農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析學(xué)習(xí)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展

農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析學(xué)習(xí)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展關(guān)鍵詞:物權(quán)法/農(nóng)村土地所有權(quán)/農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)/宅基地使用權(quán)/農(nóng)村土地征收內(nèi)容提要:黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革進(jìn)展若干重大咨詢題的決定》對農(nóng)村土地咨詢題作了重點(diǎn)論述。結(jié)合其重要論斷和民法理論能夠發(fā)覺,《中華人民共和國物權(quán)法》有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定并不完善:農(nóng)村土地所有權(quán)主體依舊虛位,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性仍未得到貫徹落實(shí),農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)所受的不合理限制明顯存在,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限與農(nóng)村土地調(diào)整方面的規(guī)定存有紛亂及誤解政策之處,關(guān)于宅基地使用權(quán)取得制度的法條之間存在沖突、宅基地使用權(quán)可否抵押尚存爭議,該法對公法規(guī)定及政策指令參引過多,農(nóng)村土地征收中的公共利益亦無從把握、補(bǔ)償方式尚不足擔(dān)當(dāng)救濟(jì)之功。這些都應(yīng)在以后的立法或法律修改中加以解決。《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)歷盡波折、幾經(jīng)浮沉,在千呼萬喚中,終于撥云見日。作為規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的差不多法,《物權(quán)法》無疑承載了世人太多的期冀,其通過當(dāng)屬眾望所歸。而2007年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革進(jìn)展若干重大咨詢題的決定》(以下簡稱《決定》)既是對改革開放30年來農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民(以下簡稱“三農(nóng)”)咨詢題解決進(jìn)展總的回憶與總結(jié),更是在新的國際、國內(nèi)形勢下對當(dāng)前及今后一段時刻內(nèi)行動目標(biāo)的展望,是我們行動的綱領(lǐng)。這將促使我們重新凝視《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地(以下簡稱農(nóng)地)制度的有關(guān)規(guī)定,以期推動社會實(shí)踐之進(jìn)展。一、農(nóng)地所有權(quán)主體咨詢題《決定》充分確信了農(nóng)民在改革開放進(jìn)程中的重大作用和首創(chuàng)精神,并在農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)改革中就農(nóng)民及有關(guān)主體如何發(fā)揮作用作了明確論述。從法律要緊是私法的角度看,這涉及私權(quán)主體的構(gòu)建等差不多咨詢題;而在農(nóng)地法律制度中,則表現(xiàn)為農(nóng)地所有權(quán)主體咨詢題。遺憾的是,《物權(quán)法》在農(nóng)地所有權(quán)主體制度方面墨守成規(guī),并未取得必要的進(jìn)步。就農(nóng)地權(quán)益的差不多內(nèi)容———農(nóng)地權(quán)益類型———而言,《物權(quán)法》承襲了我國國情下土地制度的特色,明確體現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的二元區(qū)分。關(guān)于農(nóng)地所有權(quán),《物權(quán)法》第60條未敢突破現(xiàn)有法律規(guī)定,忠實(shí)延承了“三級所有”的規(guī)范模式,將各級“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)地所有權(quán)主體,而由相應(yīng)的“集體經(jīng)濟(jì)組織”代為行使所有權(quán)。在實(shí)踐中,一樣是由“村集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民委員會行使土地所有權(quán),或者由“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民小組行使土地所有權(quán)。此種規(guī)定不可幸免地再一次引起那個老生常談的爭辯:所有權(quán)主體的虛位咨詢題。那個咨詢題實(shí)際上可轉(zhuǎn)化為“村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民委員會”的法律地位及相互間的關(guān)系咨詢題。其核心內(nèi)容是:村民委員會在歷史上從一開始就攫取了“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的地位,但事實(shí)上,村民委員會的法律定位并非“村集體經(jīng)濟(jì)組織”,而是村民自治組織。[1]盡管村民委員會擔(dān)當(dāng)村民自治組織的角色如此孱弱以至于虛無,但作為基層政權(quán)組織的代表、行使行政權(quán)力的形象卻深入人心。因此,這已導(dǎo)致村內(nèi)并未真正形成法律所期待的可行使土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會在村內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)專門是農(nóng)地所有權(quán)咨詢題上的強(qiáng)力主導(dǎo)與村民幾乎無條件服從的狀況,致其喪失代言村民、服務(wù)百姓的天職,而淪為對村民進(jìn)行行政治理的工具,從而又嚴(yán)峻阻礙了村民自治的進(jìn)展與完善?！段餀?quán)法》第59條與其他有關(guān)法律專門規(guī)定,有關(guān)本集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照法定程序由本集體成員決定。村民委員會在行使農(nóng)地所有權(quán)時,其作為村民自治組織的角色差不多異化為基層政權(quán)組織的代表,這使得前述的民主決策往往流于形式;在此基礎(chǔ)上,進(jìn)而形成了村集體事務(wù)由村民委員會成員集體壟斷、甚至變成村支部書記或村民委員會主任“一言堂”的局面,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體往往也由村集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)榇迕裎瘑T會甚而變?yōu)榇迕裎瘑T會干部個人。法學(xué)界所言的“所有權(quán)主體虛位”之意正在于此:有關(guān)農(nóng)地分配、調(diào)整、改良等服務(wù)事項(xiàng),需召集村民進(jìn)行民主協(xié)商時,村民委員會退避三舍者多之;而關(guān)于承包方違規(guī)經(jīng)營時進(jìn)行罰款、農(nóng)地征收的補(bǔ)償款發(fā)放等可趁機(jī)圖利之事項(xiàng),村民委員會趨之若鶩者亦多之。這充分體現(xiàn)了村民委員會在實(shí)踐中“趨利避害”的行為模式。尚可欣慰的是,步入后農(nóng)業(yè)稅時代以來,此種狀況已大有改觀,部分緣故在于村民小組在實(shí)際上發(fā)揮了村民自治的功能。[2]所以,情形也不容盲目樂觀,因?yàn)榇迕裥〗M本身也備受詬病。筆者在實(shí)地調(diào)研的結(jié)果也證明了這一點(diǎn)。河南某一農(nóng)業(yè)縣人民法院法官在同意訪談時就表示:“村民小組盡管是一個經(jīng)濟(jì)單位,但其組織并不規(guī)范,沒有法定代表人。小組長專門多差不多上臨時指定的,且經(jīng)常變更。因此,在有關(guān)村小組的訴訟中經(jīng)常顯現(xiàn)無人代表的咨詢題,訴訟因而無法進(jìn)行,也所以地專門難取得什么結(jié)果?！笨梢?“三級所有”中由村民小組代替“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”行使土地所有權(quán)的模式同樣存在“所有權(quán)主體虛位”的弊病。由是觀之,《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)主體的有關(guān)規(guī)定,在其規(guī)范模式上尚未沖破原有制度的種種樊籬,而仍處于原地踏步的狀態(tài),離《決定》的要求更是相差甚遠(yuǎn)。誠然,對權(quán)益主體的定位,遠(yuǎn)非畢其功于《物權(quán)法》之一役,加之對這一主體咨詢題研究的理論基礎(chǔ)為民事主體理論,故尚需民法典等上位法的支撐。毋庸置疑,在學(xué)理上對此咨詢題進(jìn)行深入地探討,是極為必要的。二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)咨詢題農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是家庭承包責(zé)任制的法律基礎(chǔ),而“給予農(nóng)民更加充分而有保證的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)固并長久不變”被作為首要目標(biāo)寫入《決定》。換言之,如何給予農(nóng)民完整、有效的權(quán)益,并長期提供切實(shí)可行的法律保證是我們今后的首要任務(wù)。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置、流轉(zhuǎn)、調(diào)整以及救濟(jì)過程中都存在諸多咨詢題,有必要按照《決定》的目標(biāo)和要求,結(jié)合物權(quán)法學(xué)的差不多原理對《物權(quán)法》中的有關(guān)規(guī)定逐一評析。（一）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置中的咨詢題這要緊表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營合同與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的處理咨詢題。《物權(quán)法》第127條的規(guī)定表達(dá)了如此一個程序:(1)簽訂合同;(2)設(shè)置農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);(3)取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證;(4)登記農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。從上述步驟來看,簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營合同為設(shè)置農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的一個法定條件。事實(shí)上,《物權(quán)法》第127條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上確實(shí)是民法學(xué)中的權(quán)益“繼受取得”,意在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)并不是原始創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)益,而是存在于他人所有權(quán)———農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)———之上、由他人讓渡的一種他物權(quán)。也確實(shí)是講,農(nóng)民取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)需通過法律行為予以實(shí)現(xiàn),故其設(shè)置還須通過承包方與發(fā)包方訂立承包經(jīng)營合同。而且,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意義在于其性質(zhì)與效力的法律強(qiáng)制,是一種抽象的價值宣示,而其設(shè)定的債權(quán)方式之意義則在于明確具體的權(quán)益內(nèi)容,如具體期限、農(nóng)地的面積、四周邊界等。至此,農(nóng)地承包經(jīng)營合同與承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系方豁然活潑。另外,從《物權(quán)法》第127條規(guī)定的順序能夠看出,通過(1)那個前置的合同行為,實(shí)質(zhì)上是為了依次達(dá)到(2)至(4)之法律成效:(2)之農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)置,并非就萬事大吉了,還需第一履行(3)之取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證的法定手續(xù),因?yàn)椤段餀?quán)法》第17條規(guī)定:“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)益人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明”。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人因此應(yīng)以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證來證明自己的權(quán)益,此即“不動產(chǎn)權(quán)益之公示”。而按照《物權(quán)法》第6條的規(guī)定,前述(4)之登記亦為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示所必需。然而,在實(shí)踐中,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的取得與鄉(xiāng)土熟人社會之間的社群生活有緊密關(guān)系,村民能夠通過對某人的村民資格的了解而在一定程度上了解其是否享有對農(nóng)地的物權(quán),這就極大地降低了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示的重要性。[3]同時,目前各級地點(diǎn)人民政府都頒發(fā)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書,該證書在一定程度上已起到了對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之公示作用與替代登記作用。也確實(shí)是講,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)即使未經(jīng)登記,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書也可公示權(quán)益之存在,同時農(nóng)地承包經(jīng)營合同也可表明權(quán)益之存續(xù)?；蛟S正是基于此種政策考量,《物權(quán)法》并未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效要件,而是將“登記”作為對抗要件。[4]由此能夠推定,《物權(quán)法》也未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)取得的生效要件。只是,隨著規(guī)模的擴(kuò)大、頻率的增加、形式的多樣化,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益復(fù)雜,為落實(shí)《決定》“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”的精神,必須設(shè)計出科學(xué)、合理又反映實(shí)踐要求的確權(quán)、登記規(guī)則以利于《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定的適用。(二)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)咨詢題流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)能,是農(nóng)民行使該權(quán)益的重要方式,對提升土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村勞動力流淌等有重要意義?！稕Q定》以較大篇幅對此加以肯認(rèn),并作了較為詳盡的論述和安排。就法律層面而言,《物權(quán)法》第128、133條分別針對農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營權(quán)和其他承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置了不同的流轉(zhuǎn)方式。對比能夠發(fā)覺,《物權(quán)法》并未超越此前《中華人民共和國土地治理法》(以下簡稱《土地治理法》)與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)地承包法》)的規(guī)定,而是依循了國家政策與法律所限定的流轉(zhuǎn)方式。這將使由來已久的關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)能否以抵押、買賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的爭辯連續(xù)下去。關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),各地的實(shí)踐行走于法的邊緣,乃至踐行于法外,具體方式可謂五花八門、不一而足。[5]其中,爭議最大之處就在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承、抵押以及買賣。關(guān)于買賣,贊成者有之,反對者亦有之,由于涉及咨詢題廣且深,爭辯還會連續(xù)下去,尚不宜倉促作出結(jié)論。然而,關(guān)于繼承,如系爭土地尚在承包經(jīng)營期內(nèi),則從農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求動身所以能夠繼承,盡管這與《中華人民共和國繼承法》的有關(guān)規(guī)定相抵觸。由于《物權(quán)法》第184條明令禁止抵押,因此,抵押一直是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)(特指家庭承包經(jīng)營權(quán))流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)。然而,實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押差不多不是新奇事,法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為能夠承諾其抵押。與法律承諾的前述轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也是對農(nóng)地權(quán)益動態(tài)化利用、促使農(nóng)地價值最大化的有益做法,此流轉(zhuǎn)方式若不能得到法律的承認(rèn),則土地制度中的價值化設(shè)計就可能成為一紙具文,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價值化功能也將大打折扣。按照近幾年在全國范疇的實(shí)地調(diào)研,筆者主張,農(nóng)地立法不應(yīng)限制其抵押、轉(zhuǎn)讓,而只需規(guī)定“不改變農(nóng)地用途”即可。按照《物權(quán)法》第128、133條的規(guī)定,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),準(zhǔn)用《農(nóng)地承包法》的規(guī)定。而按照《農(nóng)地承包法》第37條的規(guī)定,關(guān)于通過家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。如此的規(guī)定存在兩個嚴(yán)峻咨詢題:(1)理論上違抗了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),因?yàn)橹挥幸话銈鶛?quán)的轉(zhuǎn)讓才須征得對方當(dāng)事人的同意。這使得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)于其在《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”之定位來講有名無實(shí),表現(xiàn)出了物權(quán)化不完全的傾向;(2)在實(shí)踐中為土地所有權(quán)人對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉提供了的空間。實(shí)際上,農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時是完全自由的。也確實(shí)是講,該條規(guī)范的立法指導(dǎo)思想差不多落后于社會現(xiàn)實(shí)。[6]另外,關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之法律用語進(jìn)行嚴(yán)格界定也是必需的。《物權(quán)法》中各有關(guān)術(shù)語出現(xiàn)出邏輯紛亂、功用重復(fù)之相,如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換并列使用,而且還把流轉(zhuǎn)當(dāng)作它們的上位概念。這與民法通常使用的范疇頗不一致。在民法上,“轉(zhuǎn)讓”系指權(quán)益主體的變更,引起轉(zhuǎn)讓的法律行為包括了買賣、互換、贈與等。而實(shí)踐中經(jīng)常使用的“出租”一詞與《物權(quán)法》中所言的“轉(zhuǎn)包”并無二致。[7]是故,關(guān)于一向以用語抽象、技術(shù)性強(qiáng)、邏輯縝密為特色的民事立法而言,立法者應(yīng)抓大不忘小,在法律的最差不多元素塑造上做得更加完美。(三)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限與土地調(diào)整咨詢題給予農(nóng)民長期而有保證的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是中央一貫堅(jiān)持的方針。而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限在實(shí)踐中與土地調(diào)整經(jīng)常發(fā)生沖突,如何對兩者加以和諧差不多成為立法、司法和社會實(shí)踐中的難點(diǎn)咨詢題。關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限,《物權(quán)法》第126條的規(guī)定是繼《土地治理法》第14條、《農(nóng)地承包法》第20條先后于1998年和2002年分別寫入“土地承包經(jīng)營期限為30年”和“耕地的承包期為30年”的規(guī)定后,法律的第三次明文規(guī)定。結(jié)合我國農(nóng)村至今實(shí)行過的兩輪土地承包,考查農(nóng)地承包經(jīng)營期限的規(guī)范歷史,筆者發(fā)覺,在1998年往常,我國關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營期限沒有作過明確規(guī)定,發(fā)揮指導(dǎo)作用的差不多上就法學(xué)的眼光來看并不規(guī)范的黨的各項(xiàng)政策。其中在第一輪,土地承包期被規(guī)定為15年,該政策始于1984年1月1日中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》,因此,該輪承包應(yīng)終止于1999年。而早在1993年11月5日,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的若干政策措施》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)展的若干政策措施》)中就指出:“在原定的耕地承包期到期后,再延長30年不變”。因此在第二輪,關(guān)于土地承包期的新規(guī)定于1999年全面落實(shí)。該政策反映在上述《土地治理法》和《農(nóng)地承包法》中,后來又反映在2007年頒布的《物權(quán)法》第126條上?？梢?有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營期限的法律規(guī)定對有關(guān)政策指令采取了簡單的“拿來主義”,由此我們就有理由相信其并未通過嚴(yán)肅的法技術(shù)處理、合乎法律邏輯的論證以及對法規(guī)范用語的推敲?！段餀?quán)法》第126條第2款確實(shí)是例證。該條規(guī)定:“前款規(guī)定的承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定連續(xù)承包?！奔闯邪跐M后的連續(xù)承包并不是按照法律規(guī)定,而是按照“國家有關(guān)規(guī)定”連續(xù)承包。而在我們所熟悉的法律規(guī)定之邏輯結(jié)構(gòu)理論中,存在于不完全法條中的“引用性法條”以“適用……(法)之規(guī)定”或“準(zhǔn)用(比照)……(第N條)之規(guī)定”為其典型,[8]卻絕少有法律對“國家有關(guān)規(guī)定”的直截了當(dāng)引用。其緣故就在于“國家有關(guān)規(guī)定”不是法律規(guī)定,不具有法源地位,無法被引用。同樣的咨詢題也顯現(xiàn)在“土地調(diào)整”的規(guī)定上。從《物權(quán)法》第130條的規(guī)定來看,土地調(diào)整行為是被禁止的。遵循上述對農(nóng)地承包經(jīng)營期限的考察路徑,同樣能夠發(fā)覺,在土地調(diào)整的咨詢題上,黨的政策與對農(nóng)地承包期的規(guī)定是一貫的———《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)展的若干政策措施》規(guī)定:“為幸免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經(jīng)營規(guī)模的持續(xù)被細(xì)分,提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地,減人不減地’的方法?！闭沁@種不規(guī)范的法律規(guī)定,導(dǎo)致了目前對“30年承包期”的龐大爭議和在土地調(diào)整咨詢題上的是是非非。事實(shí)上,這均是對農(nóng)地政策的誤讀與誤解。[9]具有諷刺意味的是,如果講法律對“國家有關(guān)規(guī)定”的引用權(quán)且被視為正常的話,最少也應(yīng)該善始善終,對其精神實(shí)質(zhì)一以貫之,而不應(yīng)斷章取義。但是,筆者發(fā)覺,《物權(quán)法》第130條在形式上響應(yīng)了黨的政策中“增人不增地,減人不減地”的號召,卻在實(shí)質(zhì)意義上舍棄了“大穩(wěn)固、小調(diào)整”的政策宣示。關(guān)于“大穩(wěn)固、小調(diào)整”政策,最具典型意義的是1995年3月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)固和完善土地承包關(guān)系的意見》中“關(guān)于確因人口增加較多,集體和家庭均無力解決就業(yè)咨詢題而生活困難的農(nóng)戶……能夠按照‘大穩(wěn)固、小調(diào)整’的原則,經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,適當(dāng)調(diào)整土地。但‘小調(diào)整’的間隔期最短不得少于5年”的規(guī)定,以及1997年8月27日中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)固和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中“今后解決人地關(guān)系的矛盾,可按‘大穩(wěn)固、小調(diào)整’的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個別調(diào)整”的規(guī)定?！段餀?quán)法》對此作了一定的取舍,變成了第130條的規(guī)定,馬上調(diào)整的條件限定為自然災(zāi)難嚴(yán)峻毀損承包地等“專門”情形,而誤讀或者舍棄了上述政策宣示中為解決人地關(guān)系矛盾而承諾“在農(nóng)戶之間進(jìn)行‘個別調(diào)整’”的普遍意義。結(jié)合前述對有關(guān)法律規(guī)定的梳理以及實(shí)地調(diào)研的結(jié)果,筆者認(rèn)為,即使在30年承包期內(nèi),也應(yīng)該承諾土地調(diào)整。[10]咨詢題的關(guān)鍵在于第一要澄清對《物權(quán)法》中“30年承包期”規(guī)定之誤解。自物權(quán)法理論觀之,30年指的應(yīng)該是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限,因?yàn)橛靡嫖餀?quán)必須是有期限的,否則在法理上全然無法自圓其講。其次,對土地調(diào)整怎么講是否應(yīng)該作出開放性規(guī)定?前述政策指引不承諾土地調(diào)整的要緊緣故應(yīng)在于防范發(fā)包人借機(jī)侵害承包人的合法權(quán)益,但實(shí)踐告訴我們,如果不按照實(shí)際需要調(diào)整土地,反而更易侵害承包人的合法權(quán)益。因此,筆者建議,對《物權(quán)法》第126條進(jìn)行修正,將其中的“承包期”改為“耕地的承包經(jīng)營權(quán)期限為30年”;同時,對《物權(quán)法》第130條進(jìn)行如下修正:“在土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間內(nèi),發(fā)包人能夠經(jīng)承包人要求,并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,定期、適時、小規(guī)模調(diào)整土地,但尚有機(jī)動地可供調(diào)配時則不得調(diào)整土地”。(四)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的救濟(jì)咨詢題從筆者組織的實(shí)地調(diào)查結(jié)果來看,農(nóng)村的糾紛日益增加,并在個別地點(diǎn)和個別領(lǐng)域出現(xiàn)惡化的態(tài)勢。其中,農(nóng)地糾紛正逐步成為農(nóng)村糾紛的要緊類型。[11]對此,《決定》給予了高度重視,把愛護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為差不多目標(biāo),并提出了化解社會矛盾的差不多做法。這體現(xiàn)了《決定》對當(dāng)前農(nóng)民咨詢題的深刻認(rèn)識,進(jìn)一步明確了中央的政策目標(biāo),同樣也體現(xiàn)了學(xué)術(shù)界的研究成果。而土地權(quán)益是農(nóng)民的差不多權(quán)益和要緊權(quán)益,如何在具體的法律制度層面加以落實(shí)是解決咨詢題的關(guān)鍵。盡管《物權(quán)法》第11章專章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”,置于第三編“用益物權(quán)”之下,在《中華人民共和國民法通則》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,民法學(xué)界長期以來關(guān)于其物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的爭辯也因此得以終結(jié),但在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)救濟(jì)上卻仍存在物權(quán)要求權(quán)與債權(quán)要求權(quán)競合引發(fā)的弊病。這集中表現(xiàn)為,在有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的訴訟中往往是承包方基于發(fā)包方的違約行為提起訴訟,如發(fā)包方違約收回土地,進(jìn)而將其發(fā)包給他人,原承包方就此提起訴訟。此處爭辯的根源在于:農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)雖為法定物權(quán),但該權(quán)益是以承包經(jīng)營合同之債權(quán)方式設(shè)定的。也正是那個緣故才有學(xué)者如前述所言,認(rèn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)事實(shí)上是債權(quán)。[12]盡管承包方可選擇提起物上要求權(quán)或債權(quán)要求權(quán)之訴,但作為并不熟悉法律的村民來講,其訴訟要求不可能像學(xué)理劃分的那樣清晰,往往只是要求救濟(jì)等籠統(tǒng)表達(dá),從而其對競合要求權(quán)之選擇行使的權(quán)益轉(zhuǎn)而成為法院給予物權(quán)救濟(jì)或債權(quán)救濟(jì)上的自由裁量權(quán)。而在我國司法實(shí)踐中,法院差不多上將涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的案件作為債權(quán)糾紛處理。[13]也確實(shí)是講,法院把其作為債權(quán)糾紛處理時,往往僅判決發(fā)包方承擔(dān)賠償缺失之違約責(zé)任即可,而承包方之復(fù)原原狀———返還土地———的訴求無從得以滿足。對該法律規(guī)定間的競合關(guān)系咨詢題,[14]筆者以為,應(yīng)在裁判時著重考慮法律規(guī)范中的價值選擇。也確實(shí)是講,《物權(quán)法》給予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力,其規(guī)范目的確實(shí)是最大限度愛護(hù)承包方權(quán)益,而對承包方權(quán)益進(jìn)行充分保證的表現(xiàn)為對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)歸屬的確認(rèn),故裁判中應(yīng)第一適用物權(quán)救濟(jì)方式,如要求發(fā)包方排除妨害、返還土地、復(fù)原原狀等,僅在難以采納物權(quán)救濟(jì)———如新承包人已在土地上進(jìn)行種植等活動,返還土地或去除其種植的樹木等會使其受到龐大缺失———時才需要考慮適用債權(quán)方式救濟(jì),判令發(fā)包方承擔(dān)違約責(zé)任。注釋:[1]關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系,黨的政策作了較為明確的區(qū)分。參見全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會民法室:《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》,法律出版社2007年