淺析地方政府應(yīng)急管理

摘要PAGE12江蘇省高等教育自學(xué)考試（2015年）本科畢業(yè)論文題目淺析地方政府應(yīng)急管理摘要PAGEI摘要公共危機(jī)管理是指政府及其他社會(huì)公共組織等危機(jī)管理主體，以公共危機(jī)為目標(biāo)，通過(guò)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，防止和控制公共危機(jī)的發(fā)生，采取應(yīng)急處置，評(píng)估，恢復(fù)與補(bǔ)償?shù)却胧﹣?lái)降低危機(jī)帶來(lái)的損失，避免危機(jī)事件的擴(kuò)大和升級(jí)，恢復(fù)社會(huì)管理體系和運(yùn)行過(guò)程中社會(huì)的正常秩序。伴隨著社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)性、復(fù)雜性、高破壞性對(duì)政府應(yīng)急處置能力和公共危機(jī)管理水平提出了挑戰(zhàn)。在國(guó)家轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)管理已成為政府創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制的重要內(nèi)容。但從實(shí)踐看，地方政府“應(yīng)急”頻頻而管理不足，做好常態(tài)下社會(huì)管理的同時(shí)，不斷完善政府應(yīng)急管理相關(guān)理論的研究是提高政府及全社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提升應(yīng)急管理能力的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)危機(jī)管理理論的研究既要借鑒西方現(xiàn)代危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，又要立足國(guó)情，從總結(jié)地方政府應(yīng)急管理工作實(shí)踐入手，探索符合我國(guó)國(guó)情的危機(jī)管理理論體系。當(dāng)前，我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件過(guò)程中已形成具有中國(guó)特色的“一案三制”管理體制。相應(yīng)的應(yīng)急管理理論也具備了一定的基礎(chǔ)，但是，仍存在危機(jī)管理法制不健全，運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不暢的問(wèn)題。地方政府應(yīng)急管理工作存在危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)、危機(jī)機(jī)制不健全、危機(jī)管理機(jī)構(gòu)人才匱乏、危機(jī)信息管理不科學(xué)規(guī)范等問(wèn)題。本文從加強(qiáng)危機(jī)管理法制建設(shè)入手，以強(qiáng)化政府危機(jī)管理素能、增強(qiáng)以政府為主導(dǎo)的非政府組織、企業(yè)和公民共同參與的社會(huì)整體應(yīng)對(duì)危機(jī)的合力等途徑，闡述了完善地方政府危機(jī)管理工作的對(duì)策和建議。關(guān)鍵詞：地方政府；突發(fā)事件；應(yīng)急管理目錄目錄PAGEIII論畢業(yè)論文設(shè)計(jì)第一章緒論1.1研究背景中共黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，十八屆四中全會(huì)決定全面推進(jìn)依法治國(guó)，這必將推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明體制發(fā)生重大變革。全面深化改革推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)的體制性、結(jié)構(gòu)性的矛盾也愈加凸顯，國(guó)家轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的更高要求。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變和利益的調(diào)整，人們價(jià)值觀日益多元化，社會(huì)矛盾對(duì)抗性增強(qiáng)，發(fā)生和誘發(fā)突發(fā)事件的因素日益增多，關(guān)聯(lián)性越來(lái)越強(qiáng)，突發(fā)事件擴(kuò)散速度越來(lái)越快，處置難度越來(lái)越大，如屢見(jiàn)媒體的環(huán)境污染、醫(yī)患糾紛、征地拆遷以及恐怖襲擊等事件等對(duì)社會(huì)秩序帶來(lái)嚴(yán)重的沖擊，對(duì)我國(guó)政府應(yīng)急處置能力和危機(jī)管理水平提出了挑戰(zhàn)。落實(shí)十八大提出的“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”要求，不斷改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理=2\*GB3②，這既是地方政府進(jìn)一步做好應(yīng)急管理工作的方向，也是新形勢(shì)下學(xué)界對(duì)政府公共管理研究?jī)?nèi)容的重要方面。1.2研究意義關(guān)于政府危機(jī)管理的問(wèn)題，在我國(guó)古代就有相關(guān)的實(shí)踐和總結(jié)，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，思所以危則安矣，思所以亂則治矣，思所以亡則存”“防微杜漸”、“未雨綢繆”等等都是我國(guó)危機(jī)管理的思想淵源=3\*GB3③。目前，我國(guó)現(xiàn)代危機(jī)理論尚處于探索構(gòu)建期，隨著改革的深入，政府的轉(zhuǎn)型，危機(jī)管理已成為政府創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制的重要內(nèi)容。導(dǎo)致各級(jí)政府在履職中突發(fā)事件多發(fā)，有效應(yīng)對(duì)不足，甚至造成嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩，損害政府的形象和公信力。做好常態(tài)下社會(huì)管理的同時(shí)不斷完善政府應(yīng)急管理相關(guān)理論的研究，是提高政府及全社會(huì)面對(duì)突發(fā)性事件應(yīng)急管理能力的現(xiàn)實(shí)需要。西方危機(jī)理論的形成都是在總結(jié)各國(guó)危機(jī)實(shí)踐基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，其理論的形成與發(fā)展是伴隨著國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程而逐漸發(fā)展完善的。目前，我國(guó)隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，社會(huì)進(jìn)入矛盾凸顯期，不確定、不安全、不穩(wěn)定因素增加，因此，政府危機(jī)管理問(wèn)題已成為新時(shí)期執(zhí)政者提高社會(huì)治理水平和治理能力繞不開(kāi)的課題，是檢驗(yàn)公共服務(wù)水平和行政管理能力的核心內(nèi)容。因此，我國(guó)危機(jī)管理理論的研究既要秉承古人的居安思危的危機(jī)意識(shí)，又要借鑒西方現(xiàn)代危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)情更加注重總結(jié)地方政府應(yīng)急管理工作的實(shí)踐，從中探尋規(guī)律，形=1\*GB3①王騷李如霞：《面向公共危機(jī)與突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理》，36頁(yè)，天津，天津大學(xué)出版社，2013版。成符合我國(guó)國(guó)情的危機(jī)管理理論體系，=1\*GB3①王騷李如霞：《面向公共危機(jī)與突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理》，36頁(yè)，天津，天津大學(xué)出版社，2013版。1.3研究現(xiàn)狀與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，現(xiàn)代公共危機(jī)管理研究在我國(guó)起步較晚，起始研究主要是針對(duì)國(guó)際政治危機(jī)，許文惠與張成福的《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》一書(shū)的出版，標(biāo)志著我國(guó)危機(jī)管理從主要對(duì)國(guó)際危機(jī)的研究轉(zhuǎn)向?qū)?guó)內(nèi)危機(jī)的研究1。全球注目的美國(guó)“9.11”事件和2003年國(guó)內(nèi)的“SARS”危機(jī)，促使了我國(guó)政府危機(jī)管理建設(shè)進(jìn)程加快，推動(dòng)了現(xiàn)代危機(jī)管理理論的形成與發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)研究政府公共危機(jī)管理領(lǐng)域方面的理論主要觀點(diǎn)有四個(gè)方面：第一，制度論。制度論認(rèn)為，機(jī)制不健全、制度缺陷是影響政府應(yīng)急管理能力的主要原因；第二，公共關(guān)系論。公共關(guān)系論認(rèn)為，政府應(yīng)急管理應(yīng)該注重科學(xué)運(yùn)用公共關(guān)系學(xué)原理與方法，以此應(yīng)對(duì)發(fā)生的危機(jī)；第三，經(jīng)驗(yàn)論。經(jīng)驗(yàn)論從感性主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)重視經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用，結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)典應(yīng)急管理案例分析研究，幫助政府組織正確快速處理突發(fā)事件；第四，全面整合論。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代突發(fā)事件是復(fù)雜性與多樣性相結(jié)合，政府對(duì)于突發(fā)事件的解決已經(jīng)不能依靠單純某一些資源、某種模式與策略。總而言之，現(xiàn)今政府應(yīng)急能力管理的大小取決于自身的資源汲取、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新和信用的高低等各種因素的相互作用=1\*GB3①。筆者贊同這一觀點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，目前我國(guó)政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)主要集中于“一案三制”的實(shí)踐，即應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急管理的法制、體制和機(jī)制的建設(shè)。1.4研究?jī)?nèi)容全方位推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)，建立科學(xué)、規(guī)范和高效的危機(jī)管理機(jī)制是當(dāng)前地方政府危機(jī)管理建設(shè)的關(guān)鍵所在，而地方政府危機(jī)管理機(jī)制則是在法制體系的框架內(nèi)，在中央政府的指導(dǎo)下，以危機(jī)管理的基本原則為準(zhǔn)則，由政府主導(dǎo)、社會(huì)民眾參與、非政府公共組織、企業(yè)以及新聞媒介多領(lǐng)域多層面共同組合協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制。本文針對(duì)地方政府應(yīng)急管理工作實(shí)踐，反思地方政府公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀，嘗試對(duì)存在問(wèn)題和原因進(jìn)行分析，旨在探索推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)，完善應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。試想從地方政府處置突發(fā)性公共危機(jī)事件入手，探尋公共危機(jī)管理的規(guī)律，以豐富公共危機(jī)管理理論研究。1.5研究方法本課題的研究以中國(guó)特色社會(huì)主義理論作為指導(dǎo)思想，運(yùn)用理論聯(lián)系實(shí)際的方法，嘗試分析地方政府危機(jī)管理的實(shí)踐，以解決問(wèn)題為切入口，闡述加強(qiáng)具有中國(guó)特色危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)的途徑與方法。文獻(xiàn)研究法主要用于了解我國(guó)政府目前應(yīng)急管理及“一案三制”的狀況，通過(guò)閱讀國(guó)內(nèi)外有關(guān)學(xué)者的理論著述，掌握公共危機(jī)理論的概念、基本內(nèi)涵與基本原理，由此理論聯(lián)系實(shí)際確定研究方向。實(shí)地調(diào)查法，主要是通過(guò)與地方政府有關(guān)職能部門及機(jī)關(guān)人員交流討論，從有關(guān)工作方案、計(jì)劃、總結(jié)、報(bào)告等文件材料中獲取相應(yīng)信息，并對(duì)其進(jìn)行分析、綜合、歸納，從而掌握當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理概況，得出一般性的結(jié)論。理論聯(lián)系實(shí)際的方法貫穿于整個(gè)研究過(guò)程，既了解西方現(xiàn)代危機(jī)理論，又注重中國(guó)特色社會(huì)主義理論的運(yùn)用，按照全面深化改革，依法治國(guó)的要求，理論聯(lián)系實(shí)際探討解決當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理工作中存在的問(wèn)題。畢業(yè)論文設(shè)計(jì)第二章政府危機(jī)管理現(xiàn)狀2.1政府危機(jī)管理的概念公共危機(jī)管理是指政府和其他社會(huì)公共組織等危機(jī)管理主體，以公共危機(jī)為目標(biāo)，通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、控制來(lái)防止公共危機(jī)發(fā)生，或者通過(guò)控制、應(yīng)急處置、評(píng)估、恢復(fù)補(bǔ)償?shù)却胧p少損失，避免危機(jī)擴(kuò)大和升級(jí)，使社會(huì)恢復(fù)正常秩序的綜合性管理體系與運(yùn)作過(guò)程1。從公共管理學(xué)的角度來(lái)講，它是政府對(duì)社會(huì)一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理形式。其重點(diǎn)在于政府發(fā)揮其主體資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)：危機(jī)信息獲取和預(yù)警；危機(jī)的準(zhǔn)備和預(yù)防；危機(jī)的控制與響應(yīng)；危機(jī)后的恢復(fù)與重建；持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，保證社會(huì)秩序的正常有序狀態(tài)。突發(fā)事件使社會(huì)秩序處于一種混亂、脫軌的非常態(tài)狀況，社會(huì)公眾的人生財(cái)產(chǎn)利益等均受到嚴(yán)重威脅，公共危機(jī)涉及社會(huì)諸多方面，所以公共危機(jī)管理的主體是政府、非政府公共組織、企業(yè)和公民。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)突發(fā)事件的表述是“造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。=2\*GB3②”據(jù)此，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件其本質(zhì)就是公共危機(jī)管理的范疇，在目前實(shí)踐中，我國(guó)政府及其危機(jī)管理職能著重體現(xiàn)在突發(fā)事件的處置過(guò)程中，因此，“應(yīng)急管理”這一名詞在行政管理語(yǔ)境中運(yùn)用較為普遍。如：各級(jí)政府中的“應(yīng)急委”、“應(yīng)急辦”、“應(yīng)急指揮中心”等。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型，危機(jī)管理將在當(dāng)前應(yīng)急管理的基礎(chǔ)上豐富和拓展，隨著現(xiàn)代公共危機(jī)理論在社會(huì)管理創(chuàng)新中的運(yùn)用，現(xiàn)代社會(huì)政府管理職能將在公共危機(jī)管理領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。2.2政府危機(jī)管理發(fā)展歷程截止目前，我國(guó)政府危機(jī)管理從體制上看大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段：2003年，SARS爆發(fā)以前，我國(guó)應(yīng)急管理體系是以相關(guān)專業(yè)性或兼業(yè)性防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)為主體的單一災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)體系。改革開(kāi)放以前社會(huì)實(shí)行集中控制，社會(huì)比較穩(wěn)定，突發(fā)事件誘發(fā)危機(jī)的可能性與頻率較低，政府尚無(wú)“危機(jī)”意識(shí)，沒(méi)有建立專門性機(jī)構(gòu)和危機(jī)管理體系。第二階段：從2004到2007年，政府依托于各行政部門設(shè)立跨部門、跨行業(yè)專項(xiàng)應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度。針對(duì)SARS危機(jī)中暴露出的應(yīng)急資源的‘條塊分明’，民間力量參與不足，官民合作渠道不通暢的體制問(wèn)題，中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：要建立各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力1，至此，以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理的工作全面展開(kāi)。目前，全國(guó)“縱向到底、橫向倒邊”的應(yīng)急預(yù)案基本形成=1\*GB3①。第三階段：2008年至今，汶川地震、南方冰雪災(zāi)害等等各類典型突發(fā)事件層出不窮，是我國(guó)應(yīng)急體系的大考之年，觸發(fā)政府現(xiàn)代危機(jī)管理意識(shí)，從應(yīng)急實(shí)踐中反思單一主體治理傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式的缺陷。“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的“縱向集權(quán)式”公共危機(jī)管理體制被運(yùn)用于實(shí)踐并逐漸完善。2.3政府危機(jī)管理的立法現(xiàn)狀隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的發(fā)展，法制體系的完善，應(yīng)急管理法制建設(shè)已具備了一定的基礎(chǔ)。2007年，我國(guó)針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處理頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，避免了應(yīng)急立法沖突與矛盾的產(chǎn)生。同時(shí)，在不同領(lǐng)域出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)制度。一是針對(duì)易發(fā)性突發(fā)性事件制定相應(yīng)的單行法規(guī)予以調(diào)整。如《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等；二是針對(duì)一些高危突發(fā)事件出臺(tái)法律加以規(guī)制，并配以相應(yīng)的行政法規(guī)，使危機(jī)管理更具有可操作性。如；《防洪法》與《防洪條例》、《傳染病防治法》與《傳染病防治法實(shí)施辦法》、《水污染防治法》與《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等；三是針對(duì)不確定的突發(fā)事件，不僅規(guī)定了一般緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施，還制定了特別緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施與應(yīng)急預(yù)案。如《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》與《傳染病防治法》，與《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》，《破壞性地震應(yīng)急條例》、《防震減災(zāi)法》、《國(guó)家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》與《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》等。從應(yīng)急管理的實(shí)踐來(lái)看，存在如下不足：一些領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)急管理法律法規(guī)不健全；應(yīng)急管理立法的操作性不強(qiáng)，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則和辦法；現(xiàn)有的應(yīng)急管理法律法規(guī)的執(zhí)行缺乏配套制度保障，以致法規(guī)執(zhí)行不到位。如地方政府在緊急狀態(tài)下通過(guò)哪些途徑取得決策權(quán)力，權(quán)力行使的程序以及“重大決策終生責(zé)任追究制度，及責(zé)任倒查機(jī)制”等。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)以立法來(lái)明確政府在緊急狀態(tài)下的權(quán)利和義務(wù)顯得滯后，特別是急需一部《緊急狀態(tài)法》，以此來(lái)明確緊急狀態(tài)的實(shí)體和程序要件，以保障《緊急狀態(tài)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并行不悖地發(fā)揮調(diào)整作用。畢業(yè)論文設(shè)計(jì)第三章地方政府應(yīng)急管理工作存在的問(wèn)題與原因當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，體制的改革，社會(huì)的轉(zhuǎn)型使各類矛盾交織，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，傳統(tǒng)危機(jī)與現(xiàn)代危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)前所未有。加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，提高政府及全社會(huì)抗御風(fēng)險(xiǎn)能力，是地方政府在改革發(fā)展進(jìn)程中，繞不過(guò)去的課題。因此，繼2003年SARS之后，2004年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》，2005出臺(tái)年國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，我國(guó)基本形成全國(guó)性急預(yù)案編制工作。此后，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃要求，地方性急預(yù)案編制工作也陸續(xù)展開(kāi)，目前所有街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有條件的行政村和各類企事業(yè)單位，均不同程度地開(kāi)展了應(yīng)急預(yù)案編制工作。但是，從媒體披露的每一次突發(fā)事件處置過(guò)程中政府預(yù)案的短板與執(zhí)行力不足的問(wèn)題較為突出，往往是民眾對(duì)政府詬病的焦點(diǎn)。政府危機(jī)管理主要存在以下不足：3.1危機(jī)意識(shí)與憂患意識(shí)不強(qiáng)地方政府缺乏強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)和憂患意識(shí)。從調(diào)查情況看，部分人員甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型期所產(chǎn)生的矛盾把握不準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、自然生態(tài)的變化趨勢(shì)關(guān)注度不高，對(duì)潛在的危機(jī)隱患重視不夠，對(duì)全球化、信息化下所潛在的的各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)認(rèn)識(shí)不足，尚未確立足夠的、非傳統(tǒng)的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理意識(shí)。表現(xiàn)在：一是在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，綜合應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的規(guī)劃性不強(qiáng)，預(yù)算占比不高，通暢的應(yīng)急指揮通信和信息通道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是各部門設(shè)置單一的應(yīng)急平臺(tái)，雖然有的應(yīng)急指揮通信模式已具備，如公安110接處警等，但是，一個(gè)地區(qū)整體上的平臺(tái)建設(shè)重視不夠，缺乏因地制宜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)性數(shù)據(jù)分析。二是沒(méi)有完全將應(yīng)急管理理論運(yùn)用在公共管理的各個(gè)方面，在政策制定、規(guī)劃編制、資源開(kāi)發(fā)等方面來(lái)有效地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的防范與管理，沒(méi)有把危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的分析確認(rèn)和評(píng)估作為決策的重要方面和環(huán)節(jié)來(lái)做。如：在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，一些重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)，民主決策不夠，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全、不完善，評(píng)估程序流于形式，從而引起群體性事件。三是應(yīng)急管理理論沒(méi)有納入公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)分制教育培訓(xùn)內(nèi)容，有重點(diǎn)、有組織、有計(jì)劃培訓(xùn)工作做的不夠。四是沒(méi)有把應(yīng)急管理知識(shí)的教育像普法宣傳那樣，在學(xué)校、社區(qū)、家庭廣泛普及，有組織地訓(xùn)練、演習(xí)做的不夠，忽視了社會(huì)整體危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)。究其原因是，改革開(kāi)放三十年多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)既是各級(jí)政府工作的重心，也是行政管理績(jī)效的立足點(diǎn)，政府部門對(duì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的思想與心理準(zhǔn)備，對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的政府管理機(jī)制建設(shè)知之甚少，更是缺乏經(jīng)驗(yàn)，只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)，忽視了以人為本的和諧社會(huì)發(fā)展，民眾缺乏應(yīng)有的危機(jī)意識(shí)和知識(shí)教育，一旦突發(fā)性事件發(fā)生，組織化應(yīng)對(duì)不高往往造成危機(jī)發(fā)展的“多米諾”現(xiàn)象或“蝴蝶效應(yīng)”。3.2危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制尚不健全目前，地方政府應(yīng)對(duì)危機(jī)依托各個(gè)行政部門設(shè)立了跨部門、跨單位的應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立了聯(lián)席會(huì)議制度，但這種松散型的聯(lián)系缺乏系統(tǒng)化、組織化和制度保障。由于沒(méi)有專門性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)監(jiān)督與管理，沒(méi)有專門人才的指導(dǎo)與把關(guān)，預(yù)案體系管理功能較弱，影響預(yù)案效率的發(fā)揮。一是：預(yù)案編制評(píng)估上把關(guān)不嚴(yán)、實(shí)施監(jiān)督不力。針對(duì)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)源的特征從整體上來(lái)統(tǒng)籌、研究、制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的綜合危機(jī)管理規(guī)劃不夠，存在上級(jí)應(yīng)急預(yù)案編制原則化，部門預(yù)案內(nèi)容形式化，應(yīng)急考核部門化等現(xiàn)象。二是：物質(zhì)保障機(jī)制不健全，財(cái)政預(yù)算隨意性、彈性較大。如：淮安市地處淮河下游，自然災(zāi)害以洪澇為主，因此，市財(cái)政2013年森林防火預(yù)算僅10萬(wàn)元左右。2014年，市財(cái)政也沒(méi)有把森林防火經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算之中，而是按照屬地分級(jí)管理原則，由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)1。如該市市轄區(qū)內(nèi)的盱眙縣，森林防火和防澇均是它的防范重點(diǎn)，由于縣級(jí)財(cái)政在預(yù)算上力不從心而市財(cái)政沒(méi)有調(diào)控余地，導(dǎo)致，在森林防火方面因資金短缺，滅火器材、通信設(shè)施、防火隔離帶、資金儲(chǔ)備無(wú)法按照標(biāo)準(zhǔn)配備，防火演練開(kāi)展較少。再以淮安市公共衛(wèi)生安全資金保障機(jī)制為例，只有事件來(lái)臨才申請(qǐng)投入保障，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件配備的藥械陳舊、老化，上級(jí)撥付應(yīng)急物資未形成補(bǔ)新汰舊的良性循環(huán)，應(yīng)對(duì)工作往往陷入被動(dòng)2。三是：部門彼此間有機(jī)聯(lián)系的預(yù)防和防范基礎(chǔ)工作薄弱，整體聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不順暢。當(dāng)遇到需要多個(gè)部門共同應(yīng)對(duì)的“綜合性”危機(jī)時(shí)，應(yīng)急辦由于法律地位先天缺陷，其在突發(fā)事件中處置功能受到一定的限制，協(xié)調(diào)工作不能在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成默契。如：2014年“12.31”上海外灘擁擠踩踏事件，造成36人死亡49人受傷的重大安全事故，據(jù)調(diào)查，黃浦區(qū)政府和有關(guān)部門缺乏準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)管理不到位、應(yīng)對(duì)處理由群眾活動(dòng)引發(fā)的突發(fā)性安全問(wèn)題不當(dāng)，負(fù)有一定的安全責(zé)任。而這起事件中暴露出的部門之間的整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，危機(jī)管理資源無(wú)法有效整合利用，整體上沒(méi)有形成相互協(xié)調(diào)、分工合作的格局3。整體合力較差，條塊分割比較明顯是當(dāng)前地方政府應(yīng)急體制的弊端。3.3缺乏專門危機(jī)管理隊(duì)伍和專門人才危機(jī)管理決策機(jī)構(gòu)人員專業(yè)素能不強(qiáng)。政府危機(jī)管理體系在我國(guó)，目前主要依靠政府管現(xiàn)行機(jī)構(gòu)，人員配置在編制上沒(méi)有專職。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)組成“應(yīng)急管理委員會(huì)”，應(yīng)急委員會(huì)下設(shè)應(yīng)急管理工作辦公室，應(yīng)急辦公室與政府辦公室是“一套班子，兩塊牌子”。顯然，這些非專業(yè)性的危機(jī)機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)，其非專業(yè)性機(jī)構(gòu)、非專業(yè)性人員，非專業(yè)化危機(jī)管理理論教育背景的因素，影響著危機(jī)的認(rèn)識(shí)能力、信息收集能力、政策研究能力以及果敢決斷能力。表現(xiàn)在：一方面地方政府應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估制度不健全，缺少權(quán)利監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度；應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估程序不科學(xué)，年終考核流于形式，評(píng)估結(jié)果不夠準(zhǔn)確，結(jié)果運(yùn)用不夠。另一方面在法制不完善的情況下，政府的職能、權(quán)力以及職責(zé)尚不清晰，行政效能不高，特別是在應(yīng)對(duì)復(fù)合型危機(jī)事件時(shí)，往往出現(xiàn)指揮不力、協(xié)作不強(qiáng)、資源調(diào)配不足，處置工作效率低下的局面。地方政府危機(jī)預(yù)防、處理等專家數(shù)據(jù)庫(kù)、專業(yè)化人才庫(kù)的建設(shè)受各種因素制約不能適應(yīng)城市化進(jìn)程發(fā)展的需要。相關(guān)專家、專業(yè)人才尚未形成合理的結(jié)構(gòu)，雖然有消防、防汛、公共衛(wèi)生和公安等行業(yè)專門性應(yīng)急的相關(guān)人員，但在中小型城市特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，公共衛(wèi)生領(lǐng)域基層疾病預(yù)防疾控中心的人員素質(zhì)不高，傳染病防治知識(shí)匱乏，應(yīng)對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件的能力不足和各項(xiàng)工作準(zhǔn)備不足的情況比較突出。綜合性的跨部門、跨領(lǐng)域的應(yīng)急管理高層次人才短缺。因此，一個(gè)地區(qū)整合社會(huì)資源組建應(yīng)急隊(duì)伍的組織化程度不高。目前，我國(guó)還沒(méi)有組建一支專門的公共危機(jī)應(yīng)急對(duì)隊(duì)伍，一旦遇到公共危機(jī)侵襲，都是依靠公安、武警和解放軍等有限力量去搶險(xiǎn)救災(zāi)，國(guó)防力量的建設(shè)缺乏專業(yè)公共危機(jī)處置方面的隊(duì)伍儲(chǔ)備，有限兵力在日常訓(xùn)練中少有公共危機(jī)處置訓(xùn)練以及知識(shí)和能力的培養(yǎng)，當(dāng)國(guó)家同時(shí)遇到多種緊急情況時(shí)，則應(yīng)對(duì)力量明顯不足。3.4危機(jī)信息管理尚不科學(xué)、不規(guī)范當(dāng)前，我國(guó)存在著政府信息管理法規(guī)缺失的共性問(wèn)題。政府目前還沒(méi)有形成一套關(guān)于危機(jī)狀態(tài)下政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》對(duì)在非常態(tài)下政府公共危機(jī)的信息公開(kāi)有一定的規(guī)制，但過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，法律效率較低。國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》存在著對(duì)信息發(fā)布雖有規(guī)定，但操作性不強(qiáng)、規(guī)則不夠細(xì)化。因此，地方政府以及各部門在具體執(zhí)行信息公開(kāi)化過(guò)程中特別是在危機(jī)事件處理中對(duì)信息的處置具有很大的自由裁量權(quán)，會(huì)產(chǎn)生如下情形：出于地方保護(hù)主義或個(gè)人利益隱瞞實(shí)情；公眾對(duì)危機(jī)信息的知情權(quán)缺乏法律依據(jù)支撐，對(duì)政府公布的信息只能猜測(cè)，甚至輕信傳言；政府有關(guān)部門之間缺乏相互溝通的信息平臺(tái)，危機(jī)信息不能共享。在危機(jī)處理過(guò)程中，政府與公眾之間信息的采集，分析與傳導(dǎo)產(chǎn)生了不對(duì)稱，從而使得政府處理危機(jī)的效率大大降低。地方政府危機(jī)信息收集渠道不暢。一是：信息收集渠道狹窄，具有隨意性。囿于專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的缺失，專業(yè)的危機(jī)信息管理組織建設(shè)很不健全，“應(yīng)急辦”的工作主要依附于政府辦公室常規(guī)下的工作，雖然按照職能，賦予了層級(jí)、部門信息收集的職責(zé)，但信息缺乏“專人信息管理報(bào)告制度”的法制約束，信息采集、上報(bào)的隨意性較大。二是：信息收集的及時(shí)性、準(zhǔn)確性不強(qiáng)。由于政府的信息源主要來(lái)自內(nèi)部，受各部門考核、地方利益因素的影響，政府決策機(jī)構(gòu)收集到的信息往往是“簡(jiǎn)報(bào)”或經(jīng)過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)選擇、剪輯過(guò)的情況報(bào)告。中間環(huán)節(jié)的增加影響了危機(jī)信息上傳的速度和準(zhǔn)確性。三是：信息溝通網(wǎng)絡(luò)和信息分析缺失。縱向的行政架構(gòu)沒(méi)有在管理部門、非政府組織和社會(huì)之間形成組織網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。沒(méi)有建立“公民信息報(bào)告制度”，因此，信息采集面不廣且得不到彼此校驗(yàn)，危機(jī)信息深度加工運(yùn)用于管理工作尚沒(méi)有真正開(kāi)展。政府部門缺乏專業(yè)性數(shù)據(jù)分析人才，對(duì)本地區(qū)各部門提供的不分類的基礎(chǔ)信息尚不能進(jìn)行整合加工，服務(wù)于政府決策“含金量”不高。3.5非政府組織、企業(yè)、公民參與度不高客觀上政府危機(jī)管理體制的單一，使危機(jī)管理過(guò)于依賴于政府力量，主觀上全能政府意識(shí)沒(méi)有改變，忽視或不重視政府以外的主體作用發(fā)揮，以至于非政府組織，企事業(yè)單位和公民在危機(jī)管理過(guò)程中對(duì)社會(huì)秩序應(yīng)有的維穩(wěn)義務(wù)沒(méi)有充分發(fā)揮，危機(jī)管理主體單一，社會(huì)參與度較低。與國(guó)際非政府組織的發(fā)展相比，我國(guó)非政府組織在獲取和運(yùn)用資源、發(fā)揮協(xié)調(diào)作用等方面存在較大的差距。在國(guó)家層面，除紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)在自然災(zāi)害援救過(guò)程中比較活躍以外，其他協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、基金會(huì)、商會(huì)和促進(jìn)會(huì)等都鮮有表現(xiàn)；在地方，政府應(yīng)急預(yù)案的編制、評(píng)估、演練和實(shí)施審查過(guò)程中更是少見(jiàn)其身影。究其原因，一是法律對(duì)各類非政府組織、企業(yè)和公民的應(yīng)急職責(zé)規(guī)定的不夠明確和具體，相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任沒(méi)有規(guī)范化。二是非政府組織與政府之間互動(dòng)的平臺(tái)、橋梁不夠，在配合政府部門參與政府部門危機(jī)管理過(guò)程中缺乏一定的有序性、規(guī)范性和科學(xué)性。三是我國(guó)目前非政府組織自身應(yīng)對(duì)危機(jī)的專業(yè)化水平不高，組織化有限，社會(huì)服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)等均影響了社會(huì)公共管理事務(wù)參與的廣度和深度。當(dāng)前，我國(guó)企業(yè)無(wú)論作為參與自然災(zāi)害的應(yīng)急管理協(xié)助方，還是作為危機(jī)源頭，在應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件方面，其作用的發(fā)揮都存在值得完善的地方。企業(yè)內(nèi)部尚未建立有效地應(yīng)急管理機(jī)制；應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力不強(qiáng)；政府與企業(yè)在應(yīng)急管理中沒(méi)有形成通暢的協(xié)調(diào)機(jī)制等等。實(shí)踐看，社會(huì)公民整體參與危機(jī)管理意識(shí)不強(qiáng)、自救能力差。地方政府應(yīng)急管理在預(yù)警、相關(guān)政策和制度的制定以及突發(fā)事件處置過(guò)程中沒(méi)有重視民眾的力量，而是包攬突發(fā)性公共危機(jī)事件的預(yù)防、預(yù)警和處置，多數(shù)情況下效率低下。第四章改進(jìn)地方政府應(yīng)急管理工作的對(duì)策與建議高度重視突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急管理工作，全面提升政府公共危機(jī)管理能力，這是我國(guó)政府和公共部門在新時(shí)期順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)政府發(fā)展的必修課。每一次突發(fā)事件的處置和社會(huì)秩序的修復(fù)都將考驗(yàn)著政府社會(huì)管理能力，于此暴露出的問(wèn)題，就是政府改進(jìn)和創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制加強(qiáng)公共危機(jī)管理建設(shè)的切入點(diǎn)和驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前地方政府應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手提高應(yīng)急管理的能力。 4.1增強(qiáng)危機(jī)管理意識(shí)，構(gòu)建高效預(yù)警機(jī)制強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)是建立嚴(yán)密應(yīng)急預(yù)防措施的前提。特殊的發(fā)展時(shí)期和特殊的國(guó)情，使轉(zhuǎn)型期的中國(guó)危機(jī)呈現(xiàn)如下特征：（1）危機(jī)事件呈現(xiàn)多領(lǐng)域多層次性。（2）危機(jī)事件由單純性個(gè)案演變?yōu)榫C合性群體事件，影響范圍廣。（3）危機(jī)事件的組織性、暴力性增強(qiáng)。（4）危機(jī)影響方式多元，震蕩頻率加大。（5）危機(jī)事件趨于國(guó)際化。因此，地方政府必須站在國(guó)家治理的高度以國(guó)際化、現(xiàn)代化的視野，樹(shù)立強(qiáng)烈的危機(jī)管理意識(shí)，把危機(jī)管理原理運(yùn)用在公共管理的各個(gè)方面，特別是在編制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中占有一席之地，加強(qiáng)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)與管理，強(qiáng)化突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，抓好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范工作，著力從源頭上減少突發(fā)事件的發(fā)生。一是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。要根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)源的特點(diǎn)，建立政府監(jiān)測(cè)與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)；二是健全預(yù)警發(fā)布機(jī)制。完善各類預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以制度明確預(yù)警響應(yīng)與聯(lián)動(dòng)措施，規(guī)范預(yù)警等級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源管理。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，以制度化、規(guī)范化、常態(tài)化保障體系風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估機(jī)制有效有序運(yùn)行。通過(guò)大力宣傳危機(jī)管理知識(shí)和應(yīng)急突發(fā)事件情景模擬演練，不斷完善突發(fā)事件預(yù)警與監(jiān)控系統(tǒng)，逐漸培養(yǎng)和增強(qiáng)政府與公眾的危機(jī)管理意識(shí)和自救能力。把危機(jī)管理知識(shí)作為公務(wù)員培訓(xùn)必備內(nèi)容；應(yīng)急管理能力測(cè)試作為政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要方面。4.2完善危機(jī)管理體制，增強(qiáng)處置危機(jī)事件執(zhí)行力建立綜合型的公共危機(jī)管理體制，提升我國(guó)公共管理體系的綜合化、信息化、專業(yè)化和現(xiàn)代化水平是我國(guó)危機(jī)管理建設(shè)的方向。當(dāng)前地方政府應(yīng)結(jié)合政府行政管理體制改革，整合資源，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”的“縱向集權(quán)式”模式下，推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)。一是構(gòu)建應(yīng)急管理組織制度體系。（1）加強(qiáng)應(yīng)急體制建設(shè)。在國(guó)家層面首先要建立專家型的中樞決策機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的主要職能是制定應(yīng)急管理戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，動(dòng)員調(diào)配必要的社會(huì)資源，實(shí)施全國(guó)范圍的宏觀調(diào)控。常態(tài)下的職能是預(yù)防預(yù)警，指導(dǎo)評(píng)估重要領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)的突發(fā)事件信息和突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，以及非常態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)特別重大危機(jī)的處置。（2地方政府建立具有會(huì)商決策功能的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前地方政府尚未設(shè)立專司應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的情況下，應(yīng)急管理委員會(huì)、應(yīng)急管理辦公室以及各部門有關(guān)單位企業(yè)街道等要明確專人、專門從事應(yīng)急管理工作。（3）從法制層面確立管理機(jī)構(gòu)、管理人員的地位，明確其責(zé)、權(quán)、利，把應(yīng)急管理的職能納入各級(jí)政府和各個(gè)政府部門的職能體系之中，融入各級(jí)政府和各個(gè)政府部門的日常工作之中，以常態(tài)化的管理方式構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)防線。建立一個(gè)統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)迅速、安全性強(qiáng)、運(yùn)行效率高的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系1。二是建立公共危機(jī)經(jīng)費(fèi)保障體系。把應(yīng)急管理建設(shè)納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算，優(yōu)先給予安排和保障。建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和應(yīng)急管理工作需要相適應(yīng)的投入機(jī)制，拓寬資金渠道，積極引入社會(huì)資本參與，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)及社會(huì)各界支持應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展。探索建立政府、社會(huì)捐贈(zèng)、保險(xiǎn)、相結(jié)合的多元化投資機(jī)制。三是加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。著力于當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，立足于挖掘現(xiàn)有應(yīng)急體制潛力，彌補(bǔ)不足。（1）加強(qiáng)公共危機(jī)決策的智囊團(tuán)建設(shè)，提高應(yīng)急決策力。在制度上保障公共危機(jī)決策信息、參謀咨詢組織體系的相對(duì)獨(dú)立性。（2）加快推進(jìn)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，整合各類專業(yè)信息系統(tǒng)資源，形成統(tǒng)一、高效的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮應(yīng)急指揮系統(tǒng)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)作用，制定信息共享、應(yīng)急資源統(tǒng)籌的工作機(jī)制。推進(jìn)各級(jí)、各類應(yīng)急機(jī)構(gòu)和組織與地方部隊(duì)、武警、民航、鐵路、海運(yùn)、通訊、電力、石油、天然氣等重點(diǎn)應(yīng)急資源單位的信息資源共享、協(xié)調(diào)等工作。分類建立本行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)席會(huì)議制度，形成全方位，多層次的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。（3）健全突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。防范要重視跨區(qū)域、跨領(lǐng)域現(xiàn)場(chǎng)指揮權(quán)力、義務(wù)的確立，增強(qiáng)事件現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)籌管控力量，理順各級(jí)政府、應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)與應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的關(guān)系。（4）加強(qiáng)應(yīng)急區(qū)域間配合，開(kāi)展常規(guī)下的地區(qū)預(yù)防演練，重視毗鄰區(qū)域協(xié)作，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和信息共享，增強(qiáng)地區(qū)預(yù)防和共同處置突發(fā)事件能力。4.3提高責(zé)任主體素能，加強(qiáng)危機(jī)人力資源隊(duì)伍建設(shè)先進(jìn)的危機(jī)管理機(jī)制是建立在先進(jìn)的危機(jī)管理理論之上的，現(xiàn)代危機(jī)理論是提高危機(jī)管理水平的基礎(chǔ)。各級(jí)政府及其組成部門是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的責(zé)任主體，而其領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人則是主體的核心。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，決策機(jī)構(gòu)和決策者對(duì)危機(jī)的判斷、預(yù)警以及決策者對(duì)危機(jī)的心理狀態(tài)和精神素質(zhì)都對(duì)公共安全危機(jī)果斷、迅速處理的成敗起到很大作用1。因此，提升決策者的素質(zhì)，強(qiáng)化決策者的危機(jī)預(yù)警能力是提升危機(jī)管理成效的重要前提和基礎(chǔ)。作為決策者，一是要重視公共危機(jī)管理論與知識(shí)的儲(chǔ)備，學(xué)會(huì)綜合運(yùn)用政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)以及心理學(xué)等理論知識(shí)多角度、多方位思考危機(jī)管理工作。二是加強(qiáng)法規(guī)政策學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)管理法制化的行政能力。三是強(qiáng)化心理素質(zhì)和創(chuàng)新思維能力。在常態(tài)下注重應(yīng)對(duì)危機(jī)心理素質(zhì)的訓(xùn)練，增強(qiáng)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，并借鑒國(guó)內(nèi)國(guó)際應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)系實(shí)際促進(jìn)思維創(chuàng)新。地方政府要突出當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)源重點(diǎn)，加強(qiáng)預(yù)防處理等方面的專家數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和人力資源儲(chǔ)備，增強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍力量。當(dāng)前，公共衛(wèi)生安全方面醫(yī)務(wù)專業(yè)隊(duì)伍缺乏比較普遍，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，公共衛(wèi)生人員缺乏的現(xiàn)象比較突出，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，建立以不同級(jí)別區(qū)域的專業(yè)醫(yī)療人才庫(kù)和專家數(shù)據(jù)庫(kù)，是公共安全的核心和基礎(chǔ)。注重應(yīng)急人力資源的挖掘和培養(yǎng)。政府部門、非政府組織、企事業(yè)單位、街道，應(yīng)注意從現(xiàn)有的人力資源中培養(yǎng)綜合性應(yīng)急管理人才、專門專業(yè)性人才、志愿者。組建：（1）應(yīng)急救援隊(duì)伍數(shù)據(jù)庫(kù)；（2）各類專業(yè)應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍；（3）非政府組織等社會(huì)救援機(jī)構(gòu)；（4）建立一支較為穩(wěn)定的志愿者隊(duì)伍，形成全社會(huì)多領(lǐng)域全方位以政府為主導(dǎo)社會(huì)各界積極參與的公共危機(jī)管理組織體系。4.4建立信息溝通機(jī)制，完善信息管理系統(tǒng)建立公眾信息溝通機(jī)制。無(wú)論是危機(jī)預(yù)案的管理或是在危機(jī)事件處理的過(guò)程中，讓公眾了解事實(shí)真相，會(huì)在政府與民眾間建立良好的信任基礎(chǔ)。信息溝通機(jī)制不僅可以保證信息在政府與公眾間快速準(zhǔn)確及時(shí)地傳遞，提高政府決策措施的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和民主性，同時(shí)會(huì)提高政府的公信力，贏得民眾的擁護(hù)和響應(yīng)。建立完善國(guó)內(nèi)危機(jī)信息管理系統(tǒng)，首先，政府要暢通渠道，提高透明度，發(fā)揮和注重傳媒在公共危機(jī)中的重要作用。官方要善于與媒體溝通、協(xié)調(diào)和合作，讓媒體在政府的正確引導(dǎo)下充分介入危機(jī)事件。特別是危機(jī)事件處理時(shí)，要建立新聞發(fā)言人制度，健全行政信息通告機(jī)制。公共危機(jī)一旦發(fā)生，政府應(yīng)迅速率先發(fā)布事件的過(guò)程和狀況以及政府應(yīng)對(duì)措施以防混淆視聽(tīng)。建立媒體介入事件處置過(guò)程中的秩序，保證信息及時(shí)、公開(kāi)和公正。重視媒體在恢復(fù)社會(huì)秩序過(guò)程中的傳媒作用，讓公眾了解事件的真相與政府的決策措施，發(fā)揮媒體的宣傳鼓動(dòng)作用，使整個(gè)社會(huì)資源能夠按照政府的決策方案協(xié)調(diào)運(yùn)作。其次，要加強(qiáng)信息綜合平臺(tái)建設(shè)，拓寬信息共享渠道，完善危機(jī)信息系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。提高地方政府應(yīng)急辦公室法律地位，使其在信息管理中有一定的權(quán)威。設(shè)置專業(yè)性的綜合應(yīng)急平臺(tái)信息管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)信息管理技術(shù)的科學(xué)化和專業(yè)化水平，以法規(guī)制度保證各部門各門類信息及時(shí)準(zhǔn)確匯集與分析通報(bào)。建立公民報(bào)告危機(jī)信息獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)公民參與危機(jī)信息管理，廣泛提高信息采集率，增強(qiáng)社會(huì)化防范程度。4.5加強(qiáng)社會(huì)整體應(yīng)對(duì)危機(jī)的合力，提高政府危機(jī)管理的效率現(xiàn)代危機(jī)管理理論一方面強(qiáng)調(diào)政府部門的主體責(zé)任，在危機(jī)應(yīng)急中快速反應(yīng)，增強(qiáng)過(guò)程的透明性的和合法性，另一方面也強(qiáng)調(diào)管理體系中參與主體的多元化，社會(huì)力量組織的廣泛性。社會(huì)自治組織、營(yíng)利性企業(yè)和公民個(gè)人自主、自治、自律地參與、配合政府行動(dòng)，不僅彌補(bǔ)了行政動(dòng)員、政治動(dòng)員的局限性，豐富了人力、物力和財(cái)力等資源，更重要的是防止危機(jī)的衍生事件發(fā)生，使危機(jī)損害有效地控制在可控制范圍，從而降低政府危機(jī)管理成本，提高政府危機(jī)管理效率。為改變當(dāng)前社會(huì)參與度不高的窘?jīng)r，提升非政府組織、企業(yè)和公民參與危機(jī)管理組織化的程度，我國(guó)政府應(yīng)從如下著手：（1）要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確非政府組織、企業(yè)和公民在緊急狀態(tài)下的職責(zé)和義務(wù)；地方政府在權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法規(guī)制定非政府組織、企業(yè)和公民在應(yīng)急預(yù)案的不同階段相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利規(guī)則和細(xì)則，使政府危機(jī)管理有法可依、有章可循。（2）參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，非政府組織和政府、企業(yè)之間共同制定應(yīng)急計(jì)劃、簽署“合作協(xié)議”或以合同等形式，明確應(yīng)急管理職責(zé)的分工和義務(wù)，建立合作互惠關(guān)系。（3）對(duì)非政府組織、企業(yè)、志愿者有關(guān)人員組織專門培訓(xùn)，使其掌握相關(guān)知識(shí)技能和方法，在危機(jī)處置中充分發(fā)揮骨干作用，開(kāi)展自救與互救。以德國(guó)經(jīng)驗(yàn)為例，如果一個(gè)成員經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，在災(zāi)難下通?？梢跃戎?0個(gè)居民。反之則無(wú)所適從。（4）拓寬參與途徑提供管理平臺(tái)。地方政府的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即應(yīng)急管理辦公室要與當(dāng)?shù)胤钦M、企業(yè)、社區(qū)建立緊密的組織聯(lián)系，疏通對(duì)話交流渠道，提供參與管理平臺(tái)，在危機(jī)信息系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng)中有與其互動(dòng)機(jī)制，以保證話語(yǔ)權(quán)，體現(xiàn)其社會(huì)管理中的主體地位，在預(yù)案管理的不同階段，以制度保證其參與決策，充分發(fā)揮不同主體對(duì)政府危機(jī)管理的監(jiān)督作用。政府制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)公眾參與危機(jī)管理，為其發(fā)揮作用提供平臺(tái)或拓展渠道，既可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，又可以充分調(diào)動(dòng)民眾的力量提高公共服務(wù)的生產(chǎn)效率和效果。畢業(yè)論文設(shè)計(jì)第五章結(jié)束語(yǔ)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)需求，建設(shè)現(xiàn)代型政府，危機(jī)管理是政府社會(huì)管理領(lǐng)域不可或缺的重要組成部分。在依法治國(guó)的大背景下，危機(jī)管理既要遵循普遍的行政管理規(guī)則，也要按照現(xiàn)代危機(jī)管理理論，探索符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代危機(jī)管理體制和機(jī)制。完備的危機(jī)管理法律制度是一個(gè)國(guó)家在非常規(guī)狀態(tài)下實(shí)行法治的基礎(chǔ)，也是消除危機(jī)，降低危害，使社會(huì)盡快恢復(fù)社會(huì)秩序的保障。盡管一些突發(fā)性的危機(jī)事件可能導(dǎo)致社會(huì)進(jìn)入緊急狀態(tài)，但即使是在非常時(shí)期社會(huì)也不可能脫離法律規(guī)則，政府所有危機(jī)管理的行為都必須依法進(jìn)行。危機(jī)管理也要按照依法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、職權(quán)統(tǒng)一的原則，履行法定職責(zé)承擔(dān)主體責(zé)任。加強(qiáng)應(yīng)急管理法制建設(shè)應(yīng)該是國(guó)家危機(jī)管理頂層設(shè)計(jì)的首要任務(wù)。地方政府位于危機(jī)第一線，處于危機(jī)管理主導(dǎo)地位，要充分發(fā)揮核心作用，運(yùn)用現(xiàn)代危機(jī)管理理論，加強(qiáng)“一案三制”工作，在