行政訴訟原告資格的擴(kuò)張

PAGE2PAGE5行政訴訟原告資格的擴(kuò)張——論行政訴訟訴的利益理論為基點(diǎn)孔維臣（武漢大學(xué)法學(xué)院湖北武漢430072）內(nèi)容摘要：“訴的利益”是經(jīng)典的民事訴訟法學(xué)術(shù)語(yǔ)，它起源于大陸法系民事訴訟理論。但在行政訴訟法學(xué)界還沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，我國(guó)一直沒(méi)有將其正式運(yùn)用于行政訴訟法理論和實(shí)踐。本文針對(duì)我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)狀，分析行政訴訟原告資格的現(xiàn)狀，提出引入“訴的利益”的必要性和可行性，并從實(shí)體法的角度對(duì)其功能和內(nèi)容進(jìn)行分析，以國(guó)外行政訴訟訴的利益理論為借鑒，加強(qiáng)行政訴訟中訴的利益理論的研究，以期拓展行政訴訟原告資格，促進(jìn)行政訴訟原告資格的擴(kuò)張，并就幾種特殊情況下原告資格問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)分析，以更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步完善行政訴訟當(dāng)事人制度建構(gòu)。關(guān)鍵詞：行政訴訟訴的利益原告資格擴(kuò)張按照傳統(tǒng)理論，訴的利益和訴訟標(biāo)的、訴訟主體一起作為訴權(quán)要件存在于訴權(quán)理論之中。行政訴訟訴的利益是法院作出行政實(shí)體判決的一個(gè)主要前提，也是行政訴訟的基本要件或者說(shuō)是行政訴權(quán)的基本要件之一，在行政訴訟法中具體重要的地位。早在一百多年前，有關(guān)訴的利益的討論就在大陸法系的主要國(guó)家蓬勃展開(kāi)，可以說(shuō)，目前在各法治國(guó)家勃興的民事權(quán)利保護(hù)的觀念和程序設(shè)計(jì)，從很大程度上得益于對(duì)這一抽象的理論問(wèn)題的討論和探索。然而，我國(guó)行政訴訟理論界至今對(duì)該理論尚未進(jìn)行有效的研究和探討，導(dǎo)致該理論無(wú)法與訴訟實(shí)踐相結(jié)合。本文擬對(duì)行政訴訟訴的利益基本問(wèn)題進(jìn)行探討，重點(diǎn)討論行政訴訟訴的利益理論對(duì)行政訴訟原告影響，以擴(kuò)大行政訴訟原告的范圍。一、行政訴訟訴的利益理論之刻畫訴之利益理論是訴訟法學(xué)理論中一個(gè)十分重要的問(wèn)題。在行政訴訟中,法院行使審判權(quán)解決行政爭(zhēng)議,所涉及的也是一個(gè)利益衡量問(wèn)題。關(guān)于訴的利益，兩大法系有著不同的看法和主張。在大陸法系，訴訟的發(fā)生必須源于原告存在司法救濟(jì)的需要。訴的利益一直是民事訴訟理論界倍受重視的問(wèn)題，而對(duì)該問(wèn)題的重視則是源于“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”這么一個(gè)基本原則。對(duì)于訴的利益各國(guó)各地區(qū)的稱謂不盡相同。法國(guó)稱為“利益”，德國(guó)稱之為“權(quán)利保護(hù)必要”，或“權(quán)利保護(hù)利益”，奧地利稱為“訴訟前提”，日本、葡萄牙和澳門等稱“訴之利益”。在英美法系國(guó)家，沒(méi)有“訴的利益”的提法，其從實(shí)用角度出發(fā)，代之以對(duì)“訴訟資格”、“訴的地位”的討論，實(shí)質(zhì)與大陸法系國(guó)家“訴之利益”理論有異曲同工之妙。宋波、陳興生：《行政訴訟中的訴之利益理訟》，載《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年12月第15卷第4期，第4頁(yè)。一般認(rèn)為，訴的利益作為訴訟法學(xué)中一個(gè)重要的理論，是指當(dāng)事人受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，需要運(yùn)用訴訟予以救濟(jì)的必要性，對(duì)訴訟法諸多理論的建構(gòu)及程序環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)發(fā)揮著重要的作用。在現(xiàn)代法治社會(huì)，通過(guò)訴訟尋求權(quán)利保護(hù)是公民所享有的基本權(quán)利之一，訴訟是維護(hù)公民合法權(quán)益的權(quán)威性救濟(jì)手段。但是并非所有的爭(zhēng)議都能憑借主體的起訴行為得到司法救濟(jì)，國(guó)家在訴訟制度上預(yù)設(shè)了一定的條件，只有那些符合相應(yīng)要求的具有運(yùn)用訴訟予以救濟(jì)的必要性的爭(zhēng)議才能進(jìn)入國(guó)家司法裁判評(píng)價(jià)體系。劉輝、方潔、曾文麒：《小議行政訴訟中的訴的利益》，載《當(dāng)代經(jīng)理人》2006年第14期第87頁(yè)筆者認(rèn)為，對(duì)行政訴訟訴的利益，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)把握：首先，從不同的訴訟主體來(lái)界定行政訴訟訴的利益。從行政相對(duì)人角度來(lái)看，行政訴訟訴的利益是行政訴訟相對(duì)人利用行政訴訟程序請(qǐng)求人民法院予以司法保護(hù)的正當(dāng)?shù)膶?shí)體權(quán)益；從行政審判權(quán)的角度來(lái)看，行政訴訟訴的利益則指行政訴訟相對(duì)人所提起的行政訴訟中應(yīng)具有的，人民法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求作出判決的必要性和實(shí)效性。人民法院受理行政訴訟案件時(shí)必須衡量被行政相對(duì)人提起的行政爭(zhēng)議有無(wú)解決的必要，以及糾紛可否通過(guò)行政審判權(quán)得以解決。由是觀之，行政訴訟理論中的訴的利益，應(yīng)當(dāng)不是指行政訴訟給相對(duì)人帶來(lái)的好處。而是指在行政相對(duì)人提出裁判請(qǐng)求后，人民法院在決定受理與否時(shí)，對(duì)該訴所具有的利益所進(jìn)行的衡量，以確定該行政相對(duì)人的起訴是否具有權(quán)利保護(hù)資格和權(quán)利保護(hù)利益，進(jìn)而是否給予司法上保護(hù)的制度。其次，從程序和實(shí)體兩個(gè)方面來(lái)界定行政訴訟訴的利益。在程序功能上，行協(xié)議，但拆遷安置人被一行政行為變更，雖然安置協(xié)議的內(nèi)容未變，而對(duì)被拆遷安置人來(lái)講，他與這一行政行為仍然有法律上的利害關(guān)系，具有適格的原告資格。3、這種利害關(guān)系必須是直接的而不是間接的。所謂直接聯(lián)系，就是不需要其他中介環(huán)節(jié)而發(fā)生的法律聯(lián)系，行政行為直接涉及了公民、法人或者其他組織的權(quán)益。如果不是這樣，而是因與其他法律關(guān)系相聯(lián)系而最終導(dǎo)致不利后果，受到這些不利后果影響的人則不具備適格的原告資格。三、從“權(quán)利”到“利益”——國(guó)外行政訴訟原告資格的理論變遷訴的利益可以成為當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)。近代的具體訴權(quán)說(shuō)發(fā)現(xiàn)了訴訟上的權(quán)利保護(hù)要件當(dāng)事人適格和訴的利益，所謂“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)。”訴的利益在界定當(dāng)事人適格中可以起到一種普遍的作用，或者說(shuō)學(xué)者可以訴的利益改造成當(dāng)事人適格的唯一基礎(chǔ)。確定行政訴訟原告資格的前提與基礎(chǔ)，在于明確法律的保護(hù)范圍。不同國(guó)家基于不同的歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化背景，對(duì)于行政訴訟原告資格的規(guī)定各不相同。但各國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格規(guī)定的發(fā)展趨勢(shì)卻是相同的，即各國(guó)都經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)利”到“利益”的發(fā)展過(guò)程，使得行政訴訟原告資格的范圍均由窄向?qū)挼姆较虬l(fā)展。（一）大陸法系國(guó)家在大陸法系，“當(dāng)事人資格”與“當(dāng)事人適格”是兩個(gè)不同的概念。前者不以特定案件為前提，而是從抽象的一般意義上對(duì)某人能否成為訴訟當(dāng)事人進(jìn)行考察;而后者是以特定案件為前提，具體地、個(gè)別地討論某人能否成為該案件的訴訟當(dāng)事人參見(jiàn)[日]中村英郎，《新民事訴訟法講義》，陳剛、林劍鋒、郭美松譯，法律出版社2001年版，第52頁(yè)。。在德國(guó)，公民可尋求行政訴訟救濟(jì)的利益范圍也由“法定權(quán)利”向事實(shí)上的利益延伸。以撤消之訴為例，雖然德國(guó)《行政法院法》規(guī)定原告須主張其權(quán)利因違法行政處分受到侵害始得提起行政訴訟，但這里所稱的“權(quán)利”參見(jiàn)[日]中村英郎，《新民事訴訟法講義》，陳剛、林劍鋒、郭美松譯，法律出版社2001年版，第52頁(yè)。觀察德國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)，其“權(quán)利反射”或“反射性利益”理論業(yè)已變化。傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于反射性利益的，也有一部分通過(guò)判例確認(rèn)為法律予以保護(hù)的私人利益。如公害設(shè)施影響范圍內(nèi)的人的利益、公共澡堂業(yè)主在一定地域內(nèi)的獨(dú)占性利益、核電站近鄰居民的健康利益等。這些事例大多發(fā)生在建筑、建設(shè)計(jì)劃、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控等領(lǐng)域。德國(guó)人以“鄰居保護(hù)效力”概念來(lái)指稱這種現(xiàn)象。而日本人則推出權(quán)利推定理論，“難以判斷時(shí)，就推定其為個(gè)人的法律利益”楊建順，《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第198-200頁(yè)。。但是，并非所有的傳統(tǒng)上視為反射性利益的，都已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉捎枰员Ｗo(hù)的私人利益。例如，在德國(guó)，對(duì)地下水和飲用水的保護(hù)、對(duì)動(dòng)物的保護(hù)以及對(duì)文物的保護(hù)，都被認(rèn)為在于純粹的公共利益；在日本，鐵道運(yùn)輸收費(fèi)認(rèn)可制度所保護(hù)的鐵道運(yùn)輸利用者的利益，也被認(rèn)為是反射性利益，利用者不能就運(yùn)輸收費(fèi)提價(jià)享有原告資格。楊建順，《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第198-200頁(yè)。（二）英美法系國(guó)家在英美法系，“原告資格”概念的對(duì)應(yīng)詞是standingtosue，意指一方當(dāng)事人與某項(xiàng)糾紛有充分的利害關(guān)系(sufficientstake)，從而可以得到法院對(duì)該項(xiàng)糾紛的處理參見(jiàn)Black’sDictionary,WestPublishingCo.,1979,pp1260-61.。這個(gè)概念并未像大陸法系那樣嚴(yán)格區(qū)分當(dāng)事人資格與當(dāng)事人適格。英國(guó)法律對(duì)規(guī)定參見(jiàn)Black’sDictionary,WestPublishingCo.,1979,pp1260-61.美國(guó)原告資格的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從法定損害標(biāo)準(zhǔn)到雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)，最后到事實(shí)上不利影響標(biāo)準(zhǔn)的演變。1、法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。1940年以前，當(dāng)事人只在權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格。這種嚴(yán)格的法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)使得當(dāng)事人要想獲得司法審查，必須要向法院表明，行政機(jī)關(guān)的違法行為侵犯并損害了他個(gè)人的被憲法、法律或普通法所保護(hù)的人身或經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利或利益。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)理論上的缺點(diǎn)是混淆程序法上的和實(shí)體法上的標(biāo)準(zhǔn)。2、雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)40年代以后，傳統(tǒng)的原告資格越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代的需要，因此導(dǎo)致了改革。《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政機(jī)關(guān)而使法定權(quán)利受到侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機(jī)關(guān)行為的不利影響或損害的人，均有權(quán)要求司法審查?！边@一規(guī)定實(shí)際是突破了原先的法定權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)，是新發(fā)展的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，故稱之為雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)。3、事實(shí)上的不利影響標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代以后，在數(shù)據(jù)處理組織協(xié)會(huì)訴坎普議案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院根據(jù)聯(lián)邦行政程序法，取消了原告必須提出他受法律保護(hù)的利益受到侵犯的規(guī)定。如果原告能夠證明他申請(qǐng)審查的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有原告資格，為了取得原告資格，原告只是需要證明被告的行為使他受到損害就行，這就是所謂的單一事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)，即事實(shí)上的不利影響標(biāo)準(zhǔn)。隨著西方普遍進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)代，社會(huì)行政、福利行政日益增多。為了切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人這部分利益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，越來(lái)越多的國(guó)家承認(rèn)行政相對(duì)人基于公共利益而具有原告資格，且已形成比較完善的司法制度。四、訴的利益理論促進(jìn)行政訴訟原告資格擴(kuò)張行政訴訟原告資格反映了行政法制現(xiàn)代化的發(fā)展水平。其發(fā)展變化呈現(xiàn)如下趨勢(shì)：(1)逐漸放寬和統(tǒng)一起訴資格，方便當(dāng)事人起訴；(2)發(fā)展進(jìn)程與現(xiàn)代行政權(quán)發(fā)展及對(duì)其控制的實(shí)際需要相適應(yīng)；(3)原告資格的發(fā)展預(yù)示著行政訴訟的價(jià)值由維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)向保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)轉(zhuǎn)變；(4)其發(fā)展形式往往是先通過(guò)判例形成一定的規(guī)則，再通過(guò)制定法形式加以肯定。胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢(shì)》，載《學(xué)?！?000年第3期第135頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，訴之利益可以從主觀和客觀兩個(gè)方面來(lái)考察?！爸饔^方面的訴的利益，是指成為撤銷訴訟的原告的要件，只有在行政處分被撤銷時(shí)成為法律上利益的歸屬者才能提起訴。”楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第732頁(yè)。此種意義上的訴之利益，實(shí)際上是原告資格?？梢哉f(shuō)，原告資格不過(guò)是訴之利益的一個(gè)特別側(cè)面，資格為利益所吸收。廣義的訴之利益本就包括當(dāng)事人適格的含義。同時(shí)，訴之利益是法院在決定受理與否時(shí)對(duì)該訴所具有的利益進(jìn)行衡量，法官可以能動(dòng)地確定當(dāng)事人的起訴是否具有權(quán)利保護(hù)資格。周紅：《行政訴訟中的訴之利益理論》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1期，第22頁(yè)。這無(wú)疑涉及到受案范圍問(wèn)題。行政訴訟受案范圍，也稀爛人民法院對(duì)行政爭(zhēng)議的主管范圍，指的是人民法院受理行政案件的范圍。行政訴訟受案范圍是制約行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人能否取得原告資格的一個(gè)重要因素。行政訴訟原告資格的設(shè)定和受案范圍不僅具有相互印證的關(guān)系，而且二者的發(fā)展呈互動(dòng)性，相互影響，受案范圍的擴(kuò)大和原告資格的發(fā)展密切相關(guān)?！皬默F(xiàn)實(shí)狀況看，根據(jù)原告資格和受案范圍的相互印證關(guān)系，我們可以通過(guò)行政訴訟受案范圍來(lái)掌握行政案件原告資格，也可以通過(guò)應(yīng)用原告資格的概念檢查判斷具體行政行為是否屬于行政案件受案范圍?！眲X:《試論設(shè)定行政訴訟原告資格與行政訴訟受案范圍的互動(dòng)邏輯關(guān)系》,《法制與社會(huì)發(fā)展》1998年第4期，第54-56頁(yè)。從行政訴訟原告資格呈受案范圍的上看，我們認(rèn)為，行政訴訟原告資格的取得受行政訴訟受案范圍的限制。如果認(rèn)為一個(gè)案件不屬于行政訴訟的受案范圍，卻賦予其原告資格只是一個(gè)美麗的“海市蜃樓”而已，無(wú)異于一個(gè)美麗的謊言。同時(shí)，受案范圍的擴(kuò)張，也同樣會(huì)使得行政訴訟原告資格的設(shè)定由窄變寬。因此，我們?cè)趨^(qū)分原告資格和受案范圍概念的同時(shí)，也不應(yīng)忽視兩者的內(nèi)在聯(lián)系。從解決行政訴訟原告資格的實(shí)用角度出發(fā)，就需要我們撇開(kāi)這兩個(gè)頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題，轉(zhuǎn)向“胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢(shì)》，載《學(xué)海》2000年第3期第135頁(yè)。楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第732頁(yè)。周紅：《行政訴訟中的訴之利益理論》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1期，第22頁(yè)。劉嶺:《試論設(shè)定行政訴訟原告資格與行政訴訟受案范圍的互動(dòng)邏輯關(guān)系》,《法制與社會(huì)發(fā)展》1998年第4期，第54-56頁(yè)。下面，從行政訴訟訴的利益理論，我們來(lái)探討一下幾種特殊情況下的行政訴訟原告資格的擴(kuò)張。（一）行政公益訴訟的原告資格。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。公益訴訟源于古羅馬。古代羅馬法學(xué)家把法分為公法和私法，訴訟也被分為公訴和私訴兩種。以涉及國(guó)家和政府的訴訟為

公訴，涉及到個(gè)人利益關(guān)系的訴訟為私訴，凡個(gè)人受到不法的侵害致使個(gè)人的權(quán)利遭受損失的，縱然是刑事訴訟，也只能是私訴。以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的，叫私益訴訟；以保護(hù)公益為目的，就叫做公益訴訟。二戰(zhàn)以后，國(guó)外的有關(guān)公益訴訟理論與司法實(shí)踐都已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟，值得我們?cè)跇?gòu)建我國(guó)的行政公益訴訟制度的過(guò)程中加以借鑒。如美國(guó)家的“私人檢察總長(zhǎng)”（Private

Attorney

General）制度；法國(guó)的“越權(quán)之訴”；德國(guó)的“公益代表”（Vertreter

des

?ffentlichen

Interesses）制度；日本的民眾訴訟制度的公益訴訟制度等。建立行政公益訴訟制度必須首先解決原告資格這一核心問(wèn)題。1、確立公民個(gè)人的原告資格。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，能夠提起訴訟的原告必須是認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，也就是說(shuō)，與行政行為沒(méi)有利害關(guān)系的相對(duì)人無(wú)權(quán)提起訴訟，立法上不承認(rèn)公益訴訟類型。如果要想真正在我國(guó)實(shí)現(xiàn)了行政公益訴訟制度，那么賦予無(wú)利害關(guān)系的公民個(gè)人原告資格是實(shí)現(xiàn)這一制度的核心和基礎(chǔ)。前面已多次提到現(xiàn)行的原告適格理論嚴(yán)重阻礙了行政公益訴訟制度的建立，有立有破，既然傳統(tǒng)的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要，立法者的觀念就要隨時(shí)更新。革新傳統(tǒng)理論，建立新型的原告資格論，以無(wú)利害關(guān)系亦可因保護(hù)公共利益的需要提起訴訟代替“利害關(guān)系說(shuō)”，只有在這樣的法治背景下才有可能建立行政公益訴訟制度，從而真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的立法目的。同意賦予公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格，并不是放棄對(duì)公民訴訟權(quán)利的限制，從而增加法院的訴訟負(fù)擔(dān)。我們需要考慮防止濫訴的后果，不可能賦予任何人全部的行政起訴權(quán)。這就需要法律的支持，提起公益訴訟必須有法律的特別規(guī)定。除非法律有明確規(guī)定，一般情況下并非任何人都有權(quán)提起此類訴訟。之所以要有這種特別的法律限制，是因?yàn)樵V訟畢竟是國(guó)家的一種有限的司法資源，是一種有成本的活動(dòng)。如果允許任何人隨時(shí)提起公益訴訟，就有可能引發(fā)濫訴的后果而浪費(fèi)司法資源。2、確立社會(huì)團(tuán)體的原告資格。對(duì)于行政公益訴訟制度，由于提起訴訟的人對(duì)抗的是國(guó)家公權(quán)力的代表，且維護(hù)的是社會(huì)的公共利益，我們對(duì)原告就需要賦予更強(qiáng)大的力量和支持，因此可以考慮讓那些代表公共利益的社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及自治組織提起訴訟，包括各種公益性團(tuán)體如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、少年兒童保護(hù)組織、婦聯(lián)、綠色組織、動(dòng)物保護(hù)組織等，以及職業(yè)性團(tuán)體組織如工會(huì)、律師協(xié)會(huì)等。社會(huì)團(tuán)體的主要功能是對(duì)成員利益、社會(huì)公益的維護(hù)，以及對(duì)政府活動(dòng)的參與和監(jiān)督。與公民個(gè)人的起訴資格相比，社會(huì)團(tuán)體具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)：其一，社會(huì)團(tuán)體具有公益性團(tuán)體優(yōu)勢(shì)。社會(huì)團(tuán)體一般可以基于設(shè)立團(tuán)體的宗旨，維護(hù)社團(tuán)成員的共同利益以及與宗旨相關(guān)的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，賦予團(tuán)體具有的這種起訴資格，是與社會(huì)團(tuán)體的宗旨相吻合的，這種優(yōu)勢(shì)使得團(tuán)體更能站在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的立場(chǎng)去行使訴權(quán)，而不至于走向偏激；其二，社會(huì)團(tuán)體具有訴訟能力優(yōu)勢(shì)。不同的社會(huì)團(tuán)體基于對(duì)與本團(tuán)體相關(guān)的公共事務(wù)如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等的了解與熟悉，在行使原告權(quán)利或承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)方面更加方便，以團(tuán)體這一組織形式介入更能產(chǎn)生強(qiáng)大效應(yīng)，其影響范圍更大。所以，賦予社會(huì)團(tuán)體行政公益訴訟的原告資格，能夠使社會(huì)團(tuán)體基于行業(yè)的角度，有序的維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。而且，一個(gè)團(tuán)體、一個(gè)組織的介入比個(gè)人的參與更能產(chǎn)生強(qiáng)大的效應(yīng)，其作用和影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于當(dāng)事人個(gè)人的訴訟。因此，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)是行政公益訴訟制度中不可或缺的角色。

3、檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告。最有特色的是德國(guó)。德國(guó)《行政法院法》規(guī)定在聯(lián)邦行政法院中專門規(guī)定了公益代表人制度。為了維護(hù)公共利益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。第36條（公益代表人）規(guī)定，根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院及行政法庭內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可就一般或特定案件授權(quán)該代表人，代表州或州機(jī)關(guān)。（二）人民檢察機(jī)關(guān)的行政公訴權(quán)。行政公訴的范圍是建立行政公訴制度的一個(gè)核心問(wèn)題。行政公訴范圍的設(shè)定要貫徹有利于司法資源的合理配置、有利于監(jiān)督行政權(quán)同時(shí)保障行政權(quán)的有效行使、有效保護(hù)公共利益又要防止濫訴等原則要求?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)提起訴訟的行政案件主要應(yīng)當(dāng)包括以下幾類:1、需要代表國(guó)家提起的行政訴訟案件。在國(guó)家利益受到具體行政行為侵犯，具有保護(hù)國(guó)家利益的相關(guān)主體疏于履行職守時(shí)