行政權開展法律監(jiān)督的制度設計無論思想還是創(chuàng)建具體制度，強化行政權的監(jiān)督制約早已為世界各國和中國歷朝歷代所重視。進入現(xiàn)代以來，前蘇聯(lián)首先創(chuàng)建了社會主義的檢察制度，并將檢察機關界定為專門的法律監(jiān)督機關，專司法律監(jiān)督職責，俄羅斯把這一種制度繼承了下來。在法國，最高檢察長的主要職責是：“對國家整體執(zhí)法活動進行監(jiān)督”[12]，法國檢察機關除行使偵查、起訴、支持公訴等職能外，還行使監(jiān)督司法輔助人員、檢察書記員、監(jiān)督戶政官員和對司法救助制度的營運監(jiān)督、對私立教育機構監(jiān)督等職責[13](P70)。德國檢察機關也具有一定的法律監(jiān)督和保證國家法律統(tǒng)一實施的職能[14]，葡萄牙檢察機關也具有比較廣泛的監(jiān)督職能，如“監(jiān)督司法官員的工作；在自身權限內維護法庭獨立，并監(jiān)督司法職能依照憲法和法律運行”等等。[15]中國根本政治制度是議行合一的人民代表大會制度。按照馬克思主義的國家權力理論，國家的一切權力屬于人民。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表人民行使國家權力。國家行政機關、檢察機關、審判機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。中國并不是將公共權力劃分為相互平衡的立法、行政、司法三權，而是以人民代表大會作為權力機關產(chǎn)生行政機關、審判機關、檢察機關，分別行使行政權、審判權和檢察權。人民代表大會監(jiān)督其他機關的工作，強調權力機關的優(yōu)位。如果說資本主義國家建立在分權制衡理論基礎上的三權分立制對封建專制是一個否定的話，那么社會主義國家建立在民主集中制基礎上的人民代表大會制度，則是對三權分立否定之否定。盡管中西方權力運行機制不同，但目的都是為了防止權力遭濫用而危及公民權利而設計了權力間的監(jiān)督制約機制。在中國根本政治制度下，人民代表大會具有立法權和監(jiān)督權，檢察機關作為人民代表大會授權的專門監(jiān)督機關，理應承擔起對行政權的監(jiān)督作用。這既是對中國本土資源的繼承，也是對國外人類政治文明優(yōu)秀成果的吸收；既是中國當前憲政體制的實際落實，也是法律監(jiān)督本意的回歸。（一）對抽象行政行為[③]的法律監(jiān)督抽象行政行為是行政機關針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則，是行政權運行的一種主要方式。規(guī)則具有普遍約束力和強制執(zhí)行力，一旦它們違法或不適當，將會對公民、有關組織的權益造成廣泛的和嚴重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優(yōu)勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權益。另外，包括行政規(guī)章制度、行政工作流程在內的行政規(guī)范性文件的制定和設置不當，也會損害公民、組織和公職人員自身利益，更重要的是增加行政腐敗的機會，甚至誘使職務犯罪的發(fā)生。政府的產(chǎn)生源于權力機關的選舉，人民代表大會有權代表人民對政府的行政行為進行監(jiān)督，自然，行政立法、行政規(guī)范性文件也應當受到權力機關的監(jiān)督。依據(jù)憲法關于人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關的規(guī)定，檢察機關是人民代表大會授權的專門法律機關，檢察機關有權代表人民對抽象行政行為開展監(jiān)督。但從監(jiān)督的總體格局看，檢察機關的法律監(jiān)督只是社會各界力量對抽象行政行為監(jiān)督的一支力量。[④]其監(jiān)督的內容和形式有：1．對行政立法合憲性和合法性監(jiān)督。檢察機關可以主動，也可以根據(jù)公民、法人或者其他組織的控告申請啟動這種監(jiān)督。從監(jiān)督的內容上看，主要審查一是行政機關是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進行相應的行政立法活動。二是是否在立法權限范圍內行使立法權。行政機關行使行政立法權，必須是在授權范圍內進行，不能超越法律所規(guī)定的權限范圍。三是是否遵循相應的立法程序。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法，既能防止受領導者個人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。四是內容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。行政規(guī)范性文件的內容也必須在憲法和上位法的規(guī)定范圍之內。這是行政立法制定過程中最易出現(xiàn)問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實質違法，因而無效。五是是否存在行政立法之間的沖突。在我國，地方行政所立之法不得與國務院所立之法相抵觸，否則無效。通過書面審查，抑或必要的調查，如果行政立法的內容違憲或者立法主體、立法權限、立法程序、立法內容違法或者行政立法之間存在法律沖突，檢察機關有權通過檢察建議的形式建議制定部門撤銷或者修改違憲或者違法的行政立法，如果建議得不到回應，檢察機關可以提請全國人大常委會和地方各級人大常委會，要求權力機關對違憲和違法的行政立法進行審查。這種非剛性、程序型的監(jiān)督模式能夠保障行政權的獨立，也保障了違憲審查的最終決定權仍然保留在權力機關手中，同時，監(jiān)督也易于為被監(jiān)督對象所接受。2．對行政規(guī)范性文件的合憲性和合法性監(jiān)督行政規(guī)范性文件是指各級各類國家行政機關為實施法律、執(zhí)行政策，在法定權限內制定的，除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。在行政實踐中，行政規(guī)范性文件的數(shù)量大大超過行政法規(guī)和行政規(guī)章，更多的行政行為是依據(jù)行政抽象性文件進行；規(guī)范性文件對于法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章起到有效的執(zhí)行作用，關于行政行為的程序性規(guī)定的行政工作制度和行政工作流程對規(guī)范行政行為也起到關鍵作用。但在浩如煙海的行政規(guī)范性文件中，行政抽象性文件的制定宏觀上越權情況嚴重，其內容與上一級規(guī)范性文件不相符合甚至出現(xiàn)抵觸的情況屢見不鮮，從而使得行政法規(guī)、行政規(guī)章在實施中變形；在制定依據(jù)方面，不以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)；在制定程序上，沒有遵循必要的程序規(guī)則。直接侵害公民和法人的合法利益，也導致職務犯罪的發(fā)生。如果說行政立法還在法律的監(jiān)督視野之內的話，行政規(guī)范性文件的制定則游離于幾乎所有的監(jiān)督力量之外。政府法制部門正在采取行政規(guī)范性文件的備案審查制度，盡管邁開了監(jiān)督的步伐，但限于監(jiān)督的力量源于內部，其公正性、獨立性、權威性還有待觀察。檢察機關對這類文件的監(jiān)督，主要目的是維護法律的統(tǒng)一正確實施，保護公民和法人的合法權益，同時，也預防職務犯罪的發(fā)生。這種監(jiān)督有四個介入的途徑，一是依職權主動介入，二是經(jīng)公民、法人和其他組織的控告介入，三是通過辦理職務犯罪案件之后介入，對于存在的規(guī)章制度和工作流程上的問題，舉一反三，開展對行政規(guī)范性文件的審查。四是受行政機關的邀請介入。在香港，廉政公署防止貪污處審查行政制度及工作程序的審查研究范圍廣泛，涉及所有公共服務，包括執(zhí)法、發(fā)牌、采購及合約管理。防貪處經(jīng)常與各政府部門及公共機構的高層管理人員緊密合作，確保所提出的建議得以有效推行。2002年，該組織共完成105宗對公共權力機構和公營組織工作制度和工作流程的審查。[16]檢察機關對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，一是要審查其內容是否合法，看是否存在越權制定行為和法律沖突的情況，二是要審查其制定是否符合法定程序。三是要審查其是否符合國家政策。四是看是否符合客觀實際，是否具有客觀實在的可行性。當然，特別是行政工作制度和行政工作流程文件是否細致具體，是否全面，是否具有程序的嚴密性也是檢察機關法律監(jiān)督的范圍。檢察機關對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督應當是書面審查和調查相結合，對于審查的結果，如果發(fā)現(xiàn)文件違法或者不當，可以采取檢察建議的形式向制定部門發(fā)出撤銷和補充、修改和完善的建議。建議可以要求回復，如無正當理由的情況下制定部門沒有作為，檢察機關可以提請權力機關，也可以向其上級部門建議，督促行政機關實施整改。（二）對具體行政行為的法律監(jiān)督具體行政行為涉及社會生活的方方面面，直接和公民、法人和其他組織的切身利益息息相關，司法實踐中存在的問題也最為繁多。當前，我國對具體行政行為的監(jiān)督途徑，一是公民可以通過法院提起行政訴訟，通過對具體行政行為的合法性審查開展監(jiān)督，二是公民也可以通過向上級行政機關申請行政復議，上級行政機關也可以主動監(jiān)督下級的行政行為。三是違法行政行為構成職務犯罪時，由檢察機關進行偵查。但是，由于行政訴訟存在訴訟范圍狹窄，訴訟時間長，訴訟費用高，訴訟過程受干擾大等弊病，并沒有成為行政相對方權益受到行政主體不法侵害時的主要救濟途徑。同樣，行政復議還是一種內部監(jiān)督行為，難以切除“醫(yī)不自治”的流弊。而檢察機關通過查辦職務犯罪的監(jiān)督僅僅限于構成犯罪的具體行為，而大多數(shù)具體行為則失去了監(jiān)督的樊籬。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，應當切合形勢的需要，承擔起對具體行政行為監(jiān)督的職責。對具體行政行為的監(jiān)督，檢察機關應當針對不同類型采取不同的監(jiān)督方式和途徑。1．以檢察建議形式審查具體行政行為的合法性和合理性檢察機關對具體行政行為審查的介入方式應當以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則，以主動介入為例外，這是因為具體行政行為數(shù)量浩大，難以實現(xiàn)隨時隨地的全程監(jiān)督，除了公益訴訟和查辦職務犯罪行為，對于沒有侵犯公民合法權益的行政行為，也無監(jiān)督的必要。對具體行政行為合法性的審查標準，主要看具體行政行為主要證據(jù)是否確鑿、充分；適用法律、法規(guī)是否正確；是否符合法定程序；是否超越職權；是否不履行或拖延履行法定職責。對具體行政行為合理性的審查，主要看自由裁量行為是否公平、適當，是否符合理性。當然，具體的審查時一要看行為是否違反比例性，適度性和必要性原則?？磳嵤┎昧繒r對相對人個人的損害是否超過了所保護的社會利益，是否選擇最適當?shù)姆椒ㄈ崿F(xiàn)行政目的，是否選擇了對相對人造成損失最小的方法。二要看行政機關在自由裁量時，所使用的手段是否違背了依法授權的目的。三要看行政機關運用自由裁量權作出的某項行政決定是否考慮了不相關的因素或者沒有考慮相關的因素做出的。四是看自由裁量權的運用是否考慮到不與法律相沖突的客觀規(guī)律、社會道德、慣例和常理的客觀存在。盡管人民法院受理關于對具體行政行為合法性審查的訴訟，但是檢察機關實施對具體行政行為的審查仍然和法院區(qū)別很多，檢察機關的審查有自己的特點，檢察機關的審查范圍可以擴寬，不但對合法性審查，還可以對合理性進行審查；檢察機關的審查時效快，程序簡便，節(jié)省費用；檢察機關的審查不具有強制力，只是一種提議行政主體改正的建議；檢察機關的審查是一種程序型審查，不是最終決定的結論。對于檢察機關審查的結論有不同意見，仍然可以就原具體行政行為提起行政復議或者提起行政訴訟。2．對違法行政行為提起行政公訴行政公訴是指特定國家機關根據(jù)法律授權，對行政機關違反法律法規(guī)，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責任的活動。根據(jù)傳統(tǒng)“訴訟利益”理論，原告起訴只能限于與自己權利或法律上利益有直接關系。但是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人可能是受益者，不會提起訴訟。而且在某一特定問題上有直接利害關系的人，并不一定代表全社會的利益。所以，為了維護社會公共利益，應允許與自己權利無直接法律利害關系的組織[⑤]，可以就行政機關的違法行為提起行政訴訟。檢察機關是一個完整立足于公平和正義的機關，這也是檢察機關在刑事、民事、行政三大訴訟中擁有公訴權的根據(jù)。公訴權的本質屬性是一種司法請求權，一般不具有確認實體權力和義務的權能。這一特性明顯區(qū)別于審判權和行政權，從而成為檢察機關最具特色的職能。檢察機關有權代表國家提請法院追究犯罪嫌疑人的刑事責任、提請法院確認某一民事法律關系的效力、提請法院確認某一行政法律關系的效力，追究違法公民、法人和其他組織的刑事責任、民事責任和行政責任。這一程序的設置基礎就是國家和社會公共利益。出于兼顧效率和公平的目的，在中國應當由檢察機關出于監(jiān)督行政權的目的，擔負起行政公益訴訟的任務。從本源上看公益訴訟的最初啟動仍然在于普通公民，普通公民可以通過向檢察機關檢舉、告發(fā)的形式要求提起公益訴訟，檢察機關再據(jù)此決定是否有必要提起公益訴訟。根據(jù)公民的要求，也可以根己主動發(fā)現(xiàn)，檢察機關可以提起行政公益訴訟，其直接目的在于維護公共利益的需要，但是這一訴訟關系更顯示了檢察機關對行政權的制約和監(jiān)督。[⑥]檢察機關提起行政公益訴訟的范圍應當僅限于公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議。一是行政機關不主動履行法定職責，損害社會公共利益而無人起訴的行為。二是只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為。如果將這類案件納入公益訴訟案件的范圍，由特定機關向法院提起訴訟，將會使違法行政得以及時糾正。三是受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為。行政公訴的受案范圍，其本質是在限制行政權和保障行政權有效行使之間找到一種均衡。例如具體可以包括以下案件：造成環(huán)境嚴重污染的行政行為和不作為，破壞自然資源的違法行為和不作為，影響國家經(jīng)濟運行的行政行為和不作為（行政壟斷）等。（三）對公務人員職務犯罪的法律監(jiān)督職務犯罪[⑦]是一種嚴重破壞國家的正常管理活動和職務的廉潔性、正當性的行為，是濫用行政權的一種極端形態(tài)。法律監(jiān)督的目標，是將權力置于法律規(guī)則的控制之下，國家通過加大對于國家公職人員貪污、賄賂、挪用、豪賭等腐敗行為的懲治力度，并使刑法責任成為腐敗行為所支付的最大成本。這種控制和懲罰，主要來自于外部的外力，它猶如一種動力，能夠推動政府及其官員的行為合法正當，但它更多的是一種威懾力，如同懸在頭上的一把利劍，時刻警示著企圖越軌者。檢察機關對行政權法律監(jiān)督體現(xiàn)在職務犯罪的偵查，符合法律監(jiān)督剛性的需要，也是設置獨立于行政機關之外的監(jiān)督權的需要，更有利于對行政權的監(jiān)督、約束和控制。查辦職務犯罪，由于使用國家暴力對職務犯罪人員的財產(chǎn)、自由乃至生命予以剝奪，因而是對行政權非規(guī)范運用的最為粗暴的監(jiān)督方法，當然也是一種亡羊補牢式的事后補救方法。但是，由于對職務犯罪的嚴厲懲治，起到了特殊預防的作用，也是最為有效的、最為直觀的監(jiān)督方法。參考文獻：[1]張文顯.法的一般理論[M].沈陽:遼寧大學出版社,1988年.[2]王桂五.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京:法律出版社,1991.[3]張智輝.法律監(jiān)督辨析[J].人民檢察,2000,(5).[4]湯唯,孫季萍.法律監(jiān)督論綱[M].北京:北京大學出版社,2001年.[5]彭勃,龔飛.中國監(jiān)察制度史[M].北京:中國方正出版社,1997年.[6]喬叢啟.孫中山法律思想體系研究[M].北京:法律出版社,1992年.[7]張晉藩.中國法制史[M].北京:法律出版社,1995年.[8]陳衛(wèi)東.我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析[J].法學研究,2002,(2).[9]列寧.列寧全集第43卷[M].北京:人民出版社,1987.[10]周志放.俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法[J].中國刑事法雜志,2002,（6）.[11]杜剛建.人權與憲政的衛(wèi)士制度——國外行政監(jiān)察官制度系列報道[EB/OL]./zyw/n6/ca12165.htm.2006-03-09.[12]中國檢察考察團.法國的檢察制度[J].人民檢察,1994,(12).[13]王然冀.當代中國檢察學[M].北京:法律出版社,1989年.[14]中國檢察考察團.德國的檢察制度[J].人民檢察,1999,(11).[15]中國檢察考察團.葡萄牙檢察署組織法簡介[J].人民檢察,1996,(4).[16]香港廉政公署.防止貪污處職責與組織[EB/OL]..hk/big5/prev/prev_dept_2.html2004-12-21.[①]聯(lián)合國教科文組織編寫的《內源發(fā)展戰(zhàn)略》中指出：每個社會應該根據(jù)自己的文化特征，根據(jù)本身的思想和行動結構，找出自己的發(fā)展類型和方式。有多少社會，就會有多少發(fā)展藍圖和發(fā)展模式。共同適用的統(tǒng)一模式是不存在的，任何真正的發(fā)展都應當是內源發(fā)展，以一個民族的文化為基礎，以文明方案為目標和以人類本身為中心。參見王俊民：《對司法體制的和諧的追求和理論反思》，載張智輝、謝鵬程主編：《中國檢察》第三卷，中國檢察出版社2003年7月版。[②]對于審判權監(jiān)督，其監(jiān)督