論行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定

其一為剔除法，其二為替代法。剔除法是由奧地利法學(xué)家格拉瑟所創(chuàng)，其思路為假定沒有侵權(quán)人之行為，設(shè)想事件的結(jié)局是否有變化。如果刪除侵權(quán)人之行為，事件的發(fā)生方式及發(fā)展序列依然如故，侵權(quán)人之行為顯然與損害結(jié)果不存在因果關(guān)系。如果侵權(quán)人行為的缺失造成事件結(jié)果與前迥異，則該行為為對損害結(jié)果具有決定性意義的致害原因。剔除法對于積極行為較為適用，但是對于不作為引起損害的情形，剔除法是不大適宜的。所以有人提出另一種方法——替代法，來彌補(bǔ)剔除法的這種缺陷。替代法的思路是以一個(gè)合法行為代換侵權(quán)人之違法行為，觀察事件結(jié)果之異同。如果損害結(jié)果之發(fā)生不受影響，該損害則不能歸咎于侵權(quán)人之行為。但如果證成侵權(quán)人以合法方式行為，損害結(jié)果便無從發(fā)生，該侵權(quán)人之違法行為即為損害結(jié)果之發(fā)生原因。論行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定作者：劉在敏政治與公共事務(wù)學(xué)院2001級摘要：行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定，對于相對人是否獲陪具有舉足輕重的作用。但目前行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定模式在理論與實(shí)踐中都具有相當(dāng)大的局限性。行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定模式究竟如何構(gòu)建？民法上現(xiàn)在通行的相當(dāng)因果關(guān)系說對于行政賠償是否具有借鑒價(jià)值？基于這些問題，本文將從“行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定在實(shí)踐與理論中的缺陷、構(gòu)建行政賠償因果關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法理基礎(chǔ)、相當(dāng)因果關(guān)系說及其修正、行政賠償因果關(guān)系認(rèn)定模式的建構(gòu)”四部分展開論述。關(guān)鍵詞：行政賠償因果關(guān)系修正相當(dāng)因果關(guān)系說行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定模式正文：行政賠償制度隨著《國家賠償法》的頒布實(shí)施而正式確立，但目前行政獲陪案件之少，獲陪數(shù)額之低令人堪憂。究其原因，除了行政被告主體不適格，相對人遭受的損失不屬于行政賠償范圍等因素外，最復(fù)雜、最值得研究的就是行政賠償構(gòu)成要件之一——行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定問題。違法行使職權(quán)行為與相對人利益損害之間是否存在因果關(guān)系的正確認(rèn)定，對于解決行政賠償爭議，直至有效地發(fā)揮行政賠償制度的功能，保障相對人的合法權(quán)益以及規(guī)范行政行為都有十分重要的價(jià)值。行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定在實(shí)踐與理論中的缺陷（一）實(shí)踐中，由于缺少明確的操作依據(jù)，致使行政賠償因果關(guān)系的正確認(rèn)定困難重重。首先，行政賠償案件中，行政官員和法官在認(rèn)定因果關(guān)系時(shí)，往往將復(fù)雜的關(guān)系簡單化，未充分考慮行政賠償制度的時(shí)代精神與價(jià)值，采取直接的、必然的因果關(guān)系理論，從而使相對人在大多數(shù)情況下難以獲償。舉一個(gè)典型的例子。某農(nóng)民因生活貧困拖欠農(nóng)業(yè)稅，相關(guān)部門多次催交后無果，便派工作人員將其房屋團(tuán)團(tuán)圍住，并在屋外吵鬧威脅。該農(nóng)民妻子見狀閉門不出。幾個(gè)小時(shí)后，發(fā)現(xiàn)該女因懼怕恐嚇，上吊自殺身亡。此案中多數(shù)法官認(rèn)為相關(guān)部門的行為與該女的自殺行為之間不構(gòu)成因果關(guān)系，理由是：促成該女死亡的直接原因是自殺行為，不是相關(guān)部門的圍堵、恐嚇行為，該女死亡與相關(guān)部門行為之間不構(gòu)成必然因果關(guān)系。但筆者認(rèn)為，按照這種簡單的因果關(guān)系法分析行政賠償案件，是根本違反現(xiàn)代法治理念的，是極不利于相對人合法利益保障的。大量侵權(quán)案件的出現(xiàn)以及行政機(jī)關(guān)侵權(quán)現(xiàn)象的嚴(yán)重程度，不得不說與這樣的因果關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。不過，值得注意的是，由于現(xiàn)實(shí)社會關(guān)系的多樣性與復(fù)雜性以及行政賠償法律關(guān)系的特殊性，即使法官們不機(jī)械地適用“直接或必然因果關(guān)系”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在沒有明確的、比較適宜的認(rèn)定依據(jù)之前，很多行政賠償案件的解決也實(shí)難盡如人意。諸如，“某公民當(dāng)街被劫，能否以警察保護(hù)不力為由請求賠償或某人經(jīng)合法手續(xù)領(lǐng)到許可證并依此建房，后被另一行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為違法建筑予以拆除，那么發(fā)放許可證的機(jī)關(guān)是否該負(fù)賠償責(zé)任？”等等一系列問題的解決不僅受制于行政立法，同樣也需要行政法學(xué)界進(jìn)行深入的理論研究。理論中忽視了行政法律關(guān)系的特殊本質(zhì)，照搬民事因果關(guān)系的認(rèn)定方法并受限于哲學(xué)上的因果律，缺乏獨(dú)立探索，體現(xiàn)出諸多局限性。首先，學(xué)者們的大多數(shù)論著都采納了民法上現(xiàn)在通行的侵權(quán)行為因果關(guān)系認(rèn)定理論，包括至今在大陸法系國家占主導(dǎo)地位的相當(dāng)因果關(guān)系說，法規(guī)目的說，以及英美法系的可預(yù)見理論（對于傳統(tǒng)的條件說，直接或必然因果關(guān)系理論，即使在民法中也被拋棄了）。不過這些理論如何有效、恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用到行政賠償領(lǐng)域，卻“一筆帶過”，從而對實(shí)踐指導(dǎo)性不強(qiáng)。其次，有些學(xué)者在探討因果關(guān)系時(shí)，往往與哲學(xué)上的因果律相混淆。筆者認(rèn)為，即便是理論上的因果關(guān)系探討，也是限于行政賠償領(lǐng)域，其目的是為指導(dǎo)行政案件的審判，因此不必糾纏于哲學(xué)上的因果關(guān)系。以上可見，行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定不論在實(shí)踐還是理論中都存在諸多問題，究竟如何最大限度地實(shí)現(xiàn)行政賠償制度的功能、保障相對人合法權(quán)益，又使得行政權(quán)能有效行使？因果關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)究竟如何？筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)從考察行政賠償制度本身入手。二.構(gòu)建行政賠償因果關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法理基礎(chǔ)（一）重視行政法律關(guān)系的特殊性。首先，我國深受大陸法系公私法劃分的影響，雖無公私法劃分之名，卻有公私法劃分之實(shí)（這體現(xiàn)在我國法院行政庭的設(shè)置上），而行政賠償顯然屬于公法調(diào)整范圍，理應(yīng)與民事法律關(guān)系相較有很大不同。1行政法律關(guān)系中，作為恒定一方當(dāng)事人的行政主體，其資格受到法律的嚴(yán)格限定，行政權(quán)的獲得與行使都必須有法律的明確授權(quán)。因此，行政主體在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)有比一般民事主體多得多的注意義務(wù)，故因果關(guān)系的認(rèn)定應(yīng)對行政主體不利。2.行政法律關(guān)系具有單方意志性，這與民事法律的合意原則不同，行政主體行使職權(quán)的行為無須征得相對人的同意，而且一旦做出行政決定，相對人必須履行。因此極容易造成侵權(quán)行為。并且行政主體的權(quán)力與相對人的權(quán)利始終處于不平衡狀態(tài)，如要平衡這種狀態(tài)，在行政侵權(quán)行為與相對人利益損失的因果關(guān)系的認(rèn)定上，應(yīng)傾向于保護(hù)弱勢的一方。因果關(guān)系的認(rèn)定應(yīng)有助于行政賠償所具有內(nèi)在功能的發(fā)揮。行政賠償制度的建立在中國具有里程碑式的意義，是中國法治行政最有力的表現(xiàn)。這一制度的核心功能有以下：第一，權(quán)利救濟(jì)功能。即當(dāng)行政相對人的合法權(quán)益遭受行政主體違法侵犯時(shí)，有權(quán)通過行政賠償制度獲得相應(yīng)的救濟(jì)。在中國，行政賠償與行政訴訟共同構(gòu)成了完整的行政救濟(jì)制度。行政賠償制度如不能有效發(fā)揮其作用時(shí)，對未納入行政訴訟的大部分行政侵權(quán)行為而言，相對人便失去了獲得行政救濟(jì)的途徑。而權(quán)利救濟(jì)制度如何，是評價(jià)一國行政制度優(yōu)劣最重要的標(biāo)準(zhǔn)。并且尤為值得考慮的，當(dāng)前中國的行政法，無論實(shí)體還是程序尚有很大缺陷，公務(wù)員法律意識較差，因此，因果關(guān)系的認(rèn)定更應(yīng)以相對人的合法利益保障、規(guī)范行政行為為根本目的，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)功能。第二，權(quán)力制約功能。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不侵權(quán)行為4.在進(jìn)行相當(dāng)性判斷之介入因素是否與侵權(quán)行為有結(jié)合的可能性時(shí)的一般判斷模式：①侵權(quán)人的故意或重大過失，導(dǎo)致現(xiàn)存狀態(tài)危險(xiǎn)程度增加或改變的，一切介入因素均不使因果關(guān)系中斷；但若侵權(quán)人的故意或重大過失，并未導(dǎo)致現(xiàn)存狀態(tài)危險(xiǎn)程度增加或改變的，應(yīng)具體分析介入因素是否使因果關(guān)系中斷，這里要著重考慮行政主體的特殊注意義務(wù)。②侵權(quán)人僅為過失或推斷其為過失的，那么通常的介入因素，尤其是第三人之故意行為、意外事件均可使因果關(guān)系中斷，但歸責(zé)時(shí)由于行政主體的特別注意義務(wù)，對其能夠預(yù)見或應(yīng)當(dāng)預(yù)見的損害事實(shí)仍應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。㈠行政自由裁量侵權(quán)行為在我國行政自由裁量實(shí)質(zhì)上是法規(guī)裁量，法官或行政官員的裁量行為只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，于是侵權(quán)行為與損害之間往往有其他因素介入，關(guān)系復(fù)雜。，那么運(yùn)用修正的相當(dāng)因果關(guān)系說來判斷行為作為損害誘因的可能性最為恰當(dāng)。舉一例子說明其認(rèn)定模式。甲乙兩人違法性質(zhì)和情節(jié)基本相同，但甲被罰2萬元，乙被罰2千元，甲找領(lǐng)導(dǎo)評理未果的情況下，喝農(nóng)藥自殺。對此，行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為并未直接導(dǎo)致甲的死亡，那么介入因素--自殺行為是否導(dǎo)致因果關(guān)系中斷了呢？據(jù)“認(rèn)定模式”，這里應(yīng)當(dāng)考察行政侵權(quán)行為與自殺行為結(jié)合的一般可能性。通常2萬元與2千元的懸殊不足以導(dǎo)致相對人的自殺行為，但這里有個(gè)情節(jié)——找領(lǐng)導(dǎo)評理未果，于是可認(rèn)定侵權(quán)行為人主觀上即便不是故意也屬重大過失，因此，就算甲的心理承受能力比一般人差也在所不問，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對甲死亡負(fù)賠償責(zé)任。㈡非權(quán)力性的行政侵權(quán)行為我國的非權(quán)力性的行政行為主要包括行政合同、行政指導(dǎo)、行政激勵(lì)，由于它們具有非強(qiáng)制性特征，但同時(shí)可對相對人形成一定威懾力，因此侵權(quán)行為與損害后果之間的關(guān)系也較復(fù)雜。例如，鄉(xiāng)政府基于對市場的預(yù)測號召廣大農(nóng)民多種白菜，但當(dāng)白菜收成時(shí)市場需求量驟跌造成了農(nóng)民巨大的經(jīng)濟(jì)損失。此案中，鄉(xiāng)政府的行政指導(dǎo)行為仍未直接導(dǎo)致農(nóng)民受損，這里便須考察介入因素市場需求量的變化與行政指導(dǎo)行為結(jié)合的一般可能性。大多數(shù)情況下，行政指導(dǎo)行為人主觀上為一般過失，也未增加農(nóng)民受損的危險(xiǎn)程度，不過由于政府對市場變化應(yīng)具有足夠的預(yù)見能力且負(fù)有特別注意義務(wù)，故行政過失行為應(yīng)在一定范圍內(nèi)對農(nóng)民的損失予以補(bǔ)償。㈢不作為行政侵權(quán)行為譬如某人當(dāng)街被劫，向一旁的警察呼救，但警察視而不見，結(jié)果該人被洗劫一空。此案的特殊性在于即便警察履行了保護(hù)義務(wù)，該人被洗劫的可能性仍然存在，于是要進(jìn)行相當(dāng)性之判斷。首先，警察的不作為增加了現(xiàn)存狀態(tài)的危險(xiǎn)程度；其次，如果不作為是警察之故意行為，那么搶劫行為這一介入因素不會使因果關(guān)系中斷，行為主體當(dāng)然地承擔(dān)賠償責(zé)任；如果不作為行為屬過失，但基于警察所負(fù)有的特殊注意義務(wù)，不作為行為與第三人故意行為結(jié)合的可能性較大，因此不作為侵權(quán)行為人要在其可預(yù)見后果的范圍內(nèi)給予損害賠償。再如，甲為所購房屋登記注冊，而房管部門因疏忽未告知其該房已有抵押登記，于后，該房由于開發(fā)商資不抵債充當(dāng)?shù)盅何?，而致甲無法實(shí)現(xiàn)對該的權(quán)利，房管部門是否應(yīng)對甲之損失負(fù)賠償責(zé)任？這里很明顯，如果房管部門履行告知義務(wù)，甲的損失在很大程度上可避免，但不可否認(rèn)，導(dǎo)致甲受損的直接因素是開發(fā)商，因此仍要進(jìn)行相當(dāng)性判斷。分析如下：房管部門的不作為行為與開發(fā)商將該房充當(dāng)?shù)盅何锏男袨榫哂薪Y(jié)合的一般可能性，且房管部門對可能造成的損失完全有預(yù)見能力，并應(yīng)對此負(fù)有高度注意義務(wù)，因此，當(dāng)甲無法向開發(fā)商追償時(shí)，房管部門應(yīng)付賠償責(zé)任。㈣其他一些行政侵權(quán)行為案例一，某人所駕駛的車被交通警察違法扣留，司機(jī)步行回家時(shí)被另一車撞傷。案例二，某人被違法拘留，押解回公安局途中，因車禍而死。兩案中，行政機(jī)關(guān)是否該為相對人的死傷負(fù)賠償責(zé)任？據(jù)“認(rèn)定模式”分析，兩案中不管違法拘留是否為故意或過失行為，均沒有增加對于該人死傷而言的現(xiàn)有狀態(tài)之危險(xiǎn)程度。因此介入因素——意外事件使因果關(guān)系中斷。行政主體只為其侵權(quán)行為造成的損失負(fù)賠償責(zé)任，而對相對人的死傷無須承擔(dān)責(zé)任。另外，對文首提到的“農(nóng)民妻子自殺的案例”，這里作一簡要剖析。相關(guān)部門的行為實(shí)屬故意違法行為，并且基于常識該行為增加了被害人自殺前之狀態(tài)的危險(xiǎn)程度。因此即便是被害人之自殺行為或被害人所可能的具有的特殊本質(zhì)——脆弱的心理承受能力，也不能阻卻侵權(quán)行為損害后果的原因力，相關(guān)部門應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因?yàn)樵谶M(jìn)行相當(dāng)性判斷時(shí)，如果侵權(quán)行為屬故意行為，而且侵權(quán)人負(fù)有更多的注意義務(wù)，法律將對之嚴(yán)加苛責(zé)。綜合全文，基于行政賠償法律關(guān)系的特質(zhì)，并結(jié)合民法上修正過的相當(dāng)因果關(guān)系說所構(gòu)建的行政賠償因果關(guān)系認(rèn)定模式應(yīng)該是有可行性的。但正如王澤鑒先生所言：“相當(dāng)因果關(guān)系不僅是一個(gè)技術(shù)上的因果關(guān)系，更是一種法律政策上的工具，乃侵權(quán)行為損害賠償責(zé)任歸屬之法的價(jià)值判斷?！雹菀虼?，可以發(fā)現(xiàn)在上文的因果關(guān)系認(rèn)定中存在很多主觀價(jià)值判斷，這將當(dāng)然地受限于法官對法規(guī)目的、社會一般道德的理解。不過必須指出的是，就算因果關(guān)系認(rèn)定構(gòu)建得再模式化，也一定