論我國政策性銀行立法的完善

文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題論我國政策性銀行立法的完善——以實施“十一五”規(guī)劃為契機關(guān)鍵詞:“十一五”規(guī)劃/政策性銀行/立法內(nèi)容提要:我國目前對政策性銀行還沒有制定專門法律，現(xiàn)行行政法規(guī)也鮮有對其作出規(guī)定，對政策性銀行的規(guī)定多散見于一些決定、命令、規(guī)章等文件之中。立法層次低、體系混亂，制度構(gòu)建存在缺失，立法明顯滯后，制度設(shè)計粗糙、內(nèi)容不夠科學合理是當前政策性銀行立法存在的主要問題。而“十一五”規(guī)劃的實施為我們完善政策性銀行立法提供了寶貴契機，體現(xiàn)在：通過立法進行改革是“十一五”規(guī)劃有關(guān)政策性銀行改革的基本精神，規(guī)劃的整體實施將為立法提供實踐平臺和檢驗標準，“十一五”期間進行政策性銀行立法的條件已基本成熟。因此，我們在“十一五”期間，應(yīng)將政策性銀行立法納入立法規(guī)劃，并著力構(gòu)建科學的政策性銀行立法體系，立法應(yīng)合理貫徹政策性銀行的政策性，兼顧規(guī)定性與靈活性，兼顧現(xiàn)實性和前瞻性，我們還應(yīng)“量身定做”，打造科學的政策性銀行監(jiān)管制度。一、我國政策性銀行立法的現(xiàn)狀(一)法律我國目前對政策性銀行尚無專門立法，但在有關(guān)法律中，對政策性銀行的監(jiān)管制度等有零星規(guī)定。如我國1995年3月頒布實施的《中國人民銀行法》第35條規(guī)定：“中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業(yè)務(wù)，進行指導和監(jiān)督?！?003年12月27日修改后的《中國人民銀行法》取消了這一單獨對政策性銀行所作的規(guī)定，但在該法第52條中明確規(guī)定：“本法所稱銀行業(yè)金融機構(gòu)，是指在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)以及政策性銀行?！睋?jù)此，“銀行業(yè)金融機構(gòu)”是包括政策性銀行在內(nèi)的。因此，舉凡《中國人民銀行法》規(guī)定對銀行業(yè)金融機構(gòu)實施的有關(guān)監(jiān)管制度對于政策性銀行來說當然也是適用的。我國2003年12月頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也在第2條對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行了解釋，其中也包括政策性銀行。也就是說，該法對政策性銀行的監(jiān)管總體上采取了與《中國人民銀行法》同樣的態(tài)度，即在監(jiān)管上不區(qū)分政策性銀行、商業(yè)銀行還是其他銀行業(yè)金融機構(gòu)。略有不同的是，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在附則第48條中規(guī)定，對在中國境內(nèi)設(shè)立的政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督管理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。這說明該法的立法者意識到了政策性銀行監(jiān)管制度的特殊性，從而為政策性銀行立法預留了空間。除了上述規(guī)定之外，我國現(xiàn)行法律中再無對政策性銀行的規(guī)定。(二)行政法規(guī)合理區(qū)分，比如各政策性銀行由于目標模式、發(fā)起方式、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍等的區(qū)別，本應(yīng)分別進行制度設(shè)計，但一直未有單獨立法。而對于本應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定或協(xié)調(diào)一致的內(nèi)容，在立法中又未予協(xié)調(diào)統(tǒng)一，如對各政策性銀行的性質(zhì)，中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的章程中均規(guī)定其為獨立法人，而對國家開發(fā)銀行是否具有獨立法人地位，有關(guān)立法及相關(guān)文件中則無明確表述。雖然在實踐中人們幾乎一致認為國家開發(fā)銀行具有法人資格，但學界仍然不得不通過比較論證大費口舌的證明其具有和其他政策性銀行一致的法人地位。[2]這些立法問題的存在，使得各政策性銀行該特殊的地方?jīng)]有特殊，該統(tǒng)一的地方?jīng)]有統(tǒng)一，制度上的相互配合、相互協(xié)調(diào)的機制沒有建立，政策性銀行立法體系的統(tǒng)一更是無從談起。總之，立法層次過低，形式散亂，體系混亂是我國政策性銀行立法在形式上的突出問題。(二)制度構(gòu)建存在缺失現(xiàn)行立法對政策性銀行制度的很多問題，包括一些根本性制度都沒有做出規(guī)定。比如對各政策性銀行的治理結(jié)構(gòu)、決策機制等根本問題，有關(guān)法律、行政法規(guī)均沒有作出任何規(guī)定，即便在前述《決定》、各《通知》和各《方案》中，也只是簡單地提出設(shè)立監(jiān)事會，對于具體的治理機制和決策機制則避而不談。僅各政策性銀行在其《章程》中規(guī)定“行長負責制”和“監(jiān)事會監(jiān)督”等高度抽象的內(nèi)容。而《章程》畢竟不是法律，政策性銀行由于其政策性、資金來源和職能的特殊性、在金融體系中的重要地位等原因，不應(yīng)該如普通公司或者商業(yè)銀行一樣在治理結(jié)構(gòu)和決策機制上完全放任其意思自治。而且，普通公司除了自身《章程》約束之外，尚須接受《公司法》等法律規(guī)范的調(diào)整，各商業(yè)銀行也須按照《商業(yè)銀行法》的要求設(shè)立和運行。而我國現(xiàn)行之政策性銀行由于并未采用公司形態(tài)，其性質(zhì)也與商業(yè)銀行存在顯著差別，故也不接受《公司法》和《商業(yè)銀行法》的調(diào)整。因而，在長達12年的金融運作實踐中僅僅適用各《章程》來調(diào)整政策性銀行的組織和決策，使其在事實上處于一種“脫法”運作的尷尬境地。(三)立法明顯滯后現(xiàn)行有關(guān)政策性銀行規(guī)定的很多內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，存在明顯的立法滯后問題。比如，《決定》、各《通知》和各《方案》規(guī)定的各該銀行的業(yè)務(wù)范圍，早已不能適應(yīng)現(xiàn)實的要求，實踐中出現(xiàn)了大量政策性銀行之間、政策性銀行與商業(yè)銀行之間業(yè)務(wù)交叉重疊，以至政策性銀行隨意調(diào)整業(yè)務(wù)范圍的問題，其突出表現(xiàn)為政策性銀行并未承接全部的政策性業(yè)務(wù)，相反其信貸資金正向經(jīng)營性領(lǐng)域滲透;而四大國有專業(yè)銀行在向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的同時，又不得不承擔著部分政策性貸款任務(wù)。[3]典型的事例是，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”)在成立當初是按照農(nóng)業(yè)政策性金融的標準劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的，也即把原來農(nóng)業(yè)銀行承擔的政策性包袱承擔起來，但國家在1998年又把標準的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)從農(nóng)發(fā)行劃回中國農(nóng)業(yè)銀行(以下簡稱“農(nóng)行”)，使農(nóng)村金融體制改革走回老路而至今進退維谷，更使農(nóng)發(fā)行和農(nóng)行都無法走上可持續(xù)發(fā)展的正軌。而國家開發(fā)銀行的經(jīng)營范圍，則經(jīng)常被其他國有商業(yè)銀行投訴為超范圍和搶業(yè)務(wù)。[4]又如關(guān)于政策性銀行分支機構(gòu)的設(shè)立，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中規(guī)定，國家開發(fā)銀行只設(shè)總行，不設(shè)分支機構(gòu)，信貸業(yè)務(wù)由中國人民建設(shè)銀行代理。但在實踐中早已突破了這一規(guī)定，截止2006年5月，國家開發(fā)銀行已在全國設(shè)有32家分行和4家代表處。[5]實踐證明，適度發(fā)展分支機構(gòu)對政策性銀行的有效運行和健康發(fā)展是必不可少的，有利于協(xié)助做好項目的收集、推薦、初審和貸后管理等，確保政策性資金的安全運轉(zhuǎn)。[6]可見，原有的規(guī)定早已和現(xiàn)實生活及發(fā)展需要相脫節(jié)，立法遠遠滯后于實踐已是一個不爭的事實。(四)制度設(shè)計粗糙，內(nèi)容不夠科學合理現(xiàn)行立法對政策性銀行的監(jiān)管制度等相關(guān)制度規(guī)定不盡科學合理，沒有反映出政策性銀行對相關(guān)制度的特殊要求。如前所述，我國在《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中，把對政策性銀行和商業(yè)銀行的監(jiān)管在制度上未作區(qū)分，更未像有些發(fā)達國家那樣設(shè)立專門的監(jiān)管機關(guān)、建立專門的政策性金融監(jiān)管制度，這在實踐中不利于對政策性銀行實施有效監(jiān)管及促使其職能的充分發(fā)揮。又如在財會制度上，立法中并未考慮到政策性銀行可能兼營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的情況，未建立起諸如“分賬管理”等相應(yīng)的財會制度，致使實踐中大量發(fā)生政策性銀行利用從財政上低成本獲取的資金而與各商業(yè)銀行展開不正當競爭的現(xiàn)象。諸如此類，有關(guān)政策性銀行的制度設(shè)計未能根據(jù)政策性銀行的個性“量身定做”，其在實踐運行中出現(xiàn)問題也就不難解釋了。三、“十一五”規(guī)劃帶來完善我國政策性銀行立法的良好契機(一)通過立法進行改革是“十一五”規(guī)劃有關(guān)政策性銀行改革的基本精神前已述及，我國現(xiàn)今政策性銀行制度存在諸多問題，政策性銀行的發(fā)展可以說正處于一個十字路口，對其進行改革已是勢在必行。對此，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(下稱“《綱要》”)中已明確提出進行政策性銀行改革的目標和任務(wù)，具體體現(xiàn)在《綱要》第33章之中。該章第一節(jié)即明確提出，要“合理確定政策性銀行的職能定位，鍵全自我約束機制、風險調(diào)控機制和風險補償機制”。而對其改革的實施和成果的鞏固，《綱要》在第46章“建立分類指導的實施機制”部分對立法提出了要求。該章規(guī)定，規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃的要求，主要應(yīng)通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟手段來完成;對于行之有效的改革措施也要通過法律、規(guī)章和制度的形式確定下來。很明顯，前述有關(guān)政策性銀行職能定位的改革應(yīng)屬主體功能區(qū)劃的范疇，如此，則對政策性銀行的改革應(yīng)主要通過健全法律法規(guī)等法律手段來進行，改革的成果也應(yīng)通過立法來鞏固，這可謂是《綱要》反映出的對政策性銀行改革的基本精神。(二)“十一五”規(guī)劃的整體實施為政策性銀行立法提供了實踐平臺和檢驗標準《綱要》提出了“十一五”期間諸多社會經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控的目標，其中很多都與政策性銀行職能的發(fā)揮有關(guān)。比如要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的開發(fā)項目，無疑涉及到國家開發(fā)銀行支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從事農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)職能的發(fā)揮;而有關(guān)轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式、提高利用外資質(zhì)量、開展國際合作等目標的實現(xiàn)，則關(guān)系到中國進出口銀行對各種進出口活動進行政策性金融支持的職能;此外，在有關(guān)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、加快發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等任務(wù)的落實上，幾乎都有各個政策性銀行政策性作用發(fā)揮的空間。事實上，政策性銀行在貫徹“十一五”規(guī)劃，體現(xiàn)其宏觀調(diào)控的功能方面已經(jīng)開始有所作為，以支持新農(nóng)村建設(shè)為例，“十一五”伊始，國家開發(fā)銀行在支持新農(nóng)村建設(shè)方面的作用就得到了充分的體現(xiàn)：2006年，國家開發(fā)銀行江蘇省分行計劃開發(fā)80億元貸款項目，支持江蘇新農(nóng)村建設(shè);[7]作為農(nóng)村政策性銀行主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，也把支持新農(nóng)村建設(shè)作為一項重要使命，比如今年2月，其與全國工商聯(lián)簽署協(xié)議，共同支持新農(nóng)村建設(shè)。[8]可見，“十一五”期間我國政策性銀行大有用武之地，這從根本上是由政策性銀行的政策性特征決定的。政策性銀行設(shè)立的初衷即是要貫徹和實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控，其改革和立法的出發(fā)點也應(yīng)在于凸顯其在經(jīng)濟社會發(fā)展和實施宏觀調(diào)控中的作用。因此，落實“十一五”規(guī)劃對政策性銀行發(fā)揮其政策性職能的強烈要求及政策性銀行貫徹“規(guī)劃”、發(fā)揮作用的具體實踐需要無疑為政策性銀行的職能定位等有關(guān)改革的開展及相關(guān)立法的進行提供了極好的實踐平臺和研究素材。改革是否成功，政策性銀行的立法是否科學合理，均可通過其對實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和實施宏觀調(diào)控作用的好壞來加以檢驗。(三)“十一五”期間進行政策性銀行專門立法的條件已基本成熟從各個方面來看，“十一五”期間進行政策性銀行改革和專門立法的條件已經(jīng)基本成熟。從客觀方面來看，我國的市場經(jīng)濟經(jīng)過10余年的發(fā)展，已經(jīng)日益走向成熟，同期進行的金融體制改革也已取得初步的成就，政策性銀行和商業(yè)銀行的分工、合作與競爭的機制已初顯雛形，實踐中政策性融資需要日益明晰，政策性銀行本身經(jīng)過十余年的發(fā)展，經(jīng)營模式也已經(jīng)比較成熟;從主觀上看，學術(shù)界對政策性銀行改革和立法已經(jīng)做了比較充分的理論準備，各政策性銀行以及中國人民銀行、銀監(jiān)會、財政部等改革的參與者和決策者雖然對改革還有一定的爭議，但就改革的一些基本問題已形成初步的共識，改革的基本走向也已比較明確，立法的基本前提已經(jīng)具備;從立法的水平來看，我國的立法理念、立法制度和立法技術(shù)已經(jīng)日趨成熟，特別是隨著2000年《立法法》的出臺，立法的規(guī)范化程度、可操作性都有了明顯的提高，對國外先進法律的移植和部分借鑒，從觀念到技術(shù)層面的解決都已成為可能，這些都為我國政策性銀行的立法提供了良好的基礎(chǔ)條件。[9]正是在這些基礎(chǔ)上，“十一五”伊始，政策性銀行的法制建設(shè)就已邁出了可喜的步伐。據(jù)報道，有關(guān)方面已經(jīng)開始著手實施改革和起草立法，2006年，三家政策性銀行的改革已經(jīng)啟動，設(shè)計方案有望近期推出，[10]《政策性銀行管理條例》也可能在年內(nèi)出臺。但是，僅僅這些還是遠遠不夠的，現(xiàn)有的立法規(guī)劃和立法準備無論從立法的層次還是從立法的體系來看，都還沒有達到應(yīng)有的高度和規(guī)模，在這些基礎(chǔ)之上，我們完全有條件在“十一五”期間使政策性銀行的立法更進一步。四、完善我國政策性銀行立法的建議(一)將政策性銀行立法納入立法規(guī)劃，著力構(gòu)建立法的科學體系如前所述，立法層次過低、立法體系混亂是當前我國政策性銀行立法在形式上的突出問題，因此，提高立法層次、完善立法體系應(yīng)當成為政策性銀行立法的一個重要著眼點。為提高立法層次和構(gòu)建立法體系，通過立法規(guī)劃對立法活動予以統(tǒng)籌無疑是合理的和必需的。立法規(guī)劃有不同的層次，有全國人大及其常委會關(guān)于法律的立法規(guī)劃，有國務(wù)院關(guān)于行政法規(guī)的立法規(guī)劃，有國務(wù)院各部門及其他權(quán)力主體關(guān)于規(guī)章的立法規(guī)劃。需要注意的是，銀監(jiān)會2005年12月1日公布的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會法律工作規(guī)定》稱，銀監(jiān)會將在研究有效銀行監(jiān)管法律體系框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國銀行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管需要，借鑒國際銀行業(yè)的通行慣例和良好做法，制定銀行業(yè)立法規(guī)劃。[11]從根本上言，政策性銀行的立法規(guī)劃應(yīng)當由前述各種立法規(guī)劃共同組成，以便從不同階段、不同層次、不同角度構(gòu)建起科學合理的立法體系。鑒于《政策性銀行管理條例》已經(jīng)在研擬中，全國人大常委會可在其制定的立法規(guī)劃中，考慮在合適的時機在該《條例》的基礎(chǔ)上研究起草《政策性銀行法》。根據(jù)國際通行做法和實踐需要，我國政策性銀行立法的下一步目標應(yīng)當實現(xiàn)“一行一‘法’”，即在《政策性銀行法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)“突出特性、協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的原則分別制定《國家開發(fā)銀行條例》、《中國進出口銀行條例》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例》。事實上，這也是《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》早在10多年以前就提出了的。最終，在我國應(yīng)形成以《政策性銀行法》為統(tǒng)領(lǐng)、以各政策性銀行條例為主體、以有關(guān)政策性銀行的部門規(guī)章和其他法律、法規(guī)和部門規(guī)章中有關(guān)政策性銀行的規(guī)定為輔助的立法體系。(二)立法應(yīng)合理貫徹政策性銀行的政策性關(guān)于政策性銀行立法的一個重要爭議，就在于是否要堅持政策性，這種爭議集中體現(xiàn)在財政部與中國人民銀行和銀監(jiān)會的不同意見上。[12]在筆者看來，政策性是政策性銀行設(shè)立的初衷，是其區(qū)別于商業(yè)銀行的根本特性，如果抹煞了其政策性，政策性銀行存在的意義也就無從談起。當然，一個不爭的事實是，一些過去需要政策性金融大力支持的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已成為成熟的商業(yè)競爭性行業(yè)，政策性金融的作用已經(jīng)大為減弱。[13]而政策性銀行事實上也在從事著大量的商業(yè)性業(yè)務(wù)，甚至與商業(yè)銀行進行競爭。但同樣不能忽略的是，一些產(chǎn)業(yè)可能不像以前那么需要政策性銀行的扶持了，但另一些產(chǎn)業(yè)、另一些宏觀調(diào)控的目標，比如農(nóng)業(yè)，比如新農(nóng)村建設(shè)，仍然需要甚至更加需要其予以大力扶持，其政策性職能的作用并沒有消亡;而且即使將來立法確認了政策性銀行從事商業(yè)性業(yè)務(wù)的資格，其特殊性也依然在于政策性而非其商業(yè)性。事實上，政策性與“銀行性”并非絕對沖突對立的兩個特性，更不是說當二者沖突時，政策就要“讓位”。[14]當然，如果改革方案的最終結(jié)果真的選擇讓政策性銀行兼營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的話，認為其政策性也應(yīng)體現(xiàn)到其商業(yè)性業(yè)務(wù)之中的觀點則是不恰當?shù)?，就其整體而言，其特征則表現(xiàn)為政策性和商業(yè)性的綜合，這也就是本文強調(diào)“合理貫徹”的意義所在。(三)立法應(yīng)兼顧規(guī)定性與靈活性所謂規(guī)定性，是指對于政策性銀行的設(shè)立、運行的基本制度應(yīng)在立法規(guī)定中予以明確，這是對政策性銀行立法在內(nèi)容上的根本要求。如前所述，目前我國政策性銀行立法存在嚴重的制度缺失，導致政策性銀行在一定程度上“脫法”運作，這不論對保障政策性銀行職能的發(fā)揮還是對其進行監(jiān)管都是極為不利的。因此，在我們的立法中，對于政策性銀行的設(shè)立依據(jù)、職能定位、業(yè)務(wù)范圍、治理結(jié)構(gòu)、融資渠道、決策機制、監(jiān)管制度和責任承擔等重要和基本的制度，都應(yīng)該予以明確規(guī)定。不過，在強調(diào)規(guī)定性時，我們應(yīng)避免矯枉過正，即不應(yīng)將涉及政策性銀行具體運作的各種事項事無巨細地都通過法律予以強制，而應(yīng)在立法中體現(xiàn)一定的靈活性。畢竟，各個政策性銀行都有自己的特性，法律不應(yīng)該無視這些特性作一僵死的規(guī)定;而且，各政策性銀行皆應(yīng)為獨立的法人，法律上應(yīng)該賦予其相應(yīng)的自治權(quán)利，為其章程作用的發(fā)揮留有余地，只有這樣，才能保證其政策性、效率性的實現(xiàn)。(四)立法應(yīng)兼顧現(xiàn)實性和前瞻性如前所述，滯后性是現(xiàn)行政策性銀行立法的一個明顯弊病，這不僅體現(xiàn)在立法的整體滯后上，也體現(xiàn)在其內(nèi)容與現(xiàn)實的脫節(jié)上。由于我國政策性銀行事實上已在沒有立法規(guī)范的情況下設(shè)立并運行了10多年，期間也取得了不少正、反兩方面的經(jīng)驗，如果過于強調(diào)“立法應(yīng)先于實踐”而全盤否定政策性銀行的業(yè)務(wù)運作，反而可能不利于政策性銀行的進一步改革和業(yè)務(wù)實踐活動拓展，“中庸”的方法只能根據(jù)實踐中出現(xiàn)的問題，嘗試追求發(fā)揮這種先建機構(gòu)后立法模式的優(yōu)點，同時注意在以后的立法和實踐中發(fā)揮立法的先導作用，以減少不必要的糾錯成本。而在立法的內(nèi)容上，則應(yīng)避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狹隘眼光，應(yīng)在借鑒國外制度、把握本國國情的基礎(chǔ)上對政策性銀行與業(yè)務(wù)發(fā)展進行盡可能準確的預測。[15]比如說，對于政策性銀行一般制度的構(gòu)建，不能將眼光僅局限于現(xiàn)有的幾家銀行之上而作簡單的歸納，而應(yīng)考慮到將來設(shè)立其他政策性銀行的必要性、可能性，在借鑒國外制度的基礎(chǔ)上作出符合我國國情的政策性銀行制度的一般規(guī)定，即要有一定的立法前瞻性。(五)“量身定做”，打造科學的政策性銀行監(jiān)管制度我國現(xiàn)行《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)中，對政策性銀行、商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)等“銀行業(yè)金融機構(gòu)”的監(jiān)管采取了不加區(qū)分、統(tǒng)一規(guī)定的做法，在監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管方法、財會制度等方面沒有根據(jù)需要為政策性銀行的監(jiān)管設(shè)計特殊的制度，這對政策性銀行運行的有效監(jiān)管及其職能的充分發(fā)揮都是不利的。而縱觀各國立法，很多國家都在監(jiān)管機關(guān)、人事任免、審計制度等方面對政策性銀行的監(jiān)管進行了特殊安排。[16]在我國今后的立法當中，完全也可以針對政策性銀行監(jiān)管上存在的問題，設(shè)計出符合我們自己國情的監(jiān)管制度。比如說，針對政策性銀行既從事政策性業(yè)務(wù)，又從事商業(yè)性業(yè)務(wù)而暴露出的監(jiān)管上的問題，采取對兩部分業(yè)務(wù)進行“分賬管理”的財會制度的監(jiān)管策略，在理論界和實務(wù)界已在相當程度上形成