公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述

公共危機(jī)管理第四講

公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防

1公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四講公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防學(xué)習(xí)目標(biāo)：1、了解危機(jī)預(yù)警、預(yù)防的意義及分析框架2、掌握危機(jī)預(yù)警的基本原則與實際技巧3、掌握危機(jī)預(yù)測的程序和方法4、掌握危機(jī)的風(fēng)險管理方法2公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024，。

2002年8月1日，京郊密云和懷柔交界的9個山村遭遇到50年一遇的暴雨和泥石流，降水量達(dá)280.2毫米。就在“死亡暴雨”來臨前的一個小時，2000余名村民接到逃生警報及時撤離。雨后，部分家園被毀，卻無一人傷亡。2002年1969年8月，曾發(fā)生暴雨，造成59人死亡,22人受傷。

1991年1969年1991年6月10日，發(fā)生山洪泥石流造成22人死亡，8人受傷。京郊暴雨和泥石流災(zāi)難3公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024

案例啟示“預(yù)防是解決危機(jī)最好的方法。”

——英國著名危機(jī)管理專家邁克爾·里杰斯特“大風(fēng)起于青萍之末”“愚者諳于成事，智者見于未萌”4公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第一節(jié)公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制一、危機(jī)預(yù)警機(jī)制的內(nèi)涵、功能和作用二、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的建立三、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成四、公共危機(jī)的預(yù)警分析五、公共危機(jī)預(yù)警存在的問題及注意事項5公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用（一）公共危機(jī)預(yù)警的內(nèi)涵1、含義根據(jù)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報和資料，運用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測的方法、技術(shù)，對某些危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等作出估計和判斷，并發(fā)出確切的警示信息，使政府和民眾提前了解危機(jī)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以便及時采取應(yīng)對策略，防止或消除不利后果的一系列活動。6公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用2、類別從手段上劃分電子預(yù)警系統(tǒng)指標(biāo)性預(yù)警系統(tǒng)從時間上劃分長期預(yù)警系統(tǒng)短期預(yù)警系統(tǒng)7公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用（二）公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的功能1、預(yù)見功能：通過對政治社會生活領(lǐng)域中特定指標(biāo)要項的研究，找出某些敏感性指標(biāo)的異常變化并預(yù)先指出其發(fā)展征兆。2、警示功能：通過對政治社會生活領(lǐng)域中的特定指標(biāo)要項的監(jiān)測，政府可以就有關(guān)信息和結(jié)果向相關(guān)部門或社會公眾發(fā)出警示，發(fā)揮導(dǎo)向功能3、減緩、延緩功能：盡可能地利用已存在和潛在的條件來盡力減緩、延緩其發(fā)展的速度，減少其所帶來的損失，避免危機(jī)的擴(kuò)大和升級。4、阻止、化解功能：對于許多現(xiàn)實問題，政府可以通過一定得措施給予相應(yīng)的組織和化解，實際上也在某種程度上防范了未來危機(jī)事件的發(fā)生。8公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用（三）建立公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的作用1、幫助組織作出快速的反應(yīng)2、減少危機(jī)監(jiān)測成本，提高危機(jī)監(jiān)測效果“預(yù)警所以能夠?qū)θ藗冋J(rèn)識事物、社會起到警示作用，是由事物和社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律決定的。人們能夠通過對事物內(nèi)在矛盾的認(rèn)識和量變質(zhì)變關(guān)系的把握，以及對事物表象和事物之間聯(lián)系的分析，了解事物各發(fā)展階段量的狀態(tài)和表象特質(zhì)，從而確立事物危難狀態(tài)的指標(biāo)，并真切地感受事物發(fā)展的警示信息?！?公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024二、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立（一）建立的目標(biāo)和原則1、目標(biāo)采集所需信息；準(zhǔn)確預(yù)測風(fēng)險；及時發(fā)布信號；預(yù)警信號明確；避免信號相互干擾；經(jīng)濟(jì)合理。2、原則以人為本原則常抓不懈原則分級預(yù)警原則注重實效原則全員參與原則10公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024（二）建立的主要過程

1、確定危機(jī)類型

2、評估危機(jī)風(fēng)險源、危機(jī)征兆

3、確定危機(jī)監(jiān)測的內(nèi)容和指標(biāo)

4、配備相關(guān)的資源

5、評估預(yù)警系統(tǒng)的性能

6、配備相當(dāng)?shù)娜肆Y源

7、向公眾說明危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)原理和使用方法

二、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立11公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024三、公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成信息收集子系統(tǒng)：收集各類危機(jī)信號信息加工子系統(tǒng)：對危機(jī)信息進(jìn)行整理決策子系統(tǒng)：做出危機(jī)識別和風(fēng)險評估警報子系統(tǒng)：讓公眾識別預(yù)警的內(nèi)容咨詢子系統(tǒng)：幫助危機(jī)決策12公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024三、公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成信息輸入：收集與危機(jī)相關(guān)的監(jiān)測信息與歷史資料信息加工：運用各種預(yù)測方法及預(yù)測技術(shù)分析信息危機(jī)決策：通過對各種信息的加工整理決定是否發(fā)出警報警報輸出：危機(jī)預(yù)測結(jié)果的公布信息反饋13公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024四、公共危機(jī)預(yù)警存在的問題（一）公共危機(jī)預(yù)警失靈的原因分析1、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)設(shè)計上的缺陷危機(jī)信號缺乏代表性系統(tǒng)本身的運行問題系統(tǒng)發(fā)生故障而癱瘓2、危機(jī)預(yù)警的激勵不足相關(guān)人員消極怠工，缺少收集信息的積極性3、信息傳遞過程中出現(xiàn)障礙4、危機(jī)評估準(zhǔn)確性不高5、危機(jī)預(yù)報不及時6、危機(jī)信息不受重視，對危機(jī)預(yù)報反應(yīng)遲鈍14公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024四、公共危機(jī)預(yù)警存在的問題（二）避免預(yù)警系統(tǒng)失靈的行為選擇1、經(jīng)常對危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的進(jìn)行評估2、避免發(fā)出錯誤的警報3、預(yù)警信號必須簡單明確4、提高個人的預(yù)警信號的接受能力案例：新加坡公共衛(wèi)生危機(jī)的預(yù)警機(jī)制15公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024五、中國公共危機(jī)預(yù)警存在的問題第一，沒有建立起高效的危機(jī)預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)；第二，沒有建立起開放、靈敏、準(zhǔn)確的信息收集和信息傳遞系統(tǒng)和信息確認(rèn)系統(tǒng)；第三，危機(jī)預(yù)警意識、居安思危意識淡?。坏谒?，危機(jī)法規(guī)體系不健全，導(dǎo)致責(zé)任不明，行為缺乏預(yù)期；第五，實質(zhì)的預(yù)案缺乏，遇事往往手足無措；第六，相關(guān)預(yù)警機(jī)構(gòu)不健全或形同虛設(shè)；第七，缺乏一個有效的危機(jī)解壓機(jī)制，致使矛盾積累到一定程度而爆發(fā)。16公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024六、西方國家公共危機(jī)預(yù)警的特征與借鑒（一）西方各國的預(yù)警一般比較重視利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段對社會現(xiàn)行運行狀態(tài)及未來發(fā)展進(jìn)行各種監(jiān)測和社會調(diào)查，特別是運用統(tǒng)計資料、數(shù)學(xué)模型和計算機(jī)模擬等諸多社會變量對社會問題分析預(yù)測，為政府適時調(diào)整社會政策，實施有針對性的社會控制手段，起到了非常重要的依據(jù)作用。（二）西方各國的預(yù)警一般都比較重視國家應(yīng)急組織系統(tǒng)的作用。比如美國就比較注意發(fā)揮聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）的重要協(xié)調(diào)作用。FEMA是美國聯(lián)邦政府處置緊急事務(wù)的最高管理機(jī)構(gòu)，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，實行24小時不間斷運作，總部設(shè)在華盛頓，在全國各地設(shè)有區(qū)域運作中心。在危機(jī)發(fā)生之前，F(xiàn)EMA可以在沒有總統(tǒng)授權(quán)的情況下動用初始應(yīng)急資源和應(yīng)急小組，發(fā)布重要命令、實施控制，根據(jù)事態(tài)發(fā)展，F(xiàn)EMA可以向國防部要求調(diào)用其資源，總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)后，危機(jī)應(yīng)對處理的各項職責(zé)由FEMA署長、副署長、區(qū)域首長、聯(lián)邦協(xié)調(diào)官協(xié)同地方官員共同實施?！?·11”事件發(fā)生后，美國又很快成立了國土安全部，以預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)恐怖事件。17公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024六、西方國家公共危機(jī)預(yù)警的特征與借鑒（三）西方各國的預(yù)警一般比較重視信息的傳播，尊重民眾的知情權(quán)。（四）西方國家公共危機(jī)預(yù)警一般都強(qiáng)調(diào)對危機(jī)進(jìn)行分級預(yù)警管理，對程度不同的危機(jī)實行不同級別的認(rèn)定和相應(yīng)對策。18公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第二節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)防機(jī)制一、公共危機(jī)管理的預(yù)防類型1、公共危機(jī)的預(yù)先預(yù)防監(jiān)測過去同類危機(jī)發(fā)生的相關(guān)前提條件，一旦征兆出現(xiàn)，就積極采取措施來消除這些前提條件的存在和發(fā)展預(yù)先預(yù)防是通過判斷發(fā)生的概率大小來進(jìn)行的2、公共危機(jī)的預(yù)見預(yù)防預(yù)見預(yù)防是最終要的也是最難的3、公共危機(jī)的再發(fā)預(yù)防以前危機(jī)發(fā)生之后，針對其發(fā)生的原因采取相應(yīng)的預(yù)防措施，來防范同樣危機(jī)的再度發(fā)生是一種“亡羊補(bǔ)牢”19公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024美國“持久的憲法政府”計劃

如果受到大規(guī)模的核打擊，美國總統(tǒng)及其繼任者如何生存？如何確保最高指揮不致癱瘓？這是被列為美國頭號國家機(jī)密的“保護(hù)總統(tǒng)計劃”（80年代末，布什總統(tǒng)把“保護(hù)總統(tǒng)計劃”的正式名稱改為“持久的憲法政府”）所要解決的問題?！俺志玫膽椃ㄕ庇媱澃ㄒ惶住爸醒攵ㄎ幌到y(tǒng)”，它一天24小時對總統(tǒng)繼任候選人進(jìn)行行跡跟蹤，并確?？偨y(tǒng)和這些繼任者不會在同一時間出現(xiàn)在同一地點。比如，美國總統(tǒng)每年都要到國會發(fā)表全球矚目的“國情咨文”，闡述美國政府的內(nèi)外政策。細(xì)心的觀眾會發(fā)現(xiàn)，每一次國情咨文大會，都沒有出現(xiàn)內(nèi)閣成員全體出席的情況。其實這正是根據(jù)“保護(hù)總統(tǒng)計劃”而做出的特別安排?？偨y(tǒng)講話時，至少有一名內(nèi)閣成員不在現(xiàn)場，他隱藏到了一個秘密地點，這樣做就是防止國會突然發(fā)生災(zāi)難事件，內(nèi)閣成員全體喪生，導(dǎo)致美國政權(quán)陷入癱瘓。眾所周知，“9·11”事件發(fā)生后，為防不測，美國副總統(tǒng)切尼從公眾面前消失。該計劃對戰(zhàn)爭爆發(fā)后最高權(quán)力的繼承有明確的規(guī)定，正常的次序如下：如果總統(tǒng)遇難，最高權(quán)力立刻由副總統(tǒng)接管，接下來是國會參眾兩院議長。如果上述政府官員同時遇難，那么權(quán)力立刻移交到某個內(nèi)閣成員手上。這些內(nèi)閣成員也按照重要程度進(jìn)行排序，依次是國務(wù)卿、國防部長、司法部長等。20公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習(xí)逃生21公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024揚州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習(xí)逃生22公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/202423公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/202424公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/202425公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第二節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)防機(jī)制二、公共危機(jī)管理的預(yù)防過程1、公共危機(jī)的監(jiān)測監(jiān)測是危機(jī)管理的前提，發(fā)現(xiàn)危機(jī)的存在，為防范危機(jī)提供依據(jù)。2、公共危機(jī)的預(yù)警預(yù)警是減少危機(jī)發(fā)生的突然性和意外性，減輕危機(jī)管理者應(yīng)對危機(jī)的被動性，建立在長期監(jiān)測的基礎(chǔ)之上。3、公共危機(jī)的預(yù)控根據(jù)監(jiān)測和預(yù)警的情況，對可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)先的控制和防范。26公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第二節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)防機(jī)制三、危機(jī)的預(yù)防（一）增強(qiáng)危機(jī)意識，直面危機(jī)挑戰(zhàn)（二）建立防范預(yù)案，做到有備無患（三）加強(qiáng)日常防范，做到防微杜漸（四）加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高日常服務(wù)水平27公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第三節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)案制定1、掌握危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的原則和一般結(jié)構(gòu)2、掌握應(yīng)急預(yù)案各部分的編制要求和應(yīng)用技巧3、掌握危機(jī)反應(yīng)的一般組織體系和各部分的基本職能4、掌握危機(jī)演練與動員的基本要求與技巧28公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第三節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)案制定一、應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)涵（一）定義指預(yù)先制定的行動方案，應(yīng)急預(yù)案又稱應(yīng)急計劃，是針對可能的重大事故（件）或災(zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計劃或方案。預(yù)案規(guī)定了危機(jī)中事前、事發(fā)、事中、事后的各個管理過程，誰來做、怎么做、如何做、何時做、做到什么程度，以及用什么資源做。（二）原則1、完整性2、預(yù)見性：3、主動性4、可操作性5、時間性29公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第三節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)案制定（三）內(nèi)容1、確定危機(jī)的等級2、確定目標(biāo)與任務(wù)3、明確方案執(zhí)行規(guī)劃4、確定預(yù)算范圍（四）作用1、增強(qiáng)危機(jī)決策的科學(xué)性2、增強(qiáng)應(yīng)對危機(jī)的時效性3、增強(qiáng)危機(jī)指揮的規(guī)范性和權(quán)威性30公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第三節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)案制定二、應(yīng)急預(yù)案的完整框架1、目的、工作原則、法律法規(guī)依據(jù)、適用范圍；2、突發(fā)公共事件應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)的組成和相關(guān)部門的職責(zé)及權(quán)限。包括各類應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、組織體系的框架等,即組織落實要放在第一位；3、突發(fā)公共事件監(jiān)測與預(yù)警,包括預(yù)測與預(yù)警系統(tǒng)、預(yù)警級別、預(yù)警行動、預(yù)警支持系統(tǒng)等；4、突發(fā)公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、報告、通報和新聞發(fā)布的制度；5、突發(fā)公共事件的應(yīng)急響應(yīng),包括事件的分級、分級負(fù)責(zé)、指揮協(xié)調(diào)、先期處置、搶險救援、人員撤離、緊急避難場所、醫(yī)療救治、疫病控制等；6、突發(fā)公共事件應(yīng)急保障，包括人力資源、財力、基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、通訊信息、社會治安、應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的保障；7、突發(fā)事件后的恢復(fù)與重建，包括由非常態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)，對突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)評估、恢復(fù)重建基礎(chǔ)設(shè)施和民房等；8、應(yīng)急預(yù)案的管理，包括預(yù)案演練、培訓(xùn)教育、責(zé)任與獎勵、預(yù)案更新等。31公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024附錄：典型應(yīng)急預(yù)案文案目錄：1、封面（政府/組織重大危機(jī)應(yīng)急預(yù)案）2、授權(quán)書（由組織領(lǐng)導(dǎo)或上級授權(quán)制作發(fā)布的證明）3、總則（適用范圍、實施原則、目標(biāo)和任務(wù)等）4、機(jī)構(gòu)與職責(zé)（指揮及協(xié)調(diào)系統(tǒng)的人員組成及職責(zé)）5、突發(fā)危機(jī)事件分類及啟動標(biāo)準(zhǔn)（I級、II級、III級、IV級，包括風(fēng)險評價，如何描述何時及如何進(jìn)行風(fēng)險評估，并描述可能遇到的主要風(fēng)險）6、預(yù)測預(yù)警（風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、信息報告、預(yù)防預(yù)控）7、緊急響應(yīng)（按不同反應(yīng)級別實施，可分為基本應(yīng)急反應(yīng)和擴(kuò)大應(yīng)急反應(yīng)）8、后期處置（指揮和協(xié)調(diào)、溝通管理、媒體管理、形象管理、恢復(fù)與重建等）9、保障措施（資源管理規(guī)劃、財力、人員、科技、法律等統(tǒng)籌管理及調(diào)配）10、宣傳培訓(xùn)和演習(xí)演練11、預(yù)案管理政策（預(yù)案和信息保密政策，權(quán)責(zé)劃分，預(yù)案應(yīng)用條件，維護(hù)更新，審計修改程序等）12、各項表單及附件（成員通訊錄、資源位置圖、人員疏散地圖、緊急設(shè)備使用說明等）32公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第三節(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)案制定三、應(yīng)急預(yù)案的分類、分級（一）依據(jù)突發(fā)事件的分類：自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案事故災(zāi)難類應(yīng)急預(yù)案公共衛(wèi)生事件類應(yīng)急預(yù)案社會安全事件類應(yīng)急預(yù)案（二）依據(jù)預(yù)案編制的單位性質(zhì)分類：國家各級政府部門編制的預(yù)案各具體單位編制的預(yù)案我們?yōu)楦骷夘A(yù)案進(jìn)行標(biāo)號，分別用1、2、3、4代表國家級、省級、地市級、縣市級應(yīng)急預(yù)案。國家應(yīng)急預(yù)案中，由于突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案是所有預(yù)案制定的總綱領(lǐng)性文件，我們特別標(biāo)注為0級。33公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案體系按突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能造成的影響程度以及反應(yīng)級別劃分，可將其分為4類：(1)縣級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生局限于一個縣內(nèi)，憑借該縣的力量能夠?qū)⑵淇刂疲?2)地市級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生在一個地市內(nèi)，憑借該地市的力量能夠?qū)⑵淇刂疲?3)省級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害較大，但被控制在一個單獨的省份里；(4)國家級：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害極大，超越了省級水平，需要從國家層面上來組織應(yīng)對措施。34公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024四、我國的應(yīng)急預(yù)案體系的結(jié)構(gòu)層次《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確了全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：(1)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案(2)突發(fā)公共事件專項應(yīng)急預(yù)案(3)突發(fā)公共事件部門應(yīng)急預(yù)案(4)突發(fā)公共事件地方應(yīng)急預(yù)案(5)企事業(yè)單位根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定的應(yīng)急預(yù)案(6)舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案35公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024各層次預(yù)案適用領(lǐng)域：總體預(yù)案是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，適用于跨省級行政區(qū)域，或超出事發(fā)地省級人民政府處置能力的，或者需要由國務(wù)院負(fù)責(zé)處置的特別重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。單項預(yù)案通常針對某一種突發(fā)事件，對象非常明確，對應(yīng)的應(yīng)對措施也非常具體，如SARS預(yù)案。專項應(yīng)急預(yù)案主要是國務(wù)院及其有關(guān)部門為應(yīng)對某一類型或某幾類型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案，由主管部門牽頭會同相關(guān)部門組織實施。部門應(yīng)急預(yù)案由制定部門負(fù)責(zé)實施。地方應(yīng)急預(yù)案指的是省市（地）縣及其基層政權(quán)組織的應(yīng)急預(yù)案，明確各地政府是處置發(fā)生在當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共事件的責(zé)任主體。企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案則確立了企事業(yè)單位是其內(nèi)部發(fā)生的突發(fā)事件的責(zé)任主體。36公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024國家應(yīng)急預(yù)案體系國家總體應(yīng)急預(yù)案國家專項應(yīng)急預(yù)案國家部門應(yīng)急預(yù)案省級總體應(yīng)急預(yù)案省級專項應(yīng)急預(yù)案省級部門應(yīng)急預(yù)案市級總體應(yīng)急預(yù)案縣級總體應(yīng)急預(yù)案市級專項應(yīng)急預(yù)案縣級專項應(yīng)急預(yù)案市級部門應(yīng)急預(yù)案縣級部門應(yīng)急預(yù)案鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層自治組織應(yīng)急預(yù)案企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案重大活動應(yīng)急預(yù)案國家應(yīng)急預(yù)案地方應(yīng)急預(yù)案37公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024五、各級總體應(yīng)急預(yù)案編制依據(jù)模式38公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024模式提煉針對某具體突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)，都具體指出了法律法規(guī)和預(yù)案的名稱，幾乎沒有比較籠統(tǒng)的描述。上級部門預(yù)案的編制依據(jù)的集合，是下級應(yīng)急預(yù)案編制依據(jù)的集合的一個子集，下級部門的應(yīng)急預(yù)案，其編制依據(jù)除了與上級部門的法律法規(guī)基本相同之外，還要包括上級部門的總體應(yīng)急預(yù)案和該事件的應(yīng)急預(yù)案。由此可以得出某具體突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)模式。39公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024某具體突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)模式40公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024表1：國家級應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)41公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024表2：省級（直轄市）總體應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)42公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024表3：部分地市級總體應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)43公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024表4：部分地市級總體應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)44公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024表4：某具體事件（禽流感）的各級預(yù)案編制依據(jù)

各級具體事件應(yīng)急預(yù)案中法律法規(guī)分析45公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024表5：地震的各級預(yù)案編制依據(jù)46公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024表6：地質(zhì)災(zāi)害的各級預(yù)案編制依據(jù)47公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024一、應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展過程

（一）美國應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展過程

在20世紀(jì)50年代之前，應(yīng)急救援還被看作是鄰居、宗教團(tuán)體及居民社區(qū)的一種道德責(zé)任，而不是政府的責(zé)任

1967年美國開始統(tǒng)一使用“911”報警救助電話號碼

1979年，美國成立“聯(lián)邦應(yīng)急管理署”（FEMA），標(biāo)志著應(yīng)急管理成為了美國政府的一項核心公共服務(wù)職能

20世紀(jì)60-70年代，美國地方政府、企業(yè)、社區(qū)等開始大量編制應(yīng)急預(yù)案；但是，直到1982年，還有20%的地方政府沒有正式的應(yīng)急預(yù)案

1992年美國發(fā)布《聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案》（FederalResponsePlan）

2002年美國成立“國土安全部”（DepartmentofHomelandSecurity，DHS）

2004年美國發(fā)布《國家應(yīng)急預(yù)案》（NationalResponsePlan）

第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性48公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024（二）我國應(yīng)急預(yù)案發(fā)展歷程1、單項應(yīng)急預(yù)案階段長期以來，在煤礦、化工廠等高危行業(yè)的工業(yè)企業(yè)，相關(guān)法律法規(guī)都要求制訂“事故應(yīng)急救援預(yù)案”、“災(zāi)害預(yù)防及處理計劃”；公安、消防、急救等負(fù)責(zé)日常突發(fā)事件應(yīng)急處置的部門，都已制定各類日常突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案；上世紀(jì)80年代末，中國地震局在國內(nèi)地震重點危險區(qū)開展了地震應(yīng)急預(yù)案的編制工作，1991年編制完成了《國內(nèi)破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》，1996年國務(wù)院頒布實施《國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》；上世紀(jì)80年代中期開始，我國核電企業(yè)編制《核電廠應(yīng)急計劃》；1996年國防科工委牽頭制定了《國家核應(yīng)急計劃》。第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性49公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/20242、國家應(yīng)急預(yù)案體系形成階段2001年上海市開始編制《上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案》；2003年“非典”暴發(fā)，2003年9月，北京市發(fā)布了《北京防治傳染性非典型肺炎應(yīng)急預(yù)案》；2003年7月，國務(wù)院辦公廳成立“建立突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，開始全面布置政府應(yīng)急預(yù)案編制工作；2005年1月，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、25件專項預(yù)案、80件部門預(yù)案，國家應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。2007年，全國100％省級政府、98％市級政府、93％縣級政府已經(jīng)完成預(yù)案編制。應(yīng)急預(yù)案進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠礦、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村，形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。“基層扎實，堅如磐石”。第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性50公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

二、應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題（一）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不夠完整、可操作性較差應(yīng)急預(yù)案=基本預(yù)案+應(yīng)急功能設(shè)置特殊風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)操作程序支持附件不夠細(xì)致或者缺少51公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（二）應(yīng)急預(yù)案的針對性不強(qiáng)沒有針對實際情況進(jìn)行風(fēng)險分析和應(yīng)急資源調(diào)查；有些預(yù)案主要是參考其他同類預(yù)案，“閉門造車”編出來的。52公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（三）應(yīng)急預(yù)案之間銜接不夠

上下級預(yù)案、同級預(yù)案、政府與企業(yè)、相鄰地區(qū)等相關(guān)預(yù)案之間沒有很好地進(jìn)行銜接；出現(xiàn)“盲點”、“重迭”、“矛盾”等現(xiàn)象。53公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（四）應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)、演練不夠相關(guān)部門、人員不了解預(yù)案內(nèi)容和職責(zé)；缺乏應(yīng)急所需的知識、技能和經(jīng)驗。54公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（五）應(yīng)急預(yù)案的管理還不規(guī)范預(yù)案制定、修訂程序不規(guī)范；預(yù)案的內(nèi)容不規(guī)范；預(yù)案的評審、檢驗不規(guī)范；預(yù)案的培訓(xùn)、演練不規(guī)范；預(yù)案的發(fā)布、備案不規(guī)范等。55公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

三、應(yīng)急預(yù)案工作面臨的困境（一）對突發(fā)事件，人們往往采取“忽視”的態(tài)度突發(fā)事件發(fā)生的概率很低；應(yīng)急準(zhǔn)備需要花費大量的人力、物力，而效果難于衡量；現(xiàn)實的難題比“潛在的威脅”更顯重要；突發(fā)事件損失被低估--長期潛在損失難以估算；過于相信技術(shù)的力量、工程防護(hù)措施的效果；人類“遺忘”、“隨遇而安”的習(xí)性；……

推動應(yīng)急管理向前發(fā)展的主要力量是“重大災(zāi)害性事件”本身，重大的變革往往緊隨其后?！巴炊ㄋ纪础薄ⅰ巴鲅蜓a(bǔ)牢”……56公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（二）再完善的應(yīng)急預(yù)案也涵蓋不了所有的可能性總有一些事件會超出事先準(zhǔn)備的能力范圍總會有人員或組織自發(fā)地加入到應(yīng)急行動中，他們可能缺少必要的訓(xùn)練、知識或經(jīng)驗57公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（三）總有一些突發(fā)事件是無法預(yù)測或預(yù)防的總有一些事件是我們無法預(yù)料到的總有一些事件是我們難以想像的58公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（四）真正的“專家”總是稀缺的，預(yù)案培訓(xùn)、演練不可能使所有人都成為專家許多事件的應(yīng)急響應(yīng)依賴于具有特殊技能的應(yīng)急救援人員或?qū)＜?9公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（五）應(yīng)急資源總是有限的，即使是國家也不可能無限制地使用資源應(yīng)急能力及資源國家應(yīng)急區(qū)域/互助應(yīng)急系統(tǒng)省級應(yīng)急事件的嚴(yán)重程度本地應(yīng)急,縣及社區(qū)、企事業(yè)單位最低 低 中高 巨大60公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024第四節(jié)提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性

（六）應(yīng)急預(yù)案“編起來容易用起來難”完成應(yīng)急預(yù)案編制的任務(wù)容易，但真正編好預(yù)案不容易：預(yù)案本身要不斷完善：要針對實際情況、內(nèi)容要完整、要銜接、要有靈活性……預(yù)案要通過培訓(xùn)、演練，使有關(guān)人員熟悉預(yù)案總是有局限性的，永遠(yuǎn)做不到“十全十美”預(yù)案僅僅是預(yù)案，實際的應(yīng)急處置工作總是出人預(yù)料：人們離開熟悉的工作環(huán)境；面對不熟悉的工作程序、不熟悉的工作伙伴；信息不充分、不確定性大，應(yīng)急決策往往不可能照搬預(yù)案，而是需要創(chuàng)新性思維；太原則性的預(yù)案對應(yīng)急行動沒有實用價值；太具體的預(yù)案用起來困難、缺乏靈活性、也會被拋到一邊；應(yīng)急資源準(zhǔn)備不充分，“巧婦難為無米之炊”。61公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑（一）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是綜合性的，而不應(yīng)該是過于專業(yè)化的要區(qū)分日常性事件與突發(fā)性事件日常性事件：加強(qiáng)相關(guān)部門的管理、提高有關(guān)人員的技能突發(fā)性事件：制定應(yīng)急預(yù)案、加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備突發(fā)事件威脅到公共安全后，后果是相似的，現(xiàn)場以外的應(yīng)急響應(yīng)過程也是相似的現(xiàn)場的處置：由專業(yè)隊伍和人員處理—有豐富的經(jīng)驗場外的協(xié)調(diào)：打破常規(guī)的部門界限——最容易出問題由綜合性的應(yīng)急管理部門制定綜合性的應(yīng)急預(yù)案：容易解決預(yù)案的“盲點”、“重迭”、“矛盾”等問題；容易綜合考慮應(yīng)急資源的準(zhǔn)備與使用，提高使用效率；可較好地解決“總有一些突發(fā)事件是無法預(yù)測或預(yù)防的”問題。62公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024（二）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化應(yīng)急的指揮協(xié)調(diào)組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急響應(yīng)的程序應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急相關(guān)的術(shù)語應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急資源的分類應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化不同層級、類別的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該規(guī)范化應(yīng)急預(yù)案的編制、管理過程應(yīng)該規(guī)范化四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑63公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024（三）重視應(yīng)急預(yù)案的編制過程，而非僅僅其結(jié)果——預(yù)案文本要進(jìn)行風(fēng)險分析：了解適用預(yù)案范圍內(nèi)突發(fā)事件情況：過去發(fā)生了什么？將來可能發(fā)生什么？——預(yù)案應(yīng)該針對“中等”程度風(fēng)險，而不是“最高”程度的風(fēng)險。要進(jìn)行能力評估：摸清“家底”，了解資源及能力情況——預(yù)案應(yīng)建立在現(xiàn)實可行性的基礎(chǔ)上，而不是理想化的基礎(chǔ)上。預(yù)案應(yīng)該由專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組織編制，并成立有經(jīng)驗的應(yīng)急管理專家、應(yīng)急救援人員組成的小組，共同編制預(yù)案；其經(jīng)驗和信息資源應(yīng)有繼承性、持續(xù)性。通過會議、培訓(xùn)等活動，使相關(guān)人員相互熟悉、建立聯(lián)系；通過宣傳、培訓(xùn)，增強(qiáng)應(yīng)急知識、能力，提高公眾的應(yīng)急意識。四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑64公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024

（四）重視對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評審—什么是好的預(yù)案？應(yīng)急預(yù)案應(yīng)符合國家和地方與應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是“通用”或“全災(zāi)種”，既包括通用性條款，也包括特定災(zāi)害的應(yīng)對措施；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)遵守城市和區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)條款，特別是涉及危險場所和關(guān)鍵設(shè)施選址等方面；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)基于對所在區(qū)域可能發(fā)生的突發(fā)事件的調(diào)查和評估；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)基于對應(yīng)急處置所需的資源的全面調(diào)查和評估；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)針對應(yīng)急管理的全過程，而不僅是應(yīng)急響應(yīng)一個階段，如應(yīng)包括有利于防止災(zāi)害發(fā)生的措施等；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)明確事件中每一個參與機(jī)構(gòu)及人員的職責(zé)和活動；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)以高效、快速的方式調(diào)用適量的資源滿足最緊迫的需要；應(yīng)急預(yù)案的用詞應(yīng)該簡單明了，避免使用有歧義或過于專業(yè)性詞匯；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)與其它層級政府及相鄰行政區(qū)域的應(yīng)急預(yù)案和要求相銜接，避免相互沖突；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)分發(fā)給有關(guān)各方，并定期進(jìn)行測試和修訂，以保持預(yù)案“鮮活”。

四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實踐性和有效性的主要途徑65公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防概述5/8/2024（五）重視對應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)與演練1、開展應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)：使在應(yīng)急預(yù)案中賦予了職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人了解所在機(jī)構(gòu)及個人在應(yīng)急組織體系中的位置、職責(zé)，以及應(yīng)急準(zhǔn)備的要求等；使在應(yīng)急預(yù)案中賦予了職責(zé)的人員熟悉應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，明確自己有職責(zé)，掌握應(yīng)急處置知識和技能；使應(yīng)急預(yù)案所涉及的社會公眾了解預(yù)案內(nèi)容、應(yīng)急響應(yīng)程序，掌握必要的應(yīng)急知識。2、開展應(yīng)急預(yù)案演練：檢驗預(yù)案：檢驗應(yīng)急預(yù)案涉及的部門、單位、組織和個人對應(yīng)急預(yù)案的熟悉程度，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案中存在的問題，不斷修改完善應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急預(yù)案的實用性和可操作性。鍛煉隊伍：通過演練活動，提高應(yīng)急相關(guān)人員的應(yīng)急處置