改進農(nóng)村審計模式新思路

改進農(nóng)村審計模式新思路改進農(nóng)村審計模式新思路

【摘要】我國農(nóng)村現(xiàn)行審計模式面臨協(xié)調(diào)機制差、國家審計不到位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站內(nèi)部審計獨立性差的問題。文章基于現(xiàn)有文獻中審計模式的梳理和評述，提出改進的農(nóng)村審計模式新思路以及該模式運行的保障機制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村審計模式；"雙頭管理";的內(nèi)部審計；協(xié)調(diào)機制

一、農(nóng)村審計模式概述

農(nóng)村審計對農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展有著重要意義，一方面使得農(nóng)村經(jīng)濟活動在審計力量的威懾下按照正常的軌道進行，防止、發(fā)現(xiàn)并糾正農(nóng)村經(jīng)濟活動中存在的資金使用的違規(guī)違紀、效益低下等問題；另一方面通過審計可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村財務(wù)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，并提出審計意見和建議，從而不斷完善農(nóng)村財務(wù)管理的規(guī)章制度。

我國現(xiàn)有的農(nóng)村審計按照其主體、對象及內(nèi)容進行分類，如表1所示。

目前，我國農(nóng)村審計模式主要由國家審計機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站主導(dǎo)的內(nèi)部審計構(gòu)成。該種農(nóng)村審計模式有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟健康、良性發(fā)展，但其也越來越不能克服農(nóng)村審計"量多、面廣，而審計力量有限";的難題，并逐步凸顯出國家審計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站內(nèi)部審計之間缺乏溝通、協(xié)調(diào)機制的局限性，使得農(nóng)村審計"重復(fù)";和審計"真空";并存。

第一，國家審計機關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站主導(dǎo)的內(nèi)部審計之間缺乏協(xié)調(diào)機制。現(xiàn)有農(nóng)村審計模式，缺乏審計結(jié)果從下至上的匯報機制和從上至下的溝通機制，國家審計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站內(nèi)部審計對審計結(jié)果互不交流。因此，農(nóng)村審計中會出現(xiàn)對同一筆資金出現(xiàn)"多頭監(jiān)管";，重復(fù)審計，例如國有農(nóng)業(yè)企業(yè)資金，而對于一些預(yù)算外資金，則沒納入審計范圍，農(nóng)村審計出現(xiàn)"監(jiān)督漏洞";。

第二，國家審計機關(guān)對涉農(nóng)資金的審計沒有到位。一是地理范圍缺位。國家審計工作人員每年對涉農(nóng)資金的審計一般只到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，忽視了對農(nóng)村的審計。二是審計目標缺位。國家審計一般只注重資金使用的真實性和合法性，忽視資金使用效益性審計。三是審計內(nèi)容缺位。農(nóng)村審計只是審計農(nóng)村資金，忽略農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)村法律法規(guī)實施情況審計等內(nèi)容。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的內(nèi)部審計，缺乏足夠的獨立性。農(nóng)村不少地方在實行"村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管";之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站不僅要完成農(nóng)村日常的會計經(jīng)管工作，而且每年一些人員還負責(zé)對農(nóng)村進行審計。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站"自己做賬，自己審計";，其審計的獨立性和權(quán)威性慢慢消失，農(nóng)村審計監(jiān)督日益弱化。

二、現(xiàn)有農(nóng)村審計模式改進的主要做法及其缺陷

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計模式越來越不能滿足農(nóng)村審計的需要，農(nóng)村經(jīng)濟活動處于"監(jiān)督缺位";的狀態(tài)，因此，改進現(xiàn)行農(nóng)村審計模式的措施成了學(xué)者關(guān)注的焦點?，F(xiàn)在流行的觀點主要有三種。

第一種："國家審計范圍延伸說";將農(nóng)村審計全部列入國家審計的范圍，設(shè)立專門的農(nóng)村審計監(jiān)督中心，負責(zé)農(nóng)村中所有的審計工作。

筆者認為，首先，將農(nóng)村審LWlm計全部納入國家審計范圍的法律依據(jù)不足。按照《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟不屬于國家審計監(jiān)督的范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟特殊的經(jīng)濟性質(zhì)決定了農(nóng)村資金來源的多樣化，既包括國家財政專項資金、農(nóng)業(yè)貸款，也包括社會集資以及外資。顯然，社會集資和外資不屬于國家審計的范圍。其次，國家審計力量有限，難以承擔(dān)農(nóng)村全部的審計工作。國家審計資源有限，審計任務(wù)繁重，因此，將農(nóng)村審計全部納入國家審計范圍，可能無益于農(nóng)村審計質(zhì)量的提高。

第二種："委托CPA審計說";鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站由直接審計者向?qū)ν鈪f(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變，并代表村民委托CPA進行社會審計。

我國農(nóng)村開展社會審計的條件并不成熟。一是審計準則條件不成熟。我國現(xiàn)行審計準則并未對農(nóng)村集體經(jīng)濟審計作出專門規(guī)定，而現(xiàn)行審計準則中關(guān)鍵的審計概念并不適合農(nóng)村審計對象，例如可容忍錯報和重大錯報風(fēng)險。二是配套制度條件不成熟。CPA對企業(yè)的審計有相對完善的經(jīng)濟法和證券法的支撐，從而審計結(jié)果有較強的威懾力，而農(nóng)村審計缺乏相應(yīng)的配套制度，因此就算CPA審計了，其審計建議也是沒有下文，審計威懾力低，監(jiān)督效果弱。三是農(nóng)村會計水平、內(nèi)部控制不成熟。社會審計的順利開展有賴于良好的財務(wù)會計水平和內(nèi)部控制，農(nóng)村中賬簿混亂、做賬憑證依據(jù)不足的現(xiàn)象大有存在。

第三種："委托除CPA外第三方機構(gòu)審計說";在縣（市）級人民政府設(shè)立專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計機構(gòu)，受村民有關(guān)委員會委托進行有償審計。

該種農(nóng)村審計模式也有以下不足之處：首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟審計機構(gòu)經(jīng)濟性質(zhì)難以確定。該農(nóng)村集體經(jīng)濟審計機構(gòu)屬于政府設(shè)立的，但又面向農(nóng)村提供有償審計服務(wù)，有政企不分的嫌疑，有損農(nóng)村審計的權(quán)威性。其次，沒有充分發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)村審計資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作人員有著較為豐富的農(nóng)村審計經(jīng)驗，而縣（市）級政府設(shè)立的農(nóng)村審計機構(gòu)忽略了這塊審計資源。最后，該機構(gòu)提供的是有償審計服務(wù)，無形中加重了農(nóng)村的經(jīng)濟負擔(dān)，削弱了貧困地區(qū)的審計積極性。

三、農(nóng)村審計模式改進新思路

本文將針對現(xiàn)有模式的缺陷以及現(xiàn)有思路的不足，提出改進的農(nóng)村審計新模式

改進的農(nóng)村審計模式主要由縣級人民政府設(shè)立的農(nóng)村審計機構(gòu)和"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心構(gòu)成。

（一）縣級人民政府農(nóng)村審計機構(gòu)

按照《審計法》規(guī)定，縣級人民政府可以設(shè)立政府審計機構(gòu)。因此，縣級人民政府可以設(shè)立政府審計性質(zhì)的農(nóng)村審計機構(gòu)，對農(nóng)村進行定期審計。

該機構(gòu)的設(shè)立包含兩點新意。一是審計內(nèi)容的拓展。審計的內(nèi)容跳出傳統(tǒng)的農(nóng)村審計思維圈子，不僅包括重要涉農(nóng)資金。同時，應(yīng)該適時擴展審計內(nèi)容，比如農(nóng)村環(huán)境審計、農(nóng)產(chǎn)品價格審計等。二是審計信息共享協(xié)調(diào)機制的建立。共享機制的建LWlm立有利于提高農(nóng)村審計的效率和質(zhì)量，避免審計"重復(fù)";和審計"真空";，形成全方位的農(nóng)村審計監(jiān)督。

該機構(gòu)的設(shè)立充分利用、吸收了現(xiàn)有農(nóng)村審計模式下的資源。一是法律資源?！秾徲嫹ā肥窃摍C構(gòu)運轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，無需重新立法，節(jié)約了立法成本。據(jù)相關(guān)資料，我國的立法周期一般為三至五年，有些法律甚至要超過十多年才能最終立法。二是人力資源。縣級人民政府農(nóng)村審計機構(gòu)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)高、審計組織體系完備，能夠保障農(nóng)村審計質(zhì)量，推動農(nóng)村經(jīng)濟健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（二）"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心

設(shè)立"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心。該中心直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政領(lǐng)導(dǎo)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他職能部門平行，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級人民政府審計機關(guān)負責(zé)并報告工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心的經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政預(yù)算承擔(dān)。審計業(yè)務(wù)技能上接受縣級人民政府農(nóng)村審計機關(guān)的指導(dǎo)。農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心的業(yè)務(wù)人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站中推薦業(yè)務(wù)能力強的人員，但人員任免權(quán)歸屬于縣級人民政府審計機關(guān)。

設(shè)立"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心的主要優(yōu)勢在于：

第一，農(nóng)村審計獨立性得到加強。首先，經(jīng)費來源有保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心的經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財政統(tǒng)一撥付；其次，人員任免獨立，中心的人員任免權(quán)最終歸屬于縣級人民政府審計機關(guān)，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對審計工作的非正常干涉。

第二，農(nóng)村審計的專業(yè)性得到提升。中心工作人員"只審計，不做賬";，只負責(zé)農(nóng)村有關(guān)單位日常財務(wù)收支和干部任期的經(jīng)濟責(zé)任審計。

第三，"雙頭管理";的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以促進審計信息的共享。該中心不僅要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)，同時要向縣級人民政府審計機關(guān)匯報工作，使得內(nèi)部審計的結(jié)果能夠與縣級人民政府的農(nóng)村審計機關(guān)的審計結(jié)果進行對比分析，為農(nóng)村整體的資金使用效益提供信息。

（三）改進的農(nóng)村審計模式的特點

第一，存在自下而上的匯報機制和自上而下的溝通機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心定期向縣級人民政府審計機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報審計工作結(jié)果，接受它們的雙重管理?？h級人民政府農(nóng)村審計機構(gòu)建立農(nóng)村審計信息共享協(xié)調(diào)機制，從而有效地實現(xiàn)了農(nóng)村審計模式內(nèi)的溝通、協(xié)調(diào)。

第二，國家審計職責(zé)分明、重點突出，提高了國家審計在農(nóng)村中的審計質(zhì)量。該模式用列舉的形式列明了農(nóng)村審計中歸屬于國家審計的范圍，不僅包括傳統(tǒng)的涉農(nóng)資金審計，還包括農(nóng)村環(huán)境審計、農(nóng)產(chǎn)品價格審計、農(nóng)產(chǎn)品檢疫情況審計等新內(nèi)容。農(nóng)村中開展的國家審計重點關(guān)注涉農(nóng)資金的使用效益性以及關(guān)乎國計民生的農(nóng)村問題。

第三，"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心獨立性強于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的內(nèi)部審計。農(nóng)村集體經(jīng)濟審計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他部門平行，并受縣級人民政府審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一撥付、人員任免權(quán)歸屬于縣級人民政府審計機關(guān)，從而提高了獨立性。

四、農(nóng)村審計改進模式運行的保障機制

第一，端正農(nóng)村干部對農(nóng)村審計的態(tài)度。在進行農(nóng)村審計時，有不少農(nóng)村干部對審計缺乏正確的認

識，甚者阻擾審計工作的進行。因此，應(yīng)端正農(nóng)村干部對農(nóng)村審計的態(tài)度。

第二，提高農(nóng)村財務(wù)會計水平、完善內(nèi)部控制制度。農(nóng)村財務(wù)會計水平低、內(nèi)部控制弱，直接影響了農(nóng)村審計的效率和效果。因此要進一步完善"村賬鎮(zhèn)管";的代理制度，提高農(nóng)村財務(wù)會計水平；重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)，推動農(nóng)村審LWlm計的順利開展。

第三，明確"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心的法律地位。按照我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，省政府可以按照《審計法》和《全國農(nóng)村審計條例》，出臺具有可操作性的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心審計條例。

第四，用法律推動農(nóng)村審計模式中審計信息共享協(xié)調(diào)機制的規(guī)范運行。不同的審計部門之間由于部門利益，審計結(jié)果和審計意見等信息通常處于相