市政學(xué)全套課件

第一章緒論

市政與市政學(xué)本章教學(xué)目的

1．了解市政及市政學(xué)的概念和市政的發(fā)展。

2．明確市政學(xué)的研究領(lǐng)域及意義。思考題：

1、試述市政的科學(xué)含意及其特征。

2、試述當(dāng)前研究市政學(xué)的現(xiàn)實(shí)意義。*本章節(jié)目

一、市政的涵義及特征

1、市政的涵義

2、市政的特征

二、市政學(xué)的涵義與由來(lái)（一）市政學(xué)的涵義與內(nèi)容（二）市政學(xué)與相關(guān)科學(xué)（三）市政學(xué)的形成*

一、市政的涵義與特征

1、市政的涵義

①概念：市政，即市政主體作用于市政客體及其過(guò)程。由于對(duì)市政主體和市政客體的理解有廣義和狹義的區(qū)分，因此，市政這一概念的理解也有廣義和狹義的區(qū)分。廣義的市政是指，城市的政黨組織和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)城市自身和國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展而進(jìn)行的各項(xiàng)管理活動(dòng)及其過(guò)程。*

狹義的市政是指，城市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)市轄區(qū)域內(nèi)的各類(lèi)行政事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)及其過(guò)程。

②對(duì)市政的不同理解：

除了上述對(duì)市政概念的廣義和狹義的理解外，國(guó)內(nèi)外對(duì)市政概念還有一些從不同角度的理解。如：第一、從政治的角度，把市政理解為城市政治，即從政治學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)市政的政治性，強(qiáng)調(diào)政治與行政的密切關(guān)系，把市政主體界定為城市政治體系的全部。*既包括城市的權(quán)力政治體系，又包括城市的非權(quán)力政治體系；把市政界定為城市中的政治決策和行政執(zhí)行活動(dòng)。這種理解其涵義范圍與廣義的市政概念大致相當(dāng)，但它更側(cè)重強(qiáng)調(diào)市政的政治性。第二、從政權(quán)的角度，把市政看作是城市政權(quán)，看作是國(guó)家整個(gè)地方政權(quán)的組成部分，它包括城市政權(quán)機(jī)關(guān)的全部，既包括城市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，又包括城市的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。*

第三、從行政的角度，把市政理解為城市的行政管理；第四、從政策的角度，把市政理解為城市政策，即城市有關(guān)公共政策的全部，包括公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估。分析等一系列過(guò)程及政策主體、客體和政策形式等。

③對(duì)市政含意的其他理解：上述說(shuō)法，從不同的角度、不同的側(cè)面揭示了市政的涵義和內(nèi)容，對(duì)理解市政的涵義有一定的參考價(jià)值。*

把握市政的涵義，還應(yīng)當(dāng)弄清其與鄉(xiāng)政的區(qū)別。市政是相對(duì)于鄉(xiāng)政而言的，嚴(yán)格意義的市政是城市與鄉(xiāng)村分治、城市管理機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)分設(shè)之后的產(chǎn)物。從一般意義上講，自從產(chǎn)生了城市，便相應(yīng)產(chǎn)生了對(duì)城市的行政管理活動(dòng)，但當(dāng)時(shí)城市與鄉(xiāng)村是合治的，也沒(méi)有專(zhuān)司城市事務(wù)的城市政府，因此嚴(yán)格意義上的市政是在城市政府產(chǎn)生后，城鄉(xiāng)分治、市政與鄉(xiāng)政明確分開(kāi)后才出現(xiàn)的。

*④定義：市政，是指國(guó)家在城市區(qū)域設(shè)置的政權(quán)機(jī)關(guān)，特別是行政機(jī)關(guān)，為實(shí)現(xiàn)城市自身和國(guó)家整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以各種手段對(duì)城市有關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理活動(dòng)。這個(gè)定義兼及前面廣、狹二義，但在城市各權(quán)力機(jī)構(gòu)中突出市行政機(jī)關(guān)這一城市管理的主要主體。*

2、市政的特征

①政治性市政是國(guó)家管理活動(dòng)的重要組成部分，因此，它體現(xiàn)著國(guó)家的利益和意志。市政主體，主要是城市的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，它是整個(gè)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的一個(gè)部分，國(guó)家政權(quán)的政治性質(zhì)必然體現(xiàn)在市政主體中。

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市政職能是政府職能在城市管理中的體現(xiàn)，它同樣在一定程度上代表著國(guó)家職能，除了社會(huì)管理職能外，其基本職能也包含著政治職能。市政過(guò)程，其運(yùn)行環(huán)節(jié)始終與國(guó)家的政治權(quán)力體系的運(yùn)行緊密相聯(lián)。因此，市政主體在作用于市政客體的過(guò)程中，必然體現(xiàn)著國(guó)家的政治性質(zhì)、政治方向和政治原則。*

②綜合性由于城市具有集聚性的特點(diǎn)，便決定了市政管理是一種綜合性很強(qiáng)的管理活動(dòng)。從市政管理所涉及的內(nèi)容和所面對(duì)的社會(huì)階層及其人員來(lái)看，涉及面非常廣，這就要求市政管理要綜合協(xié)調(diào)、兼顧各方，對(duì)紛繁復(fù)雜的內(nèi)容進(jìn)行有效的整合。

③歷史性市政是隨城市發(fā)展的歷史而發(fā)展的，不同歷史時(shí)期的市政有其不同的內(nèi)涵和外延。*從事市政管理或研究市政管理都應(yīng)以歷史的、發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)進(jìn)行。

④系統(tǒng)性市政是一個(gè)由各系統(tǒng)、各要素、各環(huán)節(jié)組合而成的有機(jī)整體。市政是一個(gè)大系統(tǒng)，它由許多分系統(tǒng)構(gòu)成，如市政組織系統(tǒng)、市政環(huán)境系統(tǒng)、市政體制系統(tǒng)等，每個(gè)分系統(tǒng)下面又有許多相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)。*

市政系統(tǒng)又由許多市政要素組成，如組織要素、人員要素、財(cái)政要素、制度要素等。市政系統(tǒng)又由諸多市政環(huán)節(jié)構(gòu)成市政管理過(guò)程，如決策、咨詢。信息。執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。因此，市政管理中應(yīng)當(dāng)從系統(tǒng)性的角度來(lái)考慮其系統(tǒng)內(nèi)的相互協(xié)調(diào)、相互依存、相互作用。相互制約的各個(gè)分系統(tǒng)、子系統(tǒng)。各要素、各環(huán)節(jié)之間的有機(jī)結(jié)合關(guān)系，應(yīng)當(dāng)有全局觀念。系統(tǒng)觀念。*

二、市政學(xué)的涵義與由來(lái)

（一）市政學(xué)的涵義及內(nèi)容市政學(xué)，是研究市政的科學(xué)，即研究城市國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，特別是城市政府機(jī)構(gòu)對(duì)城市有關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的科學(xué)。市政學(xué)的含義應(yīng)包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

1、是城市政權(quán)機(jī)關(guān)，即市政主體。*

包括城市規(guī)劃的制定和實(shí)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理、城市治安與公共秩序的管理、城市環(huán)境管理、城市財(cái)政和稅務(wù)管理。城市社會(huì)保障等公用事業(yè)的管理，其中也包括城市政權(quán)建設(shè)管理、城市民主法制建設(shè)等。*

3、是有效的管理對(duì)策和管理規(guī)律，即市政主體如何作用于市政客體。包括各項(xiàng)公共政策的制定，城市各類(lèi)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的合法性、合理性，探尋管理運(yùn)行過(guò)程的規(guī)律性等等。（二）市政學(xué)與相關(guān)學(xué)科市政學(xué)是一門(mén)具有綜合性的邊緣學(xué)科，它與一些相關(guān)學(xué)科有著密切的關(guān)系。*1．市政學(xué)與城市政治學(xué)城市政治學(xué)是研究城市政治現(xiàn)象的學(xué)科，是政治學(xué)的分支學(xué)科，其研究重點(diǎn)在于城市的政治性質(zhì)、政治特征等政治現(xiàn)象。市政學(xué)則是將城市政治與城市行政結(jié)合起來(lái)研究，其重點(diǎn)是通過(guò)對(duì)城市政權(quán)機(jī)構(gòu)和城市管理內(nèi)容的研究來(lái)尋求有效的管理規(guī)律與對(duì)策，以保證行政管理活動(dòng)的合理性、高效性。*2．市政學(xué)與城市管理學(xué)城市管理學(xué)針對(duì)城市的各種問(wèn)題提出管理的對(duì)策，其重點(diǎn)在城市管理，而不在“市政”。市政學(xué)則不僅要研究上述內(nèi)容，而且還要研究實(shí)施管理活動(dòng)的主體，即國(guó)家政權(quán)的組織體制，把主體和客體結(jié)合起來(lái)。

3．市政學(xué)與城市社會(huì)學(xué)城市社會(huì)學(xué)是社會(huì)學(xué)的分支學(xué)科，其研究重點(diǎn)是城市的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)現(xiàn)象。

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它與市政學(xué)的區(qū)別在于，城市社會(huì)學(xué)偏重于揭露問(wèn)題、提出問(wèn)題，市政學(xué)則更多地側(cè)重于解決問(wèn)題，即提供解決這些問(wèn)題的途徑和措施；另外，城市社會(huì)學(xué)研究城市社區(qū)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織，并不側(cè)重于城市政權(quán)機(jī)構(gòu)，而市政學(xué)則恰好以城市政權(quán)機(jī)構(gòu)為研究重點(diǎn)。

4．市政學(xué)與城市行政學(xué)從廣義上看，兩者可看作同一概念，此外城市行政管理學(xué)也大致可視為相同概念。*

從狹義理解看，上述幾個(gè)概念有可能出現(xiàn)區(qū)別。如果把城市行政學(xué)理解為專(zhuān)門(mén)研究城市行政機(jī)構(gòu)及其行政活動(dòng)的科學(xué)的話，其范圍就可能比市政學(xué)小，因?yàn)槭姓W(xué)除了研究上述內(nèi)容外，它還要研究對(duì)城市的管理以及城市本身的特征，同時(shí)，市政學(xué)的研究主體也不僅僅限于城市行政機(jī)構(gòu)。如果將城市行政管理學(xué)的研究重點(diǎn)理解為城市的行政管理活動(dòng)的話，與市政學(xué)也有一定區(qū)別，因?yàn)槭姓W(xué)的研究重點(diǎn)是城市政權(quán)機(jī)構(gòu)。*

綜上所述，市政學(xué)研究的框架是：城市的政權(quán)機(jī)構(gòu)；城市的公共事務(wù)；城市管理的規(guī)律與對(duì)策。其中，研究的重點(diǎn)是城市政權(quán)機(jī)構(gòu)，研究的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)則是有效的管理規(guī)律與對(duì)策。*

（三）市政學(xué)的形成“城市組成市政府這一事實(shí)，較城市生活的任何其他方面都更清楚地表明了，城市已將其社會(huì)生活改革到了多么高的程度；也表明了城市已將其居民的習(xí)俗和態(tài)度改變得多么巨大?！背鞘猩畹淖兓a(chǎn)生了不同于封建時(shí)代的城市政權(quán)機(jī)構(gòu)，這就是沃思所說(shuō)的市政府。市政府在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中究竟起到了什么作用，或者應(yīng)當(dāng)發(fā)揮何種作用，隨著城市問(wèn)題的日益突出，這些問(wèn)題開(kāi)始引起不同學(xué)科學(xué)者們的關(guān)注。*19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，美國(guó)芝加哥大學(xué)的學(xué)者們開(kāi)始從社會(huì)學(xué)的角度關(guān)注城市問(wèn)題（沃思即是該學(xué)派代表人物之一），從而形成著名的芝加哥學(xué)派，也產(chǎn)生了社會(huì)學(xué)的一個(gè)重要分支——城市社會(huì)學(xué)。在芝加哥學(xué)派關(guān)注城市問(wèn)題的同時(shí)，許多學(xué)者開(kāi)始從城市政府、城市管理的角度來(lái)研究城市。此期一些有關(guān)市政的主要著述和代表人物有：

F．J．古德諾（FrankJ．Goodnow）1904年的《美國(guó)的市政府》。古德諾是美國(guó)著名政治家、學(xué)者，即公共行政學(xué)發(fā)展史上著名的《政治與行政》一書(shū)的作者。*

美國(guó)的亞瑟·W．鄧恩（ArthurW．Duwn）1909年的《社區(qū)與市民》。這本書(shū)被沃思稱為市政學(xué)的初級(jí)教科書(shū)。美國(guó)的戴洛斯·F．威爾柯克斯（DelosF．Wilcox）1910年的《美國(guó)大城市：政府及問(wèn)題》。美國(guó)的亨利·布魯厄（HenryBruere）1913年的《新型市政府》。美國(guó)的哈里·A．圖爾明（Harry．A．Toulmin）1915年的《市長(zhǎng)：一種新的職業(yè)》。*

《現(xiàn)代城市及其問(wèn)題》，美國(guó)弗里德里克·C．豪威（Howe．C．Frederic）1915年。美國(guó)的亞瑟·本森·吉爾伯特（ArthurBensonGilbert）1918年的《美國(guó)城市：管理方法研究》。對(duì)中國(guó)影響最大的是美國(guó)學(xué)者孟洛（W．B．Munro）于1921年和1923年分別出版的《美國(guó)城市的市政府》和《市政府及管理》。這兩本書(shū)被沃思稱為市政學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)教材。*

綜上所述，市政學(xué)產(chǎn)生形成于20世紀(jì)初的美國(guó)，是受美國(guó)城市社會(huì)學(xué)的影響并與城市社會(huì)學(xué)同時(shí)產(chǎn)生的一門(mén)學(xué)科。學(xué)科形成的標(biāo)志是美國(guó)學(xué)者孟洛的兩本著述問(wèn)世。大概正是由于市政學(xué)的產(chǎn)生與形成與城市社會(huì)學(xué)有密切關(guān)系，因此，西方有些學(xué)者傾向于將其納入城市社會(huì)學(xué)中。但從其研究領(lǐng)域、研究重點(diǎn)和學(xué)科性質(zhì)來(lái)看，它是一門(mén)具有綜合性的獨(dú)立學(xué)科。*第二章

城市的形成、發(fā)展與市政體制本章教學(xué)目的

1．了解城市的發(fā)展及類(lèi)別。

2．掌握我國(guó)市政體系、市政體制構(gòu)成及其基本概念。思考題：

1、試述城市的權(quán)力政治系統(tǒng)和市政體制的構(gòu)成。

2、了解市政體系、市政體制構(gòu)成及其基本概念。*

同任何系統(tǒng)事物一樣，城市作為一個(gè)系統(tǒng)整體也有一個(gè)形成、發(fā)展和衰亡的歷史過(guò)程。研究城市系統(tǒng)形成與發(fā)展歷史過(guò)程，有助于我們認(rèn)情城市系統(tǒng)的本質(zhì)結(jié)構(gòu)和城市系統(tǒng)發(fā)展的客觀規(guī)律性。一、城市的形成世界上最早的城市形成于公元前3500年，迄今已有5000年的歷史，它是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。*

把城市作為一個(gè)系統(tǒng)整體來(lái)看待，它是由經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、科學(xué)文化、人口和地理環(huán)境等多種要素構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合實(shí)體。在城市系統(tǒng)整體中、其結(jié)構(gòu)的主體是人，其客體是地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等客觀物質(zhì)系統(tǒng)，而主體與客體在其時(shí)空上呈現(xiàn)出集約結(jié)構(gòu)，即人口集約、經(jīng)濟(jì)集約、科學(xué)文化集約，更為重要的是主體的實(shí)踐活動(dòng)也是集約性質(zhì)的。下面圍繞城市的形成講幾個(gè)問(wèn)題：*(—)城市的概念由于城市是個(gè)巨大的系統(tǒng)整體，其要素、結(jié)構(gòu)、層次和功能都顯現(xiàn)比它的復(fù)雜性與多樣性，因此對(duì)城市的概念很難講其內(nèi)涵的唯一性。法國(guó)著名的城市地理學(xué)家什梅爾說(shuō)：城市現(xiàn)象是很難下定義的。城市既是—個(gè)景觀，一片經(jīng)濟(jì)空間，一種人口密度．也是一個(gè)生活小心和勞動(dòng)中心，更具體點(diǎn)說(shuō)，也可能是一種氣氛，一種特征或者一個(gè)靈魂。*

在我國(guó)古代文獻(xiàn)中，“城”和“市”是兩個(gè)概念?！俺恰笔侵赣蟹佬l(wèi)圍墻的地方，能扼守交通要沖，具有防守的軍來(lái)?yè)?jù)點(diǎn)?！豆茏印ざ鹊亍分姓f(shuō)：“內(nèi)為之城、城外為之郭。”《墨子·七患》中則指出、“城者、所以自守也”?！笆小笔侵干唐方粨Q的地方。我國(guó)古有“日中為市，致天下之事，聚天下之貨，交易而退，各得其所?！保ā吨芤住W(xué)辭》這說(shuō)明最初的市是指在一定地域內(nèi)固定的、集中商品交易的場(chǎng)所?！吨芤住W(xué)辭》

*

這說(shuō)明最初的市是指在一定地域內(nèi)固定的、集中商品交易的場(chǎng)所。市，還有大市、早市、晚市之分?！吨芏Y·地宮》中說(shuō)，“大市，日昃而市，百姓為主；朝市，朝時(shí)而市，以賈為主；夕市，夕時(shí)而市，販夫販婦為主”。后來(lái)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“城”與“市”逐漸結(jié)合在—體。從兩個(gè)字的概念，可以看出早期城市形成的淵源和其簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)與功能?，F(xiàn)代城市，已不是原來(lái)那種簡(jiǎn)單“城”與“市”的結(jié)合，而是要素繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能齊全。通常提出的城市概念，一般是指現(xiàn)代城市的概念范疇。*

許多學(xué)科的學(xué)者們從不同角度對(duì)城市概念進(jìn)行了研究，歸納起來(lái)有如下幾個(gè)方面：一是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的不同觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是在有限的地域內(nèi)集中的經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)實(shí)體、物質(zhì)實(shí)體三結(jié)合的有機(jī)體；城市是人類(lèi)為著自己的生存與發(fā)展的需要，經(jīng)過(guò)創(chuàng)造性的勞動(dòng)加以利用和改造的物質(zhì)環(huán)境，是在社會(huì)生產(chǎn)勞動(dòng)分工以后，產(chǎn)生的一種相對(duì)于鄉(xiāng)村而言更人性化的社會(huì)載體，具有一定的空間和地域范圍；*

一定數(shù)量規(guī)模的人群以每個(gè)時(shí)代先進(jìn)的生產(chǎn)方式和生活方式進(jìn)行著社會(huì)活動(dòng)，創(chuàng)造著比鄉(xiāng)村更高的生產(chǎn)力，享受著更高質(zhì)量的生活；城市是不同等級(jí)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的焦點(diǎn)，城市是發(fā)展新工業(yè)最便利和最經(jīng)濟(jì)的地點(diǎn)，同時(shí)也是人類(lèi)集聚最經(jīng)濟(jì)的形式。*

二是人口學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是分布在一個(gè)地區(qū)的特定人口群體；它具有人口再生產(chǎn)的特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和文化條件：這個(gè)群體被看作是國(guó)家總?cè)丝诘囊粋€(gè)組成部分。三是社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市具有一定地理界域的社會(huì)組織形式，或稱之為人類(lèi)社區(qū)的一種生活方式。*

四是地理學(xué)的觀點(diǎn)。不同地理學(xué)家們認(rèn)為，城市是發(fā)生于地表的普遍宏觀現(xiàn)象，有一定的空間組織、有很強(qiáng)的區(qū)域性和綜合性；城市是有中心性能的區(qū)域焦點(diǎn)，城市是從事第二、第三產(chǎn)業(yè)人群的集中居住地；城市是國(guó)民經(jīng)濟(jì)空間連同勞動(dòng)與人口投入地點(diǎn)有意義的結(jié)合的一部分。*

五是城市建設(shè)學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是空間和社會(huì)構(gòu)成的整體，現(xiàn)代城市是一個(gè)復(fù)雜的建設(shè)工程綜合體，是各種工程構(gòu)筑物和各種管線系統(tǒng)的匯集地。六是城市生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是以人類(lèi)社會(huì)為主體，以地域空間和各種設(shè)施為環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)。七是城市系統(tǒng)論的觀點(diǎn)。*

他們認(rèn)為，城市是一個(gè)在有限空間地域內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)相互交織在一起的網(wǎng)狀系統(tǒng)；現(xiàn)代城市是一個(gè)以人為主、以空間利用為特點(diǎn)、以聚集經(jīng)濟(jì)為目的的一個(gè)集約入口、集約經(jīng)濟(jì)、集約科學(xué)、文化繁榮的地域系統(tǒng)，現(xiàn)代城市系統(tǒng)就是一個(gè)經(jīng)常處于非平衡狀態(tài)的復(fù)雜的有機(jī)體，是與周?chē)貐^(qū)和城市不斷進(jìn)行交往的開(kāi)放系統(tǒng)；*

是各個(gè)子系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展、主要職能與多種功能相結(jié)合而和諧發(fā)展的整體；城市是一個(gè)以人為主體、以空間利用和自然環(huán)境利用的特點(diǎn)，以集聚經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益為目的，集約人口、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)和文化的空間地域大系統(tǒng)。通過(guò)對(duì)以上城市概念定義的系統(tǒng)分析和陳述，可以看出入類(lèi)對(duì)城市認(rèn)識(shí)的深入，并逐漸趨于科學(xué)性。也說(shuō)明，不同學(xué)科從城市不同的層次角度來(lái)研究，都具有其客觀真理性。*

系統(tǒng)辯證論認(rèn)為，城市是指以自組織納人的群體為主體，以一定空間和自然環(huán)境為實(shí)踐客體、以集聚經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為目的，集約人口、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化為特點(diǎn)，并與周?chē)h(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交流的空間地域開(kāi)放的大系統(tǒng)；城市是一定空間地域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)核。*

(二)城市形成的條件城市形成的前提條件，就是社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，由此而出現(xiàn)的社會(huì)分工擴(kuò)大，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)的分離相對(duì)立。馬克思在《資本論》中寫(xiě)道：“一切發(fā)達(dá)的、以商品交換為媒介的分工的基礎(chǔ)，都是城鄉(xiāng)的分離?！背鞘惺且粋€(gè)歷史范疇。它是生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)關(guān)系這—社會(huì)范疇運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然產(chǎn)物。*

在原始社會(huì)早期的漫長(zhǎng)歲月里，人類(lèi)的祖先過(guò)著穴居和巢居的生活，過(guò)著流動(dòng)的群體生活，沒(méi)有出走的居住點(diǎn)。到了新石器時(shí)代，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)的分離，產(chǎn)生了人類(lèi)第一次社會(huì)大分工，并開(kāi)始有了剩余產(chǎn)品和剩余產(chǎn)品的交換，氏族部落有了白己的居住點(diǎn)。后來(lái)由于金屬工具的產(chǎn)生，就出現(xiàn)了手工業(yè)和農(nóng)業(yè)分離，即第二次社會(huì)大分工。這時(shí)就產(chǎn)生了商品生產(chǎn)與商品交換。隨著商品交換的發(fā)展，交換的楊所也逐步固定下來(lái)。*

由于商品生產(chǎn)、商品交換、交換場(chǎng)所的固定，社會(huì)上出現(xiàn)了商人階層。為了生產(chǎn)和交換的方便，商人就在一個(gè)有限的空間內(nèi)聚集定居，結(jié)成社區(qū)。因當(dāng)時(shí)部落之間的戰(zhàn)爭(zhēng)，這種社區(qū)不斷修筑城池進(jìn)行保護(hù)。這樣就出現(xiàn)了人類(lèi)社會(huì)最早的城市。人類(lèi)社會(huì)最早城市的出現(xiàn)標(biāo)志著人類(lèi)生產(chǎn)力的發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系的改變，生產(chǎn)方式的進(jìn)步，是人類(lèi)社會(huì)文明史的一次大飛躍。*在城市形成過(guò)程中，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展是首要前提條件，社會(huì)分工是基礎(chǔ)，商業(yè)生產(chǎn)與交換是直接原因。也就是說(shuō)城市的形成，是由眾多的因素而綜合形成，不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為某一個(gè)方面，離開(kāi)哪一個(gè)因素，城市的產(chǎn)生就將成為不可能。*

城市的產(chǎn)生伴隨著私有制的出現(xiàn)。這是由于城市的發(fā)展擴(kuò)展了城鄉(xiāng)之間一定區(qū)域的商品交換，城市的工業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)者與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，都是為自身私有的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行著生產(chǎn)。專(zhuān)門(mén)從事商品交換的商人，通過(guò)商業(yè)活動(dòng)，交換著兩大物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)的產(chǎn)品。這樣就便城市與農(nóng)村，手工業(yè)者與農(nóng)民，商人與農(nóng)民、手工業(yè)者之間的經(jīng)濟(jì)利益的矛盾和對(duì)立不斷加深和擴(kuò)大。*

由于城市的產(chǎn)生與發(fā)展，它的許多物質(zhì)和文化生活條件優(yōu)越于農(nóng)村，吸引著剝削者和統(tǒng)治者，成為統(tǒng)治者的消費(fèi)、享樂(lè)的中心。為了鞏固他們的統(tǒng)治地位，在城市設(shè)置行政機(jī)關(guān)、警察、軍隊(duì)等政治統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，來(lái)加劇對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)治和剝削。二、城市的發(fā)展城市發(fā)展的歷史過(guò)程，大致分為早期城市、中世紀(jì)城市、近代城市和現(xiàn)代城市這幾個(gè)階段。*這是由于世界各個(gè)地域環(huán)境的不同，生產(chǎn)力發(fā)展水平不平衡，而造成了城市形成約早晚不同，同一城市發(fā)展的不同階段。

(一)早期城市早期城市產(chǎn)生迄今已有5000年的歷史。由于生產(chǎn)力發(fā)展水平所限，那時(shí)的城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能很不完善，很不齊全。城市總是在水利、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)品、交通等城市要素較為優(yōu)越的社區(qū)或居住點(diǎn)首先形成和發(fā)展。*

據(jù)歷史記載和考證，在古埃及，從公元前3200年到公元322年，即從古王國(guó)和后期王國(guó)的漫長(zhǎng)歷史發(fā)展時(shí)期內(nèi)，在尼羅河流域出現(xiàn)了孟菲斯、底比斯、法雍等城市；在古西亞的底格里斯河與幼發(fā)拉底河面河流域先后形成了巴比倫、馬爾、馬魯克、尼普爾、加拉什等城市；在古希臘與古羅馬，于地中海沿岸建立了馬西里亞、敘拉古、拜占廷、斯巴達(dá)、雅典和羅馬等城市。*

在我國(guó)，在黃河流域形成了商城、殷城等城市。從早期城市的結(jié)構(gòu)來(lái)看，手工業(yè)比較發(fā)達(dá)，商品交換比較活躍，政治統(tǒng)治集中；從功能來(lái)看，一方面是進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品與手工業(yè)產(chǎn)品交換，是流通與生產(chǎn)的中心；另一方面它又是統(tǒng)治階級(jí)——奴隸主對(duì)周?chē)鷧^(qū)域進(jìn)行剝削和壓迫的中心。*

從城市系統(tǒng)整體來(lái)看，凡是生產(chǎn)力比較發(fā)達(dá)的地區(qū)、城市就比較集中，商業(yè)與手工業(yè)也比較繁榮，城市的規(guī)模也就越大。我國(guó)歷史上的齊國(guó)都城臨淄，在齊宣王時(shí)期已發(fā)展成擁有7萬(wàn)戶、10萬(wàn)人口的都市，是當(dāng)時(shí)齊國(guó)魚(yú)、鹽、文彩、布帛生產(chǎn)與販運(yùn)中心。 據(jù)考證、臨淄古城總面積達(dá)60平方公里，并發(fā)現(xiàn)有冶鐵、煉銅、鑄錢(qián)和管器作坊的大量遺址。*

早期城市的產(chǎn)生，手工業(yè)是以市場(chǎng)交換為目的的商品生產(chǎn)，商人則是專(zhuān)門(mén)從事商品買(mǎi)賣(mài)，手工業(yè)與商業(yè)，手工業(yè)者與商人就有可能在地域空間上集中，這種地域空間的集中，就是早期城市。因此我們說(shuō)早期城市是簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。早期城市產(chǎn)生和存在的時(shí)期，基本屬于奴隸社會(huì)，因此它的興衰同奴隸社會(huì)的產(chǎn)生與發(fā)展相聯(lián)系。*

早期城市除了手工業(yè)商品與剩余的農(nóng)副產(chǎn)品的交換功能外，還是社會(huì)、宗教、政治、軍事、科學(xué)、文化、手工業(yè)作坊的中心。

(二)中世紀(jì)城市隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)進(jìn)入中世紀(jì)。中世紀(jì)是指歐洲各國(guó)的封建社會(huì)時(shí)期；年代大致是公元476—1640年，前后約11個(gè)世紀(jì)。這一時(shí)期的城市叫做中世紀(jì)城市。*

由于封建社會(huì)的生產(chǎn)力比奴隸制社會(huì)有了巨大的進(jìn)步，社會(huì)分工不斷擴(kuò)大和完善，商品生產(chǎn)和商品交換愈加頻繁，交通運(yùn)輸手段增多并廣泛利用，交通條件更加方便。這時(shí)在一些主要河口和海岸出現(xiàn)了一些以商業(yè)為中心的城市。中世紀(jì)城市的主要特征：

—是商品市場(chǎng)和貿(mào)易中心；

*

二是初步成為政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心；三是對(duì)城市管理的法律條文開(kāi)始產(chǎn)生；四是生產(chǎn)以手工業(yè)為主，規(guī)模小、產(chǎn)量低、生產(chǎn)技術(shù)落后；五是城市人口增長(zhǎng)總的看很緩慢。據(jù)歷史資料記載：當(dāng)時(shí)我國(guó)唐代的長(zhǎng)安城已有8萬(wàn)戶居民，人口約100萬(wàn)、市內(nèi)店鋪眾多，商旅云集。*北宋的東京(開(kāi)封)，人口最多達(dá)150萬(wàn)——l70萬(wàn)。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐漸形成不同類(lèi)型和不同性質(zhì)的城市分類(lèi)，出現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)分工和不同居民構(gòu)成的城市特點(diǎn)。例如歐洲中世紀(jì)的城市有以下幾類(lèi)：一類(lèi)是進(jìn)行長(zhǎng)距離貿(mào)易的城市。二類(lèi)是消費(fèi)與生產(chǎn)兼有的城市。三類(lèi)是以消費(fèi)為主的城市。四類(lèi)是以農(nóng)業(yè)為主的居民城市。*

以上這幾類(lèi)城市在中世紀(jì)的歐洲出現(xiàn)，說(shuō)明了城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)逐步完善功能也有了很大的變化。但是在中世紀(jì)歐洲城市發(fā)展史中，城市曾經(jīng)歷了—個(gè)衰亡時(shí)期。 公元5世紀(jì)羅馬帝國(guó)的滅亡，代之以日耳曼人統(tǒng)治西歐封建政權(quán)，早期的都市文明日趨衰落，極盛的羅馬城，人口也急劇下降，市區(qū)經(jīng)濟(jì)遭到破壞，商業(yè)蕭條，手工業(yè)凋敝，自給自足的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展。*

到了ll世紀(jì)，代表城市經(jīng)濟(jì)先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)力量重新萌發(fā)。到13世紀(jì)之間，這是歐洲中世紀(jì)城市長(zhǎng)足發(fā)展的時(shí)代。我國(guó)封建社會(huì)大約從公元前5世紀(jì)到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)即1840年共計(jì)2300多年的時(shí)間，比歐洲長(zhǎng)得多。在這漫長(zhǎng)的封建統(tǒng)治時(shí)期，城市也隨朝代的更疊經(jīng)歷了不同的歷史發(fā)展階段。在不同的歷史發(fā)展階段中，城市與城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：*

一是城市的分布由北向南轉(zhuǎn)移。城市興于黃河流域，逐步向淮河流域、漢水流域、長(zhǎng)江流域、錢(qián)塘江流域轉(zhuǎn)移。隨城市布局的南移，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)重心也由北向南轉(zhuǎn)移。二是城市的行政職能比較突出。因諸侯爭(zhēng)霸、封建割據(jù)，王都與郡縣大那是統(tǒng)治階級(jí)為了統(tǒng)治和掠奪的需要而興建的，城市經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出對(duì)行政的依附性。*

三是南方城市出現(xiàn)相當(dāng)規(guī)模的商業(yè)城市。隨著海上貿(mào)易的發(fā)展，水路對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性顯現(xiàn)出來(lái)，廣州、揚(yáng)州、武昌、南京、長(zhǎng)沙等城市都成為具有一定規(guī)模的商業(yè)中心城市。四是以手工業(yè)和工業(yè)為主的城市發(fā)展比較薄弱。五是多次出現(xiàn)了政治中心與經(jīng)濟(jì)中心的分離局面。

*

以上特點(diǎn)，說(shuō)明了我國(guó)封建社會(huì)城市和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同歐洲中世紀(jì)城市的發(fā)展相比。有其明顯的落后性和局限性。主要表現(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)對(duì)行政的依附性，這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展就失去了積極性和主動(dòng)性，而表現(xiàn)出封建閉守的僵化性。至今不難看出在我們的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，封建社會(huì)城市的特性仍在影響著現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。*

(三)近代城市所謂近代城市，是指從l640年英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命開(kāi)端到1917年俄國(guó)社會(huì)主義革命這一所史時(shí)期的城市。隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系的確立與發(fā)展，以蒸汽機(jī)發(fā)明、生產(chǎn)和推廣應(yīng)用為基礎(chǔ)的城市工業(yè)迅速崛起，大工業(yè)城市的數(shù)量急劇增加，城市人口增長(zhǎng)速度大大加快，這就形成了近代城市。*

工業(yè)革命創(chuàng)造了人類(lèi)歷史上前所未有的生產(chǎn)力，使中世紀(jì)城市發(fā)生了質(zhì)的變化。在這一時(shí)期內(nèi)，城市數(shù)量迅速增加，出現(xiàn)了許多新型的工業(yè)城市，城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，城市人口大量集聚；城市的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生了變化，工業(yè)生產(chǎn)的功能和商品經(jīng)濟(jì)的功能已成為城市的主要功能；物質(zhì)與精神的財(cái)富巨大集中，成為資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)中心，剝削和統(tǒng)治著農(nóng)村。

*

工業(yè)革命開(kāi)始于英國(guó)，以棉紡織工業(yè)為代表的機(jī)器大生產(chǎn)的興起，使英國(guó)很快走上了工業(yè)化道路。而一大批新型現(xiàn)代化城市都是工業(yè)中心和貿(mào)易中心同伴相隨。到1900年城鎮(zhèn)人口的比例己達(dá)到70％，是世界上第一個(gè)城市人口超過(guò)農(nóng)村人口的國(guó)家。當(dāng)時(shí)的英國(guó)首都倫敦已成為全世界的商業(yè)首都。*

19世紀(jì)后，德、法、美、葡等國(guó)家也相繼完成了工業(yè)革命。城市的數(shù)量和規(guī)模也有了空前的發(fā)展。中國(guó)歷史上的近代，是指1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到1919年的五四運(yùn)動(dòng)，為半殖民地半封建時(shí)代。在這一時(shí)期，由于帝國(guó)主義列強(qiáng)的侵略和掠奪，殘酷地摧殘和扼殺了處于萌芽狀態(tài)的中國(guó)資本主義近代工業(yè)。

*

中國(guó)沒(méi)有爆發(fā)工業(yè)革命，整個(gè)經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出極度復(fù)雜的混亂狀態(tài)。這時(shí)的近代中國(guó)城市沒(méi)有得到正常的發(fā)展。港口城市如大連、天津、青島、上海等已成為帝國(guó)主義進(jìn)行政治、軍事、經(jīng)濟(jì)侵略的基地，這些城市是按侵略者的意圖來(lái)發(fā)展的。這些城市的結(jié)構(gòu)發(fā)展也極不合理，近代工業(yè)得不到應(yīng)有的發(fā)展，基礎(chǔ)工業(yè)極其落后，而商業(yè)、服務(wù)業(yè)都過(guò)分膨脹，一個(gè)城市變?yōu)閹讉€(gè)帝國(guó)主義的租界，被分割得支離破碎，不成體系。*

當(dāng)時(shí)靠民族工業(yè)支撐起來(lái)的城市，生產(chǎn)力落后，力量薄弱，規(guī)模不大，對(duì)帝國(guó)主義統(tǒng)治的大城市表現(xiàn)出很大程度上的依附性。由以上可以看出，近代的中國(guó)城市，在全國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡規(guī)律驅(qū)使下，布局不合理，體系結(jié)構(gòu)失穩(wěn)，資本主義經(jīng)濟(jì)沒(méi)有生成，許多城市依然保持著封建時(shí)代的城市面貌。*

隨著資本主義在世界范圍內(nèi)的迅速發(fā)展，而使近代城市也得到了較為充分的發(fā)展。其具體特征表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是工業(yè)革命帶來(lái)了城市革命，工業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了人口極度增長(zhǎng)，新產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)帶動(dòng)了新興工業(yè)城市的出現(xiàn)。二是近代城市出現(xiàn)了生產(chǎn)力的高度集中，社會(huì)財(cái)富的高度集中，規(guī)模企業(yè)的高度集中，人口消費(fèi)的高度集中，城市建設(shè)規(guī)模的高度集中。*

三是工廠的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、城市的聚集經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的生產(chǎn)手段和集約化的經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，創(chuàng)造出了前所未有的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，城市成為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的中心。四是城市的結(jié)構(gòu)趨于合理化，功能趨于多樣化，城市經(jīng)濟(jì)功能已成為城市結(jié)構(gòu)的主體。近代城市已成為工業(yè)生產(chǎn)中心、科技中心、商業(yè)貿(mào)易中心、金融中心、信息中心、文化中心、交通中心、行政管理中心。經(jīng)濟(jì)對(duì)行政的依附逐漸削弱，經(jīng)濟(jì)對(duì)政治、軍事的影響和控制明顯加強(qiáng)。

*

五是專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，工廠企業(yè)之間、城市行業(yè)之間、區(qū)域城市之間，國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)合得到加強(qiáng)。專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作產(chǎn)生了新的生產(chǎn)力。六是近代城向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使資產(chǎn)階級(jí)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)的矛盾對(duì)立構(gòu)成了資本主義社會(huì)的基本矛盾，同時(shí)也激化看城鄉(xiāng)之間的矛盾。*

七是隨著城市與城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)得到明顯改善。例如道路、供水、供電、供熱、供氣、電訊達(dá)到了集中化的程度。防洪、排澇、防火都已成為城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)不可分期的一部分。綜上所述，近代城市的興起與發(fā)展，使人類(lèi)社會(huì)的物質(zhì)文明與精神文明進(jìn)入到一個(gè)新的歷史階段．并為現(xiàn)代城市的產(chǎn)生提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和豐富的精神前提。*

(四)現(xiàn)代城市

19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，自由資本主義進(jìn)入到帝國(guó)主義階段，世界進(jìn)入了現(xiàn)代城市的發(fā)展階段。這是整個(gè)城市發(fā)展歷史過(guò)程中極為重要的時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期內(nèi)，城市人口迅速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)。出現(xiàn)前所未有的特大都市、大都市區(qū)、都市帶和都市系統(tǒng)等。*

現(xiàn)代城市是日益擴(kuò)展著的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，它擁有現(xiàn)代化的工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)、商業(yè)貿(mào)易系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、科技文化系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)、信息傳輸系統(tǒng)等。也就是以現(xiàn)代城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜而合理、功能多樣而齊全，它集約著現(xiàn)代化程度較高的物質(zhì)、能量和信息、要素、結(jié)構(gòu)、層次、功能都呈現(xiàn)出城市的整體系統(tǒng)性、目的性和有效性。*現(xiàn)代城市就是通過(guò)強(qiáng)有力的政權(quán)機(jī)構(gòu)、雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和各種先進(jìn)的設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)其它地區(qū)的統(tǒng)治和聯(lián)系，成為一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。三、城市的衰亡城市是一個(gè)系統(tǒng)的整體，在我們分析城市系統(tǒng)時(shí)，不僅要運(yùn)用結(jié)構(gòu)、層次、要素等原理，還要運(yùn)用動(dòng)態(tài)過(guò)程的發(fā)展來(lái)分析城市系統(tǒng)的過(guò)去和現(xiàn)在，還要預(yù)見(jiàn)到它的將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。*

三、城市的衰亡城市是一個(gè)系統(tǒng)的整體，在我們分析城市系統(tǒng)時(shí)，不僅要運(yùn)用結(jié)構(gòu)、層次、要素等原理，還要運(yùn)用動(dòng)態(tài)過(guò)程的發(fā)展來(lái)分析城市系統(tǒng)的過(guò)去和現(xiàn)在，還要預(yù)見(jiàn)到它的將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在城市系統(tǒng)發(fā)展過(guò)程中，它已經(jīng)走過(guò)了早期城市、中世紀(jì)城市、近代城市、現(xiàn)代城市等不同的系統(tǒng)過(guò)程和階段。*

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，現(xiàn)代城市的發(fā)展方向就是城市化，最終達(dá)到城市衰亡。

1、城市化的概念所渭城市化是指城市系統(tǒng)的發(fā)展壯大，分散的鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘屑械牟煌Y(jié)構(gòu)層次的人口的社會(huì)進(jìn)步過(guò)程。*

城市化是城市系統(tǒng)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家整體發(fā)展優(yōu)化的目的所在，是城市內(nèi)在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不斷完善不斷調(diào)整的結(jié)果，而城市化的系統(tǒng)過(guò)程是在城市系統(tǒng)內(nèi)在層次的轉(zhuǎn)化中，依據(jù)整體優(yōu)化的目的而不斷進(jìn)行的。而這種城市系統(tǒng)整體圍繞其優(yōu)化目的、通過(guò)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)質(zhì)的變化和層次的逐一轉(zhuǎn)化的動(dòng)因。*

是由城市間的差異、區(qū)域間的差異、行業(yè)部門(mén)之間的差異而存在的那種“勢(shì)能”驅(qū)使的。尤其是城市與鄉(xiāng)村的分離與對(duì)立，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的差異、工人與農(nóng)民的差異，使人類(lèi)社會(huì)有目的性的、有因果性的和隨機(jī)的向著城市化方向轉(zhuǎn)變。

*

2、城市化的具體特征有三個(gè)方面：一是城市人口的迅速增加和城市人口比重的迅速提高。這里包括原有城市人口的增長(zhǎng)，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，新興城市的建立與出現(xiàn)，原有的城市的擴(kuò)大，行政區(qū)的調(diào)整，農(nóng)村成為城市的一部分，這里核心的問(wèn)題，是變農(nóng)村人口為城市系統(tǒng)的人口，引起城市人口絕對(duì)數(shù)量的增加，增加了城市人口占總?cè)丝诘谋戎亍?

這個(gè)過(guò)程的快與慢取決于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，取決于宏觀城市與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。二是城村規(guī)模的急劇擴(kuò)大和新興城市的大量出現(xiàn)。目前在世界范圍內(nèi)，城市化的進(jìn)程已大大加快。三是城市與鄉(xiāng)村之間在生產(chǎn)方式和生活方式的差距正在逐漸縮小。

3、城市衰亡就是鄉(xiāng)村城市化。城鄉(xiāng)分離對(duì)立運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，是城市與城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市系統(tǒng)不斷完善，功能不斷強(qiáng)化的過(guò)程。*城市占據(jù)主導(dǎo)地位，以其獨(dú)特的條件，在城鄉(xiāng)之間起著經(jīng)濟(jì)、政治、文化納紐帶作用。對(duì)周?chē)貐^(qū)起著凝聚力的作用，人口、知識(shí)、技術(shù)、資金、財(cái)富等等不斷向城市集中，城市本身就是一種生產(chǎn)力。城市的衰亡，就是城市和鄉(xiāng)村的對(duì)立“消滅”，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差異將協(xié)同并存，工農(nóng)將成一體，城市和鄉(xiāng)村將“融合”，這就是城市發(fā)展的歷史趨勢(shì)與規(guī)律，也就是城市與城市化的最終衰亡。*

四、市政體制

（一）市政體制的涵義與內(nèi)容

1、市政體制的涵義關(guān)于市政體制的涵義，目前并無(wú)統(tǒng)一的定義，由于對(duì)“市政”的理解有廣義和狹義之分，市政體制的涵義也大致有廣義和狹義的兩種理解。廣義的市政體制概念大致是從城市管理的整體機(jī)構(gòu)、機(jī)制和制度來(lái)界定其涵義的。*認(rèn)為市政體制是國(guó)家政體在城市的延伸，市政體制即城市政治體制，是指國(guó)家為管理城市而建立的有關(guān)城市政權(quán)機(jī)關(guān)和政黨組織的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分、職能配置、運(yùn)作機(jī)制以及它們之間和各系統(tǒng)上下級(jí)之間關(guān)系的各種法律、規(guī)章和政策的總和。廣義的市政體制，主要是指城市政權(quán)的組織形式。也有人將城市管理體制與市政體制視為同一概念。*

狹義的市政體制則主要從城市行政系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)、機(jī)制和相關(guān)制度來(lái)界定其涵義，認(rèn)為市政體制即城市行政體制或市政管理體制。狹義市政體制的定義為：市政管理體制是市的行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、行政管理方式和行政運(yùn)行機(jī)制的總和。廣義的市政體制概念涵蓋的內(nèi)容較全面，但未能突出城市管理中最主要、最直接實(shí)施管理活動(dòng)的市行政系統(tǒng)。*

因?yàn)槭姓w制中行政管理體制是其主要構(gòu)成部分，也是市政體制研究的重點(diǎn)，它與城市政黨組織、權(quán)力機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成城市管理體系，而且是城市管理活動(dòng)最主要的承擔(dān)者，也是最主要的具體實(shí)施者；它在整個(gè)城市權(quán)力系統(tǒng)中雖不是核心，也不是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但卻是最主要的構(gòu)成部分。*

狹義的市政體制概念著重突出了城市行政系統(tǒng)，但未能表現(xiàn)該系統(tǒng)在整個(gè)城市權(quán)力體系中與其他體系的關(guān)系，而且市政是與鄉(xiāng)政相對(duì)立的，市政是以城市為載體的，因此，市政體制的涵義還應(yīng)涉及城市建制的有關(guān)制度。綜合前文，我們所談的市政體制應(yīng)定義為：市政體制，是指關(guān)于城市政權(quán)機(jī)構(gòu)、特別是城市政府的建制、地位、職能配置和機(jī)構(gòu)內(nèi)外上下權(quán)責(zé)關(guān)系及運(yùn)行機(jī)制的各種制度規(guī)范的總和。*談市政體制不可能孤立地只談市行政體制，因?yàn)槭行姓w制要受到其他權(quán)力體系的制約，并且是相互制約、相互依存的。城市管理體制是一個(gè)有機(jī)整體，城市管理是由這個(gè)有機(jī)的整體共同完成的。

談市政體制也不能不重點(diǎn)介紹市行政體制，如前所言，城市政府是市政管理最主要。最直接的實(shí)施者，因此，市行政管理體制是市政體制的重點(diǎn)內(nèi)容。*上述定義正是基于這種認(rèn)識(shí)，它包括三層含義：一是市建制體制；二是市行政管理體制；三是城市權(quán)力系統(tǒng)之間及其上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。其中，市建制體制是市政體制存在的前提，沒(méi)有城市建制就談不上市政體制。因此，市政體制首先應(yīng)包括市建制體制；*市行政管理體制則是市政體制研究的重點(diǎn)；而市政體制的核心問(wèn)題則是城市權(quán)力系統(tǒng)之間及其上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)配置關(guān)系。

2、市政體制的內(nèi)容（1）市建制體制又稱城市行政區(qū)劃體制，包括以下內(nèi)容：*第一、設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)前面談到過(guò)“城市”與“建制市”的區(qū)別，兩者不是同一個(gè)概念。通常所說(shuō)的“市鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”也與“建制鎮(zhèn)”有區(qū)別。前面談到過(guò)“城市”與“建制市”的區(qū)別，兩者不是同一個(gè)概念。通常所說(shuō)的“市鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”也與“建制鎮(zhèn)”有區(qū)別。*

城市或者市鎮(zhèn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它不是靠行政手段人為地確定的，長(zhǎng)期以來(lái)法國(guó)人認(rèn)為“市鎮(zhèn)正如家庭一樣，國(guó)家發(fā)現(xiàn)了它，但它并不是國(guó)家創(chuàng)造的”，正是基于對(duì)上述現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)。建制市和建制鎮(zhèn)則不同，它是在發(fā)展形成的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)而設(shè)置的地方行政單位。*因此，并非所有的城市都是建制市，也并非所有的市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是建制鎮(zhèn)，它們的設(shè)置是有一定標(biāo)準(zhǔn)和條件的。建制市通常稱為“市”，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)作過(guò)多次調(diào)整。

1950年6月13日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一全國(guó)各級(jí)人民政府黨派群眾團(tuán)體員額暫行編制草案》。

*其中規(guī)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為“凡重要港口、工商業(yè)發(fā)達(dá)、大的礦區(qū)、而人口在5萬(wàn)以上者（郊區(qū)農(nóng)村除外），得呈請(qǐng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)市”。當(dāng)時(shí)還將全國(guó)的市在編制上劃分為特、甲、乙、丙、丁5等，凡轄人口150萬(wàn)以上者為特等市，100一150萬(wàn)者為甲等市，50～100萬(wàn)者為乙等市，20～50萬(wàn)者為丙等市，5～20萬(wàn)者為丁等市。*1951年12月7日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的出發(fā)，提高了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“凡人口在9萬(wàn)以下，一般不設(shè)市”，特殊情況需報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)。

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了第一部《中華人民共和國(guó)憲法》。根據(jù)該憲法第53條對(duì)市、鎮(zhèn)行政地位的規(guī)定，國(guó)務(wù)院于1955年6月9日頒布了《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》。*這是建國(guó)后第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)定市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)重新作了修改。該《決定》規(guī)定：“聚居人口10萬(wàn)以上的城鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。聚居人口不足10萬(wàn)的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時(shí)方可設(shè)置市的建制”。*

同時(shí)規(guī)定了市轄區(qū)的設(shè)置條件，“人口在20萬(wàn)以上的市，如確有另設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)。人口在20萬(wàn)以下的市，一般不應(yīng)設(shè)市轄區(qū)?！?/p>

1963年12月7日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)的指示》，雖然設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)原則上沒(méi)有變化，但在標(biāo)準(zhǔn)掌握上比以前嚴(yán)格，撤銷(xiāo)了一批不符合條件的建制市，對(duì)市的郊區(qū)范圍作了必要的縮小。*1986年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和響領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，確定了新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)人口6萬(wàn)以上，年國(guó)民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)、重要工礦科研基地、著名風(fēng)景名勝區(qū)、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農(nóng)業(yè)人口不足6萬(wàn)、年國(guó)民生產(chǎn)總值不足2億元，如確有必要，也可以設(shè)置市的建制。”*對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)再次降低，同時(shí)規(guī)定了整縣改市的標(biāo)準(zhǔn)?！翱?cè)丝?0萬(wàn)以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口10萬(wàn)以上，常住人口中農(nóng)業(yè)人口不超過(guò)40％，年國(guó)民生產(chǎn)總值3億元以上，可以設(shè)市撤縣。設(shè)市撤縣后，原由縣管轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)由市管轄?？?cè)丝?0萬(wàn)以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口一般在12萬(wàn)以上，年國(guó)民生產(chǎn)總值4億元以上，可以設(shè)市撤縣。*

自治州人民政府或地區(qū)（盟）行政公署駐地所在鎮(zhèn)，非農(nóng)業(yè)人口雖然不足10萬(wàn)，年國(guó)民生產(chǎn)總值不足3億元，如確有必要，也可以設(shè)市撤縣?！痹摗秷?bào)告》還規(guī)定了市領(lǐng)導(dǎo)縣的條件，“市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口25萬(wàn)以上、年國(guó)民生產(chǎn)總值10億元以上的中等城市（即設(shè)區(qū)的市），已成為該地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)、文化中心，并對(duì)周?chē)骺h有較強(qiáng)的輻射力和吸引力，可實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制?！边@一次的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)除降低人口標(biāo)準(zhǔn)外，比起過(guò)去有幾個(gè)明顯的變化：*

一是在設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)中首次明確規(guī)定了綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；二是在設(shè)市模式上首次出現(xiàn)整縣改市的新模式，使市由傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)型。城鄉(xiāng)分治型變?yōu)榈赜蛐?、城鄉(xiāng)結(jié)合型；三是在建制布局方面作了調(diào)整，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和地區(qū)、自治州行政駐地放寬了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，有利于市的合理布局、全面發(fā)展。*

1993年5月17日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)再一次作出調(diào)整。新標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)過(guò)去設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系不夠完善、不夠具體明確的缺陷，新增加了一些設(shè)市指標(biāo)，對(duì)人口密度不同的地區(qū)設(shè)立了不同的指標(biāo)體系，并且對(duì)地級(jí)市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定。*

具體規(guī)定如下：（1）設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)。人口密度為每平方公里400人以上的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣：

①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口（指從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口，包括縣屬企事業(yè)單位聘用的農(nóng)民合同工、長(zhǎng)年臨時(shí)工、經(jīng)工商行政管理部門(mén)批準(zhǔn)登記的有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的鎮(zhèn)、街、村和農(nóng)民集資或獨(dú)資興辦的第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，城鎮(zhèn)中等以上學(xué)校招收的農(nóng)村學(xué)生，低于8萬(wàn)；*

以及駐鎮(zhèn)部隊(duì)等單位的人員，以下同）不低于12萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好，其中自來(lái)水普及率達(dá)65％以上，道路鋪裝率達(dá)60％以上。

②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于15萬(wàn)，非農(nóng)業(yè)人口所占人口比重不低于30％；*

鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于15億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重不低于80％；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于10億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重不低于20％；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入木低于人均100元，總收入不低于6000萬(wàn)元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。人口密度為每平方公里100～400人的縣，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為：*①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于10萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口達(dá)7萬(wàn)；自來(lái)水普及率達(dá)60％，道路鋪裝率達(dá)55％，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好。

②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于12萬(wàn)，所占比重不低于25％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于12億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重為70％；*

國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于8億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重不低于20％；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入人均不低于80元，總收人不低于5000萬(wàn)元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。人口密度為每平方公里100人以下的縣，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為：

①縣政府駐地鎮(zhèn)*①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于8萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于6萬(wàn)；城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好，自來(lái)水普及率不低55％，道路鋪裝率不低于50％。

②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于8萬(wàn)，所占比重不低于20％；*

鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于8億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重不低于60％；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于6億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重不低于20％；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入人均不低于60元，總收入不低于4000萬(wàn)元，承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。*

（2）設(shè)立地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)

①市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口25萬(wàn)以上，其中市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)戶口人口20萬(wàn)以上。

②工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元，其中工業(yè)產(chǎn)值所占比更為80％以上。

③國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值25億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重為35％以上，并大于第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。

④地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入2億元以上。*

⑤已成為若干市縣范圍內(nèi)中心城市的縣級(jí)市。對(duì)于一些特殊地區(qū)，設(shè)市條件作了適當(dāng)放寬。具體為具備以下條件者：

①自治州人民政府或地區(qū)（盟）行政公署駐地。

②鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值超過(guò)40億元，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于25億元，地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入超過(guò)1億元，上解支出超過(guò)5％，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、布局合理的縣。

*

③沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿(mào)易口岸以及國(guó)家重點(diǎn)骨干工程所在地。

④具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。

⑤具備上述條件之一的地方設(shè)市時(shí)，州（盟、縣）駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于6萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于4萬(wàn)。除了上述內(nèi)容外，還規(guī)定，國(guó)家和部委以及省、自治區(qū)確定予以重點(diǎn)扶持的貧困縣和財(cái)政補(bǔ)貼縣原則上不設(shè)市；*

縣級(jí)市不設(shè)區(qū)和區(qū)公所；少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，如確有必要，可撤鎮(zhèn)設(shè)市，具體指標(biāo)為：非農(nóng)業(yè)人口不低于10萬(wàn)，具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于8萬(wàn)，地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均500元，上解支出不低于財(cái)政收入的60％，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中工業(yè)產(chǎn)值高于90％。比起1986年的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，這一次的標(biāo)準(zhǔn)更全面、更科學(xué)、更合理。*

如對(duì)“非農(nóng)業(yè)人口”和“具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口”的區(qū)分，以人口密度分類(lèi)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，增加了若干經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、市政基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)等，使設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)更趨完善。第二、市的行政地位市的行政地位是指在國(guó)家的行政區(qū)劃級(jí)別中所處的等級(jí)和行政隸屬關(guān)系。我國(guó)目前的建制市分為4個(gè)層次，即直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市。*

①直轄市是指由中央政府直接管轄，其行政地位相當(dāng)于省一級(jí)的市。目前我國(guó)有4個(gè)，即北京、上海、天津、重慶。

②副省級(jí)市是20世紀(jì)90年代在原有建制市的行政等級(jí)中新增加的一個(gè)層次。副省級(jí)市的行政隸屬關(guān)系仍屬原所在的省，但行政地位高于地級(jí)市，略低于省級(jí)，故稱副省級(jí)市。副省級(jí)市是在20世紀(jì)80年代計(jì)劃單列市的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。*

計(jì)劃單列市是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃在國(guó)家計(jì)劃中單列戶頭，由國(guó)家直接下達(dá)計(jì)劃，具有相當(dāng)于省一級(jí)的計(jì)劃決策權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的有重要地位的中心城市。

1984年，重慶實(shí)行計(jì)劃單列，第二年武漢開(kāi)始計(jì)劃單列，隨后先后確定了14個(gè)計(jì)劃單列市，依次為重慶、武漢、沈陽(yáng)、大連、廣州、西安、哈爾濱、青島、寧波、廈門(mén)、深圳、南京、成都、長(zhǎng)春。*

但計(jì)劃單列市只是享有相當(dāng)于省一級(jí)的某些經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并沒(méi)有相應(yīng)的行政權(quán)力，其行政地位也無(wú)明確規(guī)定。隨著改革的不斷深化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，原計(jì)劃單列的含義逐步淡化，計(jì)劃單列市在實(shí)際運(yùn)行中省市之間的權(quán)限劃分和利益分配出現(xiàn)了諸多矛盾。*1993年，中央決定，除重慶、深圳、大連、青島、寧波、廈門(mén)仍保留計(jì)劃單列外，其余8個(gè)省會(huì)城市不再實(shí)行計(jì)劃單列。

1994年3月，中央為了進(jìn)一步發(fā)揮中心城市的作用，由中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)發(fā)出通知，將廣州等16個(gè)城市的行政級(jí)別定為副省級(jí)。這16個(gè)城市包括原來(lái)的14個(gè)計(jì)劃單列市，另增加杭州、濟(jì)南。*

重慶于1997年直轄后，目前我國(guó)共有15個(gè)副省級(jí)市。副省級(jí)市在我國(guó)地方行政體制中是一個(gè)新的層次，是行政改革產(chǎn)生的新生事物，目前，它的法律地位并不明確，即沒(méi)有相關(guān)的法律給予確定，按照憲法規(guī)定，嚴(yán)格地講它不能算作一級(jí)獨(dú)立的行政層次，因?yàn)閼椃ǖ?0條規(guī)定的中國(guó)行政區(qū)劃中并沒(méi)有這一層次。*

其未來(lái)地位和發(fā)展趨勢(shì)如何，有待于在進(jìn)一步改革中加以確定。此處列出介紹，僅因其目前在我國(guó)市級(jí)行政區(qū)劃中是一種客觀存在的事實(shí)。

③地級(jí)市是指其行政地位相當(dāng)于地區(qū)（原稱專(zhuān)區(qū)）或自治州一級(jí)的市，建國(guó)之初稱為省轄市，其行政隸屬關(guān)系直接歸省管轄，1983年正式稱為地級(jí)市。*④縣級(jí)市是指行政地位相當(dāng)于縣一級(jí)的市，過(guò)去曾經(jīng)叫“專(zhuān)轄市”、“地轄市”，屬地區(qū)管轄，地區(qū)撤銷(xiāo)后，一部分歸省轄，一部分歸地級(jí)市、副省級(jí)市等代管。1983年正式稱為縣級(jí)市。第三、市的設(shè)置模式市的設(shè)置模式是指建制市設(shè)置的空間組織模式。我國(guó)當(dāng)前的城市設(shè)置模式主要有以下幾種：*

（1）切塊設(shè)市模式這是中國(guó)自有建制市以來(lái)一直采用的傳統(tǒng)設(shè)市模式。即以縣的中心城鎮(zhèn)或其他重要城鎮(zhèn)連同其近郊部分設(shè)置市，城市區(qū)域與鄉(xiāng)村區(qū)域界限分明，市縣并存，城鄉(xiāng)分治。這是改革開(kāi)放前中國(guó)設(shè)市的主要模式。*

如四川省的宜賓市、內(nèi)江市、南充市均是解放后析宜賓縣、內(nèi)江縣、南充縣城區(qū)設(shè)市，而原有三縣仍存，市主要管轄城鎮(zhèn)型區(qū)域，縣主要管轄鄉(xiāng)村區(qū)域，這就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。與此相同的還有很多，如河南安陽(yáng)市，解放后以安陽(yáng)縣城區(qū)及近郊設(shè)置；江西上饒市析上饒縣城關(guān)鎮(zhèn)設(shè)置，原縣仍并存。*

（2）多中心組合模式即由若干個(gè)集聚中心或城鎮(zhèn)組合而設(shè)置市。這種模式建國(guó)以來(lái)就一直存在，也是改革開(kāi)放前我國(guó)設(shè)市的一種常見(jiàn)模式，但不普遍，主要用于相對(duì)分散的工礦區(qū)組合設(shè)市或若干城鎮(zhèn)合并設(shè)市。這種市不同于切塊設(shè)市模式，城市不止一個(gè)城區(qū)，而含若干相對(duì)分散的城區(qū)，各建成區(qū)之間有時(shí)有大片農(nóng)村相隔離。*

解放前四川的自貢市即如此，1939年以富順縣的自流并及榮縣的貢并兩地合并設(shè)市。建國(guó)后，不少市也如此設(shè)置，如湖北省的黃石市，即以原屬大冶縣的黃石港、石灰窯兩鎮(zhèn)及附近地區(qū)合并設(shè)市。（3）整縣改市模式指將整個(gè)縣改為市，或幾個(gè)縣整塊合并為市，也包括撤銷(xiāo)市外圍的縣并入市。*

這種模式自改革開(kāi)放以來(lái)普遍采用，一改過(guò)去切塊設(shè)市為主的模式，變城鎮(zhèn)型的城鄉(xiāng)分治的市為地域型的城鄉(xiāng)合治的市。這種設(shè)市模式自20世紀(jì)80年代出現(xiàn)以來(lái)，在城市發(fā)展過(guò)程中有一定積極意義，在一定程度上有利于解決和克服過(guò)去切塊分割模式帶來(lái)的問(wèn)題和弊端。*如過(guò)去切塊模式產(chǎn)生的城鄉(xiāng)分割矛盾，市縣并立一城之中帶來(lái)的管理不便等，而且這種區(qū)域型的新模式為新市市區(qū)布局的進(jìn)一步發(fā)展留有較大空間。但這種模式最大的弊端是使市的概念變得模糊不清，與國(guó)際公認(rèn)的城市本質(zhì)相悖，在人口統(tǒng)計(jì)、城市化水平的評(píng)價(jià)、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值以及有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上帶來(lái)很多、很大的麻煩。*而且上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的層面不同或統(tǒng)計(jì)的不準(zhǔn)確，容易產(chǎn)生諸多假象，如虛假城市化水平、虛假城市規(guī)模等。我們認(rèn)為，這種設(shè)市模式與當(dāng)前國(guó)際慣例和公認(rèn)的市的概念、性質(zhì)、特征等是相悖的，在當(dāng)前全球化的發(fā)展趨勢(shì)中，不利于與國(guó)際接軌，不能將此種設(shè)市模式作為將來(lái)的發(fā)展方向，否則，將來(lái)的中國(guó)將可能會(huì)沒(méi)有縣的建制，也沒(méi)有真正的概念明晰的市。*目前我國(guó)市一級(jí)建制中已有70％以上為整縣改市模式而來(lái)。至1998年，全國(guó)建制市增加到668個(gè)，縣（包括自治縣、旗、自治旗，縣級(jí)工農(nóng)區(qū)、林區(qū)、特區(qū)、縣級(jí)鎮(zhèn)）減少到1689個(gè)，減少的縣基本上由整縣改市而成為市。這種模式自20世紀(jì)70年代末開(kāi)始出現(xiàn)以來(lái)，逐漸成為主要的設(shè)市模式。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1989年、1993年、1994年和1997年此種模式占設(shè)市模式的比重達(dá)100％。*

（4）市領(lǐng)導(dǎo)縣的模式這種模式下的市也是一個(gè)地域型的概念，其管轄區(qū)域比整縣改市更大、更復(fù)雜。此種模式是由一個(gè)中心城市領(lǐng)導(dǎo)若干個(gè)縣，其實(shí)質(zhì)是把一級(jí)城市政府變?yōu)檩牽h的一般地域型政府，或是將省的派出機(jī)關(guān)——地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級(jí)政權(quán)。*

這是一種以經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心城市帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村的城鄉(xiāng)合治型的建制模式。此種模式建國(guó)初期即出現(xiàn)，而大規(guī)模地推行則始于20世紀(jì)80年代。此種模式的產(chǎn)生方式大致有兩種類(lèi)型，一類(lèi)是劃撥式的，一類(lèi)是地市合并式的。

①劃撥這種方式是將中心城市周?chē)牟糠挚h劃撥給中心城市領(lǐng)導(dǎo)。*

這些縣原來(lái)屬某一個(gè)地區(qū)或者分屬某幾個(gè)地區(qū)，或一個(gè)地區(qū)撤銷(xiāo)后，全部劃歸鄰近的原無(wú)行政隸屬關(guān)系的中心城市領(lǐng)導(dǎo)。還有一種情況則是在縣改市的基礎(chǔ)上，將新設(shè)的一些縣級(jí)市升格為地級(jí)市，然后劃撥一些縣歸其領(lǐng)導(dǎo)。如四川省，1976年將原屬溫江地區(qū)的雙流、金堂二縣劃為成都市領(lǐng)導(dǎo)，1983年溫江地區(qū)撤銷(xiāo)，又將溫江地區(qū)除什邡、廣漢二縣外的其余10縣劃歸成都領(lǐng)導(dǎo)。*

四川省將德陽(yáng)升格為地級(jí)市，將原屬溫江地區(qū)的什部、廣漢二縣和原屬綿陽(yáng)地區(qū)的綿竹、中江二縣共4個(gè)縣劃歸德陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)。

②地市合并這又分兩種情況：第一、是將同名且各不相屬的地市合并，撤銷(xiāo)地區(qū)改為市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。

*這種情況的同名地市中的“市”原本就是地級(jí)市，并不歸地區(qū)管轄，但地區(qū)行政公署又大多駐在該市，造成一城之中地、市機(jī)構(gòu)并存且各不相屬的情況。如江蘇省的蘇州市和蘇州地區(qū)，地區(qū)行政公署駐蘇州市，但不轄蘇州市，而轄無(wú)錫縣、吳江縣等8縣。*

類(lèi)似的還有浙江省的溫州市與溫州地區(qū)，安徽省的蕪湖市與蕪湖地區(qū)，河南省的開(kāi)封市與開(kāi)封地區(qū)，廣東省的佛山市與佛山地區(qū)，廣西壯族自治區(qū)的南寧市與南寧地區(qū)、桂林市與桂林地區(qū)等。第二、是同名地市中，市歸地區(qū)管轄，這種情況中的“市”情況較復(fù)雜，有地級(jí)市，也有縣級(jí)市，大多為縣級(jí)市。*

如河北省廊坊地區(qū)與廊坊市，遼寧省鐵嶺地區(qū)與鐵嶺市，四川省雅安地區(qū)與雅安市，1998年設(shè)立的資陽(yáng)地區(qū)與資陽(yáng)市等，其中的市均為縣級(jí)市。這類(lèi)情況實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制則先將縣級(jí)市升格為地級(jí)市，同時(shí)撤銷(xiāo)地區(qū)，將地區(qū)所屬縣（市）并入升格的地級(jí)市。*

而河北省的石家莊地區(qū)與石家莊市則不同，石家莊地區(qū)轄石家莊市，但石家莊市是河北省省會(huì)，顯然是地級(jí)市，這是80年代之前由于河北省省會(huì)幾經(jīng)變化而形成的特殊情形（天津由直轄而后又為河北省省會(huì)后又直轄是引起這種特殊情況的主要原因）。但這是個(gè)別現(xiàn)象，多數(shù)地區(qū)轄市均為縣級(jí)市，“專(zhuān)轄市”、“地轄市”的稱謂歷來(lái)是與現(xiàn)在所說(shuō)的縣級(jí)市相對(duì)應(yīng)的。*

地區(qū)轄同名市的還有江蘇省揚(yáng)州地區(qū)與揚(yáng)州市、鎮(zhèn)江地區(qū)與鎮(zhèn)江市，江西省九江地區(qū)與九江市、上饒地區(qū)與上饒市，安徽省安慶地區(qū)與安慶市、阜陽(yáng)地區(qū)與阜陽(yáng)市，河南省許昌地區(qū)與許昌市、商丘地區(qū)與商丘市，湖南省岳陽(yáng)地區(qū)與岳陽(yáng)市、湘潭地區(qū)與湘潭市，湖北省宜昌地區(qū)與宜昌市，四川省南充地區(qū)與南充市，陜西省咸陽(yáng)地區(qū)與咸陽(yáng)市、延安地區(qū)與延安市，甘肅省天水地區(qū)與天水市等等，上述均是地市同名的現(xiàn)象，地區(qū)所轄同名市均是縣級(jí)市。*

實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣制，如前所言應(yīng)先將縣級(jí)市升格為地級(jí)市，撤消地區(qū)更名為市。而前面所說(shuō)同名地市不相轄的情況則不單是將地區(qū)更名為市，因?yàn)橥丶?jí)市早就存在，也不單是原地區(qū)內(nèi)部發(fā)生變化，因?yàn)橥斜静粚俚貐^(qū)管轄，而是撤銷(xiāo)地區(qū)，將原屬縣（市）并入同名地級(jí)市。例如，浙江省的溫州地區(qū)撤銷(xiāo)地區(qū)，全部并入溫州市。*

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，上述資料所列情形是發(fā)展變化的，一些地區(qū)所轄的縣級(jí)市在70年代末和80年代初由縣級(jí)升格為地級(jí)，脫離了地區(qū)而轉(zhuǎn)為省轄，便又新出現(xiàn)了地市同名不相轄的情況，其后再實(shí)現(xiàn)地市合并。如湖南岳陽(yáng)市，原屬岳陽(yáng)地區(qū)，為縣級(jí)市，升格為地級(jí)市，又與地區(qū)合并。*

與縣改市不同，市管縣模式并不是增設(shè)新市，而是在市的建制模式上產(chǎn)生了變化，形成一種新的地域型的市，這一點(diǎn)與整縣改市相類(lèi)似，不過(guò)比整縣改市所設(shè)置的地域型市的行政區(qū)域更大。與整縣改市模式一樣，市管縣模式在一定時(shí)期中曾起到過(guò)積極作用，但也同樣暴露出許多弊端，對(duì)于此種模式的具體評(píng)價(jià)，此處不詳述。*

第四、市的下級(jí)行政建制我國(guó)目前的建制市，就其下級(jí)行政建制而言分為轄區(qū)的市和不轄區(qū)的市。不轄區(qū)的市一般是縣級(jí)市，轄區(qū)的市為地級(jí)市、副省級(jí)市和直轄市。市轄區(qū)是由市管轄的一級(jí)行政區(qū)域單位，是市的下級(jí)行政建制，其行政地位相當(dāng)于縣。直轄市的市轄區(qū)地位高于縣，或相當(dāng)于自治州（即地級(jí)），或介于自治州與縣之間。*

市轄區(qū)設(shè)區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，區(qū)人民法院（基層人民法院），區(qū)人民檢察院，區(qū)人民政府和中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)委員會(huì)。市轄區(qū)的政權(quán)機(jī)構(gòu)其獨(dú)立性相對(duì)較小，主要是作為市級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的助手，協(xié)助市級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)城市進(jìn)行管理，但區(qū)市之間，尤其是區(qū)政府與市政府之間，應(yīng)當(dāng)有明確的權(quán)限劃分。*

一個(gè)市轄多少個(gè)區(qū)，應(yīng)根據(jù)具體情況而定，并無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。轄區(qū)多可至十幾個(gè)，少則僅1個(gè)。如四川省遂寧市僅轄市中區(qū)一個(gè)市轄區(qū)，重慶市直轄前轄9個(gè)區(qū)，直轄后市轄區(qū)多達(dá)十幾個(gè)。市轄區(qū)不等于市區(qū)，市轄區(qū)可能是市區(qū)。如北京市東城區(qū)、宣武區(qū)，也可能是郊區(qū)；如廣元市的朝天區(qū)，也可能兼有市區(qū)和郊區(qū)；如成都市的成華區(qū)、金牛區(qū)等。*

市轄區(qū)也不等于市轄區(qū)域，市轄區(qū)是一個(gè)法律、行政概念，是一種經(jīng)法律確認(rèn)的行政建制；市轄區(qū)域是一個(gè)地理概念，是市所管轄的行政區(qū)域的總稱。建國(guó)以后，市轄區(qū)的法律地位是1954年我國(guó)第一部憲法所確認(rèn)的，第53條規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)。”并第一次正式使用“市轄區(qū)”這一概念。*1955年6月9日，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，則進(jìn)一步對(duì)市轄區(qū)的設(shè)置作出了具體規(guī)定。該《決定》規(guī)定：“人口在20萬(wàn)以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)。人口在20萬(wàn)以下的市，一般不應(yīng)設(shè)市轄區(qū)，已經(jīng)設(shè)了的，除具有特殊情況，經(jīng)省人民委員會(huì)或者自治區(qū)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)保留者外，均應(yīng)撤銷(xiāo)，分別設(shè)立街道辦事處，作為市人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)。需要設(shè)市轄區(qū)的，也不應(yīng)多設(shè)。”*

按照1979年《地方組織法》規(guī)定，市轄區(qū)為縣以上單位。但市轄區(qū)與一般縣級(jí)以上政府又不完全相同，它處于一種特殊地位，一方面市轄區(qū)在法律上明確規(guī)定為縣級(jí)以上的行政建制，另一方面作為城市政府的基層單位，由于市、區(qū)之間的行政關(guān)系和區(qū)域管理特點(diǎn)，它又不能完全承擔(dān)憲法賦予縣級(jí)以上各級(jí)政府的權(quán)限。*

長(zhǎng)期以來(lái)，市區(qū)之間的關(guān)系及權(quán)限劃分一直未能理順，這是當(dāng)前行政改革中應(yīng)當(dāng)解決的一個(gè)問(wèn)題。我國(guó)城市行政管理，實(shí)行“兩級(jí)政權(quán)三級(jí)管理”體制。兩級(jí)政權(quán)即市、區(qū)兩級(jí)；三級(jí)管理即市、區(qū)、街道。街道辦事處是市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市政府的派出機(jī)關(guān)。*

根據(jù)憲法和《地方組織法》規(guī)定：“市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處作為它的派出機(jī)關(guān)。”

1980年1月8日，五屆人大常委會(huì)重新公布1954年一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》，建國(guó)以來(lái)幾經(jīng)起伏、一度處于混亂狀態(tài)的城市區(qū)街體制和工作步入正常狀態(tài)。*A、目前我國(guó)街道機(jī)構(gòu)的設(shè)置如下：

①黨的系統(tǒng)，即街道黨委（或稱工委）。設(shè)書(shū)記、副書(shū)記、組織、宣傳、紀(jì)委等職務(wù)和部門(mén)，包括黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體——工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)的工作部門(mén)。

②行政系統(tǒng)。設(shè)街道辦事處主任、副主任，設(shè)辦公室、民政、城管、市容、人防、文教、計(jì)劃生育、經(jīng)管辦、綜治辦等工作部門(mén)，還有二級(jí)機(jī)構(gòu)如勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)衛(wèi)所等。*③事業(yè)單位和垂直機(jī)構(gòu)。如房管所、工商所、稅務(wù)所、公安派出所等。

B、街道辦事處的職能主要有：

①城市管理職能，如市容市貌。社會(huì)治安、民政管理等；

②經(jīng)濟(jì)職能，即創(chuàng)辦和主管經(jīng)濟(jì)實(shí)體；

③協(xié)調(diào)職能，即協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)單位之間、居民之間、街道與居民之間、街道與居委會(huì)之間的關(guān)系；*④指導(dǎo)職能，主要指導(dǎo)居委會(huì)的工作。目前我國(guó)街道辦事處與區(qū)（市）之間的關(guān)系與權(quán)限劃分存在諸多問(wèn)題，需要進(jìn)一步明確和理順；街道辦事處的職能、機(jī)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制仍需進(jìn)一步改革。（2）市行政管理體制市行政管理體制是指市的行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、行政管理方式和行政運(yùn)行機(jī)制的總和。*這個(gè)涵義與前文所說(shuō)的狹義的市政體制相當(dāng)，是我們所談的市政體制的研究重點(diǎn)。談城市管理體系時(shí)，我們對(duì)市政府的性質(zhì)與地位、市政府的組成和領(lǐng)導(dǎo)體制、市政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、市政府的職權(quán)等作了介紹，以下就上述內(nèi)容作一些補(bǔ)充。市行政管理體制是國(guó)家行政體制的重要組成部分，是國(guó)家行政體制在城市的延伸，它具有一般行政體制的主要特征。*

行政體制的核心問(wèn)題是國(guó)家在行政管理方面的權(quán)限劃分，市行政管理體制也同樣如此；行政體制一般有以下幾種形式，市行政管理體制也同樣如此，以下分別介紹。第一．市行政管理體制的主要形式

①首長(zhǎng)制和委員會(huì)制首長(zhǎng)制又叫首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、個(gè)人負(fù)責(zé)制，委員會(huì)制又叫合議制、集體負(fù)責(zé)制。*

凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予一人承擔(dān)者，稱為首長(zhǎng)制；賦予集體承擔(dān)者，稱為委員會(huì)制。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與個(gè)人專(zhuān)權(quán)制有區(qū)別，它是領(lǐng)導(dǎo)者在限定的權(quán)限范圍內(nèi)起領(lǐng)導(dǎo)作用的一種形式。個(gè)人專(zhuān)權(quán)制下的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)力不受任何限制，也不對(duì)任何人負(fù)責(zé)，而首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的最高領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力要受到某種限制，并有其負(fù)責(zé)的對(duì)象。*

建國(guó)初，我國(guó)城市政府管理體制實(shí)行的是委員會(huì)制，市長(zhǎng)為委員會(huì)主席，政府機(jī)構(gòu)的名稱叫市政府委員會(huì)。

1954年《憲法》規(guī)定，人民政府的法定名稱為人民委員會(huì)。市人民委員會(huì)即市政府，簡(jiǎn)稱“市人委”，并規(guī)定市長(zhǎng)負(fù)責(zé)主持市人民委員會(huì)的工作。*

在“文革”前，我國(guó)市行政管理體制從形式上看，基本上實(shí)行的是委員會(huì)制，但由于黨政之間長(zhǎng)期合一，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)使政府管理體制的作用和特征難以表現(xiàn)出來(lái)。黨內(nèi)的個(gè)人專(zhuān)權(quán)制使行政體制的委員會(huì)制形式形同虛設(shè)。“文革”期間更是一片混亂，“革命委員會(huì)”集黨、政、軍職能為一身，其他政權(quán)機(jī)構(gòu)基本癱瘓，這一時(shí)期談不上正常的市行政管理體制。*

1979年，五屆人大常委會(huì)第11次會(huì)議決定，將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為人民政府，同年，市委和市政府機(jī)構(gòu)開(kāi)始分署辦公。

1982年12月，五屆人大第五次會(huì)議通過(guò)的我國(guó)第四部《憲法》和修正的地方組織法規(guī)定，市和區(qū)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其組成不再實(shí)行委員會(huì)制，改為工作部門(mén)首長(zhǎng)參加制。*“地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。按《地方組織法》規(guī)定，我國(guó)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是建立在集體討論的基礎(chǔ)上的，“政府工作中的重大問(wèn)題，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定?！笔组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制若缺乏監(jiān)督機(jī)制、缺乏集體討論便會(huì)有可能出現(xiàn)個(gè)人獨(dú)斷專(zhuān)行、決策片面主觀等弊端；*委員會(huì)制可以避免上述弊端產(chǎn)生，但又容易產(chǎn)生個(gè)人責(zé)任不明、爭(zhēng)功諉過(guò)和意見(jiàn)分歧、決策遲緩等弊端。我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制建立在集體討論的基礎(chǔ)上，結(jié)合了委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)長(zhǎng)處，對(duì)于避免首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制容易產(chǎn)生的弊端有積極作用。

②集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)和分權(quán)涉及到行政組織系統(tǒng)內(nèi)部各層次之間權(quán)力的分配和權(quán)責(zé)關(guān)系的體制結(jié)構(gòu)。*集權(quán)制是指行政權(quán)力集中于上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)沒(méi)有或很少有自主權(quán)；分權(quán)制是指上下級(jí)依法各負(fù)其責(zé)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)在法定管轄范圍內(nèi)有自主權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)不得干涉。兩者各有其利弊，集權(quán)制有利于行政系統(tǒng)的高度統(tǒng)一，最高權(quán)力層能統(tǒng)籌全局。其缺點(diǎn)是，難以因地制宜，難以發(fā)揮下級(jí)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性。*

分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是因地制宜，有利于下級(jí)機(jī)關(guān)靈活處理具體事務(wù)，應(yīng)付各種變化，有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮不同地域。不同部門(mén)、不同層次的下級(jí)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性。其缺點(diǎn)是，若分權(quán)過(guò)度則會(huì)出現(xiàn)政令不統(tǒng)一，削弱行政系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)能力，造成溝通困難。*