環(huán)境事件的預(yù)防應(yīng)對與處置

企業(yè)環(huán)境污染問題的預(yù)防、應(yīng)對與處置張志敏研究員1一、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險分析二、環(huán)境污染問題分析三、環(huán)境污染問題的預(yù)防四、環(huán)境污染問題應(yīng)對與處置五、近幾年企業(yè)與政府因環(huán)境污染問題被追責的情況六、綜述2

（一）企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險分析

適應(yīng)市場規(guī)律————生存壯大

市場風險

不適應(yīng)市場規(guī)律———關(guān)閉滅亡企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營違法——關(guān)閉滅亡風險分析

環(huán)境監(jiān)管

守法——生存壯大違法——關(guān)閉滅亡

監(jiān)管風險安全監(jiān)管守法——生存壯大

稅制監(jiān)管34二、環(huán)境污染問題分析（一）環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)1、排污和污染損害行為引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)群眾和同行競爭投訴事件群體事件媒體曝光事件政府查處事件向政府投訴向媒體投訴訴求型群體事件求生型群體事件防范型群體事件傳統(tǒng)媒體網(wǎng)絡(luò)媒體縣級查處國家查處省級查處市級查處2、突發(fā)和突變行為引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)

安全生產(chǎn)事故危險源引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)違法排污污染源引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)交通事故引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)自然災(zāi)害引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)群眾環(huán)境訴求引發(fā)的群體性事件高發(fā)頻發(fā)環(huán)境承載能力極限引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)其他（水利、規(guī)劃、城建）行為引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)53、環(huán)境事件發(fā)生后被追責情況高發(fā)頻發(fā)罰款限期整改企業(yè)停產(chǎn)取締關(guān)閉行政責任、民事責任、刑事責任行政責任政府刑事責任61、企業(yè)無知與僥幸引發(fā)的環(huán)境問題（未全面落實環(huán)境風險主體責任）7法律知識缺乏

追究環(huán)境法律責任的行為（二）環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)原因分析法律（環(huán)境法、資源法及其他法）法規(guī)（國家與地方資源法規(guī)及其他法規(guī)）規(guī)章（國家與地方環(huán)境規(guī)章、資源規(guī)章及其他）法律解釋（國家與地方行政執(zhí)法與司法解釋）規(guī)范性文件（國家與地方）標準行政行為責任約2000多種民事行為責任約4種刑事行為責任約8種①無知8企業(yè)法律責任意識淡薄問題藐視法律忽視法律無視法律——江蘇——徐州焦化——淘汰、落后、禁止準入、無治理設(shè)施、偷排、偷放企業(yè)僥幸心理問題利益最大化心存僥幸地方保護心存僥幸法不責眾心存僥幸攀比心態(tài)心存僥幸賭徒心態(tài)心存僥幸②僥幸92.企業(yè)各種潛在風險引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)問題松花江吉林雙苯廠事件（危險源）大連石化海洋污染事件（危險源）山西天脊化工污染事件（危險源）廣西龍江河污染事件（危險源）浙江、湖北蓄電池廠血鉛事件（污染源）廣東連州電廠血鉛事件（污染源）3、政府監(jiān)管問題能力問題——機構(gòu)、人員、技術(shù)、裝備素質(zhì)問題——法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、管理素質(zhì)（江西京新藥業(yè)、上海浦東江森蓄電池廠、上海苯化工廠）不適應(yīng)群眾訴求問題——對環(huán)境問題認識不足、監(jiān)管不力地方保護問題——片面追求GDP司法與執(zhí)法關(guān)注問題——公安、紀檢監(jiān)察、檢察、法院都在關(guān)注環(huán)境問題部門間職責不清問題——環(huán)保、安監(jiān)、發(fā)改、工信、國土、水力、公安等104、群眾訴求問題休眠期——1978年改革開放前（抓革命促生產(chǎn)）麻木期——1978-1998年（發(fā)展是硬道理）蘇醒期——1998-2008年（可持續(xù)發(fā)展）敏感期——2008-2013年（科學發(fā)展）高度敏感成長期——2013年后（中國夢）現(xiàn)階段群眾訴求正處于高度敏感時期11

過去可以容忍的現(xiàn)在不容忍群眾對環(huán)境的認知問題過去未認知的現(xiàn)在認知了也不容忍現(xiàn)在是零容忍（人人都是媒體）125、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題（1）高能耗、高污染的鋼鐵、化工、重金屬、水泥、發(fā)電占第二產(chǎn)業(yè)的主導地位（COD、SO2、粉塵世界第一）（2）城鎮(zhèn)高速發(fā)展帶來污水、垃圾等造成嚴重環(huán)境問題（群眾都不想讓污水處理場、垃圾填埋場建在自家附近）（3）布局不合理帶來嚴重環(huán)境問題（化工項目約70%建在江河兩岸、重金屬項目多在河流源頭和居民區(qū)、發(fā)達區(qū)域燃料總量過大）（4）片面追求GDP加劇了環(huán)境危害的發(fā)生（5）操作和管理水平不適應(yīng)高速發(fā)展的工業(yè)化需求，而引發(fā)的環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)（安全生產(chǎn)事故引發(fā)）（6）30年的超負荷發(fā)展引發(fā)的環(huán)境問題的高發(fā)頻發(fā)（大氣陰霾天、水體藻類爆發(fā)）136、媒體關(guān)注問題傳統(tǒng)媒體關(guān)注（天天有）——湖南衡陽血鉛事件14現(xiàn)代媒體關(guān)注（網(wǎng)絡(luò)媒體頭條）——內(nèi)蒙與寧夏騰格里沙漠污染事件

7、環(huán)境問題的倒逼機制風險問題

（1）被掩蓋的環(huán)境問題遲早一定會發(fā)生（2）暫時的地方保護上級一定會查處（國家、省、市）（3）某種環(huán)境問題的暴露與解決不等于其他環(huán)境問題全部解決（2000多種）（4）環(huán)評只是一個出生證15（5）群眾和媒體不會掩蓋環(huán)境問題的存在（6）產(chǎn)能過剩的行業(yè)競爭一定會用環(huán)保維權(quán)——通過環(huán)境問題消滅同行（7）環(huán)境法律標準越來越嚴，執(zhí)法力度不斷加大（8）環(huán)境問題解決越早越主動、越晚越被動168、真空地帶問題（1）政府不能全查處：政府不可能對所有企業(yè)全面查處，即使查處必須依法處理，否則為監(jiān)管失職瀆職；（2）企業(yè)害怕被查處：企業(yè)怕政府查處后被處理，知道的不敢講，不知道的更不想讓查處，但環(huán)境問題存在并不斷發(fā)酵。（3）問題遲早要發(fā)生。（4）自己防范最安全：自行排查或請專業(yè)隊伍排查，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。17環(huán)境污染源引發(fā)的環(huán)境事件超標排污實體違法偷排環(huán)境違法排污（2000多種）程序違法發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件18（三）環(huán)境事件的種類與暴露途徑分析1、環(huán)境事件的種類：安全生產(chǎn)事故危險源引發(fā)的環(huán)境事件氣體泄漏泄漏液體泄漏爆炸火災(zāi)19排污積累引發(fā)的環(huán)境事件氣體泄漏大氣污染事件大氣陰霾天血鉛事件地下水污染事件（排污、滲漏引發(fā)區(qū)域地下水污染）地表水體污染事件（藻類爆發(fā)）土壤污染事件（排污、滲漏引發(fā)土壤污染）20212、環(huán)境事件的暴露出口：（1）外因：——

損害巨大企業(yè)損失政府損失環(huán)境損失媒體曝光發(fā)生群眾舉報發(fā)生群體事件發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生污染損害發(fā)生執(zhí)法部門查處發(fā)生傳統(tǒng)媒體現(xiàn)代媒體22（2）內(nèi)因——無損害使企業(yè)健康發(fā)展使群眾不再受到環(huán)境問題侵害使政府不再擔憂自行排查發(fā)現(xiàn)（四）環(huán)境事件的危害后果分析1、給企業(yè)帶來的損害（1）影響正常的生產(chǎn)經(jīng)營（2）影響企業(yè)的經(jīng)濟利益（3）影響企業(yè)的生存（4）影響企業(yè)有關(guān)人員的政治生命安全232、給政府帶來的危害（1）影響當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展（2）影響群眾的生存環(huán)境（3）影響社會穩(wěn)定（4）影響執(zhí)政能力（5）影響政府有關(guān)人員的政治生命安全243、給環(huán)境帶來的損害地表水（飲水與生物安危）水環(huán)境污染地下水（飲水安危）

陰霾天（生存環(huán)境與健康）空氣環(huán)境污染氣態(tài)與顆粒物污染（生存環(huán)境與健康）25飲食安危土壤環(huán)境污染水環(huán)境安危民眾生存環(huán)境噪聲污染生物生存環(huán)境放射性與電磁輻射污染

人的生存環(huán)境264、環(huán)境事件的法律責任行政責任（2000多種）27處罰整改關(guān)停取締關(guān)閉刑事責任民事責任排污犯罪超標犯罪造成環(huán)境損害犯罪造成財產(chǎn)損失犯罪造成人民傷亡犯罪賠償損失恢復原狀拘留不履行三同時處罰的不履行許可證處罰的逃避監(jiān)管排污的生產(chǎn)、使用禁止生產(chǎn)的農(nóng)藥拒不改正的（1）企業(yè)（2）政府28監(jiān)管失職瀆職違法實施行政許可的包庇違法行為的該關(guān)停不關(guān)停的發(fā)現(xiàn)或接到舉報不查處的違法實施查封扣押的篡改、偽造監(jiān)測結(jié)果的未依法公開的信息的截留、擠占、挪用排污費的其他明知違法監(jiān)管失職的5、環(huán)境事件的損害大?。?）事發(fā)應(yīng)對（企業(yè)、政府、民眾）——無法挽回損失（外因）29（2）事前預(yù)防（企業(yè)、政府、民眾）——全面履行責任，防止損害發(fā)生，健康發(fā)展（內(nèi)因）企業(yè)——經(jīng)濟利益政府——經(jīng)濟與社會發(fā)展利益民眾——環(huán)境權(quán)益企業(yè)健康發(fā)展民眾不受侵害政府不再擔憂

三、環(huán)境污染問題的預(yù)防

（一）環(huán)境事件風險主體責任分析301、企業(yè)是環(huán)境事件風險的責任主體

排污行為污染損害行為2、政府及有關(guān)部門是環(huán)境事件風險的監(jiān)管責任主體污染源監(jiān)管危險源泄漏行為引發(fā)排污行為后的污染行為監(jiān)管環(huán)境污染損害監(jiān)突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)管31安監(jiān)部門的監(jiān)管責任危險源監(jiān)管爆炸、火災(zāi)、泄漏行為監(jiān)管危險物品監(jiān)管環(huán)保部門的監(jiān)管責任32工信發(fā)改部門的監(jiān)管責任淘汰落后生產(chǎn)工藝監(jiān)管產(chǎn)業(yè)準入政策監(jiān)管水利部門的監(jiān)管責任水利工程防洪與泄洪工程公安部門的監(jiān)管責任警戒、撤離與疏散社會生活噪聲刑事調(diào)查（二）環(huán)境事件的預(yù)防331、預(yù)防環(huán)境事件發(fā)生的目的及意義①防止企業(yè)經(jīng)濟利益不受損害把風險消滅在萌芽狀態(tài)依法維護企業(yè)合法權(quán)益山東某化工園區(qū)唐山某鋼鐵廠大雁集團大亞灣化工園區(qū)浙江某保險粉廠被同行投訴遼陽群眾投訴某化工企業(yè)河北衡水某助劑廠群體性事件吉林市某化工企業(yè)被投訴②防止群眾環(huán)境權(quán)益不受侵犯新疆庫車某化工企業(yè)污染群眾浙江東陽化工園區(qū)污染群眾34④防止有關(guān)人員政治生命不受損害③防止政府社會效益不受損害上海浦東某蓄電池廠污染事件（維護政府權(quán)益）上海某化工污染事件（維護政府權(quán)益及群眾權(quán)益）環(huán)保與有關(guān)部門的關(guān)系大連海洋污染事件（危險源與污染源的關(guān)系）山西長治污染事件（危險源與污染源的關(guān)系）四川電解錳事件（危險源、水利工程與污染源的關(guān)系）毒膠囊事件（危險廢物與原料的關(guān)系）安徽餐廚廢物煉油事件（環(huán)保三同時與產(chǎn)業(yè)政策和事故問題）有關(guān)責任人的關(guān)系甘肅輝縣血鉛事件（現(xiàn)有政府工作人員與原責任人的關(guān)系）大連海洋污染事件（企業(yè)安監(jiān)人員與環(huán)保人員的關(guān)系）騰格里沙漠歷史與現(xiàn)實排污問題（歷史排污責任與現(xiàn)實排污責任）2、企業(yè)環(huán)境事件的預(yù)防（1）環(huán)境風險排查

環(huán)境違法行為排查突發(fā)環(huán)境事件風險排查程序違法行為排查實體違法行為排查污染源排查危險源排查立項審批試生產(chǎn)正式生產(chǎn)工藝環(huán)節(jié)輸送環(huán)節(jié)產(chǎn)污環(huán)節(jié)治污環(huán)節(jié)排污環(huán)節(jié)污染損害超標排污違法排污排污積累環(huán)境通道敏感目標危險源安全生產(chǎn)設(shè)施泄漏引發(fā)排污環(huán)境通道敏感目標35企業(yè)環(huán)境風險種類

建設(shè)過程的環(huán)境風險突發(fā)環(huán)境事件風險事件源頭環(huán)境通道敏感目標生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)境風險建設(shè)前風險建設(shè)過程中風險試生產(chǎn)過程中風險申報檢查工藝產(chǎn)污治污排污危險源污染源36（2）環(huán)境風險評估

環(huán)境違法行為評估——依法對各種環(huán)境違法行為的法律后果進行評估突發(fā)環(huán)境事件風險評估——根據(jù)風險源、環(huán)境通道、環(huán)境敏感目標的防控能力與水平，評估出各風險源的危害大小37（3）完善防控措施環(huán)境違法行為防范措施突發(fā)環(huán)境事件防控措施程序違法補辦相關(guān)手續(xù)實體違法建設(shè)并完善防泄漏行為工程與管理措施建設(shè)并完善防止排污行為的工程與管理措施完善新建環(huán)保設(shè)施完善強化環(huán)境管理制度38（4）編制和完善環(huán)境應(yīng)急預(yù)案（設(shè)備→車間→廠區(qū)→廠界）39完善防范措施前的應(yīng)急預(yù)案完善防范措施后的應(yīng)急預(yù)案（5）案例

環(huán)境違法行為突發(fā)環(huán)境事件河北某焦化未事先排查評估環(huán)境風險被政府查處予以關(guān)閉河北某鋼鐵廠被多次查處后及時排查評估環(huán)境風險，完善防控措施后做到了良性發(fā)展山西某化工廠發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件后經(jīng)全面排查評估環(huán)境風險和完善防控措施，使得該企業(yè)短期內(nèi)全面恢復生產(chǎn)廣東某化工園區(qū)經(jīng)全面排查評估風險后將風險控制在了可控水平403、政府環(huán)境污染問題預(yù)防組織督促企業(yè)全面開展環(huán)境風險排查評估和完善防控措施工作，履行使企業(yè)承擔環(huán)境風險防范的主體責任的監(jiān)管責任組織實施環(huán)境通道和敏感目標環(huán)境風險排查評估和完善防控措施的主體責任編制并完善區(qū)域、流域環(huán)境安全應(yīng)急預(yù)案（風險源→環(huán)境通道→敏感目標）41（）上下層相反風向大亞灣化工園區(qū)風險源與氣象環(huán)境的風險辨識42政府將30萬m2的I3地塊作為濕地公園434、排查評估方式企業(yè)——政府——自己排查執(zhí)法部門排查（要承擔法律責任）自己排查聘請專業(yè)隊伍排查聘請專業(yè)隊伍排查44企業(yè)不自行排查，政府組織排查并督促整改組織專業(yè)隊伍對環(huán)境載體進行排查政府督促企業(yè)履行主體責任（企業(yè)法定廠界外的環(huán)境載體：

水環(huán)境、氣環(huán)境等）履行責任四、環(huán)境污染問題應(yīng)對與處置（一）環(huán)境違法行為的應(yīng)對處置

45暴露的問題全面查找問題原因（唐山某鋼鐵廠被查處問題）達標合法排污完善防范措施未暴露的問題不能心存僥幸全面排查評估風險完善防范措施消除環(huán)境危害（寧夏某新舊化工企業(yè)消除污染問題）達標合法排污消除環(huán)境危害（二）突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對1、企業(yè)應(yīng)對切斷環(huán)境風險源頭（危險源、污染源）

處置（防止危險源泄漏行為演變成排污行為的放擴散措施、防止污染源排污與治污的措施）

通報（可能受到影響的居民）

報告（政府及有關(guān)部門）

向政府提供處置技術(shù)并協(xié)助政府對環(huán)境通道和敏感目標的處置接受調(diào)查與處理

賠償損害462、政府應(yīng)對環(huán)境通道應(yīng)對：攔截、導流、降污、吸附、消解、稀釋敏感目標應(yīng)對：啟動備用水源、飲用水達標處置、疏散居民、救治防護應(yīng)對發(fā)布信息報告與通報47（1）消防部門應(yīng)對切斷泄漏源頭（大連事故）干粉、泡沫滅火與消防水的選擇有毒有害物質(zhì)的可控燃燒措施（有毒氣體、易揮發(fā)有毒液體）

環(huán)境污染與安全、交通等損害處置時環(huán)境優(yōu)先的原則（杭州交通事故）攔截消防水、物料、雨水在事故區(qū)的廠界內(nèi)，防治引發(fā)環(huán)境污染48（2）安監(jiān)部門應(yīng)對危險源的切斷監(jiān)管（責令企業(yè)切斷危險源）泄漏行為的監(jiān)管（責令企業(yè)防止泄漏行為的擴散）報告政府及上級部門通報有關(guān)部門49（3）環(huán)保部門應(yīng)對

第一時間報告

第一時間趕赴現(xiàn)場

第一時間開展監(jiān)測第一的原則

第一時間責令關(guān)閉排放口（雨、污、冷）

第一時間開展調(diào)查

第一時間為政府提供污染處置建議50污染源的切斷監(jiān)管（責令企業(yè)關(guān)閉污水、雨水、冷卻水、排放總口閥門）污染治理設(shè)施的監(jiān)管（責令企業(yè)治污設(shè)施正常運行達標排放）排污行為與污染行為監(jiān)管（監(jiān)督企業(yè)達標排放、減輕或消除污染）向政府提出環(huán)境污染處置建議（處置為政府職責；非安全生產(chǎn)處置建議）監(jiān)測與調(diào)查（水、氣、土壤、噪聲環(huán)境監(jiān)測，污染原因調(diào)查）報告與通報（向同級政府及上級環(huán)保部門報告，通報相關(guān)部門及相鄰區(qū)域）513、事后調(diào)查處理52（1）原因調(diào)查泄漏的原因排污的原因環(huán)境污染原因（2）責任認定企業(yè)事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事后恢復的主體責任53政府事前預(yù)防的監(jiān)管責任、事發(fā)應(yīng)對的環(huán)境通道與環(huán)境敏感目標的處置責任、事后調(diào)查的處理責任1排查2評估——風險大小污染源危險源3防控建立完善的設(shè)施防控措施建立完善的管理防控措施4恢復重建54政府有關(guān)部門事前預(yù)防與事發(fā)應(yīng)對的監(jiān)管責任：責任部門主要責任環(huán)保污染源產(chǎn)污、排污與污染行為安監(jiān)危險源泄漏行為水利防洪設(shè)施泄洪行為發(fā)改淘汰落后生產(chǎn)工藝國土土地資源監(jiān)管（3）責任類型行政責任民事責任刑事責任551、企業(yè)——環(huán)境風險防范的主體職責事前預(yù)防的環(huán)境風險排查、評估、完善防范措施（自行排查或委托專業(yè)機構(gòu)排查評估）事發(fā)應(yīng)對的防泄漏擴散、防止排污行為發(fā)生、報告政府及有關(guān)部門、通報有關(guān)居民與企業(yè)及相鄰區(qū)域事后接受調(diào)查處理與恢復重建或關(guān)閉承擔法律責任56（三）環(huán)境風險防范職責2、政府——環(huán)境風險防范的監(jiān)管職責57（1）政府職責事前預(yù)防（企業(yè)事前預(yù)防的監(jiān)管職責，環(huán)境通道與敏感目標的環(huán)境風險排查與防范職責）事發(fā)應(yīng)對（對企業(yè)的應(yīng)對監(jiān)管職責，環(huán)境通道與敏感目標的處置職責）事后調(diào)查處理（2）環(huán)保職責審批環(huán)節(jié)（污染源與非污染源監(jiān)管）日常監(jiān)管環(huán)節(jié)（污染源和污染損害行為監(jiān)管）應(yīng)對環(huán)節(jié)（污染源、污染治理設(shè)施、排污行為與污染損害行為監(jiān)管）事后環(huán)節(jié)（污染源、排污行為與污染損害行為監(jiān)管）58（3）安監(jiān)職責審批環(huán)節(jié)（危險源、安全生產(chǎn)設(shè)施與泄漏行為監(jiān)管）日常監(jiān)管環(huán)節(jié)（危險源、安全生產(chǎn)設(shè)施與泄漏行為監(jiān)管）應(yīng)對環(huán)節(jié)（危險源、安全生產(chǎn)設(shè)施與泄漏行為監(jiān)管）事后環(huán)節(jié)（危險源、安全生產(chǎn)設(shè)施與泄漏行為監(jiān)管）59

環(huán)保與安監(jiān)的責任區(qū)別安監(jiān)負責安全生產(chǎn)設(shè)施、危險源、泄漏行為監(jiān)管環(huán)保負責污染治理設(shè)施、污染源、排污行為和污染行為的監(jiān)管60（4）發(fā)改職責淘汰落后生產(chǎn)工藝與產(chǎn)業(yè)準入監(jiān)管（5）國土的職責國土資源（6）水利及其他部門水利工程中的防洪、泄洪、導流設(shè)施等與環(huán)境相關(guān)聯(lián)的其他部門61五、近幾年企業(yè)與政府因環(huán)境污染問題被追責情況1、行政處分和行政處罰行政處分：警告、記過、記大過、降職、辭職、免職、撤職、開除留用察看、開除行政處罰：罰款、責令改正、停業(yè)、關(guān)閉、取締2、民事責任停止侵害、排除危害、消除危險、恢復原狀623、刑事責任嚴重污染環(huán)境罪污染后果特別嚴重罪投毒罪危害水資源公共安全罪過失投放危險廢物罪非法處置進口固體廢物罪非法轉(zhuǎn)移危險廢物罪（湖南瀏陽）擅自進口危險廢物罪634、責任認定要件事前未按規(guī)定排查風險、評估風險、建防控措施導致風險發(fā)生的

事發(fā)后未及時采取防控補救處置