第一章公共政策

公共政策分析

課程介紹一、為什么要學(xué)習(xí)本門課程？

我們生活在一個充滿了政策的世界我們?yōu)槭裁葱枰撸繘]有規(guī)矩不成方圓我們的政策都是合理的嗎？

限制養(yǎng)犬、限制購房、禁放鞭炮、禁摩、計劃生育、《勞動合同法》……

不合理的政策為什么會出臺？到處都是政策問題，政策為什么會導(dǎo)致這些問題？有很多的社會問題還沒有受到政策的關(guān)注我們應(yīng)該制定什么樣的政策？我們應(yīng)該怎樣制定政策？從科學(xué)角度而言，更好地理解政策的起因、發(fā)展過程和它對社會帶來的影響。這反過來可以增加人們關(guān)于社會及政治系統(tǒng)的知識。從專業(yè)角度而言，掌握公共政策的理論與方法能夠使政策分析從業(yè)者應(yīng)用科學(xué)知識解決實際問題。政策分析人員為國家和地方政府、立法機(jī)構(gòu)、咨詢公司、行業(yè)協(xié)會、其他各種利益團(tuán)體組織、企業(yè)和非營利組織工作。從政治角度而言，政策不僅是為了科學(xué)和專業(yè)而存在，而且在政治領(lǐng)域也具有舉足輕重的地位和作用?？茖W(xué)角度專業(yè)角度政治角度研究公共政策的緣由為什么要研究公共政策？一個國家與地區(qū)能否在各種競爭中取得優(yōu)勢地位,在相當(dāng)程度上取決于政府對社會公共事務(wù)實行有效管理的水平。公共政策是政府行為的直接產(chǎn)品,所以人們不僅關(guān)心政府政策是如何制定的,而且還關(guān)心政策是如何執(zhí)行的,以及如何評價政策的實施效果等。正是基于這些原因,十分有必要學(xué)習(xí)"公共政策分析"。2、專業(yè)角度他們對其所處領(lǐng)域的問題保持警覺，并根據(jù)對問題發(fā)展趨勢的預(yù)測，為相關(guān)機(jī)構(gòu)和決策者提供可選擇的解決方案；他們對現(xiàn)行的一些政策進(jìn)行監(jiān)管和評估，及時根據(jù)環(huán)境的變化提出實現(xiàn)政策目標(biāo)的修正意見；他們對一些突發(fā)的緊急事件進(jìn)行分析和調(diào)查，并迅速提出解決方案……尤其值得關(guān)注的是，政策分析的方法和技能對于解決企業(yè)面臨的問題同樣有效。3、政治上及行政上的角度公共政策研究可以為政治的目的服務(wù)，它可以使人們熟悉政治討論并提高政治敏感性，在關(guān)注政策的技術(shù)可行性的同時，關(guān)乎政策的政治可行性；它有助于提高決策的科學(xué)化和民主化程度，密切政府與人民的關(guān)系，促進(jìn)兩者的相互溝通和了解。二、《公共政策分析》的課程屬性及發(fā)展公共政策分析是公共管理或政治學(xué)領(lǐng)域的一個獨立學(xué)科。公共政策分析是二戰(zhàn)后在西方尤其是美國首先興起的一個跨學(xué)科、綜合性的新研究領(lǐng)域。

政治學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、行為學(xué)……1951年，由美國政治學(xué)家拉斯韋爾和勒納共同主編的《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》一書面世。這本書的出版被人們認(rèn)做公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志。

公共政策分析的出現(xiàn)被譽(yù)為當(dāng)代西方社會科學(xué)發(fā)展過程中的一次“科學(xué)革命”、當(dāng)代西方政治學(xué)的一次“最重大的突破”以及“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”。三、本課程的教學(xué)目的和要求1、教學(xué)目的：

通過本課程的教學(xué)，加深理解和運(yùn)用政治學(xué)、行政學(xué)等基礎(chǔ)課的理論和知識，掌握公共政策學(xué)的基本理論、基本范疇和基本知識，讓學(xué)生掌握其基本概念、基本理論和基本方法，注意培養(yǎng)和提高應(yīng)用公共政策學(xué)的理論和方法解決政策問題的能力，為將來服務(wù)經(jīng)濟(jì)和地方公共事務(wù)管理打下堅實的理論基礎(chǔ)。

2、教學(xué)要求： ①理解并掌握公共政策學(xué)的基本內(nèi)容，逐漸培養(yǎng)和提高學(xué)生的政策理論水平。 ②引導(dǎo)學(xué)生運(yùn)用理論分析和實證分析相結(jié)合的研究方法，從探討轉(zhuǎn)軌時期我國若干政策問題出發(fā)，深入實質(zhì)性的公共政策領(lǐng)域，從而培養(yǎng)和提高學(xué)生應(yīng)對政策問題的務(wù)實能力。學(xué)習(xí)方法：講授+課堂講演+案例分析+自學(xué)學(xué)習(xí)要求：獨立地思考:

理論是在不斷批判中發(fā)展的，多元化是人類思維的一種必然。

積極地參與：

知識很重要，能力比知識更重要。沒有唯一的答案。四、學(xué)習(xí)的方法五、參考資料教材類：

陳慶云：《公共政策分析》

陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》

謝明：《公共政策概論》著作類：托馬斯·戴伊：《理解公共政策》

威廉·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》

奧爾森：《集體行動的邏輯》

哈耶克：《通往奴役之路》、《自由秩序原理》

柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會秩序與公共政策》……報刊、網(wǎng)站六、總體框架第一章公共政策概述第二章政策系統(tǒng)與政策行為者（政策主體、政策客體與政策環(huán)境）第三章政策模型及其相關(guān)理論第四章公共政策問題第五章公共政策制定（公共政策方案的規(guī)劃與抉擇）第六章公共政策執(zhí)行第七章公共政策評估與終結(jié)第一節(jié)公共政策的本質(zhì)第二節(jié)公共政策的分類、地位和功能

第三節(jié)公共政策的歷史沿革第一章公共政策概述

——公共政策分析理論與框架案例導(dǎo)入：1、A家庭夫婦倆只有一個女兒。讓女兒在國內(nèi)讀大學(xué)，花錢少，但大學(xué)的實驗條件和師資比不上歐美的大學(xué)；到國外讀書，可學(xué)到更多知識，但花錢多。夫婦兩商量后決定拿出多年積蓄，讓女兒出國深造。2、某企業(yè)是生產(chǎn)兒童玩具的，再市場調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在獨生女孩越來越多，于是該公司的董事長說服公司董事，決定重點生產(chǎn)有一定技術(shù)含量的、適合女孩玩的高級洋娃娃。3、2008年席卷全球的金融危機(jī)給國際經(jīng)濟(jì)帶來了巨大的威脅，在這種背景下，各國紛紛采取各種措施應(yīng)對金融危機(jī)對本國的影響。面對大量的失業(yè)農(nóng)民工，中國政府決定撥出?？钣脕砑訌?qiáng)對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的培訓(xùn)，提高他們再就業(yè)的技能。思考：案例1中家庭解決問題的手段屬于公共政策嗎？案例2中企業(yè)決策的過程中并不是董事長一個人或董事會中的幾個人拍腦袋就完成的。企業(yè)的決策的也帶有公共性，那么它是公共政策嗎？案例3中中國政府為了解決失業(yè)農(nóng)民工就業(yè)的問題，劃撥專款對農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)是否屬于公共政策？

第一節(jié)、公共政策的本質(zhì)一、公共政策的概念1、政策的含義“政”：“政者，正也。”“正”的含義是“規(guī)范”、“控制”。“策”：“策，謀術(shù)也”，其本意為“計謀”、“謀略”。廣義來說，政策就是通過謀劃，對人的行為進(jìn)行規(guī)范、控制、校正，以達(dá)到解決問題的目的。2、政策與公共政策政策與公共政策的差別就體現(xiàn)在“公共”二字上。個人問題企業(yè)、社會團(tuán)體問題社會公共問題人類活動的“問題鏈”公共政策的研究領(lǐng)域個人有計劃的活動過程只是個人的活動策略，只能稱為私人政策。團(tuán)體有計劃的活動過程雖可稱之為政策，但也不一定是公共政策。只有由政府為解決社會公共問題制定的政策才是公共政策。3.公共政策的含義中外學(xué)者對公共政策的界定（1）拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是“一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃”。這一定義強(qiáng)調(diào)了公共政策是一種以特定目標(biāo)和價值為取向的行動計劃，以及它與一般計劃的區(qū)別，但內(nèi)涵過于籠統(tǒng)。（2）托馬斯.戴伊：凡是政府決定做或決定不做的事情就是公共政策。這一定義突出了行動特征，但政府的不作為并不代表沒有政策，政府決定做或不做與政府真正做或不做很大差別。（3）伍德羅.威爾遜：政治家制定的、由行政人員執(zhí)行的法律法規(guī)。這一定義突出了制定和執(zhí)行的主體角度但真正的主體更多，內(nèi)容也比法律法規(guī)寬泛▲戴維.伊斯頓：對全社會的價值做有權(quán)威的分配。這一定義包含了四層內(nèi)容：●公共政策的實質(zhì)是分配；●分配的內(nèi)容是價值；●面向全社會；●分配的行為與結(jié)果具有權(quán)威性

這一定義側(cè)重公共政策的價值分配功能。但忽略了公共政策除價值分配功能之外的其他功能。結(jié)論：

不管西方學(xué)者在公共政策定義的表述上有多大不同,但多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同這一論點,即公共政策是政治過程的產(chǎn)物，把公共政策看作是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出。推論：

不同的政治過程產(chǎn)出不同的公共政策。中國學(xué)者對公共政策的界定：（1）臺灣學(xué)者伍啟元：公共政策是政府所采取的對公私行動的指引。（2）北京大學(xué)張金馬：黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個人行為的準(zhǔn)則或指南。其表現(xiàn)形式有法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和知識以及行動計劃和策略等。（3）廈門大學(xué)陳振明：政策是國家機(jī)關(guān)、政黨以及其他政治團(tuán)體為實現(xiàn)的一定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。（4）陳慶云：公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo),在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。陳雖然吸收了戴衛(wèi)·伊斯頓的分配觀點,但仍然強(qiáng)調(diào)政策對行為的制約性。中國學(xué)者一般把政策的主體界定為政府、黨。中國學(xué)者則更注重公共政策對社會組織、群體行為和行動的規(guī)范、指導(dǎo)、約束功能。我們的政策定義，需掌握的三個要點：（1）誰來制定公共政策（主體）；（2）對什么領(lǐng)域來進(jìn)行規(guī)制（客體）；（3）目的何為（價值取向）；公共政策：就是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，通過論辯、競爭、合作等途徑，以科學(xué)的方法選擇適合的工具，采取行動解決社會公共問題、求得社會進(jìn)步的活動過程。主體客體價值取向公共政策的內(nèi)涵：1、公共政策活動是以解決公共問題為取向的。2、公共政策活動是以政府及其公共部門為主導(dǎo)的。3、公共政策活動是以公共權(quán)力為依托的。4、公共政策活動是以科學(xué)民主決策為生命的。5、公共政策是以維護(hù)公共利益為目標(biāo)的。公共政策的表達(dá)形式：

法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動計劃及相關(guān)策略、規(guī)定等。

思考：1、公共政策與公共管理的關(guān)系？

2、政策與法律的關(guān)系？4、透視“公共”概念、理解公共政策（1）公共空間公共空間是提供給大眾使用的，每個人都有權(quán)利在這個空間中活動，于是你的權(quán)利只是與他人分享空間，而不是獨占空間。

（2）公共物品所謂公共物品（publicgoods）是指那些能夠被所有人得到的物品或服務(wù)。純粹的公共物品畢竟是少數(shù)，更多的則是“準(zhǔn)公共物品”或不純粹的公共物品。

（3）公共職能公共職能就是建立在集體而不是個人基礎(chǔ)之上的、用來滿足占社會人口大多數(shù)的群體需求的一種活動。公共活動是復(fù)雜多樣的，公共職能并不是必須得由公共部門獨家行使，現(xiàn)實生活中存在許多不同的職能表現(xiàn)形式。

（4）公共問題任何問題，都可以從私人性和公共性兩方面做出區(qū)分。政府要管具有公共性質(zhì)的問題，而盡量不要去干涉私人性質(zhì)的問題。

（5）公共利益公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益。它包括國家利益、階級利益、民族利益、集體利益在內(nèi)的公共物質(zhì)利益和精神需要。如果要正確界定公共利益，通常要遵循以下四項基本標(biāo)準(zhǔn)：公共、合理、正當(dāng)、公平。

（6）公共權(quán)力公共權(quán)力一般指由立法、行政、執(zhí)法、司法等國家和社會的公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力，它在保證社會穩(wěn)定、維持良性互動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著任何非公共的私人權(quán)力都無法取代的重要作用。

（7）公共秩序公共秩序（publicorder）也稱“社會秩序”，是指為了維護(hù)社會公共生活的正常進(jìn)行而要求人們必須遵守的行為規(guī)范，由法律，行政法規(guī)，國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會團(tuán)體的規(guī)章制度等共同確定。主要包括社會管理秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、交通秩序和公共場所秩序等。

范美忠是北大歷史系本科畢業(yè)的一名中學(xué)教師，他在一所私立貴族中學(xué)—都江堰光亞中學(xué)—的國際學(xué)校（IB部，這里的學(xué)生一般都會畢業(yè)后出國讀書，不會留在國內(nèi)參加高考）教授語文課。在5.12地震發(fā)生的時候，他正在課堂上教書，當(dāng)他明白是大地震來臨的時候，獨自一個人悶聲不響地快速跑出了教室，震后十天，他在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表一篇帖子《那一刻地動山搖》，描述了地震發(fā)生時他的個人反應(yīng)以及心理活動（這個心理活動包括他假設(shè)自己在地震的時候不會去救母親，并且認(rèn)為不必因此感到道德上的負(fù)疚），還客觀記載了他的學(xué)生、同事、家人等遭遇的地震災(zāi)情。

正是因為這篇帖子，范美忠引發(fā)了公眾輿論對于他的個人道德和職業(yè)道德（師德）的強(qiáng)烈懷疑、否定和批判，這場關(guān)于范美忠名譽(yù)的大地震從網(wǎng)絡(luò)一直延續(xù)擴(kuò)展到了現(xiàn)實生活中的各類媒體，成為人們茶余飯后的談資。大體來說，支持方認(rèn)為，范美忠愛惜自己的生命，可以理解，事后發(fā)表那些言論，也沒有錯，個體生命權(quán)高于一切。反對方認(rèn)為，范美忠沒有盡到保護(hù)未成年人的責(zé)任，違背教師職業(yè)道德，應(yīng)該開除出教師隊伍，事后那些言論更是見出此人其心可誅。中間派認(rèn)為，范美忠的行為和言論都有很多必須批評之處，但是不應(yīng)該因此影響他的現(xiàn)實生活，在網(wǎng)絡(luò)里發(fā)生的，就在網(wǎng)絡(luò)里解決，人們只需要在網(wǎng)絡(luò)譴責(zé)他就行了。2002年8月18日晚11時許，陜西省延安

市萬花派出所民警接到群眾電話舉報，稱轄區(qū)內(nèi)一居民家中正播放黃色錄像。派出所遂派出4名民警前去調(diào)查。當(dāng)民警闖進(jìn)該居民家中時發(fā)現(xiàn)，房間內(nèi)只有新婚夫妻張秋林和李小葉兩人，此時電視機(jī)已關(guān)閉。幾名民警表明身份，并要求夫妻倆拿出“黃碟”，但該夫妻拒絕警方的要求。由此，雙方發(fā)生沖突。廝扯中，一民警的袖子被撕破，一民警的手被抓傷。民警將張秋林摁倒在床上，然后以妨礙警方執(zhí)行公務(wù)為名將其帶回派出所。警方將從現(xiàn)場搜到的3張淫穢光碟，連同電視機(jī)、影碟機(jī)作為證據(jù)一起帶回派出所。8月19日，在繳納了1000元暫扣款之后，張秋林被放回家中。10月21日，張秋林突然又被寶塔公安分局治安大隊帶走，隨即以“涉嫌妨害公務(wù)”被刑事拘留。10月28日，寶塔公安分局向?qū)毸^(qū)人民檢察院提交材料，報請檢察院批準(zhǔn)逮捕張秋林。11月4日，寶塔區(qū)人民檢察院以“事實不清，證據(jù)不足”為由作出不予批捕張秋林的決定，發(fā)回公安分局補(bǔ)充偵查。11月5日，被刑拘16天之后的張秋林被寶塔公安分局以取保候?qū)彽男问结尫呕丶摇?2月5日，寶塔公安分局以“案件撤消”為由，解除了對張秋林的取保候?qū)彛?000元暫扣款同時返還當(dāng)事人。夫妻家中看黃碟，民警上門來抓人。此案傳出后，一下子轟動全國，成了人們關(guān)注的熱點。二、公共政策的本質(zhì)1.“利益”是公共政策的核心要素2.公共政策是對社會利益的權(quán)威性分配3.公共政策對社會利益分配的基礎(chǔ)是社會利益的增進(jìn)。4.公共政策分配利益的過程具有動態(tài)性利益選擇利益整合利益分配利益落實利益增進(jìn)公共政策社會本質(zhì)是政府對社會公共利益的權(quán)威性分配（1）利益選擇：

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府是多元利益主體之一，也要尋求自身利益的最大化。所以，制定政策時，政府既選擇那些與社會整體利益一致的方面，也選擇那些與政府自身最大利益相一致的方面。（2）利益整合:

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅爾斯認(rèn)為:社會是為獲取共同利益組成的協(xié)同事業(yè)體。各社會成員具有互相一致的利害關(guān)系。政府在向社會各成員分配利益時，除了考慮到社會的整體利益與政府的自身利益外，還要充分想到社會各成員之間的利益相關(guān)性。利益整合就是綜合地平衡各種利益關(guān)系。（3）利益分配：政策具有配置資源的功能。對不同的政策對象而言，既存在直接受益者，也有間接受益者。如：減免稅政策（4）利益落實：

政策分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但是否能按照政府的預(yù)定目標(biāo)達(dá)成，是相關(guān)利益群體及政府關(guān)心的事情。即從本質(zhì)上講，使分配的利益到位。對公共政策的社會本質(zhì)理解上應(yīng)注意以下問題：①要實實在在的增進(jìn)社會利益；②公共政策是對全社會的利益分配，而不是其他分配。③公共政策是基于在多種利益關(guān)系上的有選擇的利益分配非盲目的分配。④公共政策是綜合各種利益矛盾后的利益分配。⑤要在實踐中得到兌現(xiàn)的利益分配。⑥要在增進(jìn)社會利益中突出效率，在分配社會利益中突出公平。根據(jù)以上利益分析的視角，我們還可以對“公共政策”的定義如下：

公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)依據(jù)特定時期的目標(biāo)，通過對社會中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

三、公共政策的基本特征（一）政治性、權(quán)威性和強(qiáng)制性1、政治性，是指公共政策是由政治性組織制定的，是國家、政府、政黨為實現(xiàn)其政治目的而制定的行動方案和行為準(zhǔn)則。（體現(xiàn)政策的階級性。政治性是公共政策的靈魂。）2、權(quán)威性，指公共政策在一定范圍內(nèi)成為起支配作用的意志。（權(quán)威性源于公共政策主體的權(quán)威。）3、強(qiáng)制性，指公共政策以強(qiáng)制機(jī)關(guān)或強(qiáng)制機(jī)關(guān)為后盾來推行。

（二）公共性和偏好性1、公共性指公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決公共問題實現(xiàn)公共利益而制定的。這一思想來源于憲政思想，政府權(quán)力來源于來源于人民的同意和授權(quán)，政府的合法性在于政府滿足公眾需求，實現(xiàn)公共利益的程度。因此，公共政策作為國家和政府意志的體現(xiàn)，須以謀求公共利益為目的。林德布魯姆指出，研究公共政策有兩個基本課題：一是公共政策的制定是否符合人民的要求，解決人民需要解決的公共問題；二為政府制定公共政策，是否有能力解決人民的公共問題，滿足人民的需要2、偏好性指公共政策涉及利益的分配、利益的選擇，這些都是政策主體選擇的結(jié)果，而每個選擇都體現(xiàn)了政策主體的偏好。政府的選擇會體現(xiàn)社會整體利益一致的方面，但會偏重于反映強(qiáng)勢社會群體的偏好，此外公共政策還有其預(yù)設(shè)政策重點。政府的自利性要求。

(三)、穩(wěn)定性與適應(yīng)性1、穩(wěn)定性指公共政策應(yīng)保持相對的穩(wěn)定性，特別是一些關(guān)系全局，影響深遠(yuǎn)的政策。政策的多變會喪失政策的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，降低公眾對政策的信任度。保持政策穩(wěn)定性的最根本途徑是政策的法律化。2、適應(yīng)性，公共政策是一個發(fā)生、發(fā)展的變化過程，隨形勢的變化必須適時作出調(diào)整，以適應(yīng)新的社會形勢，這就是其適應(yīng)性?！笆喇悇t事異，事變則備變”，穩(wěn)定是相對的，面對新的形勢，公共政策必須隨環(huán)境變化作出調(diào)整。這樣才能保持公共政策的生命力。(四)特定性與普遍性1、特定性，指任何一項公共政策，都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對某一特定社會現(xiàn)實問題做出的反應(yīng)，具有極強(qiáng)的針對性，這就是公共政策的特定性。2、普遍性，公共政策對特定社會現(xiàn)實問題作出反應(yīng)的同時須具有適用于同一類別的所有社會現(xiàn)實問題的普遍性。普遍性也使公共政策具有穩(wěn)定性，而特定性則使它具有適應(yīng)性。第二節(jié)公共政策的分類、地位和功能

一、公共政策的分類公共政策的立體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（一）公共政策的形式分類

定義：所謂公共政策的形式特征，指的是一項政策是由誰制定、它的合法化經(jīng)過什么樣的程序、它的目標(biāo)群體是誰、它的適用范圍和生效時間怎樣、它的執(zhí)行者是誰、主要的執(zhí)行手段是什么等等在政策文本上有正式規(guī)定的特征。

公共政策的形式特征是由公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分和權(quán)力配置決定的。根據(jù)權(quán)力配置的不同，可從橫向和縱向兩個維度將公共政策劃分為以下類型：橫向：立法決策、行政決策和司法決策1、立法決策----人大決策①憲法。一方面集中體現(xiàn)了全國各族人民的意志和利益，另一方面又是黨的路線和總政策被賦予法的形態(tài)。人大有權(quán)制定、修改、解釋憲法。憲法的每一次修改和解釋都意味著我國公共政策的重大變動。

②基本法律。全國人大有權(quán)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。③其他法律。指由全國人大及其常委會制定的行為規(guī)范。全國人大常委會有權(quán)制定不屬于基本法律的其他法律?！捌渌伞鄙婕巴饨弧⑸鐣伟?、環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)計、土地管理、工商行政管理、專利等各個領(lǐng)域的各個方面。全國人大常委會還有權(quán)解釋法律。2、行政決策----行政機(jī)關(guān)決策所謂行政決策，是指國家行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，按一定程序和方法做出的決定。①行政法規(guī)。現(xiàn)行憲法規(guī)定國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令?！绷硗?，國務(wù)院還可根據(jù)全國人大授權(quán)制定行政法規(guī)。制定行政法規(guī)又稱行政立法，在所有的公共政策中占有極重要的地位。行政法規(guī)以總理令的形式發(fā)布。②行政措施、決定和命令。以國務(wù)院文件或國務(wù)院辦公廳文件的形式發(fā)布。

③部門規(guī)章。國務(wù)院各部、委在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布規(guī)章。部門規(guī)章具有較強(qiáng)的規(guī)范性，外部形式也與法律和行政法規(guī)相似，是法律和行政法規(guī)的進(jìn)一步具體化。部門規(guī)章大都以部長令的形式發(fā)布。3、中國的司法決策決策職能較弱?？v向上可分為：中央政策(國家政策)、地方政策、基層政策

1、中央政策就是國家政策

2、地方政策指省、市、縣三級政府的政策

3、基層政策指鄉(xiāng)政府的政策（二）公共政策依內(nèi)容的分類

元政策、基本政策、具體政策

1．元政策元政策的含義：元政策是“關(guān)于政策的政策”，是“用以指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理念和方法的總稱”，其基本用途在于“如何正確地制定公共政策和有效地執(zhí)行公共政策”。元政策的功能：排序價值功能；選擇方向功能；規(guī)定程序功能。類別：

(1)元政策的第一種類型是價值性的元政策

“民主”、“自由”、“公正”、效率、寬容；

《憲法》第二條：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；“以人為本”。(2)元政策的第二種類型是方向性的元政策

“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“堅持四項基本原則”、“堅持改革開放”。

(3)元政策的第三種類型是程序性的元政策《憲法》第三條：中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。2．基本政策基本政策通常是高層次的、大型的、長遠(yuǎn)的、帶有戰(zhàn)略性、主導(dǎo)性的政策方案，即基本國策。元政策側(cè)重于價值陳述，它為所有的政策提供價值評判的標(biāo)準(zhǔn)；基本政策則側(cè)重于目標(biāo)陳述，為相關(guān)范疇內(nèi)的所有的具體政策規(guī)定總目標(biāo)。列舉：

計劃生育政策、對外開放政策……基本政策的特征：(1)權(quán)威性。通常只有中央政策及其授權(quán)機(jī)關(guān)才能制定和發(fā)布。是一種高級政策，它有指導(dǎo)和約束具體政策的權(quán)威。

(2)廣泛性。多數(shù)情況下，基本政策的適用范圍覆蓋整個國家。

(3)穩(wěn)定性?；菊呔呦喈?dāng)大的穩(wěn)定性，是長時期起作用。

(4)系統(tǒng)性?；菊呤且环N大型的總體性的政策，必然會衍生出一整套具體政策、具體執(zhí)行步驟和行動方案，彼此之間形成有內(nèi)在聯(lián)系相互關(guān)聯(lián)的政策系統(tǒng)。3．具體政策具體政策是實現(xiàn)基本政策的手段或具體規(guī)定。具體政策主要表現(xiàn)為以下四個方面：(1)具體政策是針對特定而具體的公共政策問題作出的政策規(guī)定。(2)具體政策表現(xiàn)為一系列的行動步驟和行動方案。(3)具體政策必然要求有對應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)來具體實施。(4)具體政策的實施效果是在經(jīng)驗基礎(chǔ)上可以直接觀察到并可以評價的。舉例：元政策：《憲法》中國公民在法律面前一律平等基本政策：《義務(wù)教育法》第八條義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實行地方負(fù)責(zé)，分級管理?！睹褶k教育促進(jìn)法》第三十三條民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、社會優(yōu)待以及參加先進(jìn)評選等方面享有與同級同類公辦學(xué)校的受教育者同等權(quán)利。具體政策：廈門市2003年教育收費標(biāo)準(zhǔn)：借讀為非本市戶口在廈讀書，其中小學(xué)借讀費每學(xué)期330元，而民辦小學(xué)學(xué)費每學(xué)期2000元，初中借讀費每學(xué)期650元，民辦初中學(xué)費3000元。擇校費為6年6000元，一次性收取。國務(wù)院辦公廳

《做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作》的通知第六條流入地政府要保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。

違憲審查第一波：

對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的違憲審查2003年6月，國務(wù)院決定廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》

導(dǎo)火索：孫志剛事件（2003）4月25日：南方都市報刊登《一大學(xué)畢業(yè)生因無暫住證被收容并遭毒打致死》。5月14日：華中科技大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士俞江與騰彪、許志永以中國公民的名義，向全國人大常委會上書，建議對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查。“上書”指出人身自由是由《憲法》所固定的根本權(quán)利，是神圣不可侵犯的。5月23日：我國著名法學(xué)專家賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波聯(lián)合上書全國人大常委會，提請就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況依照《憲法》啟動特別調(diào)查程序。6月20日：國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該辦法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。案例1：近年有關(guān)違憲審查的案件違憲審查第二波：

對勞動教養(yǎng)制度的違憲審查2007年12月4日全國法制日，69名專家學(xué)者向全國人大提交公民建議，要求啟動對勞動教養(yǎng)制度的違憲審查。建議者以法律學(xué)者和律師為主，其中包括經(jīng)濟(jì)學(xué)者茅于軾、法學(xué)者賀衛(wèi)方等，著名法學(xué)家江平也表達(dá)了同樣的意見。這份公民建議書從違憲、與立法法等上位法相沖突、與國際公約無法接軌，以及政治管理四個方面表達(dá)了提請對勞教制度進(jìn)行違憲審查的理由。建議繼而認(rèn)為，“時值今日，進(jìn)行違憲審查、廢除勞動教養(yǎng)制度的條件都已經(jīng)完全成熟?！?007年10月，經(jīng)歷過勞教之苦的河南公民陳超起訴洛陽市勞動教養(yǎng)委員會，認(rèn)為“作為行政法規(guī)的《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定的‘勞動教養(yǎng)’，是一種剝奪、限制人身自由的制度。自1996年行政處罰法開始實施，勞動教養(yǎng)試行辦法就理應(yīng)失效”。

1.勞教制度違反了憲法保護(hù)的人身自由權(quán)。憲法第三十七條：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。2.勞教制度與立法法與行政處罰法的等上位法明顯沖突。立法法第八條：“對公民政治權(quán)利的剝奪，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律?！毙姓幜P法第九條：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”第十條：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！?.勞教制度與中國已簽署的國際公約無法接軌。

1998年10月，中國政府簽署了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，依據(jù)公約精神和聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)的解釋，所有長時間剝奪人身自由的決定必須通過正當(dāng)程序并由法院作出判決。4.從政治管理角度而言，勞教制度是中國一大弊政。勞教的存在嚴(yán)重?fù)p害了刑事法律的權(quán)威；違反了罪刑相適應(yīng)原則；由公安機(jī)關(guān)完全主導(dǎo)的勞動教養(yǎng)是典型的“警察罰”，打破了公、檢、法相互制約的平衡關(guān)系。

違憲審查第三波：

對《城市房屋拆遷管理條例》的審查

三年內(nèi)發(fā)生的8起拆遷自焚或活埋案2010年3月27日，江蘇省連云港市東?？h黃川鎮(zhèn)，陶姓人家為阻攔鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆自家的養(yǎng)豬場，父子澆汽油自焚，68歲的陶會西死亡，其92歲的父親陶興堯被燒傷。2010年3月3日，湖北省武漢市黃陂區(qū)。69歲的王翠云被鏟土機(jī)掃進(jìn)土溝活埋，不治身亡。2010年1月26日，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)迎賓路拓寬工程地段，曾煥為抗強(qiáng)拆點火自焚致大面積燒傷。2009年12月14日，北京市海淀區(qū)北塢村。席新柱為抵制強(qiáng)拆點燃身上汽油自焚。2009年11月13日，成都市金牛區(qū)。該區(qū)唐福珍點燃汽油自焚，后因搶救無效身亡。2009年10月28日，山東省膠州市（縣級市）拆遷現(xiàn)場。張永霞在挖掘機(jī)前澆下汽油自焚。2008年4月3日，福建省泉州市洛江區(qū)居民何全通點火自焚致死。2008年6月5日，黑龍江省東寧縣拆遷現(xiàn)場，靳麗霞點火自焚致嚴(yán)重?zé)齻?。北?學(xué)者就《城市房屋拆遷條例》涉嫌違憲上書全國人大常委會（2009年12月）北京大學(xué)法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安。一、依據(jù)憲法和法律，補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成，《條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決《憲法》第13條:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》（2007）第42條:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！魇諉挝?、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》（2007）第6條:“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！睋?jù)此，要通過征收獲得公民房屋的所有權(quán)，必須具備三個法定條件，亦即必須滿足三個標(biāo)準(zhǔn):（1）“為了公共利益”；（2）“依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序”；（3）“給予補(bǔ)償”。二、依據(jù)憲法和法律，征收、補(bǔ)償主體應(yīng)該是國家，征收補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)該是行政法律關(guān)系；而《條例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。

三、依據(jù)憲法和法律，對單位、個人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對房屋進(jìn)行征收，而《條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

2011年1月21日國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院第590號令，公布施行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，該辦法自2011年1月21日起施行。2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。新條例規(guī)定“先補(bǔ)償再拆遷，政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷?！保ㄈ└鶕?jù)政策的具體功能：1.分配型政策政府將服務(wù)和利益分配給人口中特定部分的個人、團(tuán)體、公司和社區(qū)的政策，如交通政策。2.再分配型政策：政府將某一標(biāo)的人口的利益或成本轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的人口享受或承擔(dān)的政策，如福利政策。3.規(guī)制型政策：政府機(jī)關(guān)設(shè)立某些特殊原則或規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)或標(biāo)的人口從事某項活動，或處理不同利益政策。如刑事政策、環(huán)境保護(hù)政策:（四）依據(jù)所調(diào)整的社會內(nèi)容:一切需要由政府處理的問題，都可以列入公共政策的范疇。

可分為以下類別：1、政治政策(1)、國內(nèi)政治政策：①政府改革；②選舉政策；③政治過程等。(2)、國際政治政策：①戰(zhàn)爭與和平；②國際貿(mào)易與商業(yè)發(fā)展等。2、科學(xué)與技術(shù)政策

(1)、規(guī)劃政策：①住房；②交通；③通訊。(2)、應(yīng)用科學(xué)政策：①能源；②醫(yī)療保?。虎奂夹g(shù)革新。3、經(jīng)濟(jì)政策

(1)、涉及整體經(jīng)濟(jì)政策：①經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)成長；②金融與貨幣；③稅收、支出與赤字；④通貨膨脹與失業(yè)。(2)生產(chǎn)要素及生產(chǎn)流通政策①土地與農(nóng)業(yè)；②商業(yè)與消費；③勞動力及其管理。4、社會政策

(1)、集團(tuán)政策：①民族與性別；②貧困與公共援助；③家庭。(2)、個人發(fā)展政策：①教育與學(xué)習(xí)；②人口流動；③閑暇娛樂。5、法律政策

(1)刑事犯罪的懲治；(2)公民權(quán)利保障；(3)經(jīng)濟(jì)商業(yè)犯罪的防范；(4)政府行為失當(dāng)?shù)募m正。（五）依據(jù)內(nèi)容的性質(zhì)：1.實質(zhì)性政策:指的是處理實質(zhì)問題的政府行動，如修橋鋪路、環(huán)境保護(hù)、社會福利等。2.程序性政策:指的是有關(guān)事情該如何做，或由誰來做的政策。二、公共政策重要地位

1、公共政策是國家公共權(quán)力運(yùn)行的具體表現(xiàn)----公共政策中的社會問題發(fā)現(xiàn)、政治議程、決策、政策執(zhí)行等實際上就是公共權(quán)力的運(yùn)行。2．公共政策是政府實施公共管理的重要途徑。

市場的缺陷，需要政府的宏觀調(diào)控；

政府調(diào)控的方式是制定各種規(guī)范，這就是公共政策。

公共政策是政府履行其職能、進(jìn)行公共管理的最主要、也是最重要的方式。3．公共政策是政府維護(hù)公眾利益的主要手段。三、公共政策的功能（一）常態(tài)社會下的公共政策的功能

1、管制功能

通過制約、禁止政策對象行為來實現(xiàn)的。表現(xiàn)為兩個方面：(1)條文規(guī)定使政策對象不能、不愿、不敢超出規(guī)范，這是積極性管制功能。(2)條文規(guī)定使政策對象發(fā)生違犯規(guī)范的行為時，受到相應(yīng)的懲罰，這是政策的消極性管制功能。

2、導(dǎo)向功能

政府依據(jù)特定的目標(biāo)，通過政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，這就是政策導(dǎo)向功能。導(dǎo)向功能，一種是直接引導(dǎo)，另一種是間接引導(dǎo)導(dǎo)向功能的作用，有正向引導(dǎo)，也有負(fù)向引導(dǎo)3、分配功能

政府需要站在公正的立場上，用政策來調(diào)整現(xiàn)實的利益關(guān)系。易獲利的群體或個體：①與政府主觀偏好一致或基本一致的個人或社會集團(tuán)②普遍獲利的社會多數(shù)③最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向的利益集團(tuán)4、調(diào)控功能

是指政府運(yùn)用政策，在對社會公共事務(wù)所出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。為了平衡各種利益矛盾，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展，公共政策，需要調(diào)控社會利益關(guān)系。公共政策的調(diào)控功能，也有直接和間接兩種形式。公共政策的調(diào)控功能，有積極與消極之分。（二）轉(zhuǎn)型社會中公共政策的特殊功能1、公共政策的穩(wěn)定功能社會矛盾社會沖突社會混亂社會穩(wěn)定公共政策緩改

化解

保持2、公共政策的公平正義功能效率與公平的矛盾新的社會矛盾公共政策

導(dǎo)致社會公平3、公共政策促進(jìn)社會革新功能公共政策創(chuàng)設(shè)新的利益和行為破舊立新確立新的體制第三節(jié)公共政策的歷史沿革一、西方政策類學(xué)科的形成與發(fā)展

1、50—60年代：形成時期以美國政策學(xué)者哈羅德·拉斯韋和丹尼爾·儒勒于1951年合著的《政策科學(xué)》為標(biāo)志。拉斯韋爾是現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人。美國政治學(xué)的研究也經(jīng)歷了幾個階段的演變。①19世紀(jì)末至20世紀(jì)初的傳統(tǒng)主義時期，著重于國有制度和國家觀念的研究。②第一次世界大戰(zhàn)以后的“權(quán)力主義”時期，著重于權(quán)力關(guān)系和權(quán)力集團(tuán)關(guān)系的研究。③第二次世界大戰(zhàn)以后的“行為主義”時期，運(yùn)用自然科學(xué)的技術(shù)手段和定量分析，著重研究個人或團(tuán)體的政治行為。④70年代以來的后行為主義時期，提倡用“政治系統(tǒng)”的概念取代“國家”的概念，著重研究政治系統(tǒng)和政治環(huán)境的因果關(guān)系、相互作用。

2、70年代：發(fā)展時期

政策科學(xué)呈現(xiàn)出兩種發(fā)展趨勢：①“趨前傾向”，主要表現(xiàn)為60年代中期以后興起的政策咨詢潮流。②“趨后傾向”主要表現(xiàn)為70年代中期以后的政策周期化研究。

3、80年代：比較研究時期特點：①政策研究機(jī)構(gòu)普遍、多樣；②學(xué)科建設(shè)日益成熟。③政策研究專業(yè)化。

二、中國政策研究的發(fā)展和中國古代政策思想的豐富遺產(chǎn)1、古代的政策思想遺產(chǎn)：①政策思想研究。古代中國的政策思想可以歸納為：a“惠民”、“養(yǎng)民”、“富民”政策傳統(tǒng)。b“不患寡而患不均”政策傾向。c“民為邦國，政在得民”政策原則。d“無為而治”政策構(gòu)想。e“重農(nóng)抑商”政策主張。f“世異則事異，事異則備變”政策思想。

②政策實踐研究。明朝馮夢龍編纂的《智囊計》，記錄了從先秦到明代的1000多個政策案例，可以說我國最早的政策案例分析。西漢賈誼的《論積貯疏》和晁錯的《論貴粟疏》，都是我國古代典型的政策研究報告。記錄了我國歷史上關(guān)于鹽鐵官營、酒類專賣等經(jīng)濟(jì)政策的一場著名的辯論。③謀略思想研究。古代中國的謀略思想可以歸納為：a以曲求伸，以退求進(jìn)、韜光養(yǎng)晦。b拉攏、分化、征服恩威并施。c廣施安撫、厚施綏靖、力倡仁信、尚禮而治。