PPP模式操作流程、關(guān)鍵問題及案例分析

丁伯康PPP模式操作流程、關(guān)鍵問題及案例分析二零一五年一月第一局部概述第二局部徐州水司PPP運作的實例第三局部南京長江二橋PPP工程運作經(jīng)驗主要內(nèi)容第一局部概述PPP的歷史階段理論探索期〔1994年之前〕：重點探討B(tài)OT在中國應(yīng)用的可行性，出現(xiàn)首個BOT工程：深圳沙角B電廠〔1984〕。試點推進(jìn)期〔1994-2000年〕：三部委發(fā)文對BOT工程審批權(quán)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)，BOT方式在國內(nèi)嘗試推行PPP模式，如廣西來賓電廠、湖南長沙電廠、成都自來水六廠等。曲折開展期〔2001-2012年〕：中央政府鼓勵投融資體制改革，以住建部為首，加快市政公用行業(yè)的市場化改革，在水務(wù)、供熱、供氣、固廢和公交等領(lǐng)域有過一輪市場化改革的風(fēng)潮，2008年后的國進(jìn)民退，市場化改革受到影響。蓬勃復(fù)興期〔2013至今〕：PPP進(jìn)入全面復(fù)興階段PPP的復(fù)興——政策演進(jìn)2000年，建設(shè)部《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》2004年，建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》2005年，建設(shè)部《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》2005年，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟開展的假設(shè)干意見》，即舊非公36條2010年，國務(wù)院《鼓勵支持非公有制經(jīng)濟開展的假設(shè)干意見》2013年，國務(wù)院《關(guān)于加強城市根底設(shè)施建設(shè)的意見》2014年，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》、發(fā)改委《政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》PPP的內(nèi)涵——定義財政部：政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或效勞而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為根底，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和鼓勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或效勞的質(zhì)量和供給效率。政府機構(gòu)監(jiān)管特許經(jīng)營工程民營機構(gòu)投資特許經(jīng)營權(quán)授予運營管理PPP的內(nèi)涵——新公共管理PPP是新公共管理的一種重要實現(xiàn)方式?！罢畱?yīng)該是掌舵而不是劃槳，政府“安排提供”公共效勞與“直接生產(chǎn)”效勞之間存在顯著的區(qū)別?！薄狤.S.Savas《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》建立特許權(quán)經(jīng)營法規(guī)建立收費機制解決聯(lián)網(wǎng)/聯(lián)合收費問題解決土地、動拆遷問題監(jiān)管效勞質(zhì)量、價格政府市場

政府投資公司與民營

企業(yè)爭流量、爭線路、爭市場政府提供固定回報，承擔(dān)

市場風(fēng)險PPP可以視為公共部門重組的一局部，是廣義的政府職能轉(zhuǎn)變的一局部，在這個新的定位過程中，政府從直接的公共效勞生產(chǎn)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱吆鸵?guī)那么制定者。PPP的內(nèi)涵——PPP的類型政府與市場之間的關(guān)系可以被視作一個連續(xù)統(tǒng)一體，傳統(tǒng)的公共效勞提供構(gòu)成一極，純粹的私營活動構(gòu)成另一極，PPP涵蓋了兩極之間的點，每個點都代表著不同的公私部門之間的組合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT傳統(tǒng)采購?fù)耆接谢疧&MPPP模式譜系PPP的內(nèi)涵——辨析幾個概念PPP不僅止于交易環(huán)節(jié)：PPP工程更像是一段婚姻，而不是一場婚禮。是一種合作伙伴關(guān)系，基于共同的目標(biāo)追求，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或效勞。PPP不只是融資模式：融資只是PPP的目的之一，并不是全部，還利用民營部門的生產(chǎn)管理技術(shù)和先進(jìn)制度；PPP是一個多目標(biāo)任務(wù)，以社會綜合效益最大化為導(dǎo)向。BT是分期付款的政府采購模式：融資大多為短期行為，而PPP那么是考慮全壽命周期的長期合作模式。所以，在中國大規(guī)模應(yīng)用的BT模式，雖有PPP的形式，卻沒有表達(dá)PPP的精髓，本質(zhì)上來說只是一種融資模式。國外的PPP目前，PPP模式在全球很多國家得到了廣泛應(yīng)用，根據(jù)PPP市場成熟度由高到低劃分如下：PPP操作流程〔1〕步驟一步驟二步驟三PPP操作流程〔2〕步驟四步驟五國外的PPP——應(yīng)用領(lǐng)域在根底設(shè)施領(lǐng)域，從經(jīng)濟根底設(shè)施到社會根底設(shè)施，從工程業(yè)態(tài)從硬到軟，PPP的應(yīng)用在不斷擴展。道路高速公路橋梁港口鐵路職業(yè)培訓(xùn)金融制度研發(fā)促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓出口援助醫(yī)院學(xué)校供水住房排水社會保障社區(qū)效勞環(huán)保機構(gòu)經(jīng)濟社會硬軟機場電信電力兒童保健監(jiān)獄敬老院經(jīng)濟根底設(shè)施向工商業(yè)界提供關(guān)鍵的中間業(yè)務(wù)，其主要功能在于提高生產(chǎn)率，推動自主嘗新社會根底設(shè)施向居民提供根底效勞，其主要作用是改善他們的生活質(zhì)量及福利，特別面向那些資源貧乏的人群國外的PPP——應(yīng)用領(lǐng)域領(lǐng)域項目數(shù)投資額（百萬英鎊）醫(yī)院10811,751.60學(xué)校21211,191.90廢物處理293,788.30辦公用房253,548.60高速路183,539.50市政路203,450.60住房361,734.20道路照明321,427.00健康服務(wù)291,233.20通訊13909.2教育12798.2監(jiān)獄12637領(lǐng)域項目數(shù)投資額（百萬英鎊）廢水處理9562.3警察局24475.2消防13395.5服務(wù)中心23317.2社會護理27316.3娛樂中心12205.1法院8195圖書館7157.8防洪2154.7安全培訓(xùn)467.6其它417,856.40

合計71654,712.10截至2012年3月，英國PFI有716個工程，總投資547億英鎊。國外的PPP——實施效果英國、丹麥等國家一些定量研究結(jié)果說明，傳統(tǒng)的根底設(shè)施采購形式中工期拖延、本錢超支現(xiàn)象時有發(fā)生。中國尚無這方面研究成果，但估計情況肯定是更糟糕。而PPP工程在控制工期和本錢方面成效顯著。PFI工程和傳統(tǒng)工程的施工完成情況項目/百分比PFI項目2002年NAO普查政府采購1999年調(diào)查按時交付76%30%預(yù)算范圍內(nèi)交付78%27%來源：英國國家審計署(NAO)（2003）國外的PPP——管理機構(gòu)英國PPP管理機構(gòu)，第一階段，財政部于1997年設(shè)立一個PPP工作組，負(fù)責(zé)PPP相關(guān)工作；第二階段〔2010年后〕，財政部正式成立一個部門——根底設(shè)施建設(shè)局〔IUK,InfrastructureUK〕，統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP管理工作。徐州水司PPP運作的實例海內(nèi)外引進(jìn)戰(zhàn)略投資者徐州市自來水總公司改制招商徐州自來水總公司為全民所有制企業(yè)運作前?！?〕徐州市自來水總公司的供水能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市開展需要；〔2〕新建水廠和管網(wǎng)改造資金缺乏，，連新建60萬噸駱馬湖水廠所需1.58億資金都無法解決；〔3〕經(jīng)營管理技術(shù)落后，日偽時期水泥管網(wǎng)較多，漏損嚴(yán)重運作過程。2004年12月23日首創(chuàng)股份與徐州市自來水總公司合資成立徐州首創(chuàng)水務(wù)有限責(zé)任公司，首創(chuàng)股份出資現(xiàn)金人民幣1.44億元獲得80%的股權(quán)，徐州水司以實物作價人民幣3600萬元出資獲得20%的股權(quán)。徐州首創(chuàng)董事會成員9名，首創(chuàng)股份占6名，徐州水司占3名。職工身份全部置換，福利待三年不變。運作后。徐州首創(chuàng)獲得30年合資經(jīng)營合同以及在徐州水司現(xiàn)有效勞范圍內(nèi)的獨家特許經(jīng)營權(quán)。江蘇省一級城市供水水質(zhì)檢測中心，效勞人口100萬，供水普及率100%，企業(yè)管理、生產(chǎn)運營、客戶效勞水平較合資前有了根本性提高，榮獲“中國供水企業(yè)文化建設(shè)先進(jìn)單位”和江蘇省水利廳水務(wù)工作先進(jìn)單位背景3、國有資產(chǎn)保值增值原那么堅持七項根本原那么2、公開、公平、公正原那么6、完善建立現(xiàn)代企業(yè)制度原那么4、堅持漸進(jìn)式穩(wěn)步改革原那么5、產(chǎn)業(yè)化開展市場化經(jīng)營原那么7、引入先進(jìn)理念和技術(shù)的原那么1、合法、合規(guī)，完善監(jiān)管的原那么PPP運作的七項根本原那么十三大關(guān)鍵問題分析十三大關(guān)鍵問題分析4、合理選用價值評估方法7、公司治理結(jié)構(gòu)及股權(quán)結(jié)構(gòu)10、實行特許經(jīng)營，完善行業(yè)監(jiān)管機制9、員工安置方案8、土地處置方案12、保障供水平安，滿足城市持續(xù)開展1、明確PPP運作目標(biāo)2、確定納入的資產(chǎn)范圍3、債權(quán)債務(wù)處置5、合理設(shè)計交易結(jié)構(gòu)

確保國資保值增值6、融入資金的合理使用11、水價調(diào)整機制13、公開性競爭進(jìn)入的問題PPP結(jié)構(gòu)安排戰(zhàn)略投資人行業(yè)主管部門80%持股派出管理代表經(jīng)營管理支付轉(zhuǎn)讓價款

政府經(jīng)營層

社會公眾20%持股提供供水服務(wù)徐州首創(chuàng)水務(wù)公眾監(jiān)督行業(yè)監(jiān)管授權(quán)特許經(jīng)營權(quán)自來水公司轉(zhuǎn)讓80%股權(quán)

國資委PPP運作的全過程解析全過程由咨詢參謀提供效勞招商方案設(shè)計持續(xù)管理和效益達(dá)成招商目標(biāo)與邊界條件明晰工程現(xiàn)狀調(diào)查修改方案，并正式報批招商文件編制招商實施工程推介/信息發(fā)布出售招商文件、編制提交投資建議書合同談判，簽約后續(xù)運作分析運作目標(biāo)實現(xiàn)招商方案設(shè)計征求意見，操作測試后續(xù)運作方案改制方案設(shè)計組建改制招商機構(gòu)，工程調(diào)查協(xié)助清產(chǎn)核資、審計和評估設(shè)計編制改制方案編制后續(xù)運作方案效益跟蹤和評估總進(jìn)度方案654210時間單位：月任務(wù)項組建PPP運作團隊提交招商文件初稿合同簽訂、中介進(jìn)場提交PPP實施方案清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估編制股權(quán)融資方案編制合作方招商公告招商文件定稿及出售發(fā)布招商公告中介進(jìn)場日工程推介及投資人資格審查開展盡職調(diào)查，掌握工程現(xiàn)狀正式簽署工程協(xié)議投資人盡職調(diào)查及投資建議書編制3招商公揭發(fā)布投資建議書遞交截止/開啟投資建議書評審及結(jié)果公告與候選投資者談判草簽PPP工程協(xié)議相關(guān)工程協(xié)議報送主管部門審批正式簽署PPP工程協(xié)議持續(xù)運作方案編制效益跟蹤和評估方法研究出售招商文件工程開標(biāo)草簽工程協(xié)議取得的成效目前的徐州首創(chuàng)，管理團隊優(yōu)秀、員工隊伍穩(wěn)定、經(jīng)營效益良好，已成為蘇北地區(qū)運營和管理首屈一指的混合所有制供水企業(yè)。基于企業(yè)的經(jīng)營效益、管理能力、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施狀況等主要方面形成的綜合評價，已根本到達(dá)國內(nèi)前20名，省內(nèi)前3名的地位。是江蘇省第一個將公用事業(yè)企業(yè)改革和引進(jìn)資金同步操作、引進(jìn)資金最多的PPP工程，圓滿實現(xiàn)了國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制和職工身份的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換１、實現(xiàn)了“引資、引制、引智”運作目標(biāo)２、實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值３、實現(xiàn)了企業(yè)改革和職工的平穩(wěn)過渡４、實現(xiàn)了政府和社會資本的合作共贏南京二橋PPP運作的實例PPP的中國實踐南京長江二橋PPP工程運作經(jīng)驗一、背景為解決資金、管理問題，提高市場在資源配置中起決定性作用國企政府國企改革政府購買服務(wù)小政府大社會PPP混合所有制二、工程概況

工程總投資35.7947億元(含二橋公園)，其中基建撥13.2558億元，其余建設(shè)資金均為銀行貸款，共計22.5389億元〔含3.5億元國債〕二橋的管理主體為二橋管理局和二橋公司，這兩個單位以“兩塊牌子，一套班子”的形式，共同負(fù)責(zé)二橋的建設(shè)、運營與管理。南京長江二橋工程于1997年10月開工，2001年3月26日建成通車南京長江二橋PPP前根本情況二、工程概況

機關(guān)處室下屬公司二橋管理機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖二、工程概況后續(xù)投資經(jīng)營狀況財務(wù)結(jié)構(gòu)管理體制兩位一體的管理體制，使二橋公司在資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、財務(wù)、人員、組織機構(gòu)等方面尚未形成獨立的經(jīng)營體系，市場運營企業(yè)化主體地位不明確

資產(chǎn)負(fù)債率較高，還貸負(fù)擔(dān)較重，平均每月需支付銀行利息900

多萬元，目前經(jīng)營收入只能用來償付利息，無力還本經(jīng)營狀況不佳，所有者權(quán)益縮水。財務(wù)費用偏高已成為二橋公司經(jīng)營困難的重要因素。由于經(jīng)營虧損，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權(quán)益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產(chǎn)負(fù)債率上升至89.7%；改制招商前存在問題：后續(xù)再投資能力弱。二、工程概況從國家政策趨向來看，國家投融資體制的改革，使路橋等基礎(chǔ)設(shè)施改變了以往政府包攬的投資機制政策導(dǎo)向政策支持財務(wù)費用偏高，年支付貸款利息約1.32億元，還貸負(fù)擔(dān)較重，后續(xù)投資能力弱財政壓力財政壓力大PPP在融資、效率、技術(shù)及管理等方面本身具備一定的生命力和優(yōu)勢自身優(yōu)勢PPP具有的優(yōu)勢三、工程交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計轉(zhuǎn)讓主體的標(biāo)準(zhǔn)要求轉(zhuǎn)讓收入對投資者的吸引力收費權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓股權(quán)轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)讓程序繁簡操作時間人員穩(wěn)定后續(xù)經(jīng)營的影響后續(xù)資本運作工程交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓年限（比例）轉(zhuǎn)讓價格收費權(quán)轉(zhuǎn)讓15年172,373.8720年241,511.4225年309,907.7428年348,660.96經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓15年172,878.6320年242,238.7525年310,797.7928年349,629.91股權(quán)轉(zhuǎn)讓40%91,114.7260%136,672.0880%182,229.44單位：萬元財務(wù)預(yù)測分析工程交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計三產(chǎn)剝離方案債務(wù)處置方案收益處置方案職工安置方案方案設(shè)計：特許經(jīng)營補償機制利益共享風(fēng)險共擔(dān)工程交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計轉(zhuǎn)讓主體南京市交通集團二橋公司65%股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格市交通集團以二橋公司整體資產(chǎn)價值45億元相對應(yīng)的65%股權(quán)價格9.43億元人民幣為本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓之底價。競爭模式通過對各家一次性報價有效性和高低的比較，依次挑選前三位投資候選人。轉(zhuǎn)讓局部條件設(shè)置轉(zhuǎn)讓標(biāo)的工程交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：