宏觀調(diào)控法律制度的施行及其績效

宏觀調(diào)控法律制度的施行及其績效關(guān)鍵詞:宏觀調(diào)控/法律制度/經(jīng)濟民主/GDP增長目標

內(nèi)容提要:要在全球金融危機的背景下，政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，提出了2009年GDP增長8%的目標，并為此采取了以擴大公共投資和拉動消費為核心的一系列調(diào)控措施。對于政府提出的經(jīng)濟發(fā)展目標能否實現(xiàn)，存在不同的看法。以法律制度分析為框架的研究表明，在我國現(xiàn)行法律制度下，政府通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)8%增長目標有合法性基礎(chǔ)、有法律機制和民主機制的保障，是可以實現(xiàn)的。同時，從經(jīng)濟民主和法治的角度提出政府為保持經(jīng)濟增長所采取的宏觀調(diào)控措施值得思考和探討。

在全球金融危機的背景下，國務(wù)院提出2009年GDP增長8%的目標。影響這一目標實現(xiàn)的因素很多，不同的人可以從不同的角度去認識和判斷。在現(xiàn)有條件下，2009年能否實現(xiàn)8%的增長目標關(guān)鍵在以擴大投資為核心的政府宏觀調(diào)控措施是否有效。對于宏觀調(diào)控措施的效果而言，相關(guān)法律制度的保障及運行機制是決定性的因素之一。從我國宏觀調(diào)控法律制度和相關(guān)政策的角度判斷，通過政府的宏觀調(diào)控，可以實現(xiàn)GDP增長8%的目標。一、政府通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)8%的增長目標具有合法性基礎(chǔ)從市場經(jīng)濟確立之日起，關(guān)于政府與市場的關(guān)系的爭論就從未停止過。從西方發(fā)達資本主義國家到發(fā)展中國家，都一直致力于尋找政府與市場的最佳結(jié)合點，努力建立政府與市場互動的法律制度。我國在20世紀50年代完成社會主義改造后，正式走上了建立社會主義制度的道路，逐步形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，形成了“強政府、弱市場”的格局。在新中國成立初期的20多年里，這種經(jīng)濟體制對我國的建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的促進作用，但經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，靠政府命令已經(jīng)不能有效地配置資源。改革開放以后，我國開始從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，政府與市場的關(guān)系成為改革的核心問題之一。1992年黨的十四大正式把建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制確定為我國經(jīng)濟體制改革的目標。此后十余年的改革與發(fā)展，都沒有繞開這一核心問題。隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，我國基本上形成了政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟體制。在這樣的市場體制形成過程中，我國迅速發(fā)展成為世界第三大經(jīng)濟體。我國的市場經(jīng)濟體制雖然還有一些缺陷，但整體上看是符合中國國情的，中國的宏觀調(diào)控制度上是必需的和有效的。實踐證明，政府的宏觀調(diào)控是必要的，并且許多情況下政府的調(diào)控成為促進經(jīng)濟增長的重要力量。但政府的調(diào)控要發(fā)揮良好的作用，必須具備許多約束性的條件。其中，最重要的是兩個合法性條件：一是必須尊重市場自身的要求，二是必須符合社會發(fā)展的基本要求。第一個條件要求政府的調(diào)控經(jīng)濟應(yīng)當尊重市場的自身規(guī)律，只有在市場機制不能有效發(fā)揮作用時，政府才能采取調(diào)控措施干預市場。第二個條件要求政府調(diào)控經(jīng)濟應(yīng)當符合以民主與法治為核心的現(xiàn)代社會治理機制的要求。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主法治的框架下，各國的宏觀調(diào)控制度已經(jīng)形成了一個較為完備的法律體系，逐步由過去單純彌補市場失靈轉(zhuǎn)向塑造國家未來。宏觀調(diào)控的主動性和針對性已經(jīng)大大增強，在國民經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷提高，因此，宏觀調(diào)控的法治化成為社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，調(diào)控的合法性成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府宏觀調(diào)控的基本保障。不論各國政府為應(yīng)對危機和促迸經(jīng)濟增長而采取什么樣的方案和措施，一個共同的條件是：都必須在憲法和法律授權(quán)下進行，并按法律規(guī)定的程序展開。缺乏合法性的支持就談不上調(diào)控目標的實現(xiàn)，經(jīng)濟宏觀調(diào)控的合法性成為能否實現(xiàn)調(diào)控目標和產(chǎn)生良好效果的前提性條件。合法性之所以是實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標的基本保障，根本原因在于國家和政府在經(jīng)濟發(fā)展中具有雙重性的功能，即美國著名經(jīng)濟學家諾斯所說的國家悖論。求解這種悖論，應(yīng)該借助憲政和法治，憲政和法治的安排作為解開“政府悖論”的一把鑰匙，其所崇尚的人民主權(quán)、憲法至上、有限政府等法治精神，已經(jīng)逐漸成為市場經(jīng)濟發(fā)展的基本條件，在政府與市場之間找到了一種恰當?shù)钠胶?，使政府對?jīng)濟市場化和政治民主化的承諾變得可信。其所包含的經(jīng)濟意義是通過對政府權(quán)力的約束和個人權(quán)利的保護確立了市場經(jīng)濟有效運作的制度環(huán)境。[1]我國經(jīng)濟體制改革的一個基本走向是不斷提高政府干預經(jīng)濟的法治化程度，將政府的經(jīng)濟職能納人法制運行的軌道。在2000年，吳敬璉就率先提出建立“好的市場經(jīng)濟”的觀點。[2]2001年，錢穎一詳細地論證了“好的市場經(jīng)濟”的內(nèi)涵，認為決定市場經(jīng)濟好壞的因素有資本、勞動、技術(shù)、地理、開放和制度，其中制度應(yīng)該是非常重要的因素?？偟膩碚f，好的市場經(jīng)濟是建立在法治基礎(chǔ)上的現(xiàn)代市場經(jīng)濟，政府應(yīng)該是一個法治之下的有限的和有效的政府，這是好的市場經(jīng)濟得以建立和維系的關(guān)鍵。只有好的市場經(jīng)濟才能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和收人提高。[3]我國政府的宏觀調(diào)控權(quán)來自憲法和法律的授權(quán)?！吨腥A人民共和國憲法修正案》第十五條明確規(guī)定“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控”，《中華人民共和國憲法》第八十九條規(guī)定了國務(wù)院管理全國經(jīng)濟工作的權(quán)利。2006年，全國人大十屆四次會議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十一五”規(guī)劃》），明確提出完善宏觀調(diào)控制度和建立服務(wù)政府、責任政府和法治政府的目標。為了保持2009年GDPS%的增長速度，國務(wù)院已經(jīng)出臺了一系列調(diào)控措施，包括產(chǎn)業(yè)振興計劃、貨幣政策、稅收調(diào)節(jié)、外貿(mào)政策、社會保障措施等，基本上符合《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國預算法》、《“十一五”規(guī)劃》以及金融財稅、外貿(mào)法等宏觀調(diào)控法律制度的規(guī)定。調(diào)控措施中最重要的4萬億投資方案基本上是按照“十一五”規(guī)劃以及其他中長期規(guī)劃確定的，沒有超出政府調(diào)控權(quán)的范圍。許多調(diào)控措施已經(jīng)在政府工作報告中反映出來，并經(jīng)過全國人民代表大會通過，從而確立了政府為保持經(jīng)濟增長而采取的各項調(diào)控措施的合法性。盡管影響國民經(jīng)濟增長的因素很多，但根據(jù)憲法和法律所采取的調(diào)控措施獲得了明確的合法性，具有較好的穩(wěn)定性、可持續(xù)性和可預測性，并納人到法律制度體系的保障范圍內(nèi)，為實現(xiàn)GDPS%的增長目標提供了堅實的制度性基礎(chǔ)。重慶社會科學二、政府通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)8%的增長目標具有靈活的法律機制保障從我國甚至世界范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的實踐可以看出，政府與市場一直在矛盾中努力達到均衡。二者的適度平衡是經(jīng)濟健康發(fā)展的必要前提，這已經(jīng)成為多數(shù)人的共識，也為實踐所證明。但經(jīng)濟發(fā)展的實踐同時也證明，在由經(jīng)濟和政治體制所決定的不同宏觀調(diào)控制度下，政府調(diào)控經(jīng)濟的效果同樣存在明顯差別。如何尋找一種能夠?qū)⒍叩年P(guān)系安排得比較恰當?shù)姆芍贫?，既是政府干預經(jīng)濟的法治化及宏觀調(diào)控制度完善的重點，也是我國改革開放以來經(jīng)濟體制改革與發(fā)展的重點。從世界范圍內(nèi)看，政府與市場是驅(qū)動經(jīng)濟與社會發(fā)展的兩大車輪，二者的關(guān)系自然也就成為改革、發(fā)展過程中的根本性問題，如何正確處理好兩者之間的關(guān)系，應(yīng)成為思考和解決一切問題和矛盾的出發(fā)點。這也是各國的改革歷程所帶給人們的啟迪。[4]我國自改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，不斷探索宏觀調(diào)控制度完善的道路，并逐步形成了有中國特色的宏觀調(diào)控法律制度，即建立了回應(yīng)型的宏觀調(diào)控法律制度。與西方發(fā)達國家傳統(tǒng)的法律制度類型相比較，回應(yīng)型法律制度不過分關(guān)注法律的規(guī)則結(jié)構(gòu)，而是強調(diào)法律所服務(wù)的目的支配性地