緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的多維透視

PAGE2PAGE9緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的多維透視摘要：社會(huì)求助是公安機(jī)關(guān)多年來(lái)接處警面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜的難題。緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流，在促進(jìn)110職能有效歸位的同時(shí)，整合了社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)問(wèn)題的多元化治理。該分流機(jī)制涵蓋了多層面社會(huì)意義，其中既有警察權(quán)的依法規(guī)制，也有公民權(quán)益的合法保障，既有政府社會(huì)管理效能的提升，也有違法犯罪社會(huì)預(yù)防的深層延伸。完善緊急報(bào)警和社會(huì)求助分流不應(yīng)忽視政府服務(wù)理念的深化。社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行質(zhì)態(tài)是影響分流機(jī)制運(yùn)行效能的關(guān)鍵所在。隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化和運(yùn)行的法制化成為制約緊急報(bào)警和社會(huì)求助分流可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。關(guān)鍵詞：緊急報(bào)警社會(huì)求助公共管理運(yùn)行機(jī)制緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流，是指在110、119、122“三臺(tái)合一”的基礎(chǔ)上，由市、縣（市）政府授權(quán)，依托公安局指揮中心設(shè)立122社會(huì)求助服務(wù)臺(tái)，24小時(shí)受理群眾電話求助，轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門(mén)或單位處置群眾求助事項(xiàng)，形成110緊急報(bào)警與122社會(huì)求助的有效分流。2007年4月，江蘇省公安機(jī)關(guān)為暢通110緊急報(bào)警求助渠道，合理分流和有效處理群眾的求助訴求，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)求助工作規(guī)范化，切實(shí)提高應(yīng)急反應(yīng)能力，依托省政府發(fā)布《關(guān)于在全省推行緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流處理工作的意見(jiàn)》，在全省推行110緊急報(bào)警與122社會(huì)求助分流。該分流機(jī)制的創(chuàng)立，在推動(dòng)公安110職能有效歸位和有機(jī)整合社會(huì)資源共同解決社會(huì)問(wèn)題方面開(kāi)辟了一條新的路徑。隨著社會(huì)求助量的日趨擴(kuò)大化，緊急報(bào)警和社會(huì)求助分流已成必然之勢(shì)。它既是公安110適應(yīng)治安形勢(shì)發(fā)展的必然選擇，又是政府職能社會(huì)化的迫切需要。它在有效推進(jìn)公安110職能歸位的同時(shí)，為政府公共管理社會(huì)化積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了可貴的探索。本文將結(jié)合江蘇省緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流改革實(shí)踐進(jìn)行多維透視，以求教于方家。一、緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流產(chǎn)生的必然性（一）從110職能泛化看緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流產(chǎn)生的必然現(xiàn)代社會(huì)，政府為保障社會(huì)體系的有效運(yùn)行，必須建立一整套社會(huì)應(yīng)急保障機(jī)制，這套應(yīng)急保障機(jī)制包括社會(huì)突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制、警務(wù)快速反應(yīng)機(jī)制、社會(huì)救助保障機(jī)制、矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制等。政府通過(guò)建立與完善社會(huì)應(yīng)急保障機(jī)制，在有效處置社會(huì)突發(fā)公共事件、處理各類(lèi)案件及急難險(xiǎn)重警情、履行社會(huì)救助義務(wù)、有效化解各類(lèi)矛盾糾紛方面發(fā)揮公共管理職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)善治的目標(biāo)。但是，從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，上述各項(xiàng)應(yīng)急保障機(jī)制的建設(shè)與現(xiàn)實(shí)需要相比尚有較大距離，社會(huì)公眾大量的社會(huì)求助訴求尚缺乏有效的救助渠道。自公安機(jī)關(guān)80年代創(chuàng)立110接處警機(jī)制以來(lái)，伴隨著社會(huì)求助量的日趨增加，公安機(jī)關(guān)成為處置社會(huì)求助的主要力量。110報(bào)警臺(tái)的接處警量一直處于上升態(tài)勢(shì)。其中江蘇省公安機(jī)關(guān)接處警量由97的67萬(wàn)起，上升到2006年的2622萬(wàn)起，9年間增加了約40倍。其中，社會(huì)求助占接處警量的比例越來(lái)越高。以南京為例，該市2006年110接警量達(dá)到281萬(wàn)起，其中八成都是社會(huì)求助。從110接處警機(jī)制受理警情的職責(zé)范圍來(lái)看，主要包括案件類(lèi)（刑事、治安）、求助類(lèi)（急難險(xiǎn)重警情）、投訴類(lèi)（對(duì)警察違法違紀(jì)案件的投訴）三個(gè)方面。但從具體接處警情況來(lái)看，大量社會(huì)求助搶占了110話務(wù)資源，出現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)對(duì)超出職責(zé)范圍的大量社會(huì)服務(wù)求助“辦不了”、高峰時(shí)段110電話“打不進(jìn)”等問(wèn)題。而由公安機(jī)關(guān)出面承擔(dān)除緊急警情之外的社會(huì)求助問(wèn)題的處置，也在一定程度上造成了110接處警職能的錯(cuò)位，使110接處警機(jī)制包攬了應(yīng)由政府其他應(yīng)急保障機(jī)制承擔(dān)的職能，帶來(lái)了110接處警職能的無(wú)限擴(kuò)大化。事實(shí)已經(jīng)證明，離開(kāi)依法規(guī)制的前提，任何機(jī)制的運(yùn)行質(zhì)態(tài)無(wú)疑失去法律的保障和條件支撐。因此，在法制建設(shè)日趨正規(guī)化的時(shí)代，實(shí)行緊急警情和社會(huì)求助分流，推動(dòng)110接處警機(jī)制的職能歸位是大勢(shì)使然。（二）從緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流看治理主體多元化的必然一方面，從整個(gè)社會(huì)需求來(lái)看，社會(huì)公眾需求的多樣化和復(fù)雜化決定了政府部門(mén)必須對(duì)公眾需求進(jìn)行責(zé)任分解。從110接處警機(jī)制受理的各類(lèi)社會(huì)求助而言，其涉及的內(nèi)容和專(zhuān)業(yè)化程度以及錯(cuò)綜復(fù)雜的起因遠(yuǎn)非公安一家所能解決。如家庭、鄰里、宅基地、消費(fèi)、勞資等糾紛，水電氣、開(kāi)門(mén)開(kāi)鎖、噪音污染等涉及群眾日常生活的求助事項(xiàng)，涉及城管、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、民政等政府相關(guān)職能部門(mén)或單位的一般求助事項(xiàng)，對(duì)政府、相關(guān)職能部門(mén)及其工作人員的投訴、舉報(bào)等。因此，完善社會(huì)各相關(guān)部門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)制，把社會(huì)求助納入社會(huì)應(yīng)急管理機(jī)制范疇，依托緊急報(bào)警和社會(huì)求助分流機(jī)制，有效整合資源，由政府相關(guān)職能部門(mén)和社會(huì)組織整體聯(lián)動(dòng)，通力合作，共同解決社會(huì)求助問(wèn)題，完善政府的公共提下，110接處警機(jī)制將其“盡收囊中”，由于管理主體職能越位、處置問(wèn)題專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，輔助配套措施匱乏，難免通過(guò)“和稀泥”的方式來(lái)處置社會(huì)求助。處置方法的淺表化帶來(lái)了一定的隱患，要么因處理不公導(dǎo)致壓而不服，要么因處置不力出現(xiàn)久拖不決，社會(huì)求助解決的延時(shí)性使公民合法權(quán)益不僅沒(méi)有得到有效保護(hù)反而造成新的侵害。緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流在深層解決社會(huì)求助方面切中問(wèn)題要害，在有效促成社會(huì)求助解決主體規(guī)范化的同時(shí)，避免了“打亂仗”、“和稀泥”現(xiàn)象的發(fā)生，使公民權(quán)益在深層次上得到了及時(shí)有效的保障。（三）社會(huì)管理職能的有效深化在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中，政府社會(huì)治理的質(zhì)量與社會(huì)管理職能的有效履行分不開(kāi)。在履行社會(huì)管理職能過(guò)程中，新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾和各種社會(huì)矛盾化解機(jī)制的建立成為完善社會(huì)治理的重要內(nèi)容。從這一點(diǎn)來(lái)看，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流機(jī)制契合了政府社會(huì)管理職能在新形勢(shì)下的客觀要求。一是進(jìn)一步深化了政府部門(mén)的社會(huì)管理職能。溫家寶總理在2007年3月所作的《政府工作報(bào)告》中提出“要把維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，作為正確處理新時(shí)期社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)安定和諧的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾排查調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制?！本o急報(bào)警與社會(huì)求助分流作為有效分解社會(huì)矛盾的一項(xiàng)機(jī)制，在完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面成為新形勢(shì)下有效整合社會(huì)資源的范本，在為基層民警減負(fù)、規(guī)范社會(huì)求助處置主體、提高社會(huì)矛盾糾紛化解率方面取得的成就，推動(dòng)了政府社會(huì)管理職能的深層延伸，彰顯了政府社會(huì)治理的能力，為新的時(shí)代背景下政府部門(mén)從“共治”走向“善治”，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)開(kāi)辟了新的路徑。二是進(jìn)一步提升了政府部門(mén)社會(huì)管理效能。從社會(huì)求助發(fā)生的根源來(lái)看，既有政府、組織與群體、個(gè)人利益產(chǎn)生的矛盾，又有政府行政權(quán)力運(yùn)行中與管理客體產(chǎn)生的摩擦，也有公民與法律規(guī)制產(chǎn)生的沖突。解決上述問(wèn)題必須依托法律政策的調(diào)整、政府部門(mén)便民利民行政理念的轉(zhuǎn)變、以及公民法律信仰體系的確立等等。在上述方面沒(méi)有到位的情況下，政府主導(dǎo)，各部門(mén)參與的緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流，解決社會(huì)求助的過(guò)程，既是上下溝通、體現(xiàn)公民利益訴求的過(guò)程，也是法律、道德教育，塑造和強(qiáng)化公民法治意識(shí)的過(guò)程，同時(shí)還是平衡、協(xié)調(diào)利益沖突、增進(jìn)社會(huì)和諧的過(guò)程。政府部門(mén)正是通過(guò)這一關(guān)注民生、化解民憂的平臺(tái)，了解民情，察知不足，從而使社會(huì)管理效能得到進(jìn)一步提升。（四）犯罪預(yù)防的深層延伸緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流作為一項(xiàng)推動(dòng)公安110職能歸位、解決社會(huì)求助尤其是化解社會(huì)矛盾糾紛的運(yùn)行機(jī)制，當(dāng)屬于犯罪預(yù)防體系的有機(jī)組成部分。預(yù)防的本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)是事先運(yùn)用各種干預(yù)措施和手段阻止犯罪。因此，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流在兩個(gè)層面體現(xiàn)出犯罪預(yù)防理論的實(shí)證意義。其一，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流滲透著社會(huì)預(yù)防的理念。社會(huì)預(yù)防強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)的完善，其任務(wù)和目的在于創(chuàng)造一個(gè)有助于抑制犯罪的宏觀和微觀社會(huì)環(huán)境。4從內(nèi)容上看，主要表現(xiàn)為黨委政府對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和組織管理。緊急報(bào)警和社會(huì)求助分流作為一項(xiàng)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧的創(chuàng)新舉措，推動(dòng)了犯罪預(yù)防社會(huì)化的深層延伸。在整個(gè)犯罪預(yù)防體系中，它的功能和作用應(yīng)當(dāng)放到基礎(chǔ)和全局的關(guān)系中去定位和衡量。從組織形式來(lái)說(shuō)，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流是由政府統(tǒng)一組織，公安指揮中心牽頭，水電氣、勞動(dòng)就業(yè)、工商稅務(wù)等37個(gè)部門(mén)整體聯(lián)動(dòng)。從運(yùn)行模式來(lái)看，該機(jī)制在110、119、122“三臺(tái)合一”的基礎(chǔ)上，重新整合社會(huì)各界力量，使解決社會(huì)求助的網(wǎng)絡(luò)無(wú)所不及。因此，無(wú)論從組織形式還是運(yùn)行模式都充分體現(xiàn)了犯罪預(yù)防的社會(huì)性。其二，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流為犯罪場(chǎng)理論提供了實(shí)證支撐。從犯罪場(chǎng)理論來(lái)看，犯罪場(chǎng)由犯罪的客觀背景條件（時(shí)間、空間、侵害對(duì)象、社會(huì)控制疏漏、潛在的犯罪人要素）及潛在的犯罪人構(gòu)成?！胺缸锏陌l(fā)生像世間物體的相互作用需要場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)一樣，也需要在一定的背景下轉(zhuǎn)化，這種背景便是犯罪作用場(chǎng)?！?社會(huì)求助中蘊(yùn)藏著大量矛盾糾紛，這些矛盾糾紛的存在孕育著生成犯罪的先期條件，具備了有可能轉(zhuǎn)化成犯罪的各種主客觀因素。在這種背景下，通過(guò)緊急報(bào)警與社會(huì)求助的有效分流，依托豐厚的社會(huì)資源，以先期干預(yù)的手段消解潛在的犯罪因素及有可能生成犯罪的動(dòng)機(jī)，破壞可能的犯罪原因轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)犯罪行為的特定場(chǎng)域，在為和諧社會(huì)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境的同時(shí)，也從實(shí)證層面驗(yàn)證了犯罪場(chǎng)理論的科學(xué)性。統(tǒng)計(jì)顯示，2005年，2006年，江蘇南通依托大調(diào)解機(jī)制化解各類(lèi)非警務(wù)類(lèi)糾紛，“民轉(zhuǎn)刑”殺人案件分別較上年下降了12.1%和12.3%。實(shí)行緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流以來(lái)，在解決社會(huì)求助、化解社會(huì)矛盾，降低民轉(zhuǎn)刑案件，尤其是惡性命案的發(fā)生方面有效實(shí)現(xiàn)了防患于未然的功能。三、緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的運(yùn)行與完善從緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流處理工作的運(yùn)行模式來(lái)看，主要是在110、119、122“三臺(tái)合一”的基礎(chǔ)上依托市公安局指揮中心設(shè)立市、市（縣）122社會(huì)求助服務(wù)臺(tái)，24小時(shí)受理群眾電話求助。122社會(huì)求助電話與110報(bào)警電話分兩路接入公安指揮中心，分兩個(gè)區(qū)域設(shè)置，各自受理報(bào)警、下達(dá)指令，相關(guān)信息在一個(gè)平臺(tái)上傳遞和交換，形成110受理緊急報(bào)警，122臺(tái)在受理交通事故報(bào)警的同時(shí)受理社會(huì)求助的工作格局。從具體運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，要確保分流工作優(yōu)質(zhì)高效，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加以完善。（一）依托先進(jìn)理念，為有效分流注入活力“建設(shè)服務(wù)型政府是解決突出社會(huì)矛盾、有效預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要。”6在實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府根本性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵歷史時(shí)期，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的運(yùn)行，體現(xiàn)了服務(wù)型政府公共服務(wù)職能的進(jìn)一步深化。但是，要實(shí)現(xiàn)分流機(jī)制創(chuàng)設(shè)的初衷，還必須以先進(jìn)的理念指導(dǎo)分流機(jī)制的運(yùn)行：一是服務(wù)理念的深層滲透。實(shí)行緊急報(bào)警和社會(huì)求助分流后，需要37家社會(huì)單位整體聯(lián)動(dòng)，能否形成聯(lián)動(dòng)合力，與聯(lián)動(dòng)部門(mén)的理念有著直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。從社會(huì)求助起因來(lái)看，錯(cuò)綜復(fù)雜，千頭萬(wàn)緒，解決起來(lái)決非易事。如果缺乏深層的服務(wù)意識(shí)，就難免存有厭煩心理和推諉思想，造成群眾反復(fù)投訴，推諉扯皮。因此，明確緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流在創(chuàng)建服務(wù)型政府中的意義，深化服務(wù)理念的養(yǎng)成，是推進(jìn)緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流向縱深發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是服務(wù)質(zhì)量的逐步完善。在緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流具體運(yùn)作過(guò)程中，涉及到公安機(jī)關(guān)和各級(jí)機(jī)構(gòu)的整體聯(lián)動(dòng)。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的過(guò)程就是警民互動(dòng)合作的過(guò)程。無(wú)論從110接處警部門(mén)還是各級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)都必須把強(qiáng)烈的服務(wù)理念貫穿于分流過(guò)程的始終。這一指導(dǎo)思想既是對(duì)緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流所涉及的各個(gè)部門(mén)的工作要求，也是各個(gè)部門(mén)工作質(zhì)量應(yīng)該達(dá)到的質(zhì)態(tài)。（二）依托聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分流機(jī)制高效運(yùn)行緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流后，110報(bào)警臺(tái)按現(xiàn)有運(yùn)作模式，受理各類(lèi)違法犯罪的警情和事關(guān)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的緊急求助，122社會(huì)求助服務(wù)臺(tái)受理交通事故報(bào)警的同時(shí)，受理社會(huì)求助事項(xiàng)。目前有37家單位成為122社會(huì)求助的聯(lián)動(dòng)部門(mén)。但是在實(shí)際運(yùn)作中面臨的問(wèn)題是，對(duì)接機(jī)構(gòu)能否做到全天候運(yùn)轉(zhuǎn)，以承擔(dān)公安機(jī)關(guān)隨時(shí)可能移轉(zhuǎn)來(lái)的各類(lèi)社會(huì)求助？因此，制約緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流運(yùn)行效能的最大問(wèn)題是各個(gè)相關(guān)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)效率問(wèn)題。解決這一問(wèn)題的方法，一是122分流應(yīng)優(yōu)質(zhì)高效。由于122社會(huì)求助臺(tái)承載著分流重任，所以先期接報(bào)階段，應(yīng)作到性質(zhì)研判準(zhǔn)，分流傳輸及時(shí)。二是配齊精干力量，確保各相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門(mén)處于高效運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。要做到這一點(diǎn)，政府部門(mén)必須提供有力的組織保證、人員保證、經(jīng)費(fèi)保證、制度保證。并根據(jù)應(yīng)急保障的需要，建立應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化演練，才能確保運(yùn)行成效。三是以激勵(lì)機(jī)制為杠桿，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，強(qiáng)力推進(jìn)緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流制度的落實(shí)。122社會(huì)求助臺(tái)與聯(lián)動(dòng)部門(mén)的熱線電話對(duì)接，要達(dá)到指令通暢、傳輸快捷，必須建立健全內(nèi)部規(guī)章制度，實(shí)行掛牌上崗、規(guī)范服務(wù)，對(duì)相關(guān)人員工作質(zhì)量嚴(yán)格考核，并與評(píng)優(yōu)晉級(jí)掛鉤，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，才能確保分流工作規(guī)范運(yùn)作，高效運(yùn)行。（三）依托職業(yè)化隊(duì)伍，促進(jìn)分流機(jī)制主體建設(shè)高素質(zhì)的處置救助力量是提升緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流質(zhì)量的關(guān)鍵。以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來(lái)看，必須以職業(yè)化需求來(lái)培訓(xùn)接警人員和處置救助力量，在培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方法上精心策劃，科學(xué)論證，規(guī)范運(yùn)作，才能使處置救助力量在知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)、體力狀況，年齡層次等方面與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)日趨復(fù)雜的社會(huì)求助訴求的需要。因此，從促進(jìn)對(duì)接隊(duì)伍主體建設(shè)角度來(lái)看，以下方面不容忽視：一是嚴(yán)格資格準(zhǔn)入，完善知識(shí)及年齡結(jié)構(gòu)?？赏ㄟ^(guò)制度化運(yùn)作，吸納多種專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景和多個(gè)年齡層次的人才進(jìn)入分流對(duì)接隊(duì)伍，適時(shí)更新知識(shí)結(jié)構(gòu)及年齡層次。二是按照職業(yè)化需求設(shè)計(jì)培訓(xùn)目標(biāo)，明確培訓(xùn)目的、思路和重點(diǎn)。通過(guò)制度建設(shè)，規(guī)范培訓(xùn)流程。三是樹(shù)立前瞻意識(shí)，強(qiáng)化長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)。處置救助力量的培養(yǎng)不能畢其功于一役，而應(yīng)依托高校及在職培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展定期培訓(xùn)，加強(qiáng)法律與業(yè)務(wù)知識(shí)更新，完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，訓(xùn)練處置社會(huì)求助的技能技巧。三是加強(qiáng)理論研討，實(shí)行訓(xùn)研結(jié)合。建立理論研討、經(jīng)驗(yàn)研修制度，加強(qiáng)疑難問(wèn)題的會(huì)診和經(jīng)驗(yàn)交流研討，促進(jìn)對(duì)緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流實(shí)踐的指導(dǎo)和理論層次的提升。（四）依托法制建設(shè)，推動(dòng)分流機(jī)制可持續(xù)發(fā)展緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的法制建設(shè)，是法制社會(huì)的必然要求。分流機(jī)制長(zhǎng)久的生命力來(lái)源于法制建設(shè)的力度，法的精神在緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流機(jī)制建設(shè)過(guò)程中無(wú)處不在。要完善分流機(jī)制的法制建設(shè)，具體而言，以下幾個(gè)層面的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起重視：一是明確緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的法制要求。首先，應(yīng)明晰緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流的法律性質(zhì)。從法律性質(zhì)來(lái)看，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)牽頭，各相關(guān)職能部門(mén)共同參與，社會(huì)各方整體聯(lián)動(dòng)，分工合作，聯(lián)合處置緊急報(bào)警與社會(huì)求助的綜合型的應(yīng)急保障機(jī)制。在這一應(yīng)急保障機(jī)制中，緊急警情由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處置，社會(huì)求助由各相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)處置，分工明確、各司其職。其次，應(yīng)明晰緊急報(bào)警和社會(huì)求助分流的法源依據(jù)。從接處警工作來(lái)看，法律規(guī)范主要有：《中華人民共和國(guó)人民警察法》、《110接處警工作規(guī)則》、《公安派出所執(zhí)法值勤工作規(guī)范》、《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》等，從社會(huì)求助來(lái)看，除了適應(yīng)各相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)應(yīng)的部門(mén)法外，主要依據(jù)是江蘇省政府轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省公安廳制定的《關(guān)于在全省推行緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流處理工作的意見(jiàn)》。因此，緊急報(bào)警與社會(huì)求助分流下的各類(lèi)警情及社會(huì)求助的處置，是嚴(yán)格依照法律規(guī)范運(yùn)作，并且受法保護(hù)的活動(dòng)，其制度設(shè)立、運(yùn)作過(guò)程、處置結(jié)論都有法律依據(jù)支撐。最后，應(yīng)明晰處置結(jié)果的法律效力。在社會(huì)求助的救助和處理中，除了各相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)依照部門(mén)法處置有關(guān)社會(huì)求助外，非警務(wù)類(lèi)糾紛的分流與調(diào)解是比較繁雜的一項(xiàng)活動(dòng)。其法律后果的認(rèn)定也帶有一定的復(fù)雜性。2002年最高人民法院、司法部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》，賦予人民調(diào)解協(xié)議書(shū)以合同性質(zhì)，增加了人民調(diào)解的法律內(nèi)涵。各地開(kāi)展的社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解活動(dòng)，作為新的歷史時(shí)期新型民事糾紛調(diào)解形式，在原有人民調(diào)解的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)展了其管轄范圍和權(quán)限，將一切非司法、非行政性的社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)解納