內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理探討

引言?xún)?nèi)部控制是行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部管理的重要體系和流程，涵蓋了一系列策略、方法、程序、措施，在行政事業(yè)單位的各個(gè)層面和環(huán)節(jié)發(fā)揮了突出作用。行政事業(yè)單位是指根據(jù)政府法令、法規(guī)、政策及相關(guān)要求所設(shè)立、管理、資助的以提供公共服務(wù)為主要職能的一類(lèi)特殊單位形式，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理是一種有效的管理方法和工具，旨在將預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，提高資源利用效率，強(qiáng)調(diào)將資源投入與產(chǎn)出結(jié)果的有效融合。積極研究?jī)?nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理方式，不僅有助于加強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范性和透明性，還能提高資源利用效率、防范風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制特點(diǎn)（一）規(guī)范性行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有明確的法律法規(guī)基礎(chǔ)，其規(guī)范性源自國(guó)家法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定。2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知，（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），是目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最直接、最具權(quán)威性的制度文件，該規(guī)范于2014年1月1日起施行。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的施行意義重大，能夠使內(nèi)部控制在合規(guī)性和法律性方面具備明確的框架和標(biāo)準(zhǔn)；內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任和分工，通過(guò)科學(xué)規(guī)定各級(jí)管理者與員工的職責(zé)和權(quán)限，確保行政事業(yè)單位的運(yùn)作過(guò)程合理、高效，降低信息不對(duì)稱(chēng)和資源濫用；內(nèi)部控制注重制度化建設(shè)，要求建立一系列內(nèi)部規(guī)章制度、流程、操作規(guī)范，確保各項(xiàng)工作有章可循、有據(jù)可依，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的秩序性和規(guī)范性；內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，通過(guò)建立及時(shí)、準(zhǔn)確的信息傳遞和反饋機(jī)制，快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、監(jiān)測(cè)績(jī)效，為決策提供有力支持；內(nèi)部控制要遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程控制、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制，各環(huán)節(jié)相互監(jiān)督和制約，并隨著外部環(huán)境變化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整、管理要求的提高不斷修訂、完善。（二）透明性行政事業(yè)單位向內(nèi)部員工和外部利益相關(guān)者及時(shí)披露與管理決策、財(cái)務(wù)狀況等信息，包括預(yù)決算公開(kāi)、政府采購(gòu)信息公開(kāi)等，確保信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、及時(shí)性，降低信息不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)，建立信任關(guān)系，確保決策的合理性和可預(yù)測(cè)性，使相關(guān)人員理解決策的背景、目的、結(jié)果。（三）風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管理特點(diǎn)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，行政事業(yè)單位需充分了解其內(nèi)外部環(huán)境，識(shí)別影響業(yè)務(wù)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)因素，有針對(duì)性地制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理策略；內(nèi)部控制注重風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與控制，通過(guò)建立嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)督、反饋機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)變化和演化，采取適當(dāng)?shù)拇胧┯枰钥刂?。二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題（一）信息披露不足行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中未能及時(shí)、準(zhǔn)確地向內(nèi)部員工和外部利益相關(guān)者披露與預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估有關(guān)的信息。缺乏透明的信息傳遞渠道，導(dǎo)致員工無(wú)法理解行政事業(yè)單位目標(biāo)、預(yù)算分配、績(jī)效指標(biāo)，影響員工的積極性和合作性。（二）責(zé)任分工不明行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，未能對(duì)各部門(mén)和崗位的具體責(zé)任與權(quán)限進(jìn)行全面摸底。如將資金的支出和審批、存貨的保管和會(huì)計(jì)記錄、會(huì)計(jì)的記賬和審核、政府采購(gòu)的執(zhí)行與驗(yàn)收、工程項(xiàng)目的實(shí)施與驗(yàn)收、出納與會(huì)計(jì)檔案的保管、債權(quán)債務(wù)、收入、支出、費(fèi)用登記等崗位安排相同的人員兼任，或者沒(méi)有對(duì)關(guān)鍵崗位實(shí)行定期輪崗制度、沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)加以約束，必然會(huì)助長(zhǎng)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中腐敗行為，進(jìn)而加大舞弊風(fēng)險(xiǎn)。（三）內(nèi)部控制流程的薄弱行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，缺乏健全的審批流程和核實(shí)機(jī)制。若內(nèi)部控制流程薄弱，便會(huì)導(dǎo)致未經(jīng)充分核實(shí)和審批的預(yù)算倉(cāng)促進(jìn)入執(zhí)行程序，使預(yù)算資金的使用缺乏合理性和透明性；內(nèi)部控制流程薄弱，使信息無(wú)法及時(shí)傳遞、監(jiān)控機(jī)制缺失，長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，影響績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。（四）風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不足行政事業(yè)單位未能充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制在預(yù)算績(jī)效管理中的重要性，缺少全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，忽視風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響。缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，無(wú)法充分考慮出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，使績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨較大不確定性[2]。（五）監(jiān)督與反饋機(jī)制不足行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理中未能建立明確的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致內(nèi)部控制的實(shí)施得不到有效監(jiān)督與指導(dǎo)，問(wèn)題未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，甚至逐漸擴(kuò)大；缺乏反饋機(jī)制，會(huì)使績(jī)效管理過(guò)程中的問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)的反饋和糾正，導(dǎo)致行政事業(yè)單位難以根據(jù)實(shí)際績(jī)效情況及時(shí)調(diào)整預(yù)算分配和目標(biāo)，影響績(jī)效管理成效[3]。三、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理要點(diǎn)（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制力內(nèi)部控制的優(yōu)化不僅有助于規(guī)范行政事業(yè)單位的運(yùn)作，還能夠提高資源的有效利用、促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利達(dá)成，明確責(zé)任分工的同時(shí)，建立合理的審批程序和監(jiān)督機(jī)制，減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)與錯(cuò)誤。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制還能保障信息的準(zhǔn)確傳遞和有效流動(dòng)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的可靠性。通過(guò)持續(xù)改進(jìn)和強(qiáng)化內(nèi)部控制工作，行政事業(yè)單位能夠更好地應(yīng)對(duì)管理挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。在優(yōu)化內(nèi)部控制方面，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)存在的弱點(diǎn)和問(wèn)題，采取針對(duì)性措施，包括優(yōu)化流程、加強(qiáng)培訓(xùn)、強(qiáng)化內(nèi)部溝通等。不斷提升內(nèi)部控制的有效性和適應(yīng)性，使行政事業(yè)單位能夠更好地應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作的可持續(xù)發(fā)展[4]。（二）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理在完善預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的過(guò)程中，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分考慮不斷變化的內(nèi)部控制需求，這意味著要確保預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)應(yīng)該與單位內(nèi)部控制的核心原則、流程相契合。通過(guò)全面了解內(nèi)部控制的獨(dú)特需求，將預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)與內(nèi)部控制體系融為一體，確保資源得到合理配置、績(jī)效得到準(zhǔn)確評(píng)估。內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理部門(mén)之間的密切合作，有助于調(diào)整行政事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)。滿(mǎn)足內(nèi)部控制發(fā)展需求，確?？?jī)效管理不僅在財(cái)務(wù)層面發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)，而且還能使績(jī)效管理的功能在整個(gè)行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)中有所體現(xiàn)。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理人員需要與內(nèi)部各部門(mén)密切合作，全面了解他們的需求和目標(biāo)。通過(guò)充分交流，調(diào)整預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，確保其與內(nèi)部控制目標(biāo)具有較高一致性。這種協(xié)調(diào)性有助于將預(yù)算績(jī)效管理融入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，使其成為行政事業(yè)單位整體管理的一部分，提高內(nèi)部控制的效力和行政事業(yè)單位的管理水平[5]。（三）減少預(yù)算績(jī)效管理風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算方面，構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，是優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于減少預(yù)算績(jī)效管理風(fēng)險(xiǎn)，確保行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作更加健全、可靠。例如，在內(nèi)部控制管理中，通過(guò)加大財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的管理力度，確保財(cái)務(wù)基礎(chǔ)信息具有較高的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，有效減少預(yù)算績(jī)效管理中涉及的財(cái)務(wù)考核風(fēng)險(xiǎn)；建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)核算流程，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任和審批程序，能夠有效防止財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)存在誤差和虛假報(bào)告等問(wèn)題的發(fā)生；采用先進(jìn)的財(cái)務(wù)軟件和系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的自動(dòng)化采集和處理，減少人為錯(cuò)誤的同時(shí)，還能夠及時(shí)檢測(cè)異常情況，提高財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的財(cái)務(wù)考核效果，保證預(yù)算績(jī)效管理工作的有效性[6]。四、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理對(duì)策（一）有效管理預(yù)算績(jī)效在預(yù)算編制階段，全面加強(qiáng)內(nèi)部控制，能夠確保預(yù)算計(jì)劃與行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)緊密銜接。建立明確的預(yù)算編制流程、責(zé)任分工、審核機(jī)制，消除預(yù)算過(guò)程中的誤差和偏差，確保資源合理配置。設(shè)定明確的績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)，使預(yù)算編制更具針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)；在預(yù)算執(zhí)行階段，加強(qiáng)內(nèi)部控制，使預(yù)算有效執(zhí)行、資源優(yōu)化利用。建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測(cè)機(jī)制，定期審查財(cái)務(wù)報(bào)告，實(shí)時(shí)監(jiān)控績(jī)效數(shù)據(jù)，確保預(yù)算資金按照預(yù)定計(jì)劃合理使用，防范資源浪費(fèi)和濫用。內(nèi)部控制還能幫助行政事業(yè)單位識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，如預(yù)算超支、不當(dāng)開(kāi)支等，以便及時(shí)采取糾正措施；在績(jī)效評(píng)估階段，強(qiáng)化內(nèi)部控制能夠明確績(jī)效指標(biāo)和數(shù)據(jù)采集流程，避免信息的失真和誤導(dǎo)，確保績(jī)效評(píng)估過(guò)程的公正性和透明性，避免主觀偏見(jiàn)的影響，準(zhǔn)確評(píng)估預(yù)算績(jī)效[7]。（二）有效評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效內(nèi)部控制體系為行政事業(yè)單位提供了一套系統(tǒng)性的管理框架，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)始終發(fā)揮透明度、規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)管理等作用。通過(guò)將內(nèi)部控制管理要求融入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中，行政事業(yè)單位可以建立更加有效的績(jī)效監(jiān)控和評(píng)估機(jī)制，確保預(yù)算的正確執(zhí)行、有效實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。提高資源的有效利用，強(qiáng)化內(nèi)部的審計(jì)和監(jiān)督質(zhì)量，確保預(yù)算績(jī)效的準(zhǔn)確度和可信度，結(jié)合內(nèi)部控制管理要求，明確責(zé)任分工、信息披露和風(fēng)險(xiǎn)防范，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)更加客觀、全面，為行政事業(yè)單位的發(fā)展提供有力支持[8]。有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還可以為行政事業(yè)單位今后預(yù)算編制提供可靠參考，為管理層決策提供依據(jù)，提高財(cái)政資金使用效益。（三）融入風(fēng)險(xiǎn)防控思想將風(fēng)險(xiǎn)防控理念與預(yù)算績(jī)效管理相結(jié)合，有助于識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)各種影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，制定針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防范策略，降低不確定性帶來(lái)的影響。在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，融入風(fēng)險(xiǎn)防控思想，建立內(nèi)部控制機(jī)制，明確責(zé)任分工、審批流程和監(jiān)督機(jī)制，能夠有效降低預(yù)算執(zhí)行中的錯(cuò)誤和不當(dāng)行為。將風(fēng)險(xiǎn)因素納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，準(zhǔn)確評(píng)估績(jī)效目標(biāo)的可操作性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)化和精細(xì)化[9]。（四）加強(qiáng)績(jī)效管理信息化建設(shè)建立數(shù)字化的預(yù)算編制和執(zhí)行系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)資源分配的可視化和實(shí)時(shí)跟蹤，使行政事業(yè)單位管理者能夠清晰了解各項(xiàng)預(yù)算活動(dòng)的進(jìn)展和資源使用情況。透明的信息流動(dòng)過(guò)程，能夠幫助管理者監(jiān)督預(yù)算的合規(guī)性和績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，增強(qiáng)內(nèi)部控制的有效性；通過(guò)自動(dòng)化的數(shù)據(jù)收集和處理，能夠避免人工錄入錯(cuò)誤和信息失真等問(wèn)題，使管理者基于準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行決策，確保預(yù)算編制和執(zhí)行的準(zhǔn)確性，有效地防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)；借助智能化的數(shù)據(jù)分析和報(bào)告，管理者能夠迅速獲取關(guān)鍵信息，輔助決策制定和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立自動(dòng)