國(guó)家所有權(quán)與資產(chǎn)評(píng)估

第第頁(yè)國(guó)家所有權(quán)與資產(chǎn)評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)在交易中如何定價(jià)？強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估能否解決國(guó)有資產(chǎn)無(wú)“人”定價(jià)的難題？本文討論的是：法律為保護(hù)國(guó)家所有權(quán)的安全而設(shè)計(jì)了強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估制度，以及設(shè)置各種審批權(quán)，層層把關(guān)，但為什么實(shí)際效果卻與初衷相左？

第一節(jié)，探討國(guó)家所有權(quán)需要強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估的理由；第二節(jié)，勾勒出圍繞強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估的各種審批權(quán)；第三節(jié)，分析審批權(quán)背后的部門權(quán)力割據(jù)和爭(zhēng)斗；第四節(jié)，揭示審批權(quán)所蘊(yùn)涵的商業(yè)利益以及由此產(chǎn)生的權(quán)力濫用；第五節(jié)，分析強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的原因，指出：資產(chǎn)評(píng)估主管部門審批權(quán)的濫用和失控實(shí)乃虛假評(píng)估泛濫的真正根源。

第一節(jié)為什么需要強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估

在什么情況下，交易雙方需要請(qǐng)第三方為交易標(biāo)的定價(jià)？

在自由交易的情形下，商議價(jià)格無(wú)疑是交易雙方的權(quán)利。是否需要請(qǐng)第三方提供一個(gè)參考價(jià)格，以及是否采納第三方提供的參考價(jià)格，完全應(yīng)由交易雙方自主決定。對(duì)交易當(dāng)事人而言，沒(méi)有人能夠代替他們定價(jià)，他們也不會(huì)允許第三方插手定價(jià)過(guò)程。因?yàn)?，第三方不承?dān)該筆交易的風(fēng)險(xiǎn)。所以對(duì)上面問(wèn)題的回答是，如果最終承擔(dān)全部交易風(fēng)險(xiǎn)的人能夠參加定價(jià)，那么，無(wú)論在什么情況下都沒(méi)有必要由第三方代替他們制定交易價(jià)格。

在這個(gè)意義上，資產(chǎn)評(píng)估雖然名為“定價(jià)”，但它不可能代替交易雙方制定價(jià)格，而只能為交易雙方提供參考價(jià)格。是否進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和是否參考評(píng)估價(jià)仍然是交易雙方的固有權(quán)利。

然而，國(guó)有資產(chǎn)有所不同。涉及國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易，所有者（全民）一概無(wú)法參加具體的定價(jià)過(guò)程，而國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際控制者又不可能承擔(dān)交易的全部風(fēng)險(xiǎn)，因此，所有者肯定不會(huì)將定價(jià)權(quán)完全交給實(shí)際控制者。國(guó)家監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)交易的價(jià)格是否合理公允，必須有一個(gè)參考價(jià)。這就需要有一個(gè)“中介機(jī)構(gòu)”來(lái)提供公允的資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格。同樣道理，所有者也不可能針對(duì)每一項(xiàng)具體交易決定是否進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。因此，最省事的辦法是規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)交易一律進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估實(shí)際上是國(guó)家試圖監(jiān)控國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際控制者定價(jià)行為的一種手段，體現(xiàn)了國(guó)家所有權(quán)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制企圖。

在個(gè)人所有權(quán)場(chǎng)合，無(wú)論個(gè)人所有者親自還是委托代理人談判定價(jià)，是否通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估尋求一個(gè)參考價(jià)，個(gè)人所有者會(huì)視具體情況自主決定，根本無(wú)須法律強(qiáng)制。當(dāng)然，這里也會(huì)存在委托代理問(wèn)題。譬如，上市公司與其控制股東之間進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易，公司小股東無(wú)法參與或影響定價(jià)過(guò)程。但是，法律沒(méi)有必要為保護(hù)小股東而強(qiáng)制規(guī)定關(guān)聯(lián)交易必須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。只要小股東能夠方便地獲得關(guān)于定價(jià)過(guò)程的信息（包括定價(jià)是否經(jīng)無(wú)利害關(guān)系人批準(zhǔn)、相關(guān)市場(chǎng)價(jià)格以及資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格的信息），以及方便地轉(zhuǎn)讓股票，小股東就能夠視具體情勢(shì)，防避風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家所有權(quán)無(wú)法作到的恰恰就是，由所有者視每筆交易的具體情況自主決定是否進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。因此，強(qiáng)制規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)交易一律進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估具有法律上的合理性，因?yàn)檫@看起來(lái)是一種能夠節(jié)約監(jiān)管費(fèi)用的捷徑。

國(guó)務(wù)院于1991年頒布的“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”規(guī)定，以下國(guó)有資產(chǎn)交易必須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估：（1）資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓；（2）企業(yè)兼并、出售、聯(lián)營(yíng)、股份經(jīng)營(yíng)；（3）與外國(guó)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人開(kāi)辦中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)；（4）企業(yè)清算；等（第3條）。2001年財(cái)政部“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理若干問(wèn)題的規(guī)定”修訂了強(qiáng)制資產(chǎn)評(píng)估的事由，規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)占有單位發(fā)生以下情形時(shí)須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估：（1）改組為有限公司或股份公司；（2）以非貨幣資產(chǎn)對(duì)外投資；（3）合并、分立、清算；（4）資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換、拍賣；（5）資產(chǎn)租賃給非國(guó)有單位；（6）確定涉訟資產(chǎn)價(jià)值；等（第3條）。

為了保證評(píng)估機(jī)構(gòu)和其評(píng)估結(jié)果的可靠性，評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定、評(píng)估結(jié)果的審查同樣被納入國(guó)家監(jiān)管的范圍。國(guó)務(wù)院“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”（1991）規(guī)定，可委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)必須是持有省級(jí)以上政府主管部門頒發(fā)的“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估資格證書”的資產(chǎn)評(píng)估公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、財(cái)務(wù)咨詢公司（第9條）。其次，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的單位在經(jīng)本單位主管部門審查同意后，須向同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門“申請(qǐng)立項(xiàng)”，批準(zhǔn)后方可進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估（第12～16條）。再次，評(píng)估結(jié)果還須經(jīng)資產(chǎn)所在單位主管部門審查同意、報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門“驗(yàn)證確認(rèn)”后，才發(fā)生法律效力（第18～21條）。這一系列審查批準(zhǔn)程序的目的是，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際控制者的委托評(píng)估行為，以免造成“國(guó)有資產(chǎn)流失”。層層設(shè)置的審批程序表明，國(guó)家力圖做一個(gè)認(rèn)真的、負(fù)責(zé)任的所有者代表。

當(dāng)然，國(guó)家的監(jiān)控方法總歸是有限的，不外乎“審批”、“審核”、“核準(zhǔn)”、“審查”等等，無(wú)論使用什么名詞，總之是要經(jīng)過(guò)主管部門的“許可”。由此，圍繞國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估產(chǎn)生了一個(gè)龐大而復(fù)雜的審批權(quán)體系。

第二節(jié)圍繞國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的審批權(quán)體系

首先是執(zhí)照審批權(quán)，即頒發(fā)執(zhí)照的權(quán)力。該審批權(quán)包含兩個(gè)方面，一是審批從業(yè)人員的執(zhí)照，[1]二是審批評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)照。[2]執(zhí)照審批權(quán)是一項(xiàng)可以無(wú)限細(xì)分的權(quán)力，因?yàn)槊恳粋€(gè)主管部門都可能規(guī)定其主管范圍內(nèi)的資產(chǎn)評(píng)估執(zhí)照由其審批頒發(fā)。例如，土地管理部門、建設(shè)管理部門分別規(guī)定本部門主管“土地估價(jià)師”和“房地產(chǎn)估價(jià)師”的執(zhí)照審批權(quán)，工商管理部門主張商標(biāo)評(píng)估執(zhí)照頒發(fā)權(quán)，專利管理部門主張專利評(píng)估執(zhí)照審批權(quán)，等等，不一而足。

每一個(gè)主管部門的執(zhí)照審批權(quán)都會(huì)包括或自然派生出以下權(quán)力：

1.組織從業(yè)資格考試?！白?cè)資產(chǎn)評(píng)估師”的資格考試由人事部和財(cái)政部門（國(guó)有資產(chǎn)管理部門）、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)組織；[3]“房地產(chǎn)估價(jià)師”的全國(guó)統(tǒng)一資格考試由建設(shè)部和人事部門組織：“土地估價(jià)師”資格考試現(xiàn)由國(guó)土資源部和中國(guó)土地估價(jià)師協(xié)會(huì)組織。[4]無(wú)論哪種資格考試都附帶著由組織者編寫教材、考試輔導(dǎo)書籍和組織考前輔導(dǎo)班的專有權(quán)，這當(dāng)然是絕大多數(shù)應(yīng)考人員必須消費(fèi)的項(xiàng)目。[5]

2.組織從業(yè)人員培訓(xùn)。執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)照通常有一個(gè)有效期限（例如三年），期滿后要繼續(xù)執(zhí)業(yè)者必須申請(qǐng)“再次注冊(cè)”，條件之一是經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。[6]根據(jù)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局1993年的規(guī)定，一定比例的評(píng)估人員經(jīng)省以上國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門認(rèn)可的專業(yè)培訓(xùn)，是評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估執(zhí)照的必要條件。[7]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局和中國(guó)證監(jiān)會(huì)規(guī)定，取得證券業(yè)務(wù)資產(chǎn)評(píng)估許可證的評(píng)估機(jī)構(gòu)，其專業(yè)人員每年必須接受不少于一周的專業(yè)培訓(xùn)。[8]1998年建設(shè)部規(guī)定，房地產(chǎn)估價(jià)師注冊(cè)有效期滿，辦理執(zhí)照續(xù)期的必備條件是，申請(qǐng)人在注冊(cè)有效期內(nèi)參加中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師學(xué)會(huì)或者其指定機(jī)構(gòu)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，達(dá)到“繼續(xù)教育標(biāo)準(zhǔn)”。[9]

3.對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的年檢。例如，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局規(guī)定，國(guó)家和地方國(guó)有資產(chǎn)管理局分別對(duì)其頒發(fā)執(zhí)照的機(jī)構(gòu)進(jìn)行年檢，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局對(duì)各地檢查情況進(jìn)行抽查，年檢合格的方可繼續(xù)從事資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。[10]

其次是評(píng)估立項(xiàng)審批權(quán)。占有國(guó)有資產(chǎn)的單位，在發(fā)生法定情形須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)申報(bào)資產(chǎn)評(píng)估立項(xiàng)。立項(xiàng)申請(qǐng)書應(yīng)經(jīng)該單位主管部門簽署意見(jiàn)后，報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門。國(guó)資部門批準(zhǔn)立項(xiàng)的“通知書”是資產(chǎn)占有單位委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)始評(píng)估的前提條件。

再次是評(píng)估結(jié)果確認(rèn)權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)占有單位收到資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書后，須提出“資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果確認(rèn)申請(qǐng)報(bào)告”，連同評(píng)估報(bào)告書及有關(guān)資料，經(jīng)上級(jí)主管部門簽署意見(jiàn)后，報(bào)批準(zhǔn)立項(xiàng)的國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門確認(rèn)。國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門從形式（例如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是否有評(píng)估資格、評(píng)估過(guò)程是否合法）和實(shí)質(zhì)內(nèi)容（例如評(píng)估方法是否科學(xué)、評(píng)估價(jià)值是否合理）兩個(gè)方面審核驗(yàn)證資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告。符合要求的，由負(fù)責(zé)審批的國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門下達(dá)“確認(rèn)通知書”；不符合要求的，分別情況做出“修改、重評(píng)或不予確認(rèn)”的決定。未經(jīng)行政“確認(rèn)”的資產(chǎn)評(píng)估顯然是沒(méi)有法律效力的；經(jīng)確認(rèn)的“資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值”是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的底價(jià)或作價(jià)的依據(jù)。[11]盡管主管部門對(duì)評(píng)估結(jié)果的“確認(rèn)”屬于實(shí)質(zhì)性審查，但主管部門從不認(rèn)為本部門應(yīng)對(duì)不實(shí)評(píng)估承擔(dān)法律責(zé)任。例如，國(guó)家國(guó)資局明文規(guī)定，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)其評(píng)估結(jié)果的客觀、公正、真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任。[12]

最后是監(jiān)察處罰權(quán)。主管某系統(tǒng)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的國(guó)家機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)占有單位的資產(chǎn)評(píng)估行為，認(rèn)為不符合評(píng)估規(guī)則的可宣布評(píng)估無(wú)效；對(duì)違反規(guī)則的評(píng)估機(jī)構(gòu)有警告、沒(méi)收違法收入、罰款和吊銷執(zhí)照等處罰權(quán)；對(duì)主管資產(chǎn)評(píng)估的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為有行政處分權(quán)。[13]監(jiān)察處罰權(quán)是保障其他審批權(quán)的法律強(qiáng)制力的有力武器。

2001年2月國(guó)土資源部宣布取消土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)制度。[14]同年12月，財(cái)政部宣布取消政府部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的立項(xiàng)和確認(rèn)審批制度，實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制，并強(qiáng)調(diào)，評(píng)估報(bào)告的法律責(zé)任應(yīng)由簽字的注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師及所在評(píng)估機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。[15]主管部門放棄審批權(quán)固然與國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)的減少審批事項(xiàng)，強(qiáng)化監(jiān)督管理的時(shí)尚有關(guān)，但本文作者認(rèn)為，更重要的原因應(yīng)該是評(píng)估資格審批部門已經(jīng)意識(shí)到虛假資產(chǎn)評(píng)估可能給他們帶來(lái)始料不及的法律風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，早在1998年，財(cái)政部就著手將確認(rèn)程序由實(shí)質(zhì)審查向形式審查轉(zhuǎn)變，以減少主管部門的法律責(zé)任。[16]同時(shí)，財(cái)政部明確規(guī)定了資產(chǎn)評(píng)估委托方、評(píng)估機(jī)構(gòu)和注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師的法律責(zé)任，惟獨(dú)沒(méi)有規(guī)定確認(rèn)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。[17]可見(jiàn)，由實(shí)質(zhì)審查向形式審查的轉(zhuǎn)變，主要目的是避免承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)前，虛假資產(chǎn)評(píng)估的丑聞越來(lái)越多地被揭露出來(lái)，越來(lái)越受到公眾的關(guān)注和譴責(zé)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)虛假資產(chǎn)評(píng)估的查處也越來(lái)越嚴(yán)格。[18]盡管國(guó)資管理部門的規(guī)章將不實(shí)資產(chǎn)評(píng)估的法律責(zé)任完全施加于資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，但是，經(jīng)國(guó)資管理部門“立項(xiàng)”審批和實(shí)質(zhì)審查（“確認(rèn)”）的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告仍然出現(xiàn)虛假問(wèn)題，實(shí)在是于理不通。況且，“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則”僅僅是部門規(guī)章而已，未必能使國(guó)資管理部門豁免法律責(zé)任。所以，擺脫法律風(fēng)險(xiǎn)的最好辦法就是放棄哪些容易招致法律責(zé)任的審批權(quán)。

上述審批權(quán)體系組成了一個(gè)非常嚴(yán)密的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，目的是確保資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的公正和客觀，從而防止國(guó)有資產(chǎn)流失。但是，無(wú)論這個(gè)體系多么嚴(yán)密，無(wú)論主管部門是否進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，一個(gè)基本的事實(shí)仍然是：審批權(quán)的運(yùn)行很大程度上影響著國(guó)有資產(chǎn)的交易價(jià)格，但行使審批權(quán)的任何一個(gè)個(gè)人都無(wú)須對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)。

第三節(jié)審批權(quán)的爭(zhēng)奪與瓜分

權(quán)力意味著什么？我們很難一般性地回答這個(gè)問(wèn)題。但權(quán)力總是人們奮力追逐和爭(zhēng)奪的目標(biāo)，卻是眾所周知的事實(shí)。主管資產(chǎn)評(píng)估意味著掌握上述種種審批權(quán)。如果主管官員富有想象力，審批權(quán)當(dāng)然還會(huì)更多更大。事實(shí)的確如此。審批權(quán)似乎天生具有“一生二，二生三”的無(wú)限增生能力。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的審批權(quán)就在不同的主管部門扎根蔓延，構(gòu)成了一個(gè)個(gè)牢固的制度壁壘。不僅如此，產(chǎn)生自國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的審批權(quán)很快就把權(quán)力觸角伸到國(guó)有資產(chǎn)管理體制之外，由一種單純的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制權(quán)演化為覆蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活的一般性管制權(quán)。[19]

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1993年以來(lái)，已有十四個(gè)部門以本部門、本專業(yè)的特殊性為由，制定部門規(guī)章，各自搞一套相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估方法。[20]譬如，國(guó)有資產(chǎn)管理部門、土地管理部門、城市建設(shè)管理部門、科學(xué)技術(shù)部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等多個(gè)部門，都各自為政，努力確立和擴(kuò)張以本部門為中心的審批權(quán)。1993年，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的一則“緊急通知”指出：1992年以來(lái)一些部門和地方違反國(guó)務(wù)院“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”的規(guī)定，自行制定資產(chǎn)評(píng)估管理辦法，擅自審批資產(chǎn)評(píng)估執(zhí)照，以行業(yè)或系統(tǒng)劃分，層層設(shè)置評(píng)估機(jī)構(gòu)，自行確認(rèn)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果；許多國(guó)有資產(chǎn)占有單位在產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)，違反國(guó)務(wù)院“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”，不依法進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果也不經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門確認(rèn)。[21]

但是，誰(shuí)也無(wú)法控制這個(gè)局面。資產(chǎn)評(píng)估審批權(quán)引發(fā)了部門之間的割據(jù)和爭(zhēng)斗：

1.國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估

國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估由國(guó)有資產(chǎn)管理部門主管。強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估培育和滋養(yǎng)了“資產(chǎn)評(píng)估”這樣一個(gè)行業(yè)以及這個(gè)行業(yè)的監(jiān)管者?！皣?guó)有資產(chǎn)”的含義籠統(tǒng)而寬泛，動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)，有形資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)，都可能是國(guó)有資產(chǎn)。這就為日后國(guó)有資產(chǎn)管理部門與其他主管部門爭(zhēng)奪評(píng)估主管權(quán)（審批權(quán)）埋下伏筆。1998年，原國(guó)有資產(chǎn)管理局在機(jī)構(gòu)改革中被撤并，其審批權(quán)由財(cái)政部接管。

2.土地使用權(quán)的價(jià)格評(píng)估

土地使用權(quán)的價(jià)格由什么機(jī)構(gòu)評(píng)估？由哪個(gè)部門主管執(zhí)照頒發(fā)和結(jié)果確認(rèn)？

關(guān)于誰(shuí)評(píng)估的問(wèn)題，國(guó)家土地管理局和國(guó)家體改委于1992年7月9日聯(lián)合發(fā)文規(guī)定，改組或新設(shè)股份制企業(yè)時(shí)，土地使用權(quán)的價(jià)格由縣級(jí)以上人民政府的土地管理部門組織評(píng)估，報(bào)縣級(jí)以上人民政府審核批準(zhǔn)后，可以作為核定的土地資產(chǎn)金額。[22]然而，同年7月18日，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局發(fā)布的“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法實(shí)行細(xì)則”第21條卻規(guī)定：國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)值的評(píng)估和國(guó)有房產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，都應(yīng)納入國(guó)務(wù)院“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”的管理范圍。也就是說(shuō)，從事國(guó)有土地使用權(quán)和國(guó)有房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的評(píng)估機(jī)構(gòu)，其執(zhí)照的審批以及評(píng)估的立項(xiàng)和確認(rèn)均須由國(guó)有資產(chǎn)管理部門而不是土地管理部門主管。[23]

1994年5月23日，國(guó)家土地管理局對(duì)國(guó)家國(guó)資局的上述規(guī)定作出反應(yīng)。國(guó)家土地管理局指出：國(guó)務(wù)院“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”第5條和第37條分別規(guī)定，“全國(guó)或特定行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估，由國(guó)務(wù)院決定”，“有關(guān)自然資源有償使用、開(kāi)采的評(píng)估辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。土地屬于資源性資產(chǎn)，故不屬于“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”所規(guī)范的對(duì)象。國(guó)家國(guó)資局頒發(fā)的“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法實(shí)施細(xì)則”第21條的規(guī)定屬于部門規(guī)定，不能作為土地資產(chǎn)評(píng)估管理的法律依據(jù)，更不能據(jù)此否定國(guó)家土地管理局制訂的有關(guān)規(guī)章。國(guó)家土地管理局的法律依據(jù)是：國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家土地管理局“三定”方案，要求土地管理部門“會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行土地估價(jià)工作，制訂土地定級(jí)估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”：“城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門依法對(duì)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止進(jìn)行監(jiān)督檢查”；國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局與國(guó)家土地管理局聯(lián)合下發(fā)的“關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記中有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)登記工作的通知”中也明確規(guī)定，“土地管理部門應(yīng)加快地籍調(diào)查，土地估價(jià)、登記工作?！眹?guó)家土地管理局的結(jié)論是，土地管理部門是土地資產(chǎn)評(píng)估的主管部門，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和涉及政府行為的土地資產(chǎn)評(píng)估立項(xiàng)、成果確認(rèn)須由土地管理部門負(fù)責(zé)。[24]同年12月3日，國(guó)家土地管理局聯(lián)合國(guó)家體改委頒布“股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定”，以更高級(jí)別的規(guī)范文件維護(hù)自己的審批權(quán)。其中規(guī)定，改建或新設(shè)公司時(shí)，國(guó)有土地使用權(quán)的地價(jià)評(píng)估結(jié)果經(jīng)縣級(jí)或市級(jí)人民政府土地管理部門初審后，按以下程序報(bào)批確認(rèn)：由國(guó)務(wù)院授權(quán)部門批準(zhǔn)設(shè)立的公司，地價(jià)評(píng)估結(jié)果向國(guó)家土地管理局申請(qǐng)確認(rèn)；由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的公司，地價(jià)評(píng)估結(jié)果向省級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)確認(rèn)（第3、6條）。

此舉迅即引來(lái)國(guó)家國(guó)資局的反擊。1995年1月29日，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局發(fā)文嚴(yán)正指出：迄今為止，在全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院制定的所有法律法規(guī)文件中，從未授權(quán)土地管理部門負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資和入股、出租時(shí)的資產(chǎn)評(píng)估管理工作。土地管理部門以及其他部門和地方制定的與國(guó)務(wù)院“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法”精神相違背的政策規(guī)定均無(wú)法律效力。國(guó)有資產(chǎn)占有單位設(shè)立股份有限公司、有限責(zé)任公司、中外合資合作企業(yè)，進(jìn)行企業(yè)兼并、清算，以及將資產(chǎn)作價(jià)入股或出資、轉(zhuǎn)讓等，都必須聘請(qǐng)由國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門授予資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)所涉及的全部資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估；……必須由具有前述資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的在冊(cè)人員具體負(fù)責(zé)評(píng)估土地使用權(quán)、房屋建筑物、機(jī)器設(shè)備等每一類資產(chǎn)；必須由國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門辦理資產(chǎn)評(píng)估立項(xiàng)和評(píng)估結(jié)果的確認(rèn)，包括土地使用權(quán)在內(nèi)的企業(yè)資產(chǎn)的評(píng)估結(jié)果，經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門確認(rèn)后，作為資產(chǎn)定價(jià)的依據(jù)。凡不符合規(guī)定的資產(chǎn)評(píng)估一律無(wú)效。[25]

同年12月29日，國(guó)家土地管理局又針?shù)h相對(duì)地回?fù)舻溃鹤龊玫貎r(jià)管理與土地估價(jià)工作是土地管理部門的法定職能。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案中規(guī)定國(guó)家土地管理局“主管全國(guó)土地的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、定級(jí)、登記、發(fā)證工作。會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行土地估價(jià)工作。制訂土地定級(jí)、估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。改建或新設(shè)為股份有限公司或有限責(zé)任公司的地價(jià)評(píng)估和確認(rèn)，應(yīng)按國(guó)家土地管理局、國(guó)家體改委頒布的“股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定”（1994）要求，由國(guó)家土地管理局備案認(rèn)證的A級(jí)土地估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，在申請(qǐng)估價(jià)結(jié)果確認(rèn)時(shí)，還需同時(shí)提交企業(yè)改制批準(zhǔn)文件、土地資產(chǎn)處置方案、股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方案和其他資產(chǎn)評(píng)估概要、資產(chǎn)負(fù)債表等材料。[26]

國(guó)有資產(chǎn)管理部門和土地管理部門的“文件大戰(zhàn)”現(xiàn)暫告一段落。土地管理部門的審批權(quán)得到了肯定，或者說(shuō)，國(guó)資管理部門在土地評(píng)估審批權(quán)的“爭(zhēng)霸戰(zhàn)”中暫時(shí)失利。當(dāng)前，在國(guó)有企業(yè)的股份制改造中，土地資產(chǎn)必須由具有“土地估價(jià)資格”的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，由土地管理部門確認(rèn)評(píng)估結(jié)果；其他資產(chǎn)則由國(guó)有資產(chǎn)管理部門頒發(fā)執(zhí)照的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)評(píng)估，結(jié)果由國(guó)資部門確認(rèn)。

3.房地產(chǎn)評(píng)估資格

1993年，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局規(guī)定，房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、地價(jià)評(píng)估事務(wù)所等專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)從事國(guó)有土地使用權(quán)和國(guó)有房產(chǎn)等資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)，應(yīng)向國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門申請(qǐng)?jiān)u估資格并領(lǐng)取資產(chǎn)評(píng)估資格證書。[27]而1995年，國(guó)家土地管理局卻規(guī)定，土地管理部門主要負(fù)責(zé)土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和土地估價(jià)人員的資格認(rèn)證及其業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理工作；房產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)和房產(chǎn)估價(jià)人員的資格認(rèn)證，則由建設(shè)部門負(fù)責(zé)。[28]1998年，建設(shè)部更明確地規(guī)定：國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師的注冊(cè)管理工作。省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門、直轄市人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)估價(jià)師的注冊(cè)管理工作。房地產(chǎn)估價(jià)師執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)和管理應(yīng)當(dāng)接受國(guó)務(wù)院人事行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府人事行政主管部門的檢查和監(jiān)督。[29]

4.證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評(píng)估

對(duì)股票公開(kāi)發(fā)行、上市交易的企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估和開(kāi)展與證券業(yè)務(wù)有關(guān)的資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)，須獲得國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)的特別許可。申請(qǐng)從事證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)須首先向所在省、自治區(qū)、直轄市（或受托的計(jì)劃單列市）的國(guó)有資產(chǎn)管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審查同意并簽章后，上報(bào)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局進(jìn)行審核。中央所屬欲從事證券業(yè)務(wù)資產(chǎn)評(píng)估的機(jī)構(gòu)直接向國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局申請(qǐng)，并由國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局進(jìn)行審核。國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局審核同意后，會(huì)同證監(jiān)會(huì)對(duì)申請(qǐng)機(jī)構(gòu)的證券評(píng)估資格進(jìn)行聯(lián)合確認(rèn)，并由國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒發(fā)“證券業(yè)務(wù)資產(chǎn)評(píng)估許可證”，同時(shí)向社會(huì)公告。[30]自1997年起，主管部門停止審批證券類資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)。[31]停止審批人為制造了“執(zhí)照短缺”。而“執(zhí)照短缺”又使主管部門的審批權(quán)實(shí)際上轉(zhuǎn)移至已擁有證券業(yè)評(píng)估執(zhí)照的評(píng)估機(jī)構(gòu)手中，變成后者坐享其成的“資本”。在實(shí)踐中，沒(méi)有證券業(yè)評(píng)估執(zhí)照的評(píng)估機(jī)構(gòu)給上市公司做完資產(chǎn)評(píng)估之后，須將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交給有證券業(yè)評(píng)估執(zhí)照的評(píng)估機(jī)構(gòu)，后者一般不做現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行文字“審核”后蓋章，就能獲得30%以上的“業(yè)務(wù)提成”。[32]

5.采礦權(quán)評(píng)估

國(guó)家出資勘查所形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，在轉(zhuǎn)讓時(shí)必須進(jìn)行評(píng)估。探礦權(quán)、采礦權(quán)評(píng)估資格由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合認(rèn)定。評(píng)估結(jié)果由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認(rèn)。[33]

6.專利評(píng)估

國(guó)有資產(chǎn)管理部門和專利主管部門聯(lián)合審批“專利資產(chǎn)專職評(píng)估機(jī)構(gòu)”的執(zhí)照。[34]

7.商標(biāo)評(píng)估

國(guó)家工商行政管理局有權(quán)頒發(fā)“商標(biāo)評(píng)估機(jī)構(gòu)”執(zhí)照。對(duì)屬于國(guó)有資產(chǎn)的商標(biāo)進(jìn)行評(píng)估的，還應(yīng)當(dāng)取得國(guó)有資產(chǎn)管理部門頒發(fā)的資產(chǎn)評(píng)估資格證書。“[35]

第四節(jié)審批權(quán)的濫用和失控

一“掛靠”與“脫鉤”

擁有到執(zhí)照審批權(quán)的主管部門優(yōu)先考慮的，可能不是如何防止國(guó)有資產(chǎn)流失，而是如何運(yùn)用審批權(quán)為本部門和內(nèi)部人員牟利。對(duì)它們來(lái)說(shuō)，最有效率的辦法莫過(guò)于自己給自己頒發(fā)執(zhí)照，自己給自己審批立項(xiàng)和確認(rèn)評(píng)估結(jié)果。資產(chǎn)評(píng)估主管部門的辦法是，親自舉辦資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者為“掛靠”于自己的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)優(yōu)先頒發(fā)執(zhí)照，優(yōu)先立項(xiàng)和確認(rèn)評(píng)估結(jié)果。1999年之前，我國(guó)幾乎所有的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)都是各政府主管部門組建的。各主管部門都將本系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目指定給屬下的評(píng)估機(jī)構(gòu)。于是，主管部門成為屬下評(píng)估機(jī)構(gòu)的“保護(hù)傘”和業(yè)務(wù)源，評(píng)估機(jī)構(gòu)則成為主管部門的人員安置場(chǎng)所和“小金庫(kù)”的資金來(lái)源。[36]主管部門當(dāng)然還可以通過(guò)控制甚至封閉行業(yè)準(zhǔn)入通道，幫助已持有執(zhí)照的評(píng)估機(jī)構(gòu)限制甚至消滅新的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從而保障后者獲得穩(wěn)定收入，例如證券評(píng)估行業(yè)。評(píng)估機(jī)構(gòu)有錢賺，主管部門的“小金庫(kù)”就不會(huì)枯竭。

1993年不過(guò)是資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)剛剛興起的時(shí)候，當(dāng)年年檢時(shí)，國(guó)家國(guó)資局就指出，“對(duì)黨政機(jī)關(guān)（包括資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理部門）所舉辦的評(píng)估機(jī)構(gòu)，一律按中央有關(guān)規(guī)定實(shí)行脫鉤；在評(píng)估機(jī)構(gòu)中兼職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也一律按中央規(guī)定保留一頭，不準(zhǔn)兼職。凡不符合此要求的，在今年（1993年-本文作者注）7月1日后要停業(yè)整頓?！盵37]

很顯然，國(guó)家國(guó)資局的“整頓”并未產(chǎn)生實(shí)效。“整頓”之后，黨政機(jī)關(guān)辦“評(píng)估”又卷土重來(lái)。1999年“脫鉤”問(wèn)題被舊事重提。這次的主管部門是財(cái)政部。財(cái)政部在“關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)改制有關(guān)程序的通知”（1999）中要求：為保證資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)“脫鉤”的質(zhì)量，防止“走過(guò)場(chǎng)”，財(cái)政部將于1999年10月份對(duì)各地評(píng)估機(jī)構(gòu)的“脫鉤”改制工作進(jìn)行檢查；凡發(fā)現(xiàn)“假脫”、“不脫”或“明脫暗不脫”等欺上瞞下行為的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，一律不再授予資產(chǎn)評(píng)估資格；掛靠財(cái)政、國(guó)資系統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)要率先徹底“脫鉤”。

本文作者2002年7月的調(diào)查表明，虛假脫鉤普遍存在。原因在于，評(píng)估機(jī)構(gòu)主要依靠主管部門提供業(yè)務(wù)，離開(kāi)主管部門的庇護(hù)，它們難以生存，先“脫鉤”和真“脫鉤”者在競(jìng)爭(zhēng)中必定處于不利地位。所以評(píng)估機(jī)構(gòu)競(jìng)相延遲“脫鉤”或者來(lái)個(gè)“假脫鉤”。而且由于人員難以安置，“脫鉤”困難重重。[38]但無(wú)論真假，“脫鉤”顯然又是一次財(cái)富分配的機(jī)會(huì)。因?yàn)?，“脫鉤”的主要內(nèi)容是人員安置、資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)脫鉤和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任處置等，而這些事情都由“脫鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（由原機(jī)構(gòu)法定代表人負(fù)責(zé)，其成員為原機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子及職工代表）與被掛靠單位協(xié)商辦理。[39]

二更嚴(yán)重的濫用和失控

如果說(shuō)自我頒發(fā)執(zhí)照是一種比較間接的以權(quán)謀私行為的話，那么，我們還可以列舉出更嚴(yán)重的、直接攫取國(guó)有資產(chǎn)的濫用審批權(quán)現(xiàn)象。這些現(xiàn)象引申出的問(wèn)題是，原本用來(lái)防范國(guó)有資產(chǎn)流失的層層審批權(quán)會(huì)為什么如此普遍地蛻變?yōu)閷?shí)際控制者的掠奪手段，為什么反而成了國(guó)有資產(chǎn)流失的一條主渠道？

1.與國(guó)資管理部門有關(guān)的紅光案

在紅光公司上市過(guò)程中，成都資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所收取10萬(wàn)元評(píng)估費(fèi)后，應(yīng)紅光公司的要求，對(duì)一份1992年的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告做了修改，補(bǔ)入一些土地價(jià)值，使紅光公司的總資產(chǎn)增加。成都市國(guó)有資產(chǎn)管理局在1997年采取倒簽文件的手法，對(duì)紅光公司偽造的1992年的評(píng)估報(bào)告予以確認(rèn)。這份文件被列入上市申報(bào)材料。作為回報(bào)，成都市國(guó)有資產(chǎn)管理局得到7356元咨詢費(fèi)和餐飲費(fèi)。1997年6月紅光公司上市，籌資4.1億元。1998年10月，成都資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所受到中國(guó)證監(jiān)會(huì)處罰，沒(méi)收非法所得10萬(wàn)元，罰款20萬(wàn)元，暫停從事證券業(yè)務(wù)3年。但成都市國(guó)有資產(chǎn)管理局未承擔(dān)任何責(zé)任。[40]

2.關(guān)于國(guó)土管理部門

關(guān)于國(guó)土管理部門，新聞媒體近期披露的幾宗貪腐大案是：（1）2000年，四川省新津縣國(guó)土局原局長(zhǎng)楊有倫貪污案（貪污83萬(wàn)元）。[41]（2）2001年，邢臺(tái)市土地管理局干部集體貪腐大案。[42]（3）2001年，原深圳市規(guī)劃國(guó)土局副局長(zhǎng)龐成鴻涉嫌收受賄賂人民幣550萬(wàn)元、港幣184萬(wàn)元。[43]（4）2001年，浙江省舟山市土地管理局原局長(zhǎng)徐友來(lái)貪污受賄案（約142萬(wàn)余元）。[44]

2000年，國(guó)土資源部不得不承認(rèn)，國(guó)土資源管理部門行使土地、礦產(chǎn)、海洋等資源、資產(chǎn)的行政審批、處置、確認(rèn)、登記、發(fā)證和查處違法違紀(jì)案件等多項(xiàng)權(quán)力，“容易滋生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，違法犯罪的案件時(shí)有發(fā)生。”常見(jiàn)的幾種濫用權(quán)力行為是：（1）暗箱操作，個(gè)人私自決定土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)價(jià)格和罰金額度；（2）私自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；（3）截留挪用資金，應(yīng)上繳的土地收益和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不及時(shí)上繳，應(yīng)下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)不及時(shí)撥付；（4）開(kāi)辦從事資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)）和中介機(jī)構(gòu)；等等。[45]

第五節(jié)強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估能保障國(guó)有資產(chǎn)安全嗎

強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估的初衷是，通過(guò)“社會(huì)中介機(jī)構(gòu)”的評(píng)估為國(guó)有資產(chǎn)交易尋求客觀公允的價(jià)格，從而保證國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易的有效控制，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。為此，國(guó)家主管部門依法審批評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格，制定評(píng)估機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管評(píng)估程序，甚至對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。這足以表明，主管部門有充分的權(quán)力和機(jī)會(huì)去識(shí)破和糾正任何一個(gè)虛假評(píng)估。

然而事實(shí)正好相反，虛假評(píng)估泛濫不絕，愈演愈烈。[46]我們不禁要問(wèn)：政府主管部門的審批和監(jiān)管為什么無(wú)法確保評(píng)估的客觀公允？

首要原因是，主管部門的審批權(quán)主要被用于自我牟利。一方面，他們親自舉辦評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者擔(dān)任“后臺(tái)老板”，自己監(jiān)管自己顯然是不可能的。只要主管部門擁有執(zhí)照審批權(quán)，這個(gè)問(wèn)題就無(wú)法徹底解決。另一方面，主管部門更青睞那些能夠直接“創(chuàng)收”的權(quán)力，譬如編書、辦班、組織考試等等。除這些合法“創(chuàng)收”活動(dòng)外，有些主管官員還貪污受賄。事實(shí)上，主管部門和官員的主要時(shí)間和精力并未用于監(jiān)管。這一切的關(guān)鍵在于，主管官員無(wú)須承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)交易的最終風(fēng)險(xiǎn)，他們沒(méi)有動(dòng)力負(fù)責(zé)任地監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估。要讓他們負(fù)責(zé)任，就必須另外安排一批人監(jiān)管和約束他們。顯然，這又是一個(gè)令人絕望的看不到盡頭的“監(jiān)督鏈”。

其次，法律設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制客觀上鼓勵(lì)了虛假評(píng)估。譬如，國(guó)有資產(chǎn)管理部門為評(píng)估行業(yè)制定了“收費(fèi)辦法”。根據(jù)1992年國(guó)家物價(jià)局和國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局制定的“資產(chǎn)評(píng)估收費(fèi)管理暫行辦法”，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以受評(píng)資產(chǎn)的評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)，劃分收費(fèi)檔次，按照該“收費(fèi)辦法”規(guī)定的“差額計(jì)費(fèi)率”分檔計(jì)算收費(fèi)額，各檔相加算定服務(wù)費(fèi)用。按照該“收費(fèi)辦法”，受評(píng)資產(chǎn)的評(píng)估價(jià)格越高服務(wù)費(fèi)用就越高。這就在客觀上鼓勵(lì)了評(píng)估機(jī)構(gòu)高估資產(chǎn)價(jià)格以獲取高額服務(wù)費(fèi)。按照該“收費(fèi)辦法”，評(píng)估服務(wù)費(fèi)只有上限而無(wú)下限，這又鼓勵(lì)了評(píng)估機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)激烈時(shí)以壓低服務(wù)收費(fèi)的方式爭(zhēng)取客戶。而壓低收費(fèi)必然導(dǎo)致評(píng)估機(jī)構(gòu)壓縮和簡(jiǎn)略評(píng)估程序以降低成本，最終導(dǎo)致評(píng)估質(zhì)量下滑。[47]

不當(dāng)監(jiān)管和審批權(quán)濫用一旦結(jié)合起來(lái)，問(wèn)題就更為嚴(yán)重。由于評(píng)估機(jī)構(gòu)大都有政府背景，只接受本系統(tǒng)內(nèi)的業(yè)務(wù)，彼此井水不犯河水，因此數(shù)量迅速膨脹。數(shù)量過(guò)多導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)。為了爭(zhēng)搶業(yè)務(wù)，大多數(shù)評(píng)估公司不惜將收費(fèi)一降再降。收費(fèi)低的只到法定標(biāo)準(zhǔn)的一、二折，高的也不過(guò)七、八折，最普遍的情況下，評(píng)估公司只能收到標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格的一半。另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)手段是給“回扣”。為了拉到業(yè)務(wù)，許多評(píng)估公司除了一再壓低收費(fèi)，還要向客戶的工作人員支付相當(dāng)數(shù)量的“回扣”。為了爭(zhēng)奪業(yè)務(wù)，評(píng)估公司不得不屈就客戶的意思，大做虛假評(píng)估。[48]毫無(wú)疑問(wèn)，資產(chǎn)評(píng)估主管部門審批權(quán)的濫用和失控實(shí)乃虛假評(píng)估泛濫的真正根源。

小結(jié)

我國(guó)當(dāng)前的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在一定程度上已經(jīng)成為制造“數(shù)字資產(chǎn)”的工具。利用資產(chǎn)評(píng)估，國(guó)有企業(yè)的實(shí)際控制者，既可以高估資產(chǎn)價(jià)值欺騙上市公司的公眾股東，也可以低估資產(chǎn)價(jià)值推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的私有化。

一個(gè)基本的問(wèn)題是：我們?yōu)槭裁匆嘈旁u(píng)估機(jī)構(gòu)能夠出具客觀公允的評(píng)估報(bào)告？在資產(chǎn)評(píng)估的法律關(guān)系中，資產(chǎn)占有方是委托人，評(píng)估機(jī)構(gòu)受其委托評(píng)估資產(chǎn)價(jià)格，其服務(wù)費(fèi)用由委托人支付。評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)委托人負(fù)責(zé)，而非對(duì)“社會(huì)”或者“國(guó)家”負(fù)責(zé)，它的角色不是中立的，將其定位為“社會(huì)中介機(jī)構(gòu)”，希望它提供客觀公允的評(píng)估價(jià)格，理由何在？

是否進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估本來(lái)應(yīng)由交易當(dāng)事人任意決定，承擔(dān)交易風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)事人自然會(huì)約束資產(chǎn)評(píng)估中可能產(chǎn)生的利益沖突。然而，國(guó)家所有權(quán)的特性就是找不到最終承擔(dān)交易風(fēng)險(xiǎn)的特定“當(dāng)事人”，因此就不存在所謂的“當(dāng)事人任意選擇”。國(guó)家要保障國(guó)家所有權(quán)的安全，只能選擇強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估。而強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估又需要由擁有審批權(quán)的政府職能部門層層把關(guān)。于是，我們看到了各主管部門為爭(zhēng)奪審批權(quán)而進(jìn)行的“文件大戰(zhàn)”，看到了審批權(quán)背后的“官商勾結(jié)”和“權(quán)錢交易”，看到了整個(gè)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的混亂和腐敗。

強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估并不能改變國(guó)家所有權(quán)的固有屬性，因此其對(duì)防止國(guó)資流失作用不大。強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估不僅浪費(fèi)了大量評(píng)估費(fèi)用，而且在很大程度上放大了資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)固有的利益沖突。更嚴(yán)重的是，強(qiáng)制性資產(chǎn)評(píng)估已經(jīng)成為一個(gè)擴(kuò)張到國(guó)家所有權(quán)以外的法律誤區(qū)。[49]

注釋：

[1]例如，人事部和國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定”（1995）規(guī)定，通過(guò)“注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格考試”的人經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門審查注冊(cè)后方可執(zhí)業(yè)。

[2]例如，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則”（1992）第16條規(guī)定，凡需從事資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的單位，必須按隸屬關(guān)系向國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門申請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估資格，經(jīng)審查批準(zhǔn)，取得資產(chǎn)評(píng)估資格或臨時(shí)評(píng)估資格后方能從事國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)，也可以從事非國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估業(yè)務(wù)。計(jì)劃單列市從事資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的單位，由省國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門委托計(jì)劃單列市國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門審核其資產(chǎn)評(píng)估資格并頒發(fā)資格證書。

[3]參見(jiàn)人事部和國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定”（1995），第7、8條。

[4]參見(jiàn)國(guó)家土地管理局“土地估價(jià)師資格考試暫行辦法”（1993）。

[5]例如，建設(shè)部和人事部“房地產(chǎn)估價(jià)師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定”（1995）第6、7條規(guī)定，人事部負(fù)責(zé)審定房地產(chǎn)估價(jià)師執(zhí)業(yè)資格考試科目、考試大綱和試題。建設(shè)部負(fù)責(zé)組織考試大綱的擬定、培訓(xùn)教材的編寫和命題工作，統(tǒng)一規(guī)劃并會(huì)同人事部組織或授權(quán)組織考前培訓(xùn)等有關(guān)工作。再以北京市為例，北京市國(guó)土資源和房屋管理局“北京市關(guān)于組織2002年度全國(guó)土地估價(jià)師資格考試的通知”指出，根據(jù)中國(guó)土地估價(jià)師協(xié)會(huì)的規(guī)定，2002全國(guó)土地估價(jià)師考試報(bào)名費(fèi)為每人人民幣120元?？荚噮⒖假Y料為國(guó)土資源部土地估價(jià)師資格考試委員會(huì)組織編寫的輔導(dǎo)教材（一套四冊(cè)）和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布的《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，以及近期國(guó)家制定和發(fā)布的有關(guān)法律、法規(guī)和政策。北京市國(guó)土資源和房屋管理局宣教信息中心和北京市房地產(chǎn)職工大學(xué)為本年度考試進(jìn)行輔導(dǎo)。本文作者2002年8月1日經(jīng)電話詢問(wèn)得知，輔導(dǎo)班共輔導(dǎo)9天，每人費(fèi)用約500元人民幣。

[6]參見(jiàn)人事部和國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定”（1995），第13條。

[7]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理暫行辦法”（1993年修訂），第6條。

[8]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局和中國(guó)證監(jiān)會(huì)“關(guān)于從事證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)資格確認(rèn)的規(guī)定”（1993），第9條。

[9]建設(shè)部“房地產(chǎn)估價(jià)師注冊(cè)管理辦法”（1998），第17條。

[10]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“關(guān)于對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行年檢的通知”（1993），該局重新修訂的“資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理暫行辦法”（1993），第19條。

[11]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則”第30至33條。

[12]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則”第54條。

[13]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則”第52至58條。

[14]國(guó)土資源部“關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知”（2001年2月）。

[15]財(cái)政部“關(guān)于改革國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估行政管理方式加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)”（2001年12月）。

[16]具體做法是將評(píng)估結(jié)果確認(rèn)的范圍限縮于四個(gè)方面：中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格、資產(chǎn)評(píng)估人員的執(zhí)業(yè)資格、評(píng)估操作方法的合法性和資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告的有效期。財(cái)政部“關(guān)于改進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估確認(rèn)工作的通知”（1998）。

[17]財(cái)政部“關(guān)于改進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估確認(rèn)工作的通知”（1998）。

[18]國(guó)家工商行政管理總局、公安部2002年初發(fā)出通知，決定在2002年上半年結(jié)合公司企業(yè)年度檢驗(yàn)工作，在全國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)合開(kāi)展整頓公司出資行為的專項(xiàng)行動(dòng)，其中包括嚴(yán)厲查處資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出據(jù)虛假評(píng)估報(bào)告的非法行為?！皣?guó)家工商總局、公安部發(fā)出通知，嚴(yán)打虛假出資和抽逃資金”，《人民日?qǐng)?bào)》2002年2月2日第5版。

[19]例如，國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)評(píng)估執(zhí)照的審批權(quán)已經(jīng)不限于國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域，任何從事資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)都必須獲得它的許可。

[20]王哲、趙邦宏、劉巧茹，“資產(chǎn)評(píng)估環(huán)境初探”，估價(jià)師資訊網(wǎng)。

[21]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“關(guān)于加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估管理工作的緊急通知”（1993）。

[22]國(guó)家土地管理局和國(guó)家體改委“股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定”（1992）。

[23]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“關(guān)于加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估管理工作的緊急通知”（1993），重申生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的國(guó)有土地使用權(quán)和國(guó)有房產(chǎn)的評(píng)估必須納入國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的管理范圍。并指出，不得將企業(yè)整體資產(chǎn)人為地分解開(kāi)來(lái)，分別在幾個(gè)部門立項(xiàng)，單獨(dú)組織評(píng)估，并由幾個(gè)部門分別審核確認(rèn)。這種做法既違反了“國(guó)務(wù)院91號(hào)令”的有關(guān)規(guī)定，破壞了國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理的統(tǒng)一性，割裂了企業(yè)整體資產(chǎn)，又增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，對(duì)此應(yīng)堅(jiān)決加以制止和糾正。

[24]國(guó)家土地管理局“關(guān)于對(duì)土地估價(jià)及地價(jià)管理有關(guān)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)”（1994）。

[25]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“關(guān)于土地使用權(quán)評(píng)估等有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函”（1995）。

[26]國(guó)家土地管理局“關(guān)于加強(qiáng)地價(jià)管理規(guī)范土地估價(jià)行為的通知”（1995）。

[27]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局重新修訂的“資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理暫行辦法”（1993），第13條。

[28]國(guó)家土地管理局“關(guān)于貫徹《城市房地產(chǎn)管理法》若干問(wèn)題的批復(fù)”（1995）。

[29]建設(shè)部“房地產(chǎn)估價(jià)師注冊(cè)管理辦法”（1998），第4條。

[30]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)“關(guān)于從事證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)資格確認(rèn)的規(guī)定”（1993），第2、5條。

[31]當(dāng)時(shí)，獲此執(zhí)照的評(píng)估機(jī)構(gòu)為107家。于寧、凌華薇，“中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估業(yè)大事記”，《財(cái)經(jīng)》2002年第11期，頁(yè)82.

[32]參見(jiàn)于寧、凌華薇，“評(píng)估之秘”，《財(cái)經(jīng)》2002年第11期，頁(yè)90.

[33]國(guó)務(wù)院“探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法”（1998）。

[34]國(guó)家專利局和國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局“專利資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法”（1997），第10條。

[35]國(guó)家工商行政管理局“商標(biāo)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理暫行辦法”（1996），第3條。

[36]參見(jiàn)李建興，“規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為-整頓規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序述評(píng)之六”，《人民日?qǐng)?bào)》2001年4月10日第5版。該文還指出，有的中介機(jī)構(gòu)政企不分，實(shí)行兩塊牌子一套人馬，將政府授予的行政管理職能轉(zhuǎn)化為有償?shù)纳鐣?huì)中介服務(wù)，行政權(quán)力直接滲透到中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部，成為滋生腐敗的土壤。

[37]1993年的年檢還發(fā)現(xiàn)：評(píng)估機(jī)構(gòu)采用不正當(dāng)手段攬?jiān)u估業(yè)務(wù)。一些評(píng)估機(jī)構(gòu)在承攬?jiān)u估業(yè)務(wù)中，往往憑熟人關(guān)系