關(guān)于2016年安徽省長(zhǎng)江流域洪水災(zāi)害特點(diǎn)

關(guān)于2016年安徽省長(zhǎng)江流域洪水災(zāi)害特點(diǎn)、問(wèn)題及對(duì)策建議12016年安徽省長(zhǎng)江流域暴雨洪水災(zāi)害主要特點(diǎn)

安徽省2016年汛期發(fā)生了多次強(qiáng)降雨過(guò)程，暴雨強(qiáng)度大、江湖水位高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。

1.1暴雨特征

(1)強(qiáng)降水時(shí)間長(zhǎng)，總量大。安徽全省2016年5月1日至7月20日平均面雨量733mm，較常年偏多6成，比1998年偏多4成,累計(jì)過(guò)程最大點(diǎn)雨量休寧田里站1544mm。梅雨期(6月18日至7月5日，降雨持續(xù)時(shí)間18d)安徽省長(zhǎng)江流域平均降雨量551mm，其中累積過(guò)程最大點(diǎn)雨量南陵縣水龍山站1314mm。(2)降雨強(qiáng)度大，時(shí)空分布不利。6月18日以來(lái)，安徽省長(zhǎng)江流域最大1d、3d、7d、15d面平均雨量分別為89mm、243mm、363mm、507mm，其中最大3d降雨量列歷史第1位，大于1969年(205.8mm)，重現(xiàn)期超50年。最大7d降雨量列歷史第1位，重現(xiàn)期接近50年。最大15d降雨量?jī)H次于1969年列歷史第2位，重現(xiàn)期接近50年。降雨的空間分布情況惡劣。

1.2洪水特征

(1)沿江河湖底水高。受長(zhǎng)江上游來(lái)水影響，4月以來(lái)，長(zhǎng)江干流安徽段水位一直偏高，大通站水位高于常年1.21～3.34m;安慶站水位高于常年2.79～5.13m。沿江水位普遍高于沿江湖泊水位，導(dǎo)致沿江湖泊幾乎無(wú)法自流外排，難以騰出庫(kù)容調(diào)蓄洪水。(2)區(qū)間來(lái)水大、洪水漲勢(shì)猛。截至7月5日，長(zhǎng)江干流安徽段入省控制站匯口站至大通站水位總體低于1998年、1999年，較1998年最高水位低0.80～1.50m，較1999年最高水位低0.30～0.90m。受安徽段河流洪水影響，出省控制站馬鞍山站7月5日15時(shí)最高水位11.16m，與1999年最高水位持平。馬鞍山站高水位主要受安徽省區(qū)間降雨匯流影響，水位與1998年、1999年最高水位相當(dāng)。(3)超歷史超保證水位河湖多。水陽(yáng)江、西河、永安河、牛屯河、姑溪河、派河等34條河流先后發(fā)生超警戒水位洪水，其中水陽(yáng)江、裕溪河等17條河流發(fā)生超保證水位洪水，漳河、西河、永安河等13條河流發(fā)生超歷史水位洪水。沿江湖泊全部超保證水位(安全水位)以上，其中白蕩湖、楓沙湖、菜子湖、升金湖超歷史最高水位，巢湖接近歷史最高水位?？傮w上，沿江河流最大1d、3d、7d、15d洪量與歷史典型年對(duì)比，“三江”流域、巢湖流域、二郎河、黃湓河、堯渡河等2016年的洪量總體大于1998年和1999年，僅次于1954年。

1.3洪災(zāi)特點(diǎn)

(1)高水位時(shí)間長(zhǎng)，重要堤防無(wú)大險(xiǎn)，河湖圩堤防險(xiǎn)情多。據(jù)安徽省防辦統(tǒng)計(jì)，6月18日以來(lái)，長(zhǎng)江干流及重要支流、湖泊超警戒水位均在20d以上。長(zhǎng)江干堤、城市防洪堤等重要堤防無(wú)較大以上險(xiǎn)情發(fā)生，但受長(zhǎng)時(shí)間、高水位浸泡，河湖堤防險(xiǎn)情頻發(fā)，累計(jì)出現(xiàn)險(xiǎn)情1831處，潰破千畝圩口129個(gè)，淹沒(méi)耕地47.43萬(wàn)畝，其中萬(wàn)畝以上圩口12個(gè)。129個(gè)千畝以上破圩中，125個(gè)為漫破(其中有4個(gè)主動(dòng)蓄水保堤)，潰破的只有4個(gè);另有38座小型水庫(kù)出險(xiǎn)，但均得到了及時(shí)有效的控制。(2)長(zhǎng)江沿岸湖泊周邊圩區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重。受長(zhǎng)江干流高水位頂托，沿江湖泊洪水大多難以自排。因大部分湖泊抽排能力弱，湖泊水位居高不下，沿湖堤防險(xiǎn)象環(huán)生，沿湖圩口漫破、潰破多。(3)中小河流尤其是沿江通江一級(jí)支流受災(zāi)偏重。中小河流總體防洪標(biāo)準(zhǔn)低，通江一級(jí)支流下受長(zhǎng)江高洪水位頂托，上承二、三級(jí)支流匯集的洪水，多種因素疊加造成一些圩垸堤防漫破、潰破，損失嚴(yán)重。(4)受災(zāi)面積大、轉(zhuǎn)移人員多、損失重。據(jù)安徽省防辦統(tǒng)計(jì)，入梅以來(lái)強(qiáng)降雨導(dǎo)致全省宣城、六安、安慶等11市73縣(市、區(qū))不同程度受災(zāi)，受災(zāi)人口1275萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移人口117.47萬(wàn)人，農(nóng)作物受災(zāi)面積1674.36萬(wàn)畝，倒塌房屋5.08萬(wàn)間，水利設(shè)施損毀7.2萬(wàn)處，損失中絕大部分來(lái)自長(zhǎng)江流域。

22016年安徽省洪災(zāi)凸顯的問(wèn)題與難點(diǎn)

在2016年的防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作中，安徽省在組織領(lǐng)導(dǎo)、工程調(diào)度、監(jiān)測(cè)預(yù)警、轉(zhuǎn)移安置和災(zāi)后恢復(fù)等諸多方面都采取了行之有效的系列舉措，取得了顯著成效，同時(shí)也暴露出問(wèn)題和防洪難點(diǎn)。

2.1經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化巨大，現(xiàn)有防洪工作與新形勢(shì)不太適應(yīng)

1998年大水之后，安徽省經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征發(fā)生了顯著變化，對(duì)防洪形勢(shì)產(chǎn)生較大影響。

(1)防汛期間抗洪搶險(xiǎn)人力減少?？h(市、區(qū))農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，平時(shí)農(nóng)村多是老人、婦女和小孩，汛期巡堤、查險(xiǎn)、排險(xiǎn)、搶險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移、救災(zāi)等工作人員嚴(yán)重不足，防汛抗洪更多依賴(lài)于部隊(duì)、武警、干部和民兵。

(2)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為大戶(hù)經(jīng)營(yíng)，為抗洪搶險(xiǎn)工作帶來(lái)挑戰(zhàn)與機(jī)遇。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，圩區(qū)種植大戶(hù)和養(yǎng)殖大戶(hù)集約化經(jīng)營(yíng)的土地已達(dá)40%～90%，他們前期在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)備的建設(shè)上已有較大的投入。2016年洪水破圩時(shí)，不僅當(dāng)季農(nóng)作物以及養(yǎng)殖產(chǎn)品遭受了巨大損失，而且前期建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備也大量損毀，使得一些大戶(hù)不再是傳統(tǒng)意義上的災(zāi)民，而是動(dòng)輒欠資百萬(wàn)元計(jì)的災(zāi)民。種植和養(yǎng)殖大戶(hù)的大量出現(xiàn)，一方面提高和促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但另一方面又大大增加了洪水風(fēng)險(xiǎn)，他們作為防洪保護(hù)對(duì)象和實(shí)際受益者，雖理應(yīng)承擔(dān)更大的防洪搶險(xiǎn)法定義務(wù)，但往往又力不從心。這種形勢(shì)下，大部分縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級(jí)干部以及部分村民都認(rèn)同了小圩區(qū)“大水丟、小水收”觀念，這為治水模式調(diào)整又提供了機(jī)遇。

(3)防汛工作尚未建立市場(chǎng)與計(jì)劃有機(jī)結(jié)合機(jī)制，或者目前這種機(jī)制不夠明確和充分。外出務(wù)工人員雖然仍有家產(chǎn)在圩區(qū)，但實(shí)際上已難以回鄉(xiāng)承擔(dān)防洪搶險(xiǎn)的法定義務(wù)。受保護(hù)的大戶(hù)和外出務(wù)工人員不出或者很少出力出錢(qián)，使防汛責(zé)任完全轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)村集體，不符合市場(chǎng)機(jī)制。防汛隊(duì)伍建設(shè)、物資器材儲(chǔ)備與管理等，都需探索走市場(chǎng)與計(jì)劃相結(jié)合的路子，以保證防汛工作順利開(kāi)展。目前，從政策層面講，這種機(jī)制缺乏或者不夠明確，已給防汛工作帶來(lái)不利影響。

2.2薄弱環(huán)節(jié)凸顯，防洪能力亟須提高

(1)中小河流治理規(guī)劃滯后。雖然病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、堤防治理、中小河流治理、泵站建設(shè)等工程在2016年防洪減災(zāi)工作中都發(fā)揮了巨大作用，但是這些治理的系統(tǒng)性，尤其是針對(duì)中小河流的治理，迫切需要提高。當(dāng)前的治理方式，存在零散性、局部性，且不連續(xù)等問(wèn)題，在2016年洪災(zāi)中，出險(xiǎn)和成災(zāi)的情況基本上都出現(xiàn)在中小河流及湖泊周邊。

(2)河湖水系被擠占、淤塞，支流通江能力與內(nèi)湖蓄洪能力降低。1998年大水之后，由于圩區(qū)群眾依賴(lài)土地生存的基本狀況未改變，為維持社會(huì)安定，最初定的“雙退”圩垸，后來(lái)大多都改成了“單退”，而“單退”后來(lái)大多都變成了未退。鑒于1999年洪水后未發(fā)生較大洪水，圩區(qū)民眾的防洪意識(shí)逐漸減弱，聯(lián)圩建設(shè)與新建圩口侵占行洪通道和湖泊調(diào)蓄容積，河湖水系被擠占、淤塞，支流通江河流排水能力與內(nèi)湖蓄洪能力降低。

(3)沿江湖圩區(qū)及城鄉(xiāng)排洪排澇能力不足。由于長(zhǎng)期投入不足，沿湖圩堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低。巢湖、華陽(yáng)河湖群、南漪湖等湖泊周邊圩垸堤防普遍未達(dá)標(biāo)，長(zhǎng)江干堤治理時(shí)部分通江支流堤防未按同等標(biāo)準(zhǔn)加固，有些平原湖區(qū)新建城區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)的排澇設(shè)施還是按以前的農(nóng)村排澇標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的排澇站，部分城區(qū)、集鎮(zhèn)低洼地區(qū)易于受淹。

(4)水庫(kù)安全保障任務(wù)依然繁重。近年來(lái)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固取得了很好的效果，在2016年的洪水中得到了檢驗(yàn)。前期除險(xiǎn)加固主要解決了水庫(kù)的三大件(壩身、溢洪道與泄水建筑物)存在的隱患，但如滲漏等其他安全隱患尚未解除。目前安徽仍有1100多座小型病險(xiǎn)水庫(kù)有待加固，全面消除小型水庫(kù)病險(xiǎn)隱患尤為迫切。

(5)主動(dòng)進(jìn)洪方式有利全局，但難以實(shí)施。主動(dòng)進(jìn)洪，位置、流量和時(shí)間均可控制，堤防受損程度相對(duì)減輕，有利于保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)和對(duì)象，有利于圩內(nèi)群眾有序轉(zhuǎn)移，有利于防汛資源的優(yōu)化調(diào)用，減少抗洪搶險(xiǎn)和后期堵口復(fù)堤的代價(jià)，便于災(zāi)后及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)，最大限度上減小全局損失，但是實(shí)施起來(lái)難度很大。即使1998年洪水后已經(jīng)定為退田還湖的一些圩口，雖設(shè)有進(jìn)水閘門(mén)，也難以啟用，有的撐到堤防潰決，也未能開(kāi)閘進(jìn)洪。雖然都知道主動(dòng)進(jìn)洪利大于弊，但現(xiàn)行條件下，群眾工作很難做通。

(6)防汛過(guò)程中縣、鎮(zhèn)、村3級(jí)責(zé)任不清，群眾義務(wù)難落實(shí)。防汛應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該要求對(duì)應(yīng)“保證、設(shè)防、警戒”三線水位明確相應(yīng)的職責(zé)，但早期確定的“三線”多已不反映現(xiàn)實(shí)情況，亟待調(diào)整。各縣(市、區(qū))各級(jí)干部責(zé)任到人，分片負(fù)責(zé)到具體的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，人員基本上都下到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工作，防汛過(guò)程中縣、鎮(zhèn)、村3級(jí)責(zé)任不清。在防洪應(yīng)急預(yù)案中沒(méi)有關(guān)于保與棄抉擇的原則和規(guī)定。對(duì)于出險(xiǎn)的堤防，保到一定程度時(shí)，就產(chǎn)生了保與棄的抉擇困難：如果保，水位更高，到時(shí)保不住，產(chǎn)生的損失更大;如果主動(dòng)放棄并進(jìn)洪，則會(huì)帶來(lái)一連串的賠償問(wèn)題、責(zé)任問(wèn)題。

(7)部分基層水利設(shè)施管護(hù)很薄弱。水利工程“三分建，七分養(yǎng)”，在農(nóng)民義務(wù)水利工取消后，很多基層水利設(shè)施常年缺乏維護(hù)。目前堤防、涵閘與水庫(kù)工程管護(hù)投入不足，老化失修嚴(yán)重。圩堤達(dá)標(biāo)率低，有些堤頂即使高程達(dá)標(biāo)，堤身斷面也不夠。很多縣(市、區(qū))防汛道路標(biāo)準(zhǔn)低，在洪水發(fā)生時(shí)變得泥濘，大型機(jī)械和設(shè)備難以及時(shí)到達(dá)出險(xiǎn)地點(diǎn)，使預(yù)案中的一些內(nèi)容變得難以實(shí)施。很多縣(市、區(qū))的基層防汛機(jī)構(gòu)人員不足，不能滿(mǎn)足防洪減災(zāi)工作的實(shí)際需求。

(8)山洪災(zāi)害防治能力不足，山洪監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)閾值仍有待改進(jìn)。宿松縣、懷寧縣、宣州區(qū)等縣近年來(lái)開(kāi)展了山洪災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)工作，設(shè)定了典型時(shí)段和典型流域土壤含水量情況下的雨量預(yù)警指標(biāo)，雖然這些指標(biāo)對(duì)山洪災(zāi)害防御具有重要作用。但如何使已建的縣級(jí)山洪監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)真正運(yùn)用起來(lái)，仍然有待改進(jìn)。否則,“狼來(lái)了”喊多了，不僅增大了防汛工作的成本與負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致了民眾的麻痹與依賴(lài)心理。

2.3資金管理、補(bǔ)償和保險(xiǎn)、規(guī)劃等政策法規(guī)方面問(wèn)題較為集中和突出

(1)項(xiàng)目式資金管理方式不能滿(mǎn)足地方防洪減災(zāi)工作實(shí)際需求。很多縣(市、區(qū))反映現(xiàn)在的項(xiàng)目式資金管理不太符合自身的實(shí)際情況，防洪體系中的河道、水庫(kù)、堤防、閘門(mén)、泵站、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)等對(duì)象，又涉及新建、改建、升級(jí)換代、運(yùn)行維護(hù)等不同階段和方式，各縣(市、區(qū))的強(qiáng)項(xiàng)和薄弱環(huán)節(jié)也有很大差異，但是目前資金管理要求專(zhuān)款專(zhuān)用，不能用于其他項(xiàng)目。因此縣(市、區(qū))不能根據(jù)自身實(shí)際情況，將中央補(bǔ)助金集中切塊使用，將有限的資金用于當(dāng)?shù)胤篮闇p災(zāi)的薄弱之處和急需之處，難以使所處縣(市、區(qū))河流系統(tǒng)治理和統(tǒng)一安排，給防洪減災(zāi)帶來(lái)一定程度的困擾。

(2)補(bǔ)償與保險(xiǎn)機(jī)制不完善，制約和影響基層防洪減災(zāi)工作的實(shí)際開(kāi)展。雖然“大水丟、小水收”觀念具有一定程度的共識(shí)，但是這些技術(shù)措施在管理層面又非常難以實(shí)施，原因在于補(bǔ)償與保險(xiǎn)機(jī)制不完善，“丟”的地方群眾的切身利益沒(méi)有得到法律、法規(guī)和政策的切實(shí)保障，制約和影響基層防洪減災(zāi)工作的實(shí)際開(kāi)展。如宣州區(qū)反映，中小河流、圩區(qū)再整治，耕地5～10年淹一次損失不大，難在利益不均衡。由于水陽(yáng)江、青弋江分蓄洪無(wú)安排，是分是蓄，沒(méi)有任何補(bǔ)償政策支持。南陵縣反映行蓄洪區(qū)進(jìn)水要有保障措施，要有綜合性的政策整合退田還水、土地休耕、美麗農(nóng)村建設(shè)等工程保障措施，讓洪水有出路。懷寧縣反映，大圩主動(dòng)行洪不太可行，上萬(wàn)的人員轉(zhuǎn)移壓力大;無(wú)人住的小圩，可考慮主動(dòng)行洪的措施，但前提是需要有合理的補(bǔ)償。盡管很多縣(區(qū))目前已經(jīng)具有了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，樅陽(yáng)縣開(kāi)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，成效很大，也很成功，但是補(bǔ)償與保險(xiǎn)機(jī)制尚待進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

(3)規(guī)劃系統(tǒng)性不夠，給基層防洪減災(zāi)工作產(chǎn)生影響。目前，雖然對(duì)部分中小河流治理進(jìn)行了規(guī)劃，但是很多規(guī)劃系統(tǒng)性不夠。需要變保護(hù)重點(diǎn)的分段治理為統(tǒng)籌規(guī)劃、分期治理。其次在利益相關(guān)者參與方面，現(xiàn)有規(guī)劃還是以部門(mén)為主，各相關(guān)部門(mén)參與的廣泛性和深度還需提高。最后，在利益相關(guān)部門(mén)各相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的配合方面，如新農(nóng)村建設(shè)、土地整治、移民建鎮(zhèn)、補(bǔ)增耕地、增減掛鉤、宅基地退出等項(xiàng)目，很多都可以與防洪減災(zāi)工作結(jié)合起來(lái)。

3對(duì)策建議

3.1災(zāi)后重建必須高度重視、積極推進(jìn)人水和諧的綜合治水模式

災(zāi)后水利建設(shè)應(yīng)更加重視人水和諧，不僅要提高防洪排澇能力，而且要提高雨洪調(diào)蓄能力，避免堤高水漲的惡性循環(huán)，這既是普遍的愿望，也是基本的要求。目前災(zāi)后重建考慮的主要模式有：(1)退田還湖、退漁還湖。這一模式主張?jiān)谝诐硡^(qū)治理措施上，優(yōu)先考慮退出部分圩垸，增加蓄洪容積，降低湖區(qū)水位，提高減災(zāi)能力和治澇效益。但在人多地少、保障糧食安全壓力大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，此類(lèi)模式的推進(jìn)需要慎之又慎。(2)確保重點(diǎn)，達(dá)標(biāo)建設(shè)。這一模式要求漫溢潰決的重要圩口按新的洪水位提高堤防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)針對(duì)圩內(nèi)嚴(yán)重的內(nèi)澇積水問(wèn)題，大幅提高排澇能力?？紤]到中央和地方財(cái)力的可行性，只能按輕重緩急分步實(shí)施，讓受災(zāi)地區(qū)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先實(shí)施，以防止建設(shè)內(nèi)容過(guò)多，投資規(guī)模過(guò)大。為此對(duì)于2016年受災(zāi)的湖圩地區(qū)，提出了“還湖一批、限制一批、提高一批”的原則，但如何細(xì)化審批的標(biāo)準(zhǔn)，避免“不公正、不公平”的責(zé)難，仍存在疑問(wèn)。

筆者建議以“沿堤設(shè)溢流堰，自動(dòng)溢流進(jìn)洪”作為促進(jìn)人水和諧的治理方式。堰頂高程即為自然進(jìn)水納洪條件，避免人為開(kāi)閘分洪決策難、風(fēng)險(xiǎn)大的矛盾;堰頂溢流保持了河道的行洪能力，空肚蓄洪更能有效削減洪峰;圩區(qū)進(jìn)水過(guò)程緩增，破壞力小，便于組織群眾安全轉(zhuǎn)移;進(jìn)圩水量有限，無(wú)須等待堵口復(fù)堤，在河道水位退至保證水位以下后即可酌情排水，受淹時(shí)間大大縮短，更有利于及早恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園。建議的保障措施包括：以科技手段合理確定堰口位置、堰頂高程與寬度;以工程手段加以護(hù)面消能并配置退水設(shè)施與面上措施，確保堤防安全，漫而不潰，盡可能減少受淹范圍與時(shí)間;以經(jīng)濟(jì)手段補(bǔ)償引導(dǎo)，對(duì)于確認(rèn)愿意采取這種主動(dòng)進(jìn)洪方式、分擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)的圩區(qū)，國(guó)家才選作重點(diǎn)，樹(shù)立樣板，給予重建資金的優(yōu)先扶持;以行政手段推動(dòng)落實(shí)，并制定配套的政策措施，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，變“單向推動(dòng)”為“雙向調(diào)控”，即“多得”要與承擔(dān)更多義務(wù)相掛鉤，才更有利于實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)與把握適度。

3.2中小河流走系統(tǒng)治理道路，變“要我治”為“我要治”

安徽省2016年主要是中小河流發(fā)生了特大甚至是超歷史水位記錄的洪水，各地表達(dá)了中小河流要變“重點(diǎn)河段治理”為“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期治理”的愿望，要求突破總投資3000萬(wàn)元的限制，提升河流整體防洪減災(zāi)能力。按照河流分級(jí)管理體制要求，中小河流系統(tǒng)治理是地方政府負(fù)擔(dān)責(zé)任，但是，中央財(cái)政加大對(duì)中小河流治理的投資力度之后，有些地方卻將當(dāng)?shù)睾恿鞯闹卫硗耆闯闪酥醒氲呢?zé)任。我國(guó)中小河流量多、面廣，不同河流洪水特性與治水對(duì)策不同，同一河流在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，治水的需求、目標(biāo)與投入的能力也會(huì)有顯著的變化。中小河流是自己轄區(qū)的河流，當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)最熟悉河流的情況，最有責(zé)任統(tǒng)籌各方的治理需求，提出符合實(shí)際的整體規(guī)劃與實(shí)施方案來(lái)。中小河流的治理，只有所轄地方政府發(fā)揮自主作用，是“我要治”而不是“要我治”，才可能做到統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施，突出重點(diǎn)，因地制宜，多方集資，形成合力。國(guó)家的重視與投資，只能起到扶持、鼓勵(lì)與引導(dǎo)的作用。

中小河流只有堅(jiān)持實(shí)施分級(jí)管理，才可能因地制宜、適應(yīng)多樣性的需求，才可能循序漸進(jìn)、恒久堅(jiān)持，逐步實(shí)現(xiàn)綜合治理的目標(biāo)。因此，當(dāng)前迫切需要針對(duì)新時(shí)期中小河流治理的需求與特點(diǎn)，重申并健全河流分級(jí)管理體制，進(jìn)一步明確各級(jí)地方政府對(duì)中小河流治理的職責(zé)。在納入中小河流治理名錄的河流中，進(jìn)一步明確納入中央政府提供財(cái)政支持河段的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，符合扶持、鼓勵(lì)與引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的河流保留在名錄中，其他河段以及未列入名錄的河流，仍應(yīng)由相應(yīng)地方政府承擔(dān)治理的責(zé)任。

目前我國(guó)只有大江大河設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，而中小河流往往也跨多個(gè)行政區(qū)，但并沒(méi)有相應(yīng)的流域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在要做好中小河流的統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流與城鄉(xiāng)間水系開(kāi)發(fā)治理中的利害關(guān)系，就需要建立起相關(guān)區(qū)域政府間聯(lián)席協(xié)商會(huì)議制度，并由水行政主管部門(mén)牽頭，建立跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)作的流域綜合治水規(guī)劃委員會(huì)。只有通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新，為中小河流綜合治理提供切實(shí)有效的保障，推動(dòng)與激勵(lì)地方政府變“要我治”為“我要治”，才可能避免國(guó)家中小河流治理投入越大，實(shí)際工作越陷入“等、靠、要”的被動(dòng)局面;只有構(gòu)建起良性互動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制，才可能形成中央與地方各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)間綜合治水的合力，逐步提高水安全保障水平，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)打下更為堅(jiān)實(shí)的水利基礎(chǔ)。

3.3加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，深入探討新時(shí)期水利自主創(chuàng)新發(fā)展模式

自1998年大洪水之后，短短18年間我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率從30%急速上升到56%。城鎮(zhèn)化大潮的迅猛沖擊下，洪澇風(fēng)險(xiǎn)呈上升趨勢(shì)，我國(guó)水利建設(shè)面臨更大的壓力與挑戰(zhàn)，水安全保障的任務(wù)更為艱巨與復(fù)雜，傳統(tǒng)的管理體制與運(yùn)作機(jī)制已難以滿(mǎn)足統(tǒng)籌解決水多、水少、水臟、水渾問(wèn)題等綜合治水新需求。針對(duì)凸顯問(wèn)題和難點(diǎn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，深入探討新時(shí)期水利的自主創(chuàng)新發(fā)展模式，使水利建設(shè)方向的把握、目標(biāo)的選擇、方案的比選、力量的整合、法規(guī)的約束與價(jià)值的導(dǎo)向更具合理性與可操作性。具體建議如下。

3.3.1加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

目前我國(guó)涉及洪水風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與評(píng)估、防洪區(qū)土地保護(hù)與利用、流域或區(qū)域性洪水風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃以及洪災(zāi)保險(xiǎn)等重要領(lǐng)域的法律法規(guī)仍屬空白，在教育、科研、宣傳、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、公眾參與、糾紛解決機(jī)制以及違反法律規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任和處罰等方面規(guī)定不足。

(1)研究修訂《中華人民共和國(guó)防洪法》，重點(diǎn)在于以下4個(gè)方面：①在相關(guān)條款中引入風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。在急劇變化的環(huán)境下，洪水特征的不確定性加大，防洪決策風(fēng)險(xiǎn)增加。防洪法中只有引入風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)制，才有利于推進(jìn)從控制洪水向洪水管理的轉(zhuǎn)變;②引入多規(guī)合一機(jī)制。目前在綜合治水需求下，許多單一目標(biāo)的規(guī)劃迫切需要整合，只有通過(guò)法規(guī)體制的完善，才能更好地發(fā)揮綜合效益;③明確新形勢(shì)下各級(jí)政府、防汛部門(mén)、社會(huì)企事業(yè)單位、個(gè)人等在防洪中的職責(zé);④建立利益相關(guān)者參與機(jī)制。

(2)參照《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》等文件，引入和建立主動(dòng)進(jìn)洪地區(qū)的合理補(bǔ)償機(jī)制和辦法。目前國(guó)家級(jí)蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用，已經(jīng)有補(bǔ)償辦法可以遵循。但是對(duì)于中小河流與湖周圩區(qū)，只有完善相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和辦法，才能保證有利于人水和諧的主動(dòng)進(jìn)洪方式得到切實(shí)推進(jìn)。

(3)引入和建立洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)全社會(huì)/全民洪水保險(xiǎn)管理機(jī)制。目前圩區(qū)農(nóng)業(yè)雖然已建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后大戶(hù)經(jīng)營(yíng)的模式，特別是大規(guī)模的養(yǎng)殖戶(hù)，如何通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制的引入，促進(jìn)與洪水風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，仍有待深入探討。

3.3.2完善管理體制與運(yùn)作機(jī)制

我國(guó)防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度。但是除七大江河之外，對(duì)于中小河流，尚缺乏實(shí)行流域統(tǒng)一規(guī)劃的管理體制與運(yùn)作機(jī)制。如何將需要統(tǒng)籌規(guī)劃的計(jì)劃體制與需要量力而行的市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，也是迫切需要積極探索的課題，主要包括：防洪規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)與輕重緩急逐步實(shí)施機(jī)制;利益相關(guān)者充分參與機(jī)制;建設(shè)資金的項(xiàng)目式管理與需求式管理相結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制;各種防洪設(shè)施可持續(xù)管理與維護(hù)機(jī)制;不同部門(mén)之間從規(guī)劃到項(xiàng)目實(shí)施的管理運(yùn)作機(jī)制;防汛物資儲(chǔ)備、搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)等應(yīng)急響應(yīng)的社會(huì)化管理與運(yùn)作機(jī)制。

3.3.3加強(qiáng)能力建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，防洪安全保障的需求越來(lái)越高，提高安全保障水平的難度也越來(lái)越大。如果不能全面提升辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、承受風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)分享、應(yīng)急響應(yīng)和避免人為加重風(fēng)險(xiǎn)的能力，新時(shí)期的治水方針定得再好也難以落到實(shí)處。基層防汛機(jī)構(gòu)任務(wù)很重，能力建設(shè)總體偏弱，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)，且區(qū)域之間差距較大的現(xiàn)象亟待改變。加強(qiáng)能力建設(shè)，除了加大資金、技術(shù)投入，提高防洪工程體系的“硬實(shí)力”外，如何增強(qiáng)各級(jí)政府與水利部門(mén)進(jìn)行洪水風(fēng)險(xiǎn)綜合管理的“軟實(shí)力”，尤其是值得深入探討的大課題。加強(qiáng)堤壩、涵閘泵站等水利設(shè)施安全監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力，尤其是加強(qiáng)自動(dòng)化、遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)能力以減少防汛查險(xiǎn)人員甚至實(shí)現(xiàn)無(wú)人值守。

3.3.4構(gòu)建與發(fā)展階段相適應(yīng)的人水和諧治水模