第二章 當代公共管理發(fā)展的歷史背景

第二章當代公共管理發(fā)展的歷史背景2.1學習要求要求學生了解西方國家公共管理發(fā)展的動因。掌握我國公共管理發(fā)展的原因。理解公共選擇理論的出發(fā)點。了解政府失效的表現(xiàn)和原因。掌握尋租的概念和關于尋租活動后果的分析。掌握創(chuàng)租和抽租的涵義。2.2內(nèi)容簡述20世紀70年代之后，特別是80年代以來，整個世界開始發(fā)生根本性的變化，呼喚著新的公共管理模式。同時，在理論上也出現(xiàn)了一些新的進展，為公共管理的發(fā)展提供了理論支持。2.2.1當代公共管理學發(fā)展的社會背景20世紀70年代末80年代初開始，發(fā)達國家先后進行了公共行政管理的改革。這一改革的根本動因來自于兩個方面。1、西方國家陷入嚴重的社會經(jīng)濟危機。20世紀60年代末期開始，西方國家從發(fā)展的高峰一下跌入危機的深淵，表現(xiàn)出一系列深刻的矛盾。其一，經(jīng)濟滯漲。經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，通貨膨脹不斷提高，政府宏觀調(diào)控難以奏效。其二，嚴重的福利病。戰(zhàn)后廣泛的社會福利政策的實施，不僅造成社會效率的損害，而且加重政府的財政負擔，使政府力不從心。其三，政府失靈。面對長期的不景氣，以及政府調(diào)控政策上兩難選擇的現(xiàn)狀。2、科層制陷入嚴重困境。20世紀70年代以來，社會經(jīng)濟、政治所引起的變化，給傳統(tǒng)的科層制迎頭一擊，使它的先天性不足和時代發(fā)展的不適應性日漸暴露出來。首先，科層制對法律制度的過度推崇已難以應付政治、經(jīng)濟、社會個性化的發(fā)展要求。其次，強烈的專業(yè)技術崇拜和固定的專業(yè)化分工使政府功能日益衰退。再次，責任保障機制日漸喪失。3、科學技術的新發(fā)展正在深刻改變著人類社會。20世紀80年代，世界的科學技術發(fā)展出現(xiàn)了新的特點，信息技術呈加速度發(fā)展的趨勢，新技術和新發(fā)明層出不窮，同時，信息技術對社會經(jīng)濟的影響日益增強，信息技術的廣泛應用正深刻地改變著人類社會的各個方面。這種根本性的變化對政府的運作和管理提出了全新的要求，政府必須更加靈活、更加高效；政府必須具有較強的應變力和創(chuàng)造力；政府必須積極響應公眾的意愿，使公眾更多地參與社會公共事務的管理。20世紀80年代，我國也開始了行政管理制度改革和公共管理發(fā)展的進程。雖然，其中也有西方國家變革相似的一些原因，但是，從深層因素來看，根本的動因來自于市場取向的經(jīng)濟體制改革。經(jīng)過20多年的經(jīng)濟體制改革，我國社會經(jīng)濟在許多方面出現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)折和變化。第一，利益結(jié)構(gòu)多元化。改革開放以后，社會的整體性利益結(jié)構(gòu)開始崩解，首先，利益源泉多元化，打破了公有制一統(tǒng)天下的呆滯局面，社會利益源泉迅速涌現(xiàn)，一些利益意識覺醒較早的人們毅然決然地告別大鍋飯鐵飯碗，到充滿機遇和風險的廣闊天地謀求發(fā)展。其次，利益單元個體化。改革開放使社會的利益單元迅速從集體性的組織縮小到能切實感受利益得失的家庭和個人，尤其是個人利益主體地位的確認，使社會利益單元因獲得個人逐利本性支持而充滿活力．這是一個社會經(jīng)濟發(fā)展所必不可少的最強大最根本的內(nèi)源動力。再次．逐利行為公開化。伴隨著利益意識的覺醒，人們的逐利行為日趨公開化，人們開始勇敢地、正當?shù)刈非罄?，即使最正統(tǒng)的人，也開始承認君子愛財，只不過要取之有道。最后，利益關系矛盾化。由于利益單元在利益確認和追求上的差異性，利益單元之間根本利益一致基礎上的具體利益矛盾漸趨活躍，激勵著利益單元作出持續(xù)不斷的努力謀求自身利益最大化。由利益矛盾引發(fā)的利益競爭是一種具有積極意義的社會現(xiàn)象，它使我國社會擺脫了動力缺乏狀態(tài)，進人欣欣向榮的良性發(fā)展軌道。第二，經(jīng)濟生活市場化。1992年10月，黨的十四大明確提出中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟。這為經(jīng)濟體制的市場化改革提供了最充裕的合法化資源，從此中國的市場化改革以前所未有的速度前進。時至今日，中國經(jīng)濟生活的市場化程度已達到非常可觀的程度，其一，非公有制經(jīng)濟迅速發(fā)展，它們在全國經(jīng)濟總量中的比重大幅提高。其二，價格自由程度大大提高，各類專業(yè)生產(chǎn)要素市場和消費品市場如雨后春筍般涌現(xiàn)。其三，經(jīng)濟關系契約化。利益主體之間的利益交易行為及各自的權利義務由契約規(guī)定，受法律保護，從而比較有效地防范和化解了各種經(jīng)濟糾紛，使經(jīng)濟生活處于充滿活力的有序狀態(tài)。第三，政治生活民主化法制化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國公民的主體意識開始覺醒并日趨成熟。（1）在集體和個體關系上，社會開始承認并尊重個體獨立的價值，集體之中個體地位日見凸現(xiàn)。（2）自主意識和責任感明顯增強。利益源泉的多元化和社會及政府行政控制的弱化，使公民個體的行為自由度大大增加，而社會客觀條件的諸多限制，迫使人們根據(jù)市場和社會需要進行自我設計、自我選擇，以謀求自我生存和發(fā)展，長期的自主性社會實踐鍛煉了人們的自主能力，也增強了人們的自主意識、獨立意識以及個人對自主行為負責的責任感。這種增強反過來又促使人們更進一步要求在政治、經(jīng)濟、文化和其他社會生活中有更多更大的選擇自由。（3）權利觀念逐漸普及。改革開放明確肯定了個人利益的價值，承認逐利行為的正當性和道德性，在人們對個人利益的不懈追求中，逐漸產(chǎn)生了作為民主政治內(nèi)在精神底蘊的公民權利觀念。人們逐漸了解憲法和法律所賦予的諸多權利，認識到了個人利益的價值并惜心珍視之，進而要求他人、社會和政府予以尊重，一旦發(fā)現(xiàn)其權利受到異己力量的非法侵害，就會訴諸各種手段加以維護。概言之，我國社會生活物質(zhì)層面的變革和發(fā)展正有利推動著公眾社會心理從依附走向自主。在社會生活的綜合性、激烈性變遷過程中，傳統(tǒng)的政府行政管理模式出現(xiàn)了難以適應得問題，政府的管理能力也受到了懷疑，這就必然要求對社會公共事務的管理，從理論、體制、方法等各個方面進行徹底的變革。2.2.2當代公共管理學發(fā)展的主導理論1、公共選擇理論公共選擇理論是運用現(xiàn)代經(jīng)濟學的邏輯和方法，分析現(xiàn)實生活中政治個體的行為特征和政治團體，特別是政府的行為特點；討論集體決策行為的特點；并以人的自利作為出發(fā)點，來解釋政府部門普遍存在官僚作風，政府管理出現(xiàn)偏差以及由政府行為導致社會資源浪費的原因。公共選擇理論方法論的基礎是理性的自利主義的經(jīng)濟人。公共選擇理論認為，與經(jīng)濟市場相類似，政治市場也是由供求雙方組成的。需求者是選民和納稅人，供給者是政治家和政府官員。政治家和政府官員負責向社會提供一定數(shù)量和質(zhì)量的公共物品，選民和納稅人獲得公共物品并支付一定的稅收款項。每一個政治市場的參與者，無論是選民還是政治家，在進行選擇時，都如同“經(jīng)濟人”一樣，先要對個人的成本與收益進行計算，如果一項集體決策給他帶來的收益大于他投贊成票時所承擔的實際成本，那么，他就會支持這項決策；否則，就不支持甚至反對。2、政府失效論政府失效具體體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）濫用權力的傾向。（2）嚴重的官僚主義。（3）較大的盲目性。（4）政府部門擴張的內(nèi)在動機。政府失效論認為，政府失效既有需求方面的原因，也有供給方面的原因。政府失效理論認為尋租活動就是現(xiàn)實中政府失效的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會中，通常的尋租活動是利用行政的和法律的手段，想方設法爭取政府的干預，通過阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的自由流動和自由競爭來維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得的經(jīng)濟利益進行再分配，使尋租者獲得更高的經(jīng)濟利益。尋租活動造成的后果是：（1）造成社會經(jīng)濟資源配置的扭曲，阻止了更有效的生產(chǎn)方式的實施；（2）使本來可以用于生產(chǎn)性活動的社會經(jīng)濟資源浪費在一些于社會無益的活動上；（3）使政府官員享受特殊利益，扭曲政府行為，這些特殊利益的存在會引發(fā)無休止追求行政權力的尋租競爭；（4）會引起“避租”行為的抗衡，從而使社會經(jīng)濟資源更多地耗費在無益的方面。在長期尋租活動的影響下，政府所扮演的角色正由被動走向主動。政府通過“政治創(chuàng)租”和“抽租”的方式來獲得自身的利益。政治創(chuàng)租是指政府官員利用行政干預的辦法來增加私人企業(yè)的利潤，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進貢”作為得到這種租的條件。抽租是指政府官員故意提出某項會使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使私人企業(yè)割讓一部分既得利益給予政府官員。由于政治創(chuàng)租和抽稅的存在，促進尋租活動的普遍性和經(jīng)常性，也使政府的有效作用大為降低。3、交易費用理論交易費用理論是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。它的基本思路是：圍繞交易費用節(jié)約這一中心，把交易作為分析的基本單位，找出區(qū)分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應該用什么樣的體制組織來協(xié)調(diào)。交易費用理論不僅為研究組織制度的功能及其選擇提供了一種全新的理論和方法，而且還成功地應用于許多研究領域，如生產(chǎn)組織理論、非盈利性組織理論、跨國公司理論等，得出了一些獨到的結(jié)論，成為組織變革研究的理論來源。2.3本章知識點1、西方國家公共管理發(fā)展的動因2、我國公共管理發(fā)展的原因3、公共選擇理論的出發(fā)點4、政府失效的表現(xiàn)和原因5、尋租活動產(chǎn)生的消極后果6、創(chuàng)租和抽租的涵義2.4思考題1、20世紀80年代西方國家公共管理發(fā)展的原因是什么？2、我國公共管理發(fā)展的原因是什么？3、進入20世紀末科層制的弊端表現(xiàn)在哪些方面？4、政府失效的主要原因是什么？5、在現(xiàn)代政府活動中為什么會存在尋租現(xiàn)象？6、尋租活動會產(chǎn)生哪些消極后果？2.5例題與習題例題：1、進入20世紀末科層制的弊端表現(xiàn)在哪些方面？答：進入20世紀70年代以來，以信息為基礎的新文明動搖并改變了原有的政治、經(jīng)濟和社會運行模式，世界政治、經(jīng)濟、文化發(fā)生了前所未有的變化。社會經(jīng)濟、政治所引起的變化，給傳統(tǒng)的科層制迎頭一擊，使它的先天性不足和時代發(fā)展的不適應性日漸暴露出來。首先，科層制對法律制度的過度推崇已難以應付政治、經(jīng)濟、社會個性化的發(fā)展要求。其次，強烈的專業(yè)技術崇拜和固定的專業(yè)化分工使政府功能日益衰退。再次，責任保障機制日漸喪失，最終造就出來的各級各類官員大多是不求有功但求無過者。2、尋租活動會產(chǎn)生哪些消極后果？答：（1）造成社會經(jīng)濟資源配置的扭曲，阻止了更有效的生產(chǎn)方式的實施；（2）使本來可以用于生產(chǎn)性活動的社會經(jīng)濟資源浪費在一些于社會無益的活動上；（3）尋租活動使政府官員享受特殊利益，扭曲政府行為，這些特殊利益的存在會引發(fā)無休止追求行政權力的尋租競爭；（4）尋租活動還會引起“避租”行為的抗衡，從而使社會經(jīng)濟資源更多地耗費在無益的方面。3、在現(xiàn)代政府活動中為什么會存在尋租現(xiàn)象？答：在現(xiàn)代社會中，通常的尋租活動是利用行政的和法律的手段，想方設法爭取政府的干預，通過阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的自由流動和自由競爭來維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得的經(jīng)濟利益進行再分配，使尋租者獲得更高的經(jīng)濟利益。由于政府掌握著行政權力，如果政府權力運用過程缺乏透明度和制約力，尋租者就可能從政府那里獲得特許，從面對某項社會經(jīng)濟資源具有壟斷權，保證尋租者的更高的經(jīng)濟利益。如果說，一開始政府在尋租過程中扮演的是一個被動的角色，但在長期尋租活動的影響下，政府所扮演的角色正由被動走向主動。政府通過“政治創(chuàng)租”和“抽租”的方式來獲得自身的利益。習題：一、名詞解釋1、政治創(chuàng)租2、社會問題二、簡答題1、進入20世紀末科層制的弊端表現(xiàn)在哪些方面？2、尋租活動會產(chǎn)生哪些消極后果？三、論述題1、20世紀80年代西方國家公共管理發(fā)展的原因是什么？2、我國公共管理發(fā)展的原因是什么？3、公共選擇理論的分析方法有什么特點？4、政府失效的主要原因是什么？5、在現(xiàn)代政府活動中為什么會存在尋租現(xiàn)象？四、分析題1、進入21世紀，我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些新的社會性問題，例如人口老齡化過程加速,老齡人口的比重