行政處罰法論文：《行政處罰法》程序創(chuàng)新

行政處罰法論文：《行政處罰法》程序創(chuàng)新[內(nèi)容提要]《行政處罰法》對(duì)原有的行政處罰制度進(jìn)行了改良，基于行政法制化和人權(quán)保障的需要，推動(dòng)行政處罰領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，包括設(shè)定權(quán)、知情權(quán)、一事不再罰制度等。這些制度的創(chuàng)新對(duì)于規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，推進(jìn)依法行政進(jìn)程、建設(shè)法治政府和保障公民合法權(quán)益具有重要意義。[關(guān)鍵詞]行政處罰；知情權(quán)；聽(tīng)證；制度創(chuàng)新1996年3月17日八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，從而使我國(guó)有了一部關(guān)于行政處罰的基本法律。其實(shí)，早在《行政處罰法》出臺(tái)之前，我國(guó)就通過(guò)大量的單行法律、法規(guī)、規(guī)章建立了行政處罰制度，但是為了規(guī)范政府的行政處罰行為，制止亂處罰、亂罰款現(xiàn)象，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，需要制定行政處罰法。一、主要的進(jìn)展與創(chuàng)新《行政處罰法》加強(qiáng)了對(duì)行政處罰行為的規(guī)范和約束，在原有行政處罰制度的基礎(chǔ)上前進(jìn)了一大步。主要成就如下：第一，《行政處罰法》第四條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰的規(guī)定必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”該條明確規(guī)定對(duì)違法行為給予行政處罰必須公布，未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。以公眾不知道的規(guī)則實(shí)施行政處罰不僅對(duì)當(dāng)事人是不公正的，而且也使未受處罰的其他相對(duì)人的合法權(quán)益面臨潛在的威脅，既不利于發(fā)揮行政處罰的教育作用，也不利于社會(huì)對(duì)行政處罰進(jìn)行監(jiān)督?！缎姓幜P法》關(guān)于對(duì)違法行為給予處罰必須公布的硬性規(guī)定填補(bǔ)了原有行政處罰制度的一個(gè)空白，對(duì)于遏制及逐步消除行政機(jī)關(guān)運(yùn)用不公開(kāi)的規(guī)定處罰相對(duì)人的不公正現(xiàn)象，必將起到積極作用。第二，《行政處罰法》第九條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”以及第十條、第十一條、第十二條、第十三條通過(guò)分配行政處罰設(shè)定權(quán)，明確了有權(quán)設(shè)定行政處罰的規(guī)范性文件的范圍及其權(quán)限，現(xiàn)實(shí)生活中行政機(jī)關(guān)和地方人大，乃至企事業(yè)單位社會(huì)團(tuán)體等非國(guó)家機(jī)構(gòu)亂設(shè)行政處罰的現(xiàn)象將得到治理?！缎姓幜P法》的現(xiàn)行規(guī)定基本上可以起到治亂的作用，同時(shí)又不致控得過(guò)死，影響行政管理的有效性。以我國(guó)行政法治建設(shè)的現(xiàn)有水平衡量，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，《行政處罰法》關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定是現(xiàn)實(shí)的和進(jìn)步的。第三，《行政處罰法》第十八條規(guī)定：“受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他第一，關(guān)于處罰類型的完善。要把握行政罰款制度的嚴(yán)謹(jǐn)性，在行政處罰中，行政罰款備受關(guān)注。行政處罰比較亂，主要表現(xiàn)在行政罰款上。行政罰款制度不嚴(yán)謹(jǐn)，立法對(duì)于罰款數(shù)額不作規(guī)定或者規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)，是產(chǎn)生濫罰款現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。行政罰款與部門(mén)利益的高度關(guān)聯(lián)性直接影響著行政罰款制度的設(shè)定和實(shí)施，所以需要建立行政罰款與部門(mén)利益的隔離，減少和消除部門(mén)利益對(duì)行政罰款制度的影響。第二，關(guān)于行政處罰實(shí)施主體制度的完善。首先是關(guān)于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰實(shí)施主體資格問(wèn)題。這主要涉及處罰權(quán)相對(duì)集中行使的制度。處罰實(shí)施權(quán)相對(duì)集中行使制度與逐步發(fā)展起來(lái)的行政綜合執(zhí)法制度，被認(rèn)為是行政執(zhí)法體制改革的產(chǎn)物，符合行政執(zhí)法體制改革的方向，符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。其次是行政處罰權(quán)由行政機(jī)關(guān)過(guò)渡到司法機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)。行政處罰實(shí)施權(quán)的制度安排必須貫徹法治原則，應(yīng)當(dāng)將行政處罰實(shí)施權(quán)逐步劃轉(zhuǎn)法院，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰權(quán)只能是例外。但是制度的發(fā)展總需要一個(gè)過(guò)程，需要系統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的考慮，可以考慮一些重大的行政處罰的實(shí)施，像勞動(dòng)教養(yǎng)、拘留、重大的財(cái)產(chǎn)罰等，由行政機(jī)關(guān)和法院共同完成，行政機(jī)關(guān)行使追訴和檢控權(quán)，處罰的決定權(quán)交由法院行使。第三，關(guān)于行政處罰相關(guān)主體的完善。行政處罰相對(duì)人與相關(guān)人首先是一種觀念，應(yīng)當(dāng)排除長(zhǎng)期以來(lái)形成和保持并根深蒂固的將相對(duì)人與相關(guān)人客體化的意識(shí)，確立相對(duì)人與相關(guān)人在權(quán)力過(guò)程中的主體地位和參與、監(jiān)督作用，需要相對(duì)人與相關(guān)人制度化。完善和發(fā)展相對(duì)人和相關(guān)人制度，是進(jìn)一步健全和完善行政處罰主體制度的需要，是參與行政處罰設(shè)定和實(shí)施過(guò)程、監(jiān)督行政處罰設(shè)定和實(shí)施的需要，是維護(hù)行政相對(duì)人和行政相關(guān)人權(quán)利和利益的需要。建立行政處罰相關(guān)人制度，根本目的是保護(hù)與行政處罰有厲害關(guān)系的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。給予相關(guān)人和相對(duì)人相同的權(quán)利，包括知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、訴訟權(quán)等，使行政處罰相關(guān)人能夠有效的參與行政處罰過(guò)程，監(jiān)督行政處罰權(quán)的行使，維護(hù)自己的合法權(quán)益。通過(guò)程序制度的完善和程序性權(quán)利的賦予，明確相對(duì)人和相關(guān)人的主體地位，促使相對(duì)人和相關(guān)人成長(zhǎng)為行政處罰的重要參與和監(jiān)督力量。第四，關(guān)于行政處罰適用制度的完善。首先關(guān)于行政處罰不重復(fù)規(guī)則。當(dāng)同一個(gè)行為違反數(shù)個(gè)行政規(guī)范時(shí)，將涉及行政處罰合并實(shí)施的問(wèn)題。一是如果同一違法行為將面臨兩次以上的罰款的行政處罰，執(zhí)法機(jī)關(guān)低數(shù)額罰款后，依法實(shí)施高數(shù)額罰款的執(zhí)法機(jī)關(guān)能否追罰；二是不同行政處罰種類能否并罰，比如罰款與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。解決這樣的矛盾的最好的制度選擇是確立一事不再罰的補(bǔ)充規(guī)則，將“罰款從重”規(guī)定為一事不再罰的補(bǔ)充規(guī)則。其次是關(guān)于行政處罰轉(zhuǎn)換規(guī)則。指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰科處違法的行政相對(duì)人以某種處罰難以執(zhí)行或執(zhí)行已無(wú)必要，執(zhí)行機(jī)關(guān)可以依法以另外的處罰種類代替原處罰種類。但是行政處罰轉(zhuǎn)換規(guī)則必須遵循法定規(guī)則，只有這樣，才能符合行政處罰的法定原則。第五，關(guān)于行政處罰程序的完善。首先是關(guān)于行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行措施的更新改造。近年來(lái)日本韓國(guó)等國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行制度的改造力度，日本學(xué)界已經(jīng)在理論上認(rèn)可授意行政行為的撤回、違法事實(shí)的公布、給付的拒絕等手段為新的強(qiáng)制措施。日本授意行政行為的撤回，韓國(guó)稱之為官許事業(yè)限制，是指經(jīng)許可、認(rèn)可從事經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的公民或法人違反有關(guān)法令時(shí)，行政廳通過(guò)撤回或取消許可、予以制裁，以此間接強(qiáng)制義務(wù)人履行行政法上的義務(wù)。所謂違法事實(shí)的公布，韓國(guó)稱之為公表制度，美國(guó)稱之為“作為制裁的信息批露”，是指將不遵守行政秩序的公民或法人的違法行為通過(guò)一定的方式向社會(huì)公開(kāi)，以此間接強(qiáng)制義務(wù)人履行行政法上的義務(wù)。所謂給付的拒絕，韓國(guó)稱之為供給拒否，是指通過(guò)保留拒絕提供電氣、自來(lái)水等生活或生產(chǎn)必需的服務(wù)為手段，迫使義務(wù)人履行行政法的義務(wù)。國(guó)外行政強(qiáng)制手段多元化的趨勢(shì)，特別是從權(quán)利保障的角度完善強(qiáng)制措施的思路，對(duì)我國(guó)行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行制度的完善和發(fā)展是非常有借鑒意義的。其次，建立完善的行政處罰程序權(quán)利制度。行政處罰程序制度最基礎(chǔ)的制度是程序權(quán)利制度，大多數(shù)程序制度是程序權(quán)利制度的自然延伸或者說(shuō)必然產(chǎn)物。比如，知情權(quán)制度關(guān)聯(lián)著告示制度、說(shuō)明理由制度等，受到公正處罰的權(quán)利關(guān)聯(lián)著回避制度、聽(tīng)證制度、職能分離制度等。行政處罰程序權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)完整的程序權(quán)利體系，這個(gè)完整的程序權(quán)利體系應(yīng)當(dāng)包含著受到公正處罰的權(quán)利、參與處罰過(guò)程的權(quán)利、監(jiān)督行政處罰的權(quán)利、知情權(quán)、要求回避的權(quán)利、陳述權(quán)、申辯權(quán)、質(zhì)證權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等。再次，健全聽(tīng)證制度。把聽(tīng)證制度應(yīng)用到行政處罰設(shè)定領(lǐng)域，使聽(tīng)證范圍更廣泛，更好的保護(hù)公民的合法權(quán)益。適當(dāng)借鑒案卷排他性制度。這種制度是指行政機(jī)關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù)，不能在案卷之外，以當(dāng)事人未知悉的或者未論證的事實(shí)作為裁決依據(jù)的制度。美國(guó)是規(guī)定案卷排他性制度最為典型的國(guó)家。還要發(fā)展行政聽(tīng)證主持人制度，使聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證程序脫離行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的控制范圍，保障行政聽(tīng)證的公正性和有效性。[參考文獻(xiàn)][1]胡錦光．行政處罰研究[M]．北京：法律出版社，1998．[2]法律考試中心組．重點(diǎn)法條導(dǎo)讀［M］．北京：法律出版社，2007．[4]馮軍．行政處罰法新論［M］．北京：中國(guó)檢查出版社，20