制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視

(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視楊虎濤方敏摘要：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度之間的關(guān)系本質(zhì)上是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)間的關(guān)系。新中國成立以來，中國的基本經(jīng)濟(jì)制度與國家治理均發(fā)生了深刻的變遷。新中國成立之后，中國逐步形成公有制為主體的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與之相應(yīng)的國家治理則逐步形成動員型治理、運(yùn)動型治理和單位制治理的混合治理模式，以適應(yīng)低成本工業(yè)化時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。改革開放之后，中國的基本經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了系統(tǒng)變化，國家治理也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的動員型治理、運(yùn)動型治理和單位制治理的混合治理模式開始走向制度化、體系化和協(xié)同化。作為制度供給的主體，國家在基本經(jīng)濟(jì)制度和治理體系變遷過程中均發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，在制度供給上，既有能動性的主動構(gòu)建，也有適應(yīng)性的調(diào)整。正是這種能動性與適應(yīng)性的結(jié)合，中國的國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度才在總體上表現(xiàn)出相互適應(yīng)和相互促進(jìn)，并最終體現(xiàn)在生產(chǎn)力發(fā)展的層次上。作者簡介：楊虎濤，中國社會科學(xué)院大學(xué)特聘教授，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所教授；方敏，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。黨的二十大報(bào)告把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)”①作為“十四五”期間我國發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)之一。深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，對推進(jìn)中國式現(xiàn)代化有著至關(guān)重要的意義，而要在實(shí)踐①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.過程中深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要從歷史邏輯和理論邏輯上把握中國國家治理體系和治理能力的歷史變遷和發(fā)生機(jī)制。在歷史唯物主義的分析框架內(nèi)，國家治理體系和治理能力作為上層建筑的組成內(nèi)容和績效，與一國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也即基本經(jīng)濟(jì)制度有著密不可分的關(guān)系。易言之，基本經(jīng)濟(jì)制度與國家治理的關(guān)系，就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系。但是，經(jīng)典作家對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑作用關(guān)系的刻畫，是抽象的和一般性的。而且，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑在構(gòu)成內(nèi)容和表現(xiàn)形式上都極為復(fù)雜①,經(jīng)典作家對二者的具體作用機(jī)理，并沒有提供一成不變、固定的答案。具體到中國的基本經(jīng)濟(jì)制度和中國的國家治理，則是一個特定的、具體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和一個特定的、具體的上層建筑二者相互作用的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。因此，理論研究首先要回答的問題是：第一，作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的具體表達(dá)，中國的基本經(jīng)濟(jì)制度與中國的國家治理體現(xiàn)出怎樣的相互影響；第二，中國的基本經(jīng)濟(jì)制度與國家治理在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的表現(xiàn)是否只是印證了斯大林的“決定與反作用”②的結(jié)論；第三，作為制度供給的主體，國家在基本經(jīng)濟(jì)制度變遷和治理體系變革中通過怎樣的方式發(fā)揮作用。依據(jù)上述問題，本文在進(jìn)一步廓清國家治理概念的基礎(chǔ)上，說明國家不僅是國家治理過程中的元治理角色，也是正式制度的供給主體，正因如此，國家治理體系和基本經(jīng)濟(jì)制度的變遷及二者的耦合績效，在很大程度上取決于國家制度供給的方式。繼而，對改革前后隨著基本經(jīng)濟(jì)制度變化而變化的國家治理體系進(jìn)行了梳理和分析總結(jié)。一、作為元治理角色和制度供給主體的國家國家治理一詞在中國和西方不同的語境下有著不同的含義。在中國，國家治理普遍被理解為“根據(jù)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)與指引，建立一整套民眾普遍認(rèn)可、高效利民的規(guī)則框,或是“在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理度及政治行為，信用與虛擬資本等。對此的系統(tǒng)考察，可參見胡為雄：《德、英、美等國學(xué)者對馬克思上層建②關(guān)于國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于“決定和反作用”的爭鳴與討論，可參見孟捷：《歷史唯物論與馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第1—38頁。③劉須寬：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.①而在西方治理理論中，一般意義上的所謂治理，就是指組主體的參與和協(xié)商，以善治為目標(biāo)，采用現(xiàn)代化方式所進(jìn)行的共治性管理活動。理更為準(zhǔn)確和系統(tǒng)的理解，是何增科給出的定義——“國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元主體，政府、市場、社會等多種治理機(jī)制的共治共建共享。它的目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序”。②但我們國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元主體，政府、市場、社會等多種治理機(jī)制的共治共建共享。國家治理的目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序，其中國家政權(quán)的管理者發(fā)揮著主導(dǎo)作用。之所以補(bǔ)充和強(qiáng)化“國家政權(quán)的管理者發(fā)揮著主導(dǎo)作用”這一點(diǎn)，是因?yàn)樵趪抑卫淼亩嘣仓沃?，忽視國家的主?dǎo)地位和主體作用，就會模糊國家治理、政府治理、社會治理與市場治理等概念的差別。在治理指向上，國家治理不僅具有更高的包容性，而且從廣義的治理而言，承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)國家作為治理主體的重要地位，也已成為治理理論的共識。正如杰索普指出，面對一個多元權(quán)威并存的治理體系，國家首先要承擔(dān)起元治理的角色。③因?yàn)閲壹仁歉鼜V泛社會中的一個組成部分，也是保證該社會的機(jī)構(gòu)制度完整和社會凝聚力的責(zé)任承擔(dān)者。國家擔(dān)任元治理角色，就必須平衡地方、國家、地區(qū)、全球各層次的治理并相應(yīng)地協(xié)調(diào)它們的行動。④國家治理包括了政府治理、社會治理、基層治理、民間治理等多個層次和多個主體。⑤如果不廓清元治理主體，就混亂了協(xié)調(diào)的含義。第二，在“由國家進(jìn)行治理”的絡(luò)化、協(xié)同化，如果不廓清元治理的作用，治理過程中的制度供給主體和制度供給過程就有所欠缺。第三，在何增科定義的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化“國家政權(quán)的管理者發(fā)揮著主導(dǎo)作用”這一點(diǎn)，既是強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型社會國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，也是考慮到治理過程中制度的主要供給者。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制及法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。一旦我們認(rèn)可基本經(jīng)濟(jì)制度與國家治理的關(guān)系，就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視這一基本判斷，那么我們就必須承認(rèn)，中國的基本經(jīng)濟(jì)制度與國家治理之間，一直存在著良好的互動和耦合關(guān)系，一直朝向相互適應(yīng)、匹配以共同促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的方向變遷。如果我們否定上述判斷，認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間陷入僵化，或者不協(xié)調(diào)，并且限制了生產(chǎn)力的發(fā)展，那么我們就無法解釋如下事實(shí)。一是無法解釋解放和發(fā)展生產(chǎn)力的顯著優(yōu)勢。1978—2019年我國GDP由3678.7億元增至988458.0億元，年均實(shí)際增長9.42%，遠(yuǎn)高于同期世界2.92%的年均增速；我國GDP占世界GDP的比重由1978年1.74%上升到2019年的16.34%。①二是無法解釋中國特色社會主義創(chuàng)造出的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”。從世界范圍內(nèi)看，無論是以前蘇聯(lián)為代表的蘇東社會主義，還是以英美為代表的新自由主義，以及拉美等陷入“中等收入陷阱”的國家，僅就經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)而言，它們均無法與中國相比。按照世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1991—2019年中國的人均GDP年均增長率達(dá)到8.75%，中等收入國家人均GDP年均增長率達(dá)到3.25%，低收入國家人均GDP年均增長率達(dá)到1.15%，而世界平均水平只有1.51%。②三是無法解釋我國基本經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新意義和成就。無論是列寧領(lǐng)導(dǎo)下的“軍事保持長期成功的穩(wěn)定的社會主義經(jīng)濟(jì)制度。③他們的探索不僅在基本經(jīng)濟(jì)制度層面沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新，也沒有體現(xiàn)出國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度的適應(yīng)性和可調(diào)整性，從而也就沒有持久地體現(xiàn)出二者良性互促時激發(fā)出的生產(chǎn)力釋放效應(yīng)。在上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的良性互動中，國家是關(guān)鍵性的制度供給主體。因此，要繼續(xù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須廓清國家是如何發(fā)揮作用的，在新時期應(yīng)如何繼續(xù)發(fā)揮作用。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，無論是國家治理體系，還是基本經(jīng)濟(jì)制度，都是系統(tǒng)化和結(jié)構(gòu)化的正式制度體系，盡管二者的實(shí)際運(yùn)行會嵌入并依賴于更為廣泛的非正式制度。而正式制度的供給主體只能是也必須是國家。國家是諾思所說的制度供給的“第一行動集團(tuán)”，也是拉坦等人所強(qiáng)調(diào)的擁有絕對優(yōu)勢地位的政治力量擁有者。長期以來，國家在推動（或阻礙）上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)協(xié)同過程中的主體地位一直缺乏系統(tǒng)和深入的討論，部分原因在于國家本身就是上層建筑的一部分，治理體系的變遷本身也是國家組成部分和職能的變遷。但否定國家在上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的相互影響中可以作為主要的制度供給者，事實(shí)上也就否定了國家作為上層建筑重要構(gòu)件的能動性，同時也默認(rèn)了上層建筑只能被動地發(fā)生“反作用”，而無法給予前瞻性和創(chuàng)造性的主動制度供給，這顯然是不符合歷史事實(shí)的。從基本經(jīng)濟(jì)制度和國家治理體系的相互作用考察，基本經(jīng)濟(jì)制度的變遷必然改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，從而改變國家治理的對象、內(nèi)容和手段，使國家治理體系發(fā)生相應(yīng)的變遷。這是因?yàn)?，所有制決定了生產(chǎn)組織的支配權(quán)，分配制度決定了剩余分配方式，進(jìn)而決定了財(cái)產(chǎn)增量的結(jié)構(gòu)性變化，經(jīng)濟(jì)體制則決定了經(jīng)濟(jì)資源的配置方式和交換形式。①在既定的基本經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)、交換與分配等經(jīng)濟(jì)活動不斷進(jìn)行，深刻地影響著價值的創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)和分配，進(jìn)而引起社會結(jié)構(gòu)的變化，相應(yīng)地也改變著國家、社會、組織與個人的相對地位和作用，使治理的對象、主體和內(nèi)容也發(fā)生變化，從而也產(chǎn)生了不同的訴求以及相應(yīng)的回應(yīng)，這就對應(yīng)著不同的國家治理階段，不同的國家治理文明和不同的國家制度體系。在這一傳導(dǎo)過程中，國家治理體系對基本經(jīng)濟(jì)制度變遷所導(dǎo)致的環(huán)境變化—壓力機(jī)制能否做出適應(yīng)性變遷就變得至關(guān)重要，但這并不意味著國家治理體系就只能對基本經(jīng)濟(jì)制度的變遷作出事后的適應(yīng)性反應(yīng)，在基本經(jīng)濟(jì)制度的型構(gòu)過程中，國家治理也可以發(fā)揮前瞻性、引導(dǎo)性作用。由于所有制結(jié)構(gòu)、分配方式和資源配置方式，涉及無數(shù)經(jīng)濟(jì)主體和社會成員，其變遷涉及觀念、預(yù)期的變化和既定結(jié)構(gòu)的破壞，因此基本經(jīng)濟(jì)制度具有相對的穩(wěn)定性。而為上層建筑的一部分，國家治理體系則具有相對的靈活性和自主性。因此，國家治理體系能否在引導(dǎo)，尤其是主動建構(gòu)一種基本經(jīng)濟(jì)制度的過程中，同時保持社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就需要極為強(qiáng)大的國家治理能力。二、混合治理：改革開放前的國家治理我國的基本經(jīng)濟(jì)制度建立經(jīng)歷了1949—1955年的多種所有制并存，1956—1978年的單一公有制，1978年之后的公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展這樣一個長期的歷史過程。與這一變遷相對應(yīng)，中國的國家治理在不同階段也表現(xiàn)出不同的特征。從新中國成立到改革開放前，中國基本經(jīng)濟(jì)制度的公有制主體地位，是經(jīng)由新民主主義革命和社會主義改造形成的，是全民所有制集體所有制等范圍不同的公有制的混合。無論是1949—1955年的多種所有制并存，還是1956—1978年的單一公有制階段，這一時期中國的國家治理呈現(xiàn)出兼具動員型治理、運(yùn)動型治理和單位制治理的混合治理特征。這一時期，中國的工業(yè)企業(yè)主要是全民所有制和集體所有制企業(yè)，幾乎不存在民營經(jīng)濟(jì)。新中國成立之初，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)是中心任務(wù)，除了接管、沒收官僚資本主義企①關(guān)于這種作用機(jī)制的詳細(xì)分析，可參見楊虎濤：《國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度協(xié)同演化的歷史唯物主義分制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.業(yè)，仍然保留了民族工商業(yè)和手工業(yè)。1953—1956年對資本主義私有制的改造，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)變多種所有制為公有制。1957年，城鎮(zhèn)個體勞動者占比已經(jīng)下降到3.2%，工業(yè)總產(chǎn)值上，國有工業(yè)占比53.8%，集體工業(yè)占比19%，公私合營工業(yè)占比26.3%。①到1975年，工業(yè)總產(chǎn)值中，國營經(jīng)濟(jì)占比81.1%，集體經(jīng)濟(jì)占比18.9%；在社會商品零售額中，國營經(jīng)濟(jì)占比56.8%，集體經(jīng)濟(jì)占比43%，非公有制經(jīng)濟(jì)基本消失。②這一時期，就基本經(jīng)濟(jì)制度而言，在確立了生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)的同時，也基本確立了按勞分配和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。作為兩個交互影響的制度系統(tǒng)，當(dāng)時的國家治理呈現(xiàn)出怎樣的特征呢？有人認(rèn)為我國在改革開放前的國家治理屬于全能型國家治理模式③,或是全能主義國家治理模式④,是政治導(dǎo)向的⑤,還有一種比較具有代表性的觀點(diǎn)是周雪光等人提出的運(yùn)動型治理，全能型、政治導(dǎo)向型等模式都隱含了運(yùn)動型治理的含義。所謂運(yùn)動型治理，特指國家治理過程中，中央政府為了破解國家層級官僚體制中可能發(fā)生的組織學(xué)悖論，即：決策集中程度越強(qiáng)，執(zhí)行過程中靈活性就越大，化解中央-地方的信息不對稱和因目標(biāo)函數(shù)偏差而導(dǎo)致的政策偏移，而發(fā)起的“暫時叫停原官僚制常規(guī)過程，以政治動員過程替代之”⑥的治理模式。運(yùn)動型治理一方面可以克服管理體制因?yàn)橐?guī)模負(fù)效率而導(dǎo)致的運(yùn)行成本過高、指揮失靈的缺陷，另一方面也可以直接貫徹政策落實(shí)。其最大的特點(diǎn)是，暫停原官僚制的常規(guī)過程，通過政治權(quán)力的等級秩序調(diào)動資源，來達(dá)成特定目標(biāo)。周雪光認(rèn)為，運(yùn)動型治理必須在具備三種因素時才可能發(fā)生：強(qiáng)大的績效合法性壓力；無法通過制度化、常規(guī)化和專業(yè)化途徑實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)；發(fā)起方有強(qiáng)大的威望，如韋伯意義上的“卡理斯瑪”權(quán)威等。有學(xué)者甚至認(rèn)為，運(yùn)動型治理模式貫穿了新中國成立以來的全部國家治理過程，它常常伴隨著各行業(yè)、各地區(qū)以及各單位的跨常規(guī)競賽，以及基層在緊急動員中高速運(yùn)轉(zhuǎn)等特征。⑦但是，我們認(rèn)為，運(yùn)動型治理并非一種常態(tài)化治理。在發(fā)展型國家理論中，在特定歷史階段，針對特定的目標(biāo)，都可以通過社會運(yùn)動的方式來推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)政治領(lǐng)域的某一特定進(jìn)程，所以這種治理并非中國所獨(dú)有。無論是格申克龍的替代性條件創(chuàng)造，還是后發(fā)國家的趕超，在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域都有可能，也有必要發(fā)起這種類似的社會運(yùn)動。而運(yùn)動型治理的形成并非一定要借助于“卡理斯瑪”式的權(quán)威，也可以在社會高度共識的基(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.礎(chǔ)上進(jìn)行。運(yùn)動型治理甚至根本就不需要打斷或叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，而是可以在中央-地方的差異性的目標(biāo)函數(shù)中，在某一個目標(biāo)上暫時取得一致即可。因此，盡管在表現(xiàn)形式和治理方式上十分相似，但仍有必要區(qū)分動員型治理和運(yùn)動型治理。與運(yùn)動型治理不同的是，動員型治理本質(zhì)上并不是要克服組織規(guī)模過大的組織成本高、效率低的組織悖論，也不是為了克服層級代理中的目標(biāo)偏移和信息障礙，而是在短期內(nèi)達(dá)成目標(biāo)的資源調(diào)動能力不足的約束條件下，試圖通過共有目標(biāo)的達(dá)成，通過宣傳、動員和“組織起來”，發(fā)動官僚體制之外更為豐富的潛在社會力量。對于后發(fā)趕超國家而言，能較好地實(shí)現(xiàn)社會凝聚，社會動員的成本較小，往往意味著國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更能集中資源和戰(zhàn)略方向，具有斯科特所說的“親國家的市民社會無力抗拒”①這一發(fā)展成功的必備條件。動員型治理和運(yùn)動型治理的區(qū)別在于，運(yùn)動型治理適用于央地關(guān)系和韋伯式的層級官僚體系，治理能力仍然局限于官僚體系范圍之內(nèi)，而沒有充分考慮到社會乃至公民本身的力量；動員型治理則是由國家發(fā)起的，幾乎動員到國家的每一個公民，在短期內(nèi)集中資源以達(dá)成特定目的的治理模式。運(yùn)動型治理和動員型治理的聯(lián)系在于，運(yùn)動型治理也需要發(fā)起動員，動員型治理往往也會在官僚體制內(nèi)形成運(yùn)動型治理；二者的區(qū)別在于，運(yùn)動型治理可以僅僅停留在官僚體系內(nèi)，但動員型治理自始至終就表現(xiàn)出全社會性的發(fā)動。進(jìn)一步講，運(yùn)動型治理和動員型治理都并非改革前的國家治理常態(tài)。在改革開放之前，中國國家治理更典型的特征體現(xiàn)在其治理所依托的主體層面上，即主要依托于“單位制”。②在城市，單位制的建立與國有、集體單位的形成，以及街居制的管理密切相關(guān)；在農(nóng)村，單位制依托的是生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)一級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和分配組織，這種農(nóng)村集體具有準(zhǔn)單位組織的性質(zhì)，農(nóng)村集體實(shí)際上是總體性支配權(quán)力在農(nóng)村社會的基礎(chǔ)單位和分支，生產(chǎn)隊(duì)干部實(shí)際上被看作是國家權(quán)力在農(nóng)村社會的代理人。③依托于“單位制”的治理體制的形成，一方面源于執(zhí)政黨在根據(jù)地時期形成的革命組織和政權(quán)建設(shè)傳統(tǒng)的“路徑依賴”，另一方面源于新中國成立后把舊社會遺留下來的“一盤散沙”組織起來的要求，以及快速工業(yè)化的目標(biāo)與資源、資本匱乏之間的張力，加上私人經(jīng)濟(jì)和市場活動被消滅后國家安排城鎮(zhèn)居民就業(yè)等隱形義務(wù)的迫切要求等。在單位制建立和普及之前，由于缺乏“使社會動起來”的能力，運(yùn)動型治理往往就局限于官僚體系內(nèi)，而在單位制建立和普及之后，運(yùn)動型治理就可以通過官僚體系直達(dá)社會成科學(xué)》2009年第6期。制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.員，使社會動員更富效率。從這一意義上說，恰好是單位制治理的完善程度和普及范圍，決定了運(yùn)動型治理和動員型治理的差異。對于在落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立的新中國而言，所有制的社會主義改造、趕超型工業(yè)化這些目標(biāo)，與運(yùn)動型治理、動員型治理、單位制治理混合的國家治理方式，在指向上一致、在功能上相互支持?？紤]到低成本工業(yè)化這一根本任務(wù)，統(tǒng)合包括人、財(cái)、物在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源并要保障積累流向并停留在重化工領(lǐng)域內(nèi)，運(yùn)動型治理、動員型治理、單位制治理混合的國家治理方式就不僅是有效的，而且與逐步形成的“一大二公”所有制結(jié)構(gòu)也相契合，形成一種互為強(qiáng)化的關(guān)系。正是因?yàn)楣兄企w制的全方位覆蓋，才使運(yùn)動型治理、動員型治理、單位制治理混合的國家治理成為可能；運(yùn)動型治理、動員型治理、單位制治理混合的國家治理又反過來強(qiáng)化了公有制體制。這種“混合式”的治理模式之所以有其合理性，是因?yàn)閯訂T型治理、運(yùn)動型治理和單位制治理三種類型的治理雖然都有效，但任何一個單一模式都無法承擔(dān)當(dāng)時國家治理所面臨的緊迫且多元的目標(biāo)任務(wù)。第一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的形成和初步運(yùn)行時期，整個科層制官僚體系規(guī)模較小，財(cái)力極為有限，缺乏足夠的激勵基礎(chǔ)和激勵手段。而趕超型發(fā)展的工業(yè)化和社會改造目標(biāo)，均具有時間緊迫性，這就需要動員型治理和運(yùn)動型治理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)需要隨時調(diào)用官僚體系內(nèi)和社會的組織資源。第二，無論是運(yùn)動型治理，還是動員型治理，單一實(shí)施的成本都較高，而單位制的日常治理可以為國家治理提供堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)，保持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。與此同時，運(yùn)動型治理和動員型治理也只有在嵌入單位制治理的基礎(chǔ)上，才能更好地達(dá)成其目標(biāo)。第三，運(yùn)動型治理、動員型治理、單位制治理混合的國家治理之所以長期存在，是因?yàn)樵谕|(zhì)化的社會結(jié)構(gòu)中，既不存在市場主體的自治，也不存在社會組織的自治。無論是全民所有，還是集體所有，在公有制的單位內(nèi)，生產(chǎn)組織管理和社會生活的參與方式具有高度的一致性。動員型治理、運(yùn)動型治理和單位制治理混合治理的模式體現(xiàn)了國家治理對于當(dāng)時的時間節(jié)點(diǎn)上，其治理體系又帶有建構(gòu)性和干預(yù)色彩的制度供給，表現(xiàn)出極強(qiáng)的能動性。在新中國成立初期（1949—1955年基本經(jīng)濟(jì)制度的主要變化是在落后的舊中國基礎(chǔ)上建立一個強(qiáng)大的新中國，構(gòu)建以蘇聯(lián)模式為藍(lán)本的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，形成“公有制+按勞分配+計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”的基本格局，以便將有限的資源集中于工業(yè)化建設(shè)。對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料所有制向社會主義公有制的全面轉(zhuǎn)化，成為國家治理的主要內(nèi)容。對于一個新生的政權(quán)而言，當(dāng)時存在的多種舊社會遺留下來的社會組織和經(jīng)濟(jì)組織，盡管有其自治的功能，但在目標(biāo)取向和手段的合意性上，與社會主義國家的觀念價值取向存在沖突。此外，由于當(dāng)時國家財(cái)力有(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.限，職業(yè)官僚體系規(guī)模較小并且經(jīng)驗(yàn)不足，最為有效而快捷的方式，就是通過運(yùn)動型治理和大規(guī)模社會動員，如合作社、和平贖買，通過宣傳形成社會共識等，達(dá)成既定目標(biāo)。這一時期，國家在治理方式和治理內(nèi)容上，以改造和構(gòu)建與社會主義發(fā)展所需的基本經(jīng)濟(jì)制度為第一要務(wù)，表現(xiàn)出上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的主動干預(yù)和引導(dǎo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期（1956—1978年社會主義公有制架構(gòu)形成的同時，單位制也隨之得到型構(gòu)、強(qiáng)化和普及。早在新中國成立初期，鑒于街道還有相當(dāng)多的居民處于“散漫系內(nèi)，是新中國成立后黨和政府一直努力的目標(biāo)。早在第一階段（1949—195國很多城市就嘗試建立街道組織和居民委員會組織，也即“街居制”，起到了很好的效果，提高了國家對社會的數(shù)目字讀取能力。但只有在大范圍實(shí)現(xiàn)所有制改造之后，尤其是城市里形成全民所有和集體所有性質(zhì)的企業(yè)之后，街道人民公社的“單位制”治理才具有組織管理功能。①單位制作為基礎(chǔ)單元，通過身份、配給物資分配和福利安全承諾形成了個人對單位與單位對國家的依附，對于單一所有制結(jié)構(gòu)的社會而言，是極為有效的治理方式。這一時期基本經(jīng)濟(jì)制度體系和國家治理制度的變遷及其相互關(guān)系如表1所示。表1基本經(jīng)濟(jì)制度和國家治理變遷及其制度供給特色（改革開放之前）發(fā)展階段基本經(jīng)濟(jì)制度的變遷國家治理的關(guān)鍵變化相互關(guān)系新中國成立初期（1949—1955年）對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，把生產(chǎn)資料私有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x公有制，從新民主主義社會跨入了社會主義社會依據(jù)目標(biāo)任務(wù)和執(zhí)行能力，動員型治理和運(yùn)動型治理體系先行變革，改造、構(gòu)建與社會發(fā)展長期目標(biāo)所需的基本經(jīng)濟(jì)制度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期（1956—1978年）基本形成“公有制+按勞分配+計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”的格局單位制治理獲得制度基礎(chǔ)，形成“運(yùn)動+動員+單全方位覆蓋達(dá)到全能型國家治理國家治理對基本經(jīng)濟(jì)制度的適應(yīng)性變革，典型如單位制治理的形成總之，我國改革開放前的常態(tài)化國家治理模式，是以單位制治理為主，運(yùn)動型治理和動員型治理為輔的混合治理模式，這種模式實(shí)現(xiàn)了對基層社會的一元化管理，確保了黨和國家意志及方針政策的貫徹落實(shí)。通過集人、財(cái)、物的配置權(quán)力于一身的街道人民公社和農(nóng)村人民公社，實(shí)現(xiàn)了對基層社會資源的有效控制。對急切需要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主工業(yè)化但各種資源又極度有限的后發(fā)大國而言，這種治理模式對于集中資源進(jìn)行工業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)揮了積極的作用。制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)持續(xù)時間最長的階段，這一時期的國家治理還有兩個顯著特點(diǎn)：一是治理主體的一元化，即治理主體在實(shí)踐社會治理過程中，將社會所有組織與成員納入自身的控制體系中，使之成為社會治理中唯一的權(quán)力主體。二是與主體一元化對應(yīng)的治理方式行政化，國家行政力量始終是治理過程中的決定性因素，動員型治理、運(yùn)動型治理和單位制治理的有效性，都基于這一根本力量。三、多元協(xié)同：改革開放后的國家治理改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷變遷，國家治理模式逐步向科學(xué)化、制度化和多元共治方向發(fā)展。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體企業(yè)培育與改革等一系列改革措施的我國國有經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)三足鼎立的基本格局趨于穩(wěn)定，公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的所有制格局已經(jīng)基本成熟。2011—2018年，也就是經(jīng)過“十二五”時期到“十三五”中期，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的數(shù)量從2011年的32.56萬家增加到2018年的37.84萬家。從不同所有制企業(yè)數(shù)量結(jié)構(gòu)來看，國有控股企業(yè)和私營企業(yè)在這一時期均有小幅增加：國有控股企業(yè)從2011年的1.71萬家增加到2018年的1.87萬家，私營企業(yè)則從18.06萬家增至22.06萬家；外商及港澳臺投資企業(yè)則從2011年的5.72萬家減少至2018年的4.77萬家，減少比例超過10%。①與此同時，傳統(tǒng)的以“單位制”為依托的治理模式也相應(yīng)做出改變。在改革開放初始階段，中國開始對市場經(jīng)濟(jì)能否以及如何與公有制兼容這一世紀(jì)難題進(jìn)行破題，同時又面臨著重建秩序，尤其是恢復(fù)在運(yùn)動中被過分壓縮的單位制這一治理單元的問題，即路風(fēng)所說的“單位制的重建”問題。根據(jù)渠敬東等人的研究，單位制重建的途徑主要包括：在農(nóng)村，由家庭代替了生產(chǎn)隊(duì)而重新成為生產(chǎn)和社會活動的基本單位；在城市，行政秩序在總體上恢復(fù)以中央權(quán)力為核心的縱向體制，恢復(fù)行政科層權(quán)力的有效性；國有企業(yè)則成為行政體制鏈條的一個終端環(huán)節(jié)。②隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)，單位制因新生利益單元的興起而逐步縮小其覆蓋范圍，并因社會公共服務(wù)的發(fā)展而逐步剝離其原有功能，并且法治化進(jìn)程也在不斷推進(jìn)，運(yùn)動型治理和動員型治理發(fā)生的頻率大大減少。隨著新階層的形成和利益主體的多元化，國家治理的對象和主體結(jié)構(gòu)也開始重構(gòu)，國家治①數(shù)據(jù)來源：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所課題組：《“十四五”時期我國所有制結(jié)構(gòu)的變化趨勢及優(yōu)化政策科學(xué)》2009年第6期。(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.理模式進(jìn)入新的發(fā)展階段，開始向服務(wù)型發(fā)展，逐步完成渠敬東等人所指的“從總體支配到技術(shù)治理”的過渡：社會在結(jié)構(gòu)重塑的過程中獲得了一定自主權(quán)，傳統(tǒng)動員型治理和運(yùn)動型治理的治理方式逐漸轉(zhuǎn)向科層制為特征的政府治理模式，在社區(qū)、鄉(xiāng)村自治、行業(yè)治理等諸多領(lǐng)域，基礎(chǔ)社會組織的活力開始釋放，成為治理的主體和力量來源之一。改革開放以來基本經(jīng)濟(jì)制度與國家治理兩大體系的變化和相互關(guān)系如表2所示。表2基本經(jīng)濟(jì)制度和國家治理變遷及其制度供給特色（改革開放以來）發(fā)展階段基本經(jīng)濟(jì)制度的變遷國家治理的關(guān)鍵變化相互關(guān)系改革開放初期（1978—1992年）所有制改革先行，農(nóng)村改革形成新增經(jīng)濟(jì)成分，城市經(jīng)濟(jì)激勵手段如承包制，實(shí)現(xiàn)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向雙軌制為重心的經(jīng)濟(jì)社會治理，承包制、財(cái)政包干制與地方分權(quán)為主旋律國家治理的能動性創(chuàng)新與適應(yīng)性變革交替，承包制屬于前者，財(cái)政包干制屬于后者社會主義市場經(jīng)濟(jì)形成期（1993—2002年）公有制為主、多種所有制為輔的組織結(jié)構(gòu)快速形成，初次分配中市場作用日益突出，市場的基礎(chǔ)性作用開始形成破雙軌制、取消財(cái)政包干制，開始實(shí)行分稅制。重構(gòu)中央-地方、政府-企業(yè)關(guān)系，制度化管理初步形成治理體系的創(chuàng)新先行，而后快速進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，分稅制進(jìn)一步改變央地關(guān)系社會主義市場經(jīng)濟(jì)完善期（2003—2012年）加入WTO強(qiáng)化了市場體制接軌的外部壓力，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步形成，市場在資源配置中的作用普遍化央地關(guān)系中開始土地財(cái)政模式，經(jīng)濟(jì)和社會治理形成多領(lǐng)域的挑戰(zhàn)-應(yīng)戰(zhàn)并形成相應(yīng)的制度體系制度的適應(yīng)性調(diào)整為主，科學(xué)發(fā)展觀的要求指導(dǎo)下完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和國家治理社會主義市場經(jīng)濟(jì)深化改革期（2013至今）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)定不移繼續(xù)擴(kuò)大對外開放，讓市場在資源配置中起決定性作用推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，突出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面依法治國以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，堅(jiān)持和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具體來講，從改革開放初期到南方談話（1978—1992年在基本經(jīng)濟(jì)制度上，這一時期的典型特征是所有制改革先行，農(nóng)村通過體制外的邊緣改革形成增量，城市開始推行各種激勵手段，如承包制等，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始整體轉(zhuǎn)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。改革之初，無論城鄉(xiāng)均有不同程度上的承包制推行，意圖打破傳統(tǒng)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)組織在效率和效益上的示范效應(yīng)，由于這一變革始于公有制存量的邊緣（農(nóng)村）地帶，且僅在分配制度上體現(xiàn)變革，因此具有漸進(jìn)、穩(wěn)定的效果。與雙軌、漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)制度變革相適應(yīng)，這一時期國家治理也表現(xiàn)出明顯的雙軌、漸進(jìn)特征，且主要集中在飯”的財(cái)政包干制等重大政策調(diào)整，也都集中在這一時期。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期帶有明顯“藍(lán)本”設(shè)計(jì)傾向的國家治理不同，這一時期的國家治理制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視給者，在治理過程中需要有較強(qiáng)的適應(yīng)性，在改革方向明確的前提下，適時應(yīng)對經(jīng)濟(jì)體制和社會治理領(lǐng)域中的各種不確定性。以代表國家汲取能力的財(cái)政體制為例，這一時期，一方面，要與基本經(jīng)濟(jì)制度領(lǐng)域中的市場化激勵導(dǎo)向相適應(yīng)，改革傳統(tǒng)計(jì)劃管理體制下的“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中”的財(cái)政預(yù)算管理體制；另一方面，要形成既能政府，又能劃分責(zé)權(quán)利邊界的財(cái)政體制。在此背景下，財(cái)政包干制開始推行，但其具體后，1987年又進(jìn)行了包括“收入遞增包干”“總額分成”等多種形式在內(nèi)的改革。這一方面說明了轉(zhuǎn)型時期的復(fù)雜性和易變性，另一方面也說明了國家治理具有明顯的相機(jī)抉擇和適時調(diào)整特征。財(cái)政包干制的實(shí)施激發(fā)了地方政府獲取新稅源的積極性，極大地推動了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)出對基本經(jīng)濟(jì)制度的影響和對生產(chǎn)力的促進(jìn)作用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的形成期（1993—2002年財(cái)政包干制激發(fā)了地方積極性，在刺激地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，也導(dǎo)致了“強(qiáng)支弱干”的現(xiàn)象，造成國家中央財(cái)政汲取能力下降，地方政府稅收、環(huán)境和土地政策上的惡性競爭等問題。包干制雖然釋放出地方政府助推市場經(jīng)濟(jì)主體形成和發(fā)展的積極性，解決了市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的主體數(shù)量問題，形成了新的產(chǎn)權(quán)秩序，但卻未能很好地解決競爭秩序，這就需要進(jìn)一步從國家治理的角度進(jìn)行重大調(diào)整。分稅制作為一種取向與包干制迥然不同的財(cái)稅體制，其推行具有明顯的系統(tǒng)設(shè)計(jì)或建構(gòu)特征。這一重大的治理變革在導(dǎo)向上就是要克服包干制制度協(xié)商成本過高的缺陷，將央地財(cái)政關(guān)系納入規(guī)范化的事權(quán)-財(cái)權(quán)對應(yīng)范圍。為此，國家不僅在稅種和分享比例上，也在機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行了相應(yīng)的重大調(diào)整。這種事關(guān)國家汲取能力的治理體系的能動性供給，引發(fā)了一系列相關(guān)基本經(jīng)濟(jì)制度的深刻重構(gòu)，進(jìn)而再次帶來了治理體系的系統(tǒng)變革?？傮w上，在這一階段，國家治理表現(xiàn)出能動性的制度供給（分稅制）反作用于基本經(jīng)濟(jì)制度，進(jìn)而因基本經(jīng)濟(jì)制度的變化再次促使國家治理做出適應(yīng)性變革。從分稅制對基本經(jīng)濟(jì)制度的影響看，分稅制改革后，各級地方政府以及各種“紅帽子”企業(yè)都對企業(yè)改制轉(zhuǎn)軌形成了高度共識，其連鎖反應(yīng)就是導(dǎo)致了諸如《公司法》等與產(chǎn)權(quán)和基本經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)的政策法規(guī)出臺。因?yàn)榉侄愔聘母锖?，地方政府的主要收入來自營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和增值稅的分成收入這三個部分，而企業(yè)所得稅又以企業(yè)利潤為稅基，因此間接地取決于企業(yè)的經(jīng)營效益，這就進(jìn)一步推動了企業(yè)從轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制到產(chǎn)權(quán)制度的改革。1993年，《中華人民共和國公司法》的頒布就是與這一變革相配套的關(guān)鍵措施，改變了承包制時代企業(yè)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營無理可據(jù)、無法可依的局面。①而國有和集體企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制也推進(jìn)了基本經(jīng)濟(jì)制度的變革。得到制度認(rèn)可的大量非公有制企業(yè)的成長，使體制內(nèi)外的主體相對數(shù)量發(fā)生了較大變化，從而需要國家科學(xué)》2009年第6期。在治理方式上進(jìn)行重大變革。其主要原因不僅在于體制外就業(yè)群體和稅收占比的上升，而且在轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)制過程中大量的失業(yè)與保障問題，也需要國家在就業(yè)和民生保障方面加大制度供給。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善期（2003—2012年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，20世紀(jì)90年代初推進(jìn)的國際大循環(huán)戰(zhàn)略開始進(jìn)入高速運(yùn)轉(zhuǎn)期。從全國范圍看，當(dāng)時經(jīng)濟(jì)循環(huán)中存在典型的結(jié)構(gòu)性失衡：沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了通過低成本勞動力承接國際分工，融入國際貿(mào)易秩序的機(jī)遇，從社會再生產(chǎn)的角度而言，這類企業(yè)在物質(zhì)補(bǔ)償和價值補(bǔ)償?shù)摹皟蓚€補(bǔ)償”上較為順利；但大量傳統(tǒng)國有企業(yè)則面臨著設(shè)備陳舊落后，技改資金不足的問題，無法實(shí)現(xiàn)設(shè)備和技術(shù)升級，“兩個補(bǔ)償”的實(shí)現(xiàn)較為困難。國際大循環(huán)戰(zhàn)略旨在通過沿海和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的勞動密集型出口企業(yè)轉(zhuǎn)移大量剩余勞動力的同時獲得外匯，然后通過外匯購買國有企業(yè)所需的技術(shù)設(shè)備，通過技改升級，再由第一部類的國有企業(yè)支持沿海地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不變資本更新，繼續(xù)推動這些勞動密集型企業(yè)出口創(chuàng)匯，推動外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。①從加入WTO到2008年，是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)增速最快的時期，也是中國成長為世界工廠的關(guān)鍵時期，中國的經(jīng)濟(jì)增速、出口增速外貿(mào)依存度均在2007年底達(dá)到近30年的峰值。一方面，前期分稅制改革激勵了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，這一階段和強(qiáng)輕公平，重當(dāng)期、輕長遠(yuǎn)）問題表現(xiàn)極為突出，經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域也不斷出現(xiàn)治理難題和治理挑戰(zhàn)。另一方面，在大量競爭性經(jīng)濟(jì)主體接入國際分工體系的過程中，出現(xiàn)了不可避免的底部競爭和近乎無限的農(nóng)村剩余勞動力供給，這在強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)主體市場化導(dǎo)向的同時，也帶來了諸多安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞資關(guān)系等方面的問題。調(diào)整治理方式、改善民生水平和平衡利益格局成為這一時期國家治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。2004年以來，中央政府逐步形成了以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國新理念，可以視為是對這種治理復(fù)雜性的回應(yīng)?？傮w上看，這一時期推動基本經(jīng)濟(jì)制度和國家治理體系變革的主要初始因素，與加入WTO直接相關(guān)。這進(jìn)一步強(qiáng)化了市場化改革的發(fā)展方向，并對中國的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了全方位的影響。從根本上講，這一初始推動力量的引入又是國家治理體系主動建構(gòu)的結(jié)果，從加入WTO的持久談判就可以說明，中央政府在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)改革開放方面，始終具有內(nèi)在的強(qiáng)烈激勵。由此引發(fā)的基本經(jīng)濟(jì)制度的進(jìn)一步變化和治理體系向著科學(xué)化、制度化和多元化的發(fā)展，不僅意味國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度的協(xié)同響應(yīng)速度更快、更契合，也意味著政府回應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)問題的機(jī)制開始完善。黨的十七大之6期。制度供給的能動性與適應(yīng)性：國家治理與基本經(jīng)濟(jì)制度變遷的歷史透視(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.后，轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府開始成為國家治理的主旋律，突出強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，①等等，均充分說明在經(jīng)歷了基本經(jīng)濟(jì)制度的快速變化和治理領(lǐng)域的諸多挑戰(zhàn)之后，基層自治的能力基礎(chǔ)、互動機(jī)制黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。從前五個階段的治理體系響應(yīng)看，國家治理體系與基本經(jīng)濟(jì)制度在一個特定時段內(nèi)的相互影響、相互作用是客觀存在的。至于哪個先行變化，哪個之后響應(yīng)，在不同時段有著不同表現(xiàn)?？傮w上，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌、發(fā)育、快速成長與質(zhì)量提升的過程中，每個階段基本經(jīng)濟(jì)制度的變革，都會深刻改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)組織和社會組織，在推動產(chǎn)權(quán)變革、資源配置機(jī)制和剩余分配體制變革的過程中，改變既定的社會結(jié)構(gòu)，在形成新的動力的同時，也形成新的矛盾，進(jìn)而形成后續(xù)變革的約束條件和觸發(fā)因素。黨的十八大以來的國家治理在制度供給上帶有明顯的能動性和前瞻性。加入WTO之后，復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟(jì)問題要求國家對治理快速響應(yīng)，這使國家需要在更大范圍內(nèi)行使其治理職責(zé)，而快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和尚未完全建立起來的政府-市場的邊界以及法治基礎(chǔ)，又加大了權(quán)力尋租的機(jī)會。黨的十八大以來，國家治理改革是以執(zhí)政黨的“刀刃向內(nèi)”和不斷自我革命的承諾為基礎(chǔ)開始的，是以一系列的機(jī)構(gòu)改革和制度化的、常態(tài)化的反腐為標(biāo)志的。破除權(quán)力尋租、嚴(yán)懲腐敗貪污必然要大量觸及既得利益群體，“刀刃向內(nèi)”的自我革命要得以持續(xù)，就需要徹底扭轉(zhuǎn)層級制官僚體系的頑疾，很顯然，這僅僅通過適應(yīng)性的制度調(diào)整是難以達(dá)成的。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，高質(zhì)量發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展從粗放的要素投入驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型、環(huán)境友好型的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。要在制度上進(jìn)一步提升和鞏固基本經(jīng)濟(jì)制度，就要更好凸顯“兩個毫不動搖”的發(fā)展方向，不斷提高市場經(jīng)濟(jì)體制的質(zhì)量。這一時期，圍繞基本經(jīng)濟(jì)制度的重要政策、重大理論宣傳持續(xù)不斷，繼黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競?cè)牒推降劝l(fā)展等方面出臺了一系列措施，通過制度保障各種經(jīng)濟(jì)成分在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會平等和規(guī)則平等。從習(xí)近平總書記關(guān)于“三個沒有變”③競爭、社會信用等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，支持中小微企業(yè)發(fā)展”，都是為新時期中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度提供可持續(xù)發(fā)展的制度保障。對基本經(jīng)濟(jì)制度的全面①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上中央文獻(xiàn)出版②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上中央文獻(xiàn)出版社2014年版,第16頁。在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用沒有變，我們鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策沒有變，我們致力于為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機(jī)會的方針政策沒有變。(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.Allrightsreserved.支持和鞏固，同時需要在治理體系上作出相應(yīng)的跟進(jìn)。對于住房、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域市場化導(dǎo)向改革所暴露出來的弊端和不足，相應(yīng)的制度供給開始向“以人為本”“以人民為中心”的方向扭轉(zhuǎn)。住房、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，都出現(xiàn)了不同于的治理導(dǎo)向和治理手段。盡管以人民為中心長期以來一直是中國國家治理的原則，在這一時期，以人民為中心的理念得到了前所未有的強(qiáng)調(diào)和重視。這不僅是維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人民根本利益這一宗旨的要求，也是新時代多元治理主體形成的一種必然反映。與治理手段和治理內(nèi)容的變革相適應(yīng)，政策實(shí)施和公共服務(wù)相關(guān)的改革也在不斷推進(jìn)。如提倡“放管服”等。在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，針對新時期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的長期性和復(fù)雜性，在經(jīng)濟(jì)治理上日趨長期化、科學(xué)化，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃首要內(nèi)容。構(gòu)建適應(yīng)新時代發(fā)展需要的科學(xué)的國家治理體系，成為這一時期總體的