對(duì)地方財(cái)政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

對(duì)地方財(cái)政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)徐楠一、地方財(cái)政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)中國(guó)地方政府支出在預(yù)算內(nèi)支出中所占的比重從國(guó)際比較來(lái)看是屬于最高一檔，1994年中央與地方財(cái)政關(guān)系的“再集權(quán)化”措施并未改變財(cái)政分權(quán)的基本格局。在目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平下，地方政府財(cái)政支出已占到本地GDP的21—22％，人均財(cái)政支出的省均值已經(jīng)在過(guò)去10年中上升了3．7倍。全部預(yù)算內(nèi)支出的3／4是由地方政府花掉的。從1996年至2003年，地方政府行政開(kāi)支總額上升了2．92倍。地方政府行政開(kāi)支過(guò)大、上升過(guò)快，恰恰是借助于“預(yù)算外”這種較“軟”的預(yù)算約束條件而實(shí)現(xiàn)的。1.預(yù)算內(nèi)支出規(guī)模結(jié)果顯示：按國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑的地方預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外公共支出占當(dāng)?shù)谿DP的比重，在1994—2003年這10年中從15．6％上升至21．0％，共上升了5．4個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)入2000年以后，這個(gè)比重一直在2l一22％之間。這說(shuō)明，一方面地方政府無(wú)論是作為各自在本地經(jīng)濟(jì)中的份額，還是作為地方政府總體在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的份額，在1994—2003年的10年里都顯著增長(zhǎng)了。但另一方面，“財(cái)政支出／GDPI’這個(gè)比率并不是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的標(biāo)志，在發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)比率往往是較低的。這就引出一個(gè)問(wèn)題，政府預(yù)算規(guī)模膨脹能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長(zhǎng)?政府花錢(qián)是否有效率?盡管上述這幾個(gè)農(nóng)業(yè)大省的人均財(cái)政支出比東部大城市低很多，但是，第一，地方財(cái)政支出與這兒個(gè)省份的GDP水平相比是不低的。如四川、貴州，2003年的財(cái)政支出／GDP‘‘比率分裂為23.8％與27.8％”分別比1994年上升12與lO個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明這些較貧困的省份政府?dāng)U張反而相對(duì)更快；表2說(shuō)明，中國(guó)地方政府在預(yù)算內(nèi)支出所占比重從國(guó)際比較來(lái)看是屬于最高一檔的，因此，如果考察對(duì)于財(cái)政資源的最終支配權(quán)，則中國(guó)絕對(duì)屬于財(cái)政分權(quán)的國(guó)家，1994年中央與地方財(cái)政關(guān)系的“再集權(quán)化”措施并未改變財(cái)政分權(quán)的基本格局。至于預(yù)算外收入與支出，因“預(yù)算外”本來(lái)就是地方政府的一塊“財(cái)政自留地”。中國(guó)財(cái)政資源格局中并不處于“弱勢(shì)”。我們并不否認(rèn)不少地區(qū)尤其是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政狀態(tài)窘迫的事實(shí)，但從以上三筆大賬計(jì)算的結(jié)果看，中國(guó)地方政府總體說(shuō)來(lái)沒(méi)有“哭窮”的理由。因?yàn)槲覀兛偛荒苊撾x基本的國(guó)力(GDP水平、)人民的承受力(人均財(cái)政開(kāi)支)、總體財(cái)力(全部財(cái)政支出量)來(lái)談地方政府的財(cái)政規(guī)模。在目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平下，如果地方政府財(cái)政支出已占到本地GDP的21—22％，如果人均財(cái)政支出的省均值已經(jīng)在過(guò)去10年中上升了3．7倍，如果全部預(yù)算內(nèi)支出的3／4是由地方政府花掉的，那么還講地方政府“事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)”，還努力要中央多轉(zhuǎn)移一些資源給地方，還強(qiáng)調(diào)地方政府財(cái)權(quán)不夠，這至少是超越了客觀可行性。地方財(cái)權(quán)是有界定不清的地方，無(wú)論從財(cái)政收入權(quán)上，還是從支出權(quán)上，目前有許多地方是屬于“錯(cuò)誤配置”的，但從總量上說(shuō)，地方財(cái)政不應(yīng)講規(guī)模小。問(wèn)題正在于，地方政府該有的財(cái)政收入沒(méi)有拿到，不該有的財(cái)政收入可能自己悄悄發(fā)展出來(lái)了；這種財(cái)權(quán)(財(cái)政收入權(quán))與事權(quán)(支出權(quán))的配置上的結(jié)構(gòu)扭曲，才是當(dāng)前中國(guó)地方政府與財(cái)政規(guī)模膨脹與公共品提供不足現(xiàn)象并存的體制原因。因此，主要問(wèn)題不是“事權(quán)(支出權(quán))”一方與作為另一方的“財(cái)權(quán)(收人權(quán))”之間的總量不對(duì)稱(chēng)，而在于“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”本身的配置不當(dāng)，才造成地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效的遞減。2.地方政府的預(yù)算外收支規(guī)模（1）自從1978年以來(lái)，預(yù)算外收入和預(yù)算外支出都一直在急劇增加。早在1980年代，預(yù)算外收人就是經(jīng)濟(jì)改革的產(chǎn)物。那時(shí)越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)開(kāi)始保留其利潤(rùn)，由于當(dāng)時(shí)的國(guó)有企業(yè)大多是由地方政府所擁有，因此這些留成利潤(rùn)的大部分都成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。從1978年到1993年，地方政府扮演了“代理人”的角色，為地方國(guó)有企業(yè)提供保護(hù)和支持。當(dāng)然，地方政府和地方國(guó)有企業(yè)之間是互利的，地方政府可以將國(guó)有企業(yè)的留成利潤(rùn)劃入預(yù)算外收入，以此為地方國(guó)有企業(yè)提供公共服務(wù)；與此同時(shí)，地方國(guó)有企業(yè)可以得到地方政府的稅收減免和特殊保護(hù)。1994年分稅制的實(shí)施將地方國(guó)有企業(yè)的留成利潤(rùn)從地方政府預(yù)算外收人中劃撥出來(lái)，地方國(guó)有企業(yè)的預(yù)算獨(dú)立出來(lái)，直接由財(cái)政部支配。地方政府的預(yù)算外收入和預(yù)算外支出在1994年前后突然出現(xiàn)了第一次下跌。在1997年，預(yù)算外收入和預(yù)算外支出曲線出現(xiàn)了第二次下跌，這是由于中央政府規(guī)定將13項(xiàng)政府基金都統(tǒng)一從預(yù)算外劃歸預(yù)算內(nèi)管理。然而這項(xiàng)規(guī)定并未影響到地方政府對(duì)于這些基金的控制權(quán)，這是因?yàn)榛鸬恼魇蘸褪褂靡廊皇艿降胤秸目刂?。盡管預(yù)算外收入和預(yù)算外支出存在兩次較大的下跌，但自從1997年以來(lái)，地方政府的預(yù)算外收支仍然持續(xù)增加。而1997年之后和1994年之前預(yù)算外收支增加的含義是截然不同的：1994年之前預(yù)算外收支的增加意味著地方政府和地方國(guó)有企業(yè)之間存在著共謀，從1994年以后，分稅制改革切斷了地方政府和國(guó)有企業(yè)之間的聯(lián)系，地方政府保護(hù)地方國(guó)有企業(yè)的動(dòng)機(jī)被削弱，然而，地方政府出售國(guó)有企業(yè)的動(dòng)機(jī)卻大大加強(qiáng)，這也是中國(guó)進(jìn)行私有化改革背后的原因之一。在剝離了國(guó)有企業(yè)的留成利潤(rùn)后，1997年后預(yù)算外收支的增長(zhǎng)是由于一些新的收入來(lái)源：收費(fèi)收入以及那些直接或間接地隸屬于地方政府的代理機(jī)構(gòu)的收入。應(yīng)當(dāng)指出，按現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口經(jīng)計(jì)算的“預(yù)算外”收人與支出，僅僅是地方政府預(yù)算以外財(cái)政收入的一部分。（2）“預(yù)算外”財(cái)力“邊際留成”比率高，接近100％?！邦A(yù)算外”基本上是本級(jí)政府的合法小金庫(kù)。它基本不存在上下級(jí)對(duì)于轉(zhuǎn)軌國(guó)家，雖然各個(gè)國(guó)家的具體情況相差很大，但是隨著中央計(jì)劃的瓦解，轉(zhuǎn)軌國(guó)家大都面臨嚴(yán)重的財(cái)政挑戰(zhàn)。1992年，在26個(gè)轉(zhuǎn)軌國(guó)家中政府總赤字高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3％的就有19個(gè)，其中有10個(gè)國(guó)家的赤字率超過(guò)了10％，亞美尼亞、格魯吉亞和塔吉克斯坦更是超過(guò)了30％。。因此，轉(zhuǎn)軌國(guó)家隨后大都進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)政整頓，并在實(shí)現(xiàn)財(cái)政合理平衡方面取得了很大進(jìn)展。1998年，26個(gè)轉(zhuǎn)軌國(guó)家中有16個(gè)國(guó)家政府總赤字等于或低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3％。其主要措施有：大規(guī)模出售國(guó)有企業(yè)，實(shí)行價(jià)格自由化，將企業(yè)和銀行部門(mén)的財(cái)務(wù)與政府相分離，強(qiáng)支出管理，調(diào)整支出，改革政府間的財(cái)政關(guān)系。2.國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要結(jié)合我國(guó)國(guó)情。由于各國(guó)的政治體制、行政區(qū)劃、國(guó)家大小、民族狀況、地區(qū)差別等因素的差異，各國(guó)財(cái)政的級(jí)次及各自職責(zé)、收支規(guī)模和制度等方面都表現(xiàn)出差異，因此，各個(gè)國(guó)家防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)韻內(nèi)容都要密切結(jié)合本國(guó)情況。由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要成因在于支出增長(zhǎng)迅猛，工業(yè)國(guó)家的應(yīng)對(duì)措施重點(diǎn)就是削減財(cái)政支出；而發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)軌國(guó)家因財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是多方面矛盾長(zhǎng)期積累的結(jié)果，除了削減財(cái)政支出外，還采取了其它一系列符合各自國(guó)情的措施。我們?cè)诜婪敦?cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也要結(jié)合我國(guó)國(guó)情全盤(pán)考慮，統(tǒng)籌兼顧。發(fā)展經(jīng)濟(jì)壯大財(cái)源。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)困難的必然結(jié)果和集中反映。注重從體制上防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國(guó)家在防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中就實(shí)行了諸如出售國(guó)有企業(yè)、價(jià)格自由化、企業(yè)和銀行部門(mén)的財(cái)務(wù)與政府相分離等一系列措施。這對(duì)于減輕財(cái)政包袱、緩解財(cái)政困難，起到了積極的作用。與此相對(duì)照，我們今天還在國(guó)有企業(yè)改革、投融資體制改革等方面畏首畏尾，裹足不前，使財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)。為此，在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，必須大膽地結(jié)合我國(guó)實(shí)際確立改革目標(biāo)，大力推進(jìn)改革進(jìn)程，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力壯大的“雙贏”。在中央與地方之間合理劃分財(cái)權(quán)。任何國(guó)家不管采取何種政體，都必須確保中央財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)和制約地位，保證國(guó)家財(cái)政是一個(gè)完整的統(tǒng)一體。不過(guò)，工業(yè)國(guó)家財(cái)政體制之所以能形成一個(gè)完整的統(tǒng)一體，得益于法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。加快財(cái)政支出改革。在財(cái)政整頓過(guò)程中，無(wú)論是工業(yè)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)軌國(guó)家都強(qiáng)調(diào)完善支出改革，遏制財(cái)政支出增勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)也積極構(gòu)建地方公共財(cái)政支出體系，實(shí)施包括以部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度為核心的預(yù)算支出管理制度改革，努力使財(cái)政逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。今后，我們要繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善相關(guān)制度，加快改革步伐。此外，要擴(kuò)大地方財(cái)政報(bào)告的覆蓋面，進(jìn)一步提高對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的要求。五、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解1、建立健全地方稅收體系建立健全地方稅收體系是增加地方財(cái)政收入的根本保證，也是防范與化解地方稅收收入風(fēng)險(xiǎn)的根本所在，應(yīng)嚴(yán)格按照稅種劃分中央收入和地方收入，構(gòu)建新的地方稅收收入體系。（1）培養(yǎng)地方主體稅種，作為地方主體稅種，必須具有稅源豐裕且穩(wěn)定的特點(diǎn)，從我國(guó)當(dāng)前來(lái)看，地方主體稅種仍是營(yíng)業(yè)稅，培養(yǎng)地方主體稅種可以從地方政府公共職能的角度考慮，第一，可考慮改革城市維護(hù)建設(shè)稅，擴(kuò)大征稅范圍、改變征收依據(jù)，并將城市維護(hù)建設(shè)方面的基金、收費(fèi)并入其中，可作為地方主體稅種之一。第二，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立起適合我國(guó)國(guó)情的財(cái)產(chǎn)稅制，對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅’的若干稅種可考慮合并，并且在適宜的時(shí)候開(kāi)征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。（2）優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，形成地方稅體系中增長(zhǎng)性稅收、糾正性稅收、受益性稅收的合理構(gòu)成，逐步取消地方稅體系中內(nèi)外有別的兩套作法。（3）一般而言，地方稅可以劃分為三類(lèi)：一是全國(guó)統(tǒng)一的地方稅，即由中央立法在全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征，由地方征管使用，二是費(fèi)稅化的地方稅，這一類(lèi)地方稅，凡涉及全國(guó)范圍征收的應(yīng)由中央統(tǒng)一立法，其他可由各地方政府立法征收。三是特別地方稅，即根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)稅源的狀況，由地方政府立法而設(shè)置征收的稅。按照地方稅的分類(lèi)，分別給予相應(yīng)的地方稅權(quán)，明確各級(jí)地方政府的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、實(shí)施細(xì)則制定權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免權(quán)等。2、完善轉(zhuǎn)移支付制度完善轉(zhuǎn)移支付制度，可以增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)財(cái)政的橫向均衡和共同發(fā)展的目標(biāo)，也是化解和降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要手段之一，目前最主要轉(zhuǎn)移支付形式是稅收返還，在1994年分稅制改革時(shí)，為了減少改革阻力，盡可能地保持了原有的利益格局，這種作為與規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付相去甚遠(yuǎn)，違背了轉(zhuǎn)移支付的根本目標(biāo)，應(yīng)改變目前多種多樣的轉(zhuǎn)移支付形式，逐步推廣相對(duì)規(guī)范的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法；改革目前基數(shù)法的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步推廣過(guò)渡到因素法，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立起客觀公正的公式化轉(zhuǎn)移支付，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，在因素選擇、公式設(shè)計(jì)方面，充分體現(xiàn)宏觀調(diào)控需要和地方各級(jí)政府的財(cái)力需要，除均衡化為目標(biāo)的一般轉(zhuǎn)移支付外，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)采用公式化方法；建立完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，我國(guó)不僅存在著東部、中部、西部之間的差距，在一省之內(nèi)各地市之間的發(fā)展差距也是非常明顯的，因此省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)也應(yīng)參照中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)同步推進(jìn)；四是考慮到我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在的三大經(jīng)濟(jì)地帶，在完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，也不應(yīng)忽視橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，在地區(qū)間進(jìn)行財(cái)政資金的余缺調(diào)劑，也可以起到降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用，這一涉及到地區(qū)利益的重新調(diào)整，建立與實(shí)施的阻力會(huì)比較大，可以考慮采取漸進(jìn)的方式，逐步推行。3、控制財(cái)政支出規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)控制財(cái)政支出規(guī)模，并非是把財(cái)政支出的總量減少，而是使財(cái)政支出規(guī)模的增長(zhǎng)速度要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度相適應(yīng)，財(cái)政支出規(guī)模隨著政府社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治職能的擴(kuò)展必然會(huì)有所增加，但財(cái)政的支出規(guī)模除考慮對(duì)財(cái)政支出的需求之外，更要考慮到財(cái)政收入的限制。財(cái)政支出的項(xiàng)目要有增有減：改變目前吃飯財(cái)政的局面，財(cái)政投資從競(jìng)爭(zhēng)性的生產(chǎn)領(lǐng)域中退出來(lái)，應(yīng)繼續(xù)增加基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共職能支出，繼續(xù)增加科教文衛(wèi)支出，尤其