全球化背景下公共危機(jī)頻發(fā)的原因

全球化背景下公共危機(jī)頻發(fā)的原因進(jìn)入21世紀(jì)以來,世界上公共危機(jī)事件接連持續(xù),莫斯科人質(zhì)事件、美國的雙子塔恐懼事件、中國的SARS等,這些均表明了當(dāng)今公共危機(jī)有明顯的全球化趨勢。本文著重對公共危機(jī)全球化的必定性及深層緣故,以及中國應(yīng)采取的計策作一探討。一、公共危機(jī)全球化的涵義與界定危機(jī)是一種從古至今始終相伴著人類的社會現(xiàn)象,在各個領(lǐng)域均能發(fā)生。危機(jī)是一種能夠帶來高度不確定性和高度威逼的、專門的、不可推測的、專門規(guī)的事件或一系列事件,對一個社會系統(tǒng)的差不多價值和為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)峻威逼,并在時刻壓力和不確定性極高的情形下必須對其作出關(guān)鍵決策的事件。公共危機(jī)指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)峻威逼的一種危險境況和緊張狀態(tài)。與一樣危機(jī)相比,公共危機(jī)更具公共性、重大性和廣泛性。公共危機(jī)全球化指由氣候?qū)ｉT、生態(tài)環(huán)境、能源咨詢題和恐懼主義等咨詢題所引發(fā)的全球性或區(qū)域性公共危機(jī)。全球性危機(jī)與國家危機(jī)、國際性危機(jī)在范疇和層次上有所不同,國家危機(jī)指發(fā)生在國家層次上,威逼到一個國家的政權(quán)和社會穩(wěn)固的危機(jī);國際性危機(jī)指兩個國家公共危機(jī)全球化的特點(diǎn),要緊有以下3個方面:一是全方位、多層次,多重危機(jī)并發(fā);二是破壞力大,連續(xù)時刻長;三是不分國界、擴(kuò)散范疇廣和難以操縱。全球性恐懼主義、跨國犯罪集團(tuán)的破壞活動和犯罪活動、流行病、金融危機(jī)和生態(tài)危機(jī)等,都具有上述特點(diǎn)。全球性公共危機(jī)還會導(dǎo)致多重并發(fā)性危機(jī),例如阿根廷危機(jī)確實(shí)是由嚴(yán)峻的金融危機(jī)觸發(fā)了社會動亂和政治危機(jī),隨后蔓延到鄰近的烏拉圭、巴西等國;戰(zhàn)亂也會引起疾病和難民潮等。二、公共危機(jī)全球化的形成因素與深層緣故在公共危機(jī)全球化形成的諸多因素中,人為的因素是要緊的,其深層緣故在于全球化的負(fù)面效應(yīng)加劇與激化了人類社會進(jìn)展中的內(nèi)在矛盾,事實(shí)上質(zhì)是現(xiàn)代社會中人的危機(jī)。(一)公共危機(jī)全球化的形成因素公共危機(jī)全球化的形成因素是多方面的和較為復(fù)雜的,其中要緊有5個方面:一是氣候地質(zhì)因素,如洪水旱災(zāi)、地震海嘯、火山爆發(fā)等;二是環(huán)境因素,如環(huán)境污染、土地沙漠化、害蟲災(zāi)難等;三是傳染病因素,如艾滋病、非典型肺炎、登革熱等;四是戰(zhàn)爭和沖突因素,如世界戰(zhàn)爭、軍事入侵、種族沖突、恐懼活動等;五是經(jīng)濟(jì)因素,如經(jīng)濟(jì)衰退、金融風(fēng)險等。這些因素大體上可分為自然和人為的兩類,人為的因素則是主導(dǎo)性的。災(zāi)難是人類的影子,是天、地、人三大系統(tǒng)不和諧的產(chǎn)物,恩格斯曾經(jīng)警告人們,不要過分沉醉于我們對自然界的勝利,關(guān)于每一次如此的勝利,自然界都報復(fù)了我們。近幾年全球變暖、水災(zāi)旱災(zāi)頻繁,均與人類活動造成生態(tài)環(huán)境惡化有關(guān)。在自然和人為的危機(jī)之間,存在著某種關(guān)聯(lián)性、因果性,這種關(guān)聯(lián)性和因果性會使某種單一的災(zāi)難與危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的全球性危機(jī)。如艾滋病、非典等流病,其傳染之快,危害之大,超出人們的預(yù)料。這并非是病毒變得強(qiáng)大了,而是人類大規(guī)模地破壞自然界,以至將人類病毒帶給動物,動物也將新型的疾病傳染給人類,加之現(xiàn)代人類生活過于密集,人員交往過于頻繁,以及不健康的生活方式,致使病毒迅速傳播和蔓延,導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)。(二)公共危機(jī)全球化是全球化負(fù)面阻礙的反映全球化帶動了世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展,也帶來了嚴(yán)峻的負(fù)面效應(yīng);同時,全球化加速了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化和政治的整合,使各國經(jīng)濟(jì)、政治相互依存的程度持續(xù)深化。只要某一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)或政治出了咨詢題,就會迅速傳導(dǎo)到其它國家或地區(qū),甚至引發(fā)全球性危機(jī)。江澤民同志在聯(lián)合國2000年首腦會議期間和亞太經(jīng)合組織第八次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上的講話中曾經(jīng)深刻地指出:經(jīng)濟(jì)全球化帶來的負(fù)面阻礙也不容忽視。經(jīng)濟(jì)全球化,增大了各國經(jīng)濟(jì)運(yùn)的風(fēng)險,專門是處于弱勢地位的進(jìn)展中國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全面臨著挑戰(zhàn)。少數(shù)國家還借經(jīng)濟(jì)全球化之機(jī),向不國強(qiáng)推自己的價值觀、經(jīng)濟(jì)體制和社會制度。如果這些咨詢題得不到解決,經(jīng)濟(jì)全球化不可能健康進(jìn)展,并不利于人類和平與進(jìn)展的共同事業(yè)。美國政治學(xué)家斯坦利.霍夫曼在全球化的沖突一文中分析了全球化的3種形式。第一種是經(jīng)濟(jì)全球化,成了引起國家之間和國家內(nèi)部不平等的重要緣故;第二種是文化全球化,西方文化被聲討為一種傲慢的、會對當(dāng)?shù)匚幕斐筛锩詻_擊的世俗意識的載體,被聲討為美國霸權(quán)主義的外衣;第三種是政治全球化,它是前兩種全球化的結(jié)果。當(dāng)今世界的全球化,實(shí)際上是以發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)的、將西方的市場經(jīng)濟(jì)、民主制度和文化價值觀念向全球擴(kuò)展的全球化。它改變著國家之間的關(guān)系,解構(gòu)傳統(tǒng)的社會文化體系和信仰,使進(jìn)展中國家的國家和經(jīng)濟(jì)主權(quán)受到?jīng)_擊和削弱,使其文化傳統(tǒng)受到空前的挑戰(zhàn),這注定會帶來一系列矛盾和沖突。如非法政府、民族沖突、宗教對立,一些民族分離主義者,打著為本民族利益的旗號,從事民族分離活動;恐懼主義滋長蔓延,形成全球性恐懼網(wǎng)絡(luò),持續(xù)地制造震動世界的爆炸突擊事件。西方的某些國家為了政治上、經(jīng)濟(jì)上的利益,推霸權(quán)政策,推西方的價值觀和民主制度,利用人權(quán)咨詢題干涉不國內(nèi)政,甚至不惜動用武力侵犯不國主權(quán),這些均對世界的和平與穩(wěn)固構(gòu)成了極大的威逼。聯(lián)合國秘書長安南指出:全球化對許多人差不多意味著更容易受到不熟悉和無法推測的力量的損害,這些力量有時以迅雷不及掩耳的速度造成經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)和社會失調(diào)。事實(shí)表明,公共危機(jī)全球化是全球化負(fù)面阻礙的反映,給世界各國、各地區(qū)帶來了龐大的風(fēng)險和災(zāi)難。(三)人類社會進(jìn)展中內(nèi)在矛盾的加劇與激化是公共危機(jī)全球化的全然緣故在人類社會進(jìn)展中,存在著有限的地球資源與世界人口急劇膨脹的矛盾,資本生產(chǎn)的擴(kuò)大與有限的世界市場之間的矛盾,跨國資產(chǎn)階級和遭受剝削的各國無產(chǎn)階級之間的矛盾,發(fā)達(dá)國家與進(jìn)展中國家之間的矛盾等。全球化未能緩和與化解這些人類社會進(jìn)展中的固有矛盾,反而使這些矛盾進(jìn)一步激化與爆發(fā)。生態(tài)環(huán)境的惡化是最具有全球性的咨詢題之一。由于人類人口急劇增長,大肆掠取自然資源,過度開墾土地,亂砍濫伐樹木,致使全球氣候變暖,空氣污染,大片原始森林消逝,水和土壤中化學(xué)污染物越來越多,臭氧層空泛面積已增加到相當(dāng)于歐洲的大小,土地沙漠化嚴(yán)峻、沙塵暴肆虐等。十多年來,全球生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化,正與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程相一致,這是人類過度貪求物質(zhì)生活,極大地?fù)p耗了地球有限的環(huán)境資源的后果。如果我們無法保持生態(tài)平穩(wěn),無法扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的局面,必將顯現(xiàn)更大的全球性生態(tài)災(zāi)難。人類的生產(chǎn)和資本的無限性擴(kuò)張,加劇了全球性貧富兩極分化。據(jù)聯(lián)合國打算署1992年5人口進(jìn)展報告6,在20世紀(jì)60年代富國比窮國富30倍,到90年代已擴(kuò)大到150倍。到1998年,美國1%最富有的人擁有全國財產(chǎn)的40%,有3200萬人一輩子活在貧困線以下;非洲、亞洲和南美洲等國家,有13億人口生活在絕對貧困線以下。造成世界貧富懸殊差距的要緊緣故在于世界經(jīng)濟(jì)秩序的不合理與不平等。發(fā)達(dá)國家跨國公司為了追求利潤最大化,將大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)向進(jìn)展中國家轉(zhuǎn)移,一方面使本國失業(yè)增加,社會福利減少,貧富差距擴(kuò)大;另一方面造成進(jìn)展中國家環(huán)境污染、資源枯竭。發(fā)達(dá)國家跨國公司在全球掠取了巨額利潤,進(jìn)展中國家僅分享了勞動力酬勞,充當(dāng)?shù)蛯哟蔚膮⑴c者,當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)遇到危機(jī)時,發(fā)達(dá)國家還會將危機(jī)轉(zhuǎn)嫁到進(jìn)展中的國家身上。其結(jié)果只能是擴(kuò)大國際社會之間的差距,使全球范疇內(nèi)大量的財寶和資本流向發(fā)達(dá)國家發(fā)達(dá)地區(qū),使進(jìn)展中國家更加落后于發(fā)達(dá)國家。只要發(fā)達(dá)國家拿出其國民總收入的1/620,就能夠讓國際貧困線以下的12億人脫貧。貧窮和不公明顯是國際恐懼主義、跨國犯罪活動、極端宗教主義和民族分裂主義的溫床。美國學(xué)者哈克認(rèn)為,恐懼主義從來不是在真空中產(chǎn)生的,而是一種對社會現(xiàn)實(shí)的激進(jìn)反映,恐懼主義泛濫是基于對社會不公的強(qiáng)烈反感和不滿。由于世界人口急劇膨脹,地球自然資源貧瘠化,全球性貧富兩極化和社會不平等狀況,使人類生存環(huán)境惡化,國家與國家、民族與民族、地區(qū)與地區(qū)之間矛盾和沖突連續(xù)持續(xù),恐懼活動越演越烈,給人類帶來空前的危機(jī),甚至是毀滅性的災(zāi)難。(四)公共危機(jī)全球化的實(shí)質(zhì)源于人的心態(tài)危機(jī)從社會性動因上看,全球性公共危機(jī)的實(shí)質(zhì)確實(shí)是人的危機(jī),也即人的心態(tài)危機(jī)。印度的圣雄甘地曾經(jīng)講過,地球能夠滿足人類的需要,然而無法滿足人類的貪欲。當(dāng)今世界自然環(huán)境的惡化、南北資源爭奪、戰(zhàn)爭沖突、文化宗教沖突、民族矛盾的加劇等,既是客觀規(guī)律的反映,也是主觀觀念造就的結(jié)果,更是源于人的懼怕、貪欲、復(fù)仇和妄自菲薄的心態(tài)。進(jìn)展中國家出于對經(jīng)濟(jì)貧困的懼怕和不能加入經(jīng)濟(jì)全球化潮流的擔(dān)憂,片面追求經(jīng)濟(jì)進(jìn)展,沿襲發(fā)達(dá)國家早期以犧牲資源和生態(tài)環(huán)境來求得經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的戰(zhàn)略,盲目進(jìn)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)建設(shè),造成嚴(yán)峻的環(huán)境污染,消耗與破壞了大量自然資源。由于片面追求經(jīng)濟(jì)騰飛,同意發(fā)達(dá)國家的消費(fèi)方式和文化觀念,使非理性的欲望惡性膨脹,顯現(xiàn)揮霍無度、享樂縱欲和不擇手段地追求自身利益等腐敗現(xiàn)象,將引起更大的生態(tài)危機(jī)和社會危機(jī)。全球性恐懼主義差不多成為當(dāng)前阻礙世界安全與穩(wěn)固的要緊危險之一。1997年3月,本.拉登在同意CNN記者彼得.阿里時宣稱:要將美國人驅(qū)逐出所有穆斯林國家,驅(qū)逐美國的圣戰(zhàn)并不是因為其撤離了阿拉伯半島而停止,而是直到他們必須舍棄其在全世界反對穆斯林的入侵性干涉活動。極端的伊斯蘭原教旨主義者憎恨以美國為首的西方世界,認(rèn)為西方文化是物質(zhì)主義的、腐敗的、頹廢的和不道德的。他們把西方看作是導(dǎo)致穆斯林社會蒙受迫害和失敗的根源,是對穆斯林社會及文化構(gòu)成的最大威逼。正是這種極端的宗教狂熱、懼怕與復(fù)仇的心態(tài),使恐懼分子崇尚暴力,不惜以自身生命為代價,制造災(zāi)難性的恐懼事件。美國強(qiáng)權(quán)確實(shí)是公理的單邊主義政策也是現(xiàn)代社會里人的心態(tài)危機(jī)在政治上的表現(xiàn)。在美國看來,美國的價值觀、美國的利益與普遍原則代表著整個人類的價值觀、利益與普遍原則。在美國人的頭腦中,有根深蒂固的基督教的救世主精神,有愛護(hù)世界安全的使命,有奉上帝旨意向世界傳播民主制度的義務(wù)。美國一直有美國第一的觀念,可怕從世界第一的位置上衰落,可怕對整個世界的操縱能力下降,可怕類似911事件再次發(fā)生。在美國看來,要克服這種懼怕心理,就必須消滅恐懼主義,必須排除大規(guī)模殺傷性武器,采取先發(fā)制人戰(zhàn)略。在美國看來,激進(jìn)的伊斯蘭原教旨主義是暴力、仇恨、非理性的象征,是法西斯主義。因此,美國甘冒天下之大不韙,發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭,極力推霸權(quán)主義,實(shí)則是懼怕、自高自大和極度膨脹的操縱欲和占有欲的畸形心態(tài)的表現(xiàn)。三、公共危機(jī)全球化對中國的阻礙及相應(yīng)計策全球性的公共危機(jī)嚴(yán)峻危害了世界人民的生命和健康,破壞了世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展,對世界各國的安全與穩(wěn)固構(gòu)成了極大威逼,今后對我國的阻礙可能會更為明顯。因此,我們要研究相應(yīng)計策,防患于未然,以幸免、減少全球性公共危機(jī)給我國帶來的阻礙和缺失。聞名的治理咨詢專家史蒂文#芬克指出,要/認(rèn)識到危機(jī)深入也是不可幸免的,也必須為之做預(yù)備,如此做并1不是出于脆弱或可怕,而是出于明白自己預(yù)備好之后的力量,,學(xué)會與命運(yùn)周旋0。(一)公共危機(jī)全球化對中國的阻礙近年來我國水災(zāi)旱災(zāi)持續(xù),水土流失嚴(yán)峻,惡性傳染病時有發(fā)生。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查,全球陸地面積約有1/4遭到沙漠化危害,東北亞地區(qū)沙塵暴頻率比上世紀(jì)50年代增加近5倍,沙塵暴從蒙古及中國西北部吹到北京,甚至將黃沙吹拂到朝鮮半島和日本,成為世界關(guān)注的焦點(diǎn);從上世紀(jì)80年代到2003年,我國酸雨面積污染從170萬平方公里進(jìn)展到近320萬平方公里;我國黃河、長江、珠江等7大水系污染嚴(yán)峻,可作飲用水源的僅占2915%,據(jù)世界銀測算,我國每年因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)缺失已占GDP的6-8%。我國是一個有著優(yōu)良傳統(tǒng)的文明古國,世界和平、國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié),一直是我國人民的愿望和追求的目標(biāo)。然而多年來,少數(shù)國家公布或背地支持民族分裂勢力,破壞我國的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一,使民族分裂主義氣焰囂張,臺獨(dú)分子有恃無恐,嚴(yán)峻破壞了我國的和平統(tǒng)一事業(yè)。我國的周邊地區(qū)還埋伏著諸多不安定因素,如我國的南沙群島和釣魚島爭端、印巴沖突、朝鮮核咨詢題等。這些咨詢題一旦爆發(fā),將極大地阻礙我國的和平與安全。我國是一個進(jìn)展中國家,正在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革,需要一個和平穩(wěn)固的社會環(huán)境。然而公共危機(jī)的突然爆發(fā),會造成社會紛亂和延緩改革的進(jìn)程,甚至危及政權(quán)的穩(wěn)固和國家的安全。加入WT后,隨著經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和金融業(yè)的完全開放,我國對本國經(jīng)濟(jì)的操縱能力會有所下降,因此,全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融震蕩,以及金融資本全球性超常流淌,將會對我國經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成較大的威逼,不能不防。(二)中國應(yīng)對公共危機(jī)全球化的策略選擇11樹立強(qiáng)烈的危機(jī)意識,充分認(rèn)識公共危機(jī)全球化對我國社會主義事業(yè)的危害性,克服僥幸心理和麻痹大意思想,切實(shí)做好公共危機(jī)防范工作。政府官員、公共治理者以及社會民眾,應(yīng)以高度的社會責(zé)任感,對可能發(fā)生的公共危機(jī),從思想上、組織上和物質(zhì)上做好充分預(yù)備。建立健全統(tǒng)一高效的公共危機(jī)預(yù)警、決策和復(fù)原的應(yīng)急機(jī)制和互動回應(yīng)機(jī)制。重視公共危機(jī)信息的收集、分析與治理工作,通過大眾媒體、互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代通訊工具,構(gòu)筑政府與寬敞民眾、專家學(xué)者和科技人員之間的溝通、交流與合作的平臺。我國危機(jī)治理尚屬起步時期,需要借鑒西方發(fā)達(dá)國家較為成熟的危機(jī)治理的體會和方法,增加資金的投入,加大公共危機(jī)防治設(shè)施設(shè)備的建設(shè),有針對性地進(jìn)公共危機(jī)防治演練,完善各項有關(guān)的法律制度,構(gòu)建一個能夠集思廣益、群防群控、具有中國特色的公共危機(jī)治理體系。21倡導(dǎo)健康的、平等公平的、共同富裕的全球化,堅持科學(xué)的進(jìn)展觀,實(shí)現(xiàn)以人為本的可連續(xù)進(jìn)展。只有實(shí)現(xiàn)所有國家均能參與的、不以犧牲他國利益為前提的、不以損耗與破壞環(huán)境資源為代價的共同富裕的全球化,才能給人類帶來真正的和平與幸福。胡錦濤同志指出:/可連續(xù)進(jìn)展,確實(shí)是要促進(jìn)人與自然的和諧,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和人口、資源、環(huán)境相和諧,堅持走生產(chǎn)進(jìn)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明進(jìn)展道路,保證一代接一代地永續(xù)進(jìn)展。01中國作為一個進(jìn)展中國家,加大扶貧、脫貧和環(huán)境治理的力度,堅持科學(xué)的進(jìn)展觀,實(shí)施以人為本的可連續(xù)進(jìn)展戰(zhàn)略,對實(shí)現(xiàn)健康的、平等公平的全球化具有深遠(yuǎn)的意義。31加大與國際組織在反恐、公共衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境等方面的合作,構(gòu)建全球性公共危機(jī)防治合作機(jī)制,做到主動參與、及時溝通、信息共享、共同防治。在聯(lián)合國框架內(nèi),建立全球性危機(jī)防治的聯(lián)合體,組成一個對全球性危機(jī)事態(tài)進(jìn)預(yù)警、應(yīng)對和復(fù)原的組織體系。包括全球性危機(jī)治理的指揮系統(tǒng)、支援與保證系統(tǒng)和信息治理系統(tǒng),以便能夠及時調(diào)集國際上優(yōu)秀專家和物質(zhì)資源,運(yùn)用世界上先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和手段,共同防治全球性危機(jī)。41建設(shè)一支具有國際水準(zhǔn)的公共危機(jī)治理人才隊伍,是我國人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要組成部分。建立危機(jī)治理人才信息庫,加大高素養(yǎng)的公共危機(jī)治理人才的培養(yǎng),制定高水準(zhǔn)應(yīng)對突發(fā)性事件預(yù)案,是一項重要而緊迫的任務(wù)。要選用那些有較高能力和素養(yǎng)的危機(jī)治理人才,通過危機(jī)治理專業(yè)知識的學(xué)習(xí)與實(shí)踐,提升他們的危機(jī)治理的水平和能力。論公共危機(jī)的成因及其治理路徑齊美勝（華東師范大學(xué)社會學(xué)系，上海200241）摘要：公共危機(jī)是風(fēng)險社會的實(shí)踐形狀和后果。這決定了公共危機(jī)生成的必定性，同時暗示治理成為公共危機(jī)操縱方式。多元主體參與、合理的社會結(jié)構(gòu)以及共同的社會價值是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理的要素。政府的主導(dǎo)作用使其在公共危機(jī)治理中處于核心地位。因此，公共危機(jī)治理績效的提升，須要政府在政治體制等方面的改革中架構(gòu)以多元主體協(xié)作機(jī)制為要緊內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。關(guān)鍵字：公共危機(jī)治理；風(fēng)險社會；公共利益；公共危機(jī)是指對一個社會系統(tǒng)的差不多價值、行為準(zhǔn)則、社會秩序等產(chǎn)生嚴(yán)峻威逼，同時在時刻壓力和不確定性極高的情形下，需要政府為核心的公共治理系統(tǒng)做出決策來加以解決的情況。公共危機(jī)的表現(xiàn)形式是多樣的，但從生成與演進(jìn)的機(jī)制來看，它們又出現(xiàn)出共有的性質(zhì)，即公共危機(jī)具有公共性、破壞性、不確定性、緊急性和關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)。可見，公共危機(jī)實(shí)質(zhì)是威逼到社會大眾生產(chǎn)生活秩序，乃至生命財產(chǎn)安全的一種事態(tài)，并阻礙社會的正常運(yùn)行。由此，如何減少危機(jī)的發(fā)生可能性，降低危機(jī)的危害程度，成為人們始終關(guān)注的重要議題。那么，如何提升公共危機(jī)的治理績效，公共危機(jī)的治理路徑及其內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制又是什么？基于此，本文將從以下三個層面來討論：第一，公共危機(jī)的存在是如何可能的？第二，公共危機(jī)治理的社會基礎(chǔ)包含哪些差不多要素？第三，轉(zhuǎn)型社會的境遇中，危機(jī)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是如何樣構(gòu)建的？一、公共危機(jī)是風(fēng)險社會的實(shí)踐形狀現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會（risksociety）。德國社會理論家烏爾里?！へ惪耍║lishBeck）1在《風(fēng)險社會》中首次提出風(fēng)險社會理論，“風(fēng)險咨詢題”也成為他始終關(guān)注的核心概念。在貝克看來，“風(fēng)險是現(xiàn)代化的風(fēng)險，是工業(yè)化的一種大規(guī)模產(chǎn)品，而且隨著全球化加劇。而風(fēng)險的概念直截了當(dāng)與反思性現(xiàn)代化的概念有關(guān)。風(fēng)險能夠被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式。與早起的危險相比，風(fēng)險是與現(xiàn)代化的危險力量以及現(xiàn)代化引致的懷疑的全球化有關(guān)的后果。”[1]。安東尼·吉登斯（AnthonyGiddens）對風(fēng)險社會理論又做了進(jìn)一步的補(bǔ)充。吉登斯在《現(xiàn)代性的后果》中把風(fēng)險社會視為現(xiàn)代性的一種后果，因而[2]他所認(rèn)為的風(fēng)險社會是指由于新技術(shù)和全球化所產(chǎn)生的與早期工業(yè)社會不同的社會特性。與宏大的、抽象的現(xiàn)代性理論講明相比，盧曼更多從人或群體中關(guān)注和闡釋風(fēng)險社會。他認(rèn)為現(xiàn)代社會的風(fēng)險要緊來源于人或社會群體的觀念或者行為，而不同于古代的風(fēng)險來源于自然災(zāi)難。風(fēng)險的根源也從傳統(tǒng)的神意轉(zhuǎn)向了社會秩序來負(fù)擔(dān)[3]。斯科特·拉什（ScottLash）基于風(fēng)險文化來闡釋風(fēng)險社會，即認(rèn)為風(fēng)險文化儲存于非制度的和反制度性的社會狀態(tài)之中，其傳播不是倚靠程序性的規(guī)則和規(guī)范，而是倚靠事實(shí)上質(zhì)意義上的價值，在風(fēng)險文化時代對社會成員的治理方式不是依靠法規(guī)條例，而是依靠一些帶有象征意義的理念和信念[4]。由此，從理論家對風(fēng)險社會的講明來看，風(fēng)險社會與傳統(tǒng)社會相比，具有以下特點(diǎn)：第一，風(fēng)險的普遍性。風(fēng)險的普遍性要緊表現(xiàn)在風(fēng)險是與現(xiàn)代性緊密有關(guān)的，而現(xiàn)代性是工業(yè)社會擴(kuò)張的結(jié)果。從人類工業(yè)時代的進(jìn)展歷程中，能夠總結(jié)的是，風(fēng)險社會差不多廣泛存在現(xiàn)代化和全球化之中。這意味著，處在人類文明進(jìn)步的任何國家和社會都無法回避風(fēng)險社會所帶來的各種“圖景”和共同性境遇；第二，風(fēng)險的社會性。風(fēng)險社會的社會性以“人為性”表現(xiàn)。從某種意義上講，風(fēng)險社會是人建構(gòu)的社會，只有對人類社會秩序構(gòu)成破壞才能構(gòu)成“風(fēng)險”的存在，即沒有人的利益得失，也就無所謂風(fēng)險。此外，人的行為和觀念不僅決定風(fēng)險的生成，而且還決定風(fēng)險對社會危害的程度。因而，風(fēng)險社會中的風(fēng)險源于人類自身，具有社會性；第三，風(fēng)險的雙重性。風(fēng)險社會在一定程度上帶給社會秩序的破壞，然而就其阻礙而言，事實(shí)上還有主動的意義，即表現(xiàn)在風(fēng)險阻礙的雙重性。正如吉登斯所言，從主動的角度看，風(fēng)險社會是一個人們的選擇余地擴(kuò)大的社會。風(fēng)險一方面講我們的注意力引向我們面對各種風(fēng)險—其中最大的風(fēng)險是由我們自己制造出來的，另一方面又使我們的注意力轉(zhuǎn)向這些風(fēng)險所伴生的各種機(jī)會。風(fēng)險不只是某些需要進(jìn)行幸免或者最大限度地減少負(fù)面阻礙，它同時也是從傳統(tǒng)和自然脫離出來的、一個社會中充滿活力的規(guī)則[5]；第四，風(fēng)險的可控性。風(fēng)險社會理論家一方面在現(xiàn)代性的反思的基礎(chǔ)上表達(dá)出對現(xiàn)代社會的隱憂，同時另一方面也提出了風(fēng)險操縱的種種構(gòu)想。拉什認(rèn)為，風(fēng)險文化時代對社會成員的治理方式要依靠“一些帶有象征意義的理念和信念”。從這一點(diǎn)來看，風(fēng)險的操縱更多在于人類基于社會理性，在制度上更2多的約束人類短期的急功近利的行為和觀念。由此，風(fēng)險社會理論在反思和批判現(xiàn)有制度的同時，更試圖提出風(fēng)險治理的路徑。可見，相伴著全球化和現(xiàn)代性擴(kuò)張，風(fēng)險社會滲透到各個領(lǐng)域，成為人不可抗拒的場域。這意味著，風(fēng)險已成為一種社會形狀，超越了任何國家和社會制度的約束和限制。需要講明的是，風(fēng)險社會的普遍性并不排斥民族國家形成具體的實(shí)踐后果。這要緊體現(xiàn)在進(jìn)展中國家面臨的特有風(fēng)險，即轉(zhuǎn)型社會所帶來的社會結(jié)構(gòu)風(fēng)險。社會結(jié)構(gòu)風(fēng)險是風(fēng)險社會的表征之一。其明顯的特點(diǎn)是，劇烈的社會分化多引起的社會結(jié)構(gòu)重組帶來各種社會風(fēng)險：第一，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性在利益格局的變動中被堅決；第二，社會分化瓦解了原有的社會規(guī)范和社會交換規(guī)則，產(chǎn)生了規(guī)范真空和社會失范，進(jìn)而引發(fā)社會秩序的失序；第三，新舊社會結(jié)構(gòu)間的沖突與失衡在分化不均衡中愈發(fā)明顯。由此，轉(zhuǎn)型社會所帶來的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的“失衡”和“斷裂”，以及貧富分化的加劇所導(dǎo)致的社會階層張力的加大和社會結(jié)構(gòu)的功能失調(diào)，使得制度和結(jié)構(gòu)性風(fēng)險廣泛存在。因此，不管在超越區(qū)域領(lǐng)域的全球化背景，依舊具體在專門的轉(zhuǎn)型社會中，作為抽象意義上風(fēng)險一旦發(fā)生，也必定引發(fā)具象的“危機(jī)”?！帮L(fēng)險”是因，“危機(jī)”是“果”，“危機(jī)”是“風(fēng)險”的實(shí)踐性后果，“公共危機(jī)”則是“風(fēng)險社會”的實(shí)踐性后果，并必將更加頻繁[6]的發(fā)生。二、公共危機(jī)治理的社會基礎(chǔ)風(fēng)險社會下的公共危機(jī)的必定性以及對社會秩序的破壞性，使得人對公共危機(jī)的治理高度關(guān)注。需要講明的是，那個地點(diǎn)的治理（governance）是指各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和同時采取聯(lián)合行動的連續(xù)的過程[7]。它不僅包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，而且也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。從這一點(diǎn)來講，治理是指在一個既定的范疇內(nèi)運(yùn)用權(quán)威堅持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、操縱和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。因而，“治理”比“應(yīng)對”和“管理”在危機(jī)的處理內(nèi)容、層面和技術(shù)上更為深刻。既然治理成為實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)處理的路徑，那么，咨詢題的關(guān)鍵在，公共危機(jī)在治理上是如何實(shí)現(xiàn)“善治”的？換言之，善治的社會基礎(chǔ)要緊有哪些要素構(gòu)成的？3[8]一樣而言，公共性是公共危機(jī)的首要特點(diǎn)。而公共性的表達(dá)要緊是以公共利益為核心。因此，危機(jī)的治理便是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化且動態(tài)的社會治理過程。這也就意味著，公共利益的最大化滿足是善治圍繞的核心。如何有效實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化？對這一咨詢題的回答必然涉及到公共利益“合法性”（legitimacy）路徑。所謂合法性是指社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。公共利益的合法性來源則包括公眾參與、程序正當(dāng)性與主體間共識[9]。由此，公共危機(jī)的治理關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)公共利益的合法化上。這既關(guān)系公共危機(jī)治理中的構(gòu)成要素，也關(guān)系到公共危機(jī)治理的績效。能夠總結(jié)的是，公共危機(jī)治理的社會基礎(chǔ)包括以下三個差不多要素：第一，多元性的主體參與。公共危機(jī)的治理主體，盡管來自于政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)在政府的權(quán)力認(rèn)可下，都應(yīng)當(dāng)成為危機(jī)治理的不同層面上的權(quán)力中心。由此，政府組織、與非政府（Non-governmentalorganization）或非贏利型組織、公民、企業(yè)、國際組織等構(gòu)成了公共危機(jī)治理的主體。然而，這也暗含著，這并非確信不同參與的主體在公共危機(jī)治理中扮演著平等的角色，在特定的民族國家內(nèi)，以公共利益為核心的國家權(quán)力在危機(jī)治理中對參與的主體具有絕對的權(quán)威，任何領(lǐng)域的社會機(jī)構(gòu)和行動者都對國家權(quán)力產(chǎn)生依靠；第二，合理的社會結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境。多元主體的參與公共危機(jī)治理的能力，需要有良好的制度環(huán)境和合理的社會結(jié)構(gòu)。關(guān)于龐大且嚴(yán)密的政府機(jī)構(gòu)而言，如何在政治體制上和諧好各個部門、機(jī)構(gòu)的組織能力，成為公共危機(jī)治理的關(guān)鍵所在。在科層制度條件下，組織和諧能力離不開制度的建設(shè)，即相應(yīng)的法制約束。公共危機(jī)作為一種潛在和顯在的威逼，從治理的能力構(gòu)建上需要有明確的分工和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。只有如此，才能不限于集體行動中的“搭便車”行為。從那個意義上來講，政府權(quán)力在危機(jī)治理中具有優(yōu)越性。因為政府能夠在現(xiàn)有制度下，通過有效和諧、整合各種社會資源，從而解決政策逆境、責(zé)任分散、信息不暢等咨詢題。另外，公共危機(jī)的治理也需要有合理的社會結(jié)構(gòu)。而社會結(jié)構(gòu)中最為關(guān)鍵的是，要有良好的社會流淌機(jī)制的存在。一個非合理的社會結(jié)構(gòu)，通常表現(xiàn)在，利益格局的非合理分配，社會分化的急劇，社會群體、階層之間的張力大以及社會流淌十分遲緩。這關(guān)于公共危機(jī)的治理無疑是潛在的、十分不利的外在環(huán)境。此外，合理的社會結(jié)構(gòu)，也在一定程度上會降低公共危機(jī)治理的成本；第三，超越個體利益區(qū)隔的社會價值存在。共同的社會價值有利于增進(jìn)主體間的共識，降低公共危機(jī)的治理成本。從某種程度上來講，公共危機(jī)的治理是社會化機(jī)制在運(yùn)作，這意味著個體化機(jī)制在公共危機(jī)治理中面臨著種種缺陷：（1）自我為中心的個體利益分散了應(yīng)對危機(jī)的社會責(zé)任的個體擔(dān)當(dāng)。從個體的理性選擇來看，危機(jī)的產(chǎn)生，個體專門容易基于個人或局部利益而缺乏對公共利4益的尊重和服從；（2）公共危機(jī)的產(chǎn)生，帶給個體利益或局部利益達(dá)到最大化的可能性導(dǎo)致對其治理帶來威逼；（3）個體利化不僅在一定程度上使得危機(jī)集聚，而且還造成對社會關(guān)系的松散，破壞了社會結(jié)構(gòu)。因此，公共利益的合法化必須超越個體的利益區(qū)隔，從而實(shí)現(xiàn)個體間認(rèn)同為核心的社會價值。而利益區(qū)隔的消解與超越及其一定社會價值的形成，離不開公民精神的培養(yǎng)和制度文化的建設(shè)。由此可見，一定的社會價值的形成能夠明顯提升公共危機(jī)治理的績效。三、架構(gòu)公共危機(jī)治理的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)如前所述，風(fēng)險社會背景中公共危機(jī)處理治理思路。一樣意義上，風(fēng)險社會理論差不多指出當(dāng)人類同處于某個具體的風(fēng)險社會境遇時，公共危機(jī)的治理必須是全球治理，即超越民族國家中央政府之外。這意味的是，公共危機(jī)的全球治理是治理主體的擴(kuò)展。這在近年來的禽流感疫情的爆發(fā)中表現(xiàn)明顯。世界衛(wèi)生組織的預(yù)警機(jī)制，使得各國政府能及時、有效的應(yīng)對疫情所帶來的公共危機(jī)。此外，非政府機(jī)構(gòu)，如世界綠色和平組織在阻止環(huán)境污染方面所做的努力和取得的成效也反映出非政府力量的凸顯。由此，在應(yīng)對和治理人類所面臨的風(fēng)險和危機(jī)時，各國政府和非政府等組織間加大彼此的交流互信與技術(shù)合作，成為全球治理的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)在咨詢題的關(guān)鍵在于，多元主體在公共危機(jī)治理中是如何和諧的？其不同類型的主體在危機(jī)治理中扮演如何樣的角色？主導(dǎo)地位的治理主體又是如何構(gòu)建公共危機(jī)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的？從公共危機(jī)對社會秩序以及社會結(jié)構(gòu)的破壞來看，危機(jī)的爆發(fā)必定需要強(qiáng)有力的力量來進(jìn)行最廣泛的動員、組織和整合社會資源來進(jìn)行治理。因而，公共危機(jī)的治理要求決定了政府在其中扮演極為重要的角色，處于核心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。因為政府作為正式的組織力量，在危機(jī)治理的社會基礎(chǔ)建構(gòu)中具有較強(qiáng)的優(yōu)越性：第一，始終堅持公共利益至上。從政府權(quán)力的合法性來源看，政府的機(jī)構(gòu)是在以公共利益為核心的制度程序中產(chǎn)生的。盧梭在《社會契約論》做了探討。契約理論認(rèn)為，公眾與政府之間是一種以行政權(quán)為中心的托付，即代理關(guān)系：公眾將行政權(quán)托付給政府,同時期望能獲得堅持其利益的政府服務(wù)(盧梭,1980)。換言之，政府存在的合法性表征在于最大限度的保證和實(shí)現(xiàn)公眾利益不受損害。而這一點(diǎn)，恰恰是公共危機(jī)治理中所必須的元素；第二，政府具有較強(qiáng)的公信力。公信力（credibility）是指在公共權(quán)力面對時刻差序、公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的品性,是指公眾對公共權(quán)力的信任程度，政府公信力確實(shí)是政府在公眾心5[10]目中的地位和評判,也確實(shí)是政府信用的咨詢題。從本質(zhì)上講，公信力實(shí)際上是社會系統(tǒng)信任(socialsystemtrust)。而信任的作用在于，“信任通常足以幸免專門方式所可能遇到的危險，或把這些危險降低到最低程度”[11]。因而在具體社會境遇中，社會系統(tǒng)信任的功能有利于解決現(xiàn)代社會帶來復(fù)雜信任咨詢題，能夠在低成本中超越個體利益區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)主體間的認(rèn)同，從而提升公共危機(jī)治理中主體協(xié)作能力和行動效率；第三，公共危機(jī)治理是政府重要職能。政府在危機(jī)的治理中要緊表現(xiàn)為制度化的治理。這要緊體現(xiàn)在：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有不同級不的國家公共危機(jī)治理常設(shè)部門和風(fēng)險治理系統(tǒng)，如風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。在組織和諧上，具有強(qiáng)大的資源整合及其社會動員能力。在制度安排上，政府能通過政策或法制渠道有效實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的制度化，如加大行政咨詢責(zé)制度建設(shè)，以及公民精神的培養(yǎng)，即通過公民的公共利益意識、權(quán)責(zé)意識和互信意識等意識來培養(yǎng)一定的社會價值。因此，政府在危機(jī)治理中出于核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。然而，這并不意味著，危機(jī)治理中政府力量是萬能的，而忽視非政府力量在危機(jī)治理的作用。非政府力量作用要緊集中在危機(jī)治理的參與方式，即表現(xiàn)在：公共危機(jī)廣泛的社會動員和整合。公共危機(jī)強(qiáng)大的破壞性使得政府在危機(jī)事件中行政動員和政治動員往往有限，從而難以應(yīng)對危機(jī)事件的突發(fā)性。換言之，公共危機(jī)的性質(zhì)決定了政府能力是有限的。與之相應(yīng)，非政府組織作為一種社會動員機(jī)制，社會服務(wù)是其突出的功能，它能通過組織結(jié)構(gòu)的靈活多樣和獨(dú)立的決策與行使能力開展社會動員，對公共危機(jī)做出快速反應(yīng)。因此，非政府組織能配合行政動員和政治動員，通過有效的社會動員方式實(shí)現(xiàn)對社會資源和社會力量最大和最快的整合[12]。這在“5·12”汶川大地震體現(xiàn)尤為明顯。理想組織人員以行動快、組織多元化、服務(wù)內(nèi)容廣等特點(diǎn)發(fā)揮了龐大的作用。表現(xiàn)在：不僅支援了救災(zāi)、安置和重建工作，傳遞了愛心，而且還提升了中國的軟實(shí)力，塑造了良好的國際形象。此外，不同類型的企業(yè)在此次地震的作用也凸顯，這更一步體現(xiàn)出，公共危機(jī)在治理上必須實(shí)現(xiàn)參與主體的擴(kuò)展，形成多元主體參與的格局?？梢姡浦蔚纳鐣A(chǔ)的構(gòu)建是指在現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)個體區(qū)隔的超越和多元主體的共同參與。那么，政府作為公共危機(jī)治理的核心力量是如何實(shí)現(xiàn)多元主體的有機(jī)協(xié)作，從而構(gòu)建公共危機(jī)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呢？概括起來要緊有以下三點(diǎn)：一是完善政治體制改革，推進(jìn)危機(jī)治理的制度化建設(shè)。政府在公共危機(jī)治理的主導(dǎo)地位及其絕對的權(quán)威差不多決定了政治體制在推行危機(jī)制度化中的明顯作用。這包括：在體制改革上，順應(yīng)大部制改革，組建國家公共危機(jī)治理的常設(shè)部門，建立完備的風(fēng)險治理系統(tǒng)；在公信力的建設(shè)上，政府要依法行政，建立公布、透亮和權(quán)威的信息溝通渠道，主動構(gòu)建社會系統(tǒng)信任；在制度建設(shè)上，要創(chuàng)6建良好的輿論氛圍和制度保證，確信多元主體共存及其參與的合法性，把危機(jī)公共危機(jī)的治理納入法制化軌道之中；在公民精神的培養(yǎng)上，既要加大預(yù)防危機(jī)教育，又要通過多渠道方式強(qiáng)化公民的公共意識、權(quán)責(zé)意識和互信意識的培養(yǎng)；二是完善社會流淌機(jī)制，主動改善社會結(jié)構(gòu)。合理的社會結(jié)構(gòu)能夠降低公共危機(jī)的治理成本。與此同時，公共危機(jī)的關(guān)聯(lián)性也迫切要求社會環(huán)境的改善。同時，良性的社會結(jié)構(gòu)也一定程度上減少了公共危機(jī)的發(fā)生率。這在轉(zhuǎn)型社會中體現(xiàn)尤為明顯。當(dāng)前我國差不多進(jìn)入轉(zhuǎn)型社會時期，利益關(guān)系變得尤為復(fù)雜，社會階層在急劇的利益分化中張力凸顯。由此，重視弱勢群的利益愛護(hù)，促進(jìn)社會流淌的機(jī)制的形成，增加社會結(jié)構(gòu)的彈性顯得十分必要；第三，建立政府與非政府組織的協(xié)作關(guān)系，形成良好的互動應(yīng)對機(jī)制。這一方面要求政府需要主動需求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局，同時非政府組織也要主動探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府傳統(tǒng)治理中的真空和缺陷。這需要政府認(rèn)可非政府組織在公共危機(jī)中不可缺少的作用。由此，公共危機(jī)治理系統(tǒng)的架構(gòu)要緊是以由政府主導(dǎo)下的多元力量共同參與的合作機(jī)制為要緊內(nèi)容，通過主