淺析我國敬老院的發(fā)展與存在的問題的分析研究

3/15淺析我國敬老院的發(fā)展與存在的問題的研究學(xué)生：鐘艷芳學(xué)號：1106020182學(xué)院：湖南警察學(xué)院專業(yè)：文秘指導(dǎo)老師：禹登科電話號碼要：近年，我國各個不同年齡的人口比例，尤其是老年人口比例，開始發(fā)生巨大的變化，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的人口老齡化特征。伴隨著計劃生育政策的實(shí)施，越來越多的獨(dú)生子女家庭逐漸轉(zhuǎn)化為“4-2-1”家庭，家庭養(yǎng)老的功能開始弱化，養(yǎng)老的壓力開始更多的轉(zhuǎn)向社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。如何妥善解決養(yǎng)老院發(fā)展中遇到的問題和困難，使我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)朝著符合我國養(yǎng)老狀況的方向發(fā)展并承擔(dān)起養(yǎng)老的任務(wù)成為重點(diǎn)。而關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老院發(fā)展過程中存在的問題以及阻礙養(yǎng)老院發(fā)展的因素并對此做出恰當(dāng)?shù)姆治觥ｊP(guān)鍵詞：敬老院；發(fā)展戰(zhàn)略；養(yǎng)老保險；中國國情；五保高，2018年我國老年人口比重達(dá)13.7%。2018年10月23日，全國老齡委辦公室日前發(fā)布消息稱，2018年我國60歲以上老年人口將突破2億，未來20年我國老年人口將進(jìn)入快速增長期，到2050年老年人口將達(dá)到全國人口的三分之一。隨著數(shù)量的不斷增加，老年人面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療以及精神贍養(yǎng)等諸多社會問題，值得各界關(guān)注。二、人口老齡化：是指總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動態(tài)。國際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。兩個含義：一是指老年人口相對增多，在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^程；二是指社會人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)，進(jìn)入老齡化社會。國際上通常看法是，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：社會養(yǎng)老專有名詞，是指為老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護(hù)理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)。四、老年社會工作：老年社會工作是運(yùn)用社會工作的專業(yè)知識，以老年人及其相關(guān)人員和系統(tǒng)為工作對象，幫助老年人特別是處境困難的老年人，改善社會功能，提高生活質(zhì)量，使老年人有更好的社會適應(yīng)和福祉。老年社會工作的對象既包括那些“空巢”<獨(dú)居）、殘疾、困難和高齡老人，也包括一般的健康老人，還有外圍人群或組織機(jī)構(gòu)。我國老年工作的根本目標(biāo)是促進(jìn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂?！?lt;二）背景我國是偉大的文明古國,中華民族素有敬老愛幼和扶助觸寡孤獨(dú)殘疾人的優(yōu)良傳統(tǒng)。在思想方面,早在春秋末年,古代的政治家孔子就提出“老有所終,壯有所用,幼有所長,螺寡孤獨(dú)、廢疾者皆有所養(yǎng)”的理論。此后,孟子也提出“老吾老,以及人之老。幼吾幼,以及人之幼”和“老而無妻者,有所扶養(yǎng),以終其壽。幼弱孤童無父母者,有所放依,以長其身”的倫理道德觀念。實(shí)踐中,入院養(yǎng)老,我國早己有之,如唐朝的“悲田院”、宋朝的“福田院”、元代的“濟(jì)眾院”、明代的“養(yǎng)濟(jì)院”、清朝的“普濟(jì)堂”及民國時期的“救濟(jì)院”等,這些機(jī)構(gòu)在救濟(jì)老弱孤殘的同時,也發(fā)揮了社會養(yǎng)老的功能。新中國成立以后,中國共產(chǎn)黨和人民政府十分關(guān)心廣大勞動人民群眾的生活,尤其是孤老殘幼人員的疾苦。1954年我國頒布的第一部憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候,有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?956年,我國社會主義改造基本完成,農(nóng)村90%左右的農(nóng)戶積極參加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,完成了由農(nóng)民個體所有制到社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變,這為中央政府在農(nóng)村推行救助政策提供了制度上的保證。1956年第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》,規(guī)定對生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員,給予保吃、保穿、保燃料,對于年幼的保證其接受教育,對于年老的保證死后安葬,這些保障便簡稱“五保”制度。1957年底到1958年初,農(nóng)村興起了人民公社化運(yùn)動,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(小社>開始逐步合并成人民公社(大社>。在人民公社內(nèi),人民生活的各個方面由公社負(fù)責(zé),包括衣、食、住、行、生、老、病、死、學(xué)、婚、育等。隨著農(nóng)村人民公社普遍建立,五保供養(yǎng)政策推行有了更好的制度基礎(chǔ),五保供養(yǎng)工作也開始從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社保障向人民公社保障轉(zhuǎn)變,并得到初步發(fā)展。為解決一些孤寡老年人無人照料的問題,全國各地開始興辦敬老院,對五保對象進(jìn)行集中供養(yǎng)。全國創(chuàng)辦最早的敬老院是1956年黑龍江拜泉縣興華鄉(xiāng)創(chuàng)辦的農(nóng)村敬老院,當(dāng)時有11位老人入住敬老院[1],由此,對五保戶的供養(yǎng)出現(xiàn)了分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩種形式。1958年8月6R,毛澤東視察了河南省新鄉(xiāng)七里營人民公社敬老院,并對敬老院這一新生事物給予充分肯定。1958年12月,中國共產(chǎn)黨八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》,指出“要辦好敬老院,為那些無子女依靠的老年人提供一個較好的場所?！睆拇?各地積極興辦敬老院,據(jù)1958年統(tǒng)計,全國有15萬所敬老院,收養(yǎng)了300多萬五保對象[2]。第三章敬老院的發(fā)展1956年4月，中央以草案的形式發(fā)表的《1956-1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，首次提出了“五?！钡母拍?1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》也規(guī)定了“五?！钡膬?nèi)容!以此為依據(jù)，由中國特色的農(nóng)村五保制度初步形成!由于分散供養(yǎng)不能解決一些孤寡老人的無人照料問題，一些地方開始為五保戶興建敬老院對五保老人實(shí)行集中供養(yǎng)制。1956年黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)辦起了全國第一所農(nóng)村敬老院!這以后，全國各地紛紛效仿，本著“一鄉(xiāng)一院”的建院目標(biāo)，以集體經(jīng)濟(jì)為依托，以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五保”對象為主體，全面建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院!據(jù)統(tǒng)計，1958年全國共辦起15多萬所敬老院，集中收養(yǎng)五保對象300多萬人!農(nóng)村實(shí)行分田到戶的生產(chǎn)責(zé)任制以后，1985年國務(wù)院規(guī)定，鄉(xiāng)和村供養(yǎng)五保戶的費(fèi)用，“實(shí)行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌的辦法解決”20世紀(jì)80年代初農(nóng)村實(shí)行“大包干”，集體經(jīng)濟(jì)解散，原來由村組集體供養(yǎng)的五保戶的生活來源成了問題!民政部門及時采取措施，主要是對五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，并大力發(fā)展農(nóng)村敬老院，實(shí)行集體供養(yǎng)，政府給予必要的支持!在20世紀(jì)80年代中期掀起了一股建福利院的高潮，各鄉(xiāng)各鎮(zhèn)都建起了自己的福利院，并劃撥了一定的土地給福利院作為生活用地，有條件的辦起了養(yǎng)殖場等，以增加收入改善經(jīng)濟(jì)狀況!統(tǒng)籌款還是由五保戶所在的村組承擔(dān)，只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收支而已!1994年，國務(wù)院發(fā)布“農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例”，首次以法規(guī)的形式對五保供養(yǎng)進(jìn)行了規(guī)范，明確了五保供養(yǎng)工作的性質(zhì)"資金來源"集體責(zé)任等，為農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供了基本的法律依據(jù)!1997年，民政部頒布的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》明確規(guī)定，敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位，其所需經(jīng)費(fèi)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，并通過發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)和社會捐贈逐步改善供養(yǎng)人員的生活條件，進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)村敬老院的建設(shè)!不過，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革深化與發(fā)展，建立在農(nóng)村集體經(jīng)基礎(chǔ)之上并主要由農(nóng)村居民互助的農(nóng)村五保制度亦面臨著新的挑戰(zhàn)，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅等后，農(nóng)村中的五保對象亦需要有新的保障機(jī)制!在新的時代背景下，民政部"財政部"國家發(fā)展和改革委員會于2004年8月23日聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，再次明確了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的相關(guān)政策，為在新的形勢下做好農(nóng)村敬老院的建設(shè)工作提供了指導(dǎo)!第四章敬老院發(fā)展存在的問題<一）敬老院政策體系內(nèi)部缺乏整合農(nóng)村敬老院承擔(dān)著農(nóng)村五保集中供養(yǎng)的任務(wù),隨著法規(guī)政策的不斷發(fā)布,農(nóng)村敬老院建設(shè)不斷加強(qiáng),管理逐步規(guī)范。但是,由于政策體系內(nèi)部缺乏整合,其中有些法規(guī)條款之間、法規(guī)條款與現(xiàn)實(shí)之間存在矛盾,這些矛盾一定程度上制約了農(nóng)村敬老院的發(fā)展。1997年民政部《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》規(guī)定,敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位。然而,根據(jù)2004年國務(wù)院修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定,農(nóng)村敬老院又不屬于利用國有資產(chǎn)舉辦的國有事業(yè)單位范疇。2006年7月,《民政部關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定,敬老院作為公益性非營利組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格,應(yīng)當(dāng)辦理事業(yè)單位法人登記。由于政策體系內(nèi)部缺乏整合,現(xiàn)實(shí)中,許多地方的民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未給敬老院辦理法人登記。其實(shí)這個問題的擱置也是導(dǎo)致敬老院的辦公經(jīng)費(fèi)、管理人員的編制和工資福利問題遲遲得不到有效解決的重要原因之一。<二）五保供養(yǎng)政策的某些規(guī)定在實(shí)踐中難以操作關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)政策,盡管新《條例》對政策的運(yùn)行過程也進(jìn)行了界定,由于這些規(guī)定只是一些原則性的,所以不具備直接實(shí)施的條件。以農(nóng)村五保對象認(rèn)定為例,新《條例》第六條規(guī)定:“老年、殘疾或者未滿16周歲的村民,無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人,或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的,享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。”但是,對于確定五保對象的“三無”條件在實(shí)際工作中存在著難以操作化的困境。<三）政策設(shè)定的五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)較低近年來,中央和地方各級政府高度重視農(nóng)村五保供養(yǎng)工作,各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,調(diào)整供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),落實(shí)供養(yǎng)資金,供養(yǎng)水平不斷提高。據(jù)民政部2009年發(fā)布的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告顯示,截至2009年底,全國農(nóng)村得到五保供養(yǎng)的人數(shù)為529.4萬戶,553.4萬人,分別比上年同期增長1.4%和0.9°%。全年各級財政共發(fā)放農(nóng)村五保供養(yǎng)資金88.0億元,比上年增長19.4%。農(nóng)村五保集中供養(yǎng)171.8萬人,集中供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為2587.49元/人[3]。但與農(nóng)民人均純收入和農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出相比,當(dāng)前的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。2009年全國農(nóng)民人均純收入5000元[4],農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出9354元[5],集中供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)2587.49元僅占前者的51.75%,占后者的27.66%。加上物價上漲等因素,敬老院里五保老人的生活水平仍然低于當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏健?lt;四）政策沒能給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療費(fèi)用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，供養(yǎng)水平較低!經(jīng)費(fèi)不足是制約敬老院建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵因素!農(nóng)村敬老院建設(shè)和管理，需要增加資金投入，由于資金保障不足，上級資金支持力度不夠，導(dǎo)致敬老院的建設(shè)資金短缺!同時由于敬老院的管理服務(wù)成本高，運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)較重目前，所有的敬老院的各種經(jīng)費(fèi)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政比較困難，對敬老院的投入非常少，只能勉強(qiáng)維持日常開支，甚至出現(xiàn)有些敬老院的服務(wù)人員擠占供養(yǎng)老人的生活費(fèi)!雖然從2009年開始農(nóng)村敬老院建設(shè)已列入民生工程，上級補(bǔ)助部分資金，但資金缺口仍然較大!每年財政投入的資金通常都用于五保供養(yǎng)金的發(fā)放，在保障了五保集中供養(yǎng)對象平時的吃"穿"用之后，就很難剩下多余的資金，因此就不能夠充分的安排資金用于敬老院的更新"維修"服務(wù)"醫(yī)療等建設(shè)，有限的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)與敬老院其他費(fèi)用的矛盾十分突出!最突出的表現(xiàn)就是集中供養(yǎng)水平較低，集中供養(yǎng)五保對象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅僅能滿足吃飽穿暖的基本需求，不能滿足五保對象大病救治等的需要!<五）敬老院供養(yǎng)政策不健全，具有明顯的滯后性作為農(nóng)村社會保障制度中發(fā)展最好、最為悠久的一項(xiàng)政策,五保政策從建立到現(xiàn)在應(yīng)該是比較成熟的,特別是2006年《條例》以法律的形式把五保供養(yǎng)明確為政府責(zé)任,這不能不說是五保供養(yǎng)法律制度的一大進(jìn)步。但就目前而言,除了1997年的《農(nóng)村敬老院管理暫行條例》,對敬老院五保供養(yǎng)政策的規(guī)定只限于此條例。雖然對五保供養(yǎng)政策的規(guī)定還有各省、市、自治區(qū)制定的地方條例、辦法和規(guī)定,在一定程度上形成了一定的體系,然而,由于地區(qū)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致各地制定的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不一,多數(shù)地區(qū)制定的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低,加之其法律層次較低,規(guī)范性較差,且具有明顯滯后性,使得政策在執(zhí)行中存在很多難以操作的問題,所以這一體系總體上來說仍不健全<六）敬老院的供養(yǎng)政策只注重溫飽而忽視其他需求從五保供養(yǎng)政策誕生至今,國家對五保這個特殊群體的保護(hù)始終停留在物質(zhì)供應(yīng)這個層次。當(dāng)前的新《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》也是一部物質(zhì)導(dǎo)向型行政法規(guī),這與現(xiàn)時國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),但是五保老人周圍的人際關(guān)系、精神心理等軟環(huán)境對于他們“老有所養(yǎng)”、“老有所樂”的晚年生活也具有重要影響,只有物質(zhì)保障顯然不夠。很多敬老院由于護(hù)理人員缺乏及思想重視程度不夠,對于活動不便的老人缺乏照料,有的老人竟然兩三個月不能走出敬老院到外面看看。若不及時關(guān)注五保老人的精神心理需求,可能會加速老年人精神上的衰老,他們的思維能力、記憶力和判斷力等也會迅速衰退,甚至?xí)T發(fā)老年性癡呆、老年性抑郁癥等老年性精神疾病或心理疾病。<七）缺乏專業(yè)的工作人員，服務(wù)水平不高目前，大部分農(nóng)村敬老院管理制度不健全，管理人員的配備不完善，一是人員數(shù)量不足!由于敬老院供養(yǎng)的老人中有相當(dāng)一部分是殘疾或者生活不能自理，工作量十分繁重!同時，敬老院的工作人員是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用的，沒有固定的經(jīng)費(fèi)和編制，工資很低，因此，很多人都不愿意到敬老院來工作!二是專業(yè)的服務(wù)水平較低!大多數(shù)農(nóng)村敬老院沒有配強(qiáng)配齊專職的管理服務(wù)人員，除了院長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員兼任以外，其他的工作人員大多是臨時雇傭的!這些管理服務(wù)人員基本上都沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏積極主動的工作態(tài)度"認(rèn)真負(fù)責(zé)的服務(wù)精神"專業(yè)的管理知識技能，對于老人的照顧覺得只要夠吃夠喝就行了，根本談不上對老人的醫(yī)療護(hù)理和保健康復(fù)，至于老人的精神生活和心理需求更是根本不予理會!這樣的敬老院對于老人來說，與其說是養(yǎng)老，不如說是收養(yǎng)!這樣的服務(wù)質(zhì)量讓很多有養(yǎng)老需求的老人望而止步，不敢也不愿到這樣的機(jī)構(gòu)來養(yǎng)老!對于敬老院來說，由于擔(dān)心承擔(dān)更多的責(zé)任，也不愿意收養(yǎng)過多的老人，尤其是那些特別需要照顧的失能老人!第五章敬老院問題產(chǎn)生的原因<一）政府制定部門之間溝通機(jī)制不健全各部門政策、規(guī)章在制定中,由于溝通機(jī)制不暢,職能部門皆從本部門的工作要求出發(fā),執(zhí)行內(nèi)部規(guī)定,使得各部門制定的管理政策、規(guī)章存在不銜接、不統(tǒng)一的問題,從而造成管理上的漏洞。2006年7月《民政部關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定,敬老院作為公益性非營利組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格,應(yīng)當(dāng)辦理事業(yè)單位法人登記,此指導(dǎo)意見的目標(biāo)在于確立農(nóng)村敬老院的法人地位,然而,由于民政部在制定該指導(dǎo)意見時沒有參考國務(wù)院修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,使得敬老院的法人地位仍未得到全社會的認(rèn)可。實(shí)踐中,很多地方在具體的實(shí)施方案中對此問題避而不談,各地也均未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦敬老院作為事業(yè)單位來管理。<二）民政部門對敬老院發(fā)展重視程度不夠政策中規(guī)定擬定全鎮(zhèn)(街>福利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)(街>五保供養(yǎng)工作,負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)(街>農(nóng)村敬老院和“五保老人之家”管理工作,推動社會化服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展是民政辦的工作職責(zé),現(xiàn)實(shí)是許多地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為農(nóng)村的很多問題都比五保供養(yǎng)更重要,如農(nóng)村的勞動力轉(zhuǎn)移涉及到農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化,農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)與社會穩(wěn)定有更緊密的聯(lián)系?？梢?在地方政府的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展議程表上,五保供養(yǎng)的位置很低。另外,從政策規(guī)定的地方干部考核指標(biāo)體系來看,五保供養(yǎng)工作的影響幾乎可以忽略不計。很多地方干部考核體系包括招商引資、財政收入、農(nóng)民純收入和社會穩(wěn)定等四項(xiàng)指標(biāo),在這一考核體系中,與農(nóng)村五保供養(yǎng)有關(guān)的指標(biāo)是社會穩(wěn)定,具體來說,就是五保對象的犯罪率和上訪率,特別是他們的上訪能力、不容置疑,沒有親朋好友、沒有勞動能力和沒有生活來源的“三無”對象的上訪意愿很強(qiáng),但是,他們的社會、體力和經(jīng)濟(jì)資本幾乎為零、在這種條件下,地方干部忽視五保供養(yǎng)工作是一個十分理性的選擇<三）敬老院得到的財力支持不夠2006年新《條例》第11條規(guī)定:“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金,在地方人民政府財政預(yù)算中安排。有農(nóng)村集體經(jīng)營等收入的地方,可以從農(nóng)村集體經(jīng)營等收入中安排資金,用于補(bǔ)助和改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活?！边@意味五保供養(yǎng)資金應(yīng)由政府籌集,從財政中劃撥,但在供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)主要由哪級政府來承擔(dān)的問題上,意見并不統(tǒng)一。這樣,各級政府之間就會在五保對象的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例上進(jìn)行博棄,這種博棄的結(jié)果很有可能使得五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)。在經(jīng)費(fèi)不能足額到位的情況下,為了保證五保供養(yǎng)工作得以正常運(yùn)行,大多數(shù)敬老院本著能減則減、能免則免的原則,對五保老人的供養(yǎng)局限在基本口糧、住房和衣物供給的層次,“保醫(yī)”則成為“五保”中最突出的問題。第六章我國敬老院發(fā)展存在問題的對策(一）定性定位要明確，隊(duì)伍建設(shè)要加強(qiáng)民政部《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第二條規(guī)定“社會福利機(jī)構(gòu)，是指國家、社會組織和個人舉辦的，為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)的機(jī)構(gòu)。”農(nóng)村敬老院是從事非營利性活動的公益性的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，屬于社會福利組織。因?yàn)榫蠢显旱耐顿Y主體是各級人民政府，其資產(chǎn)是國有的，利用國有資產(chǎn)興辦的農(nóng)村敬老院等五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)理當(dāng)屬于國有事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院完全的、獨(dú)立的法人地位。只有先解決了敬老院的定性、定位問題，使敬老院的工作人員享有城市國有福利事業(yè)單位職工的同等待遇，在此基礎(chǔ)上敬老院的發(fā)展、鞏固才有可能落實(shí)。我建議：一是民政部和國家編委聯(lián)合下文，解決敬老院的定性、定位、編制等問題，明確將敬老院確定為縣區(qū)以上政府財政全額撥款的事業(yè)單位。如上所述，敬老院依法適用國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，應(yīng)由人事、編制部門進(jìn)行統(tǒng)一注冊登記，實(shí)行編制管理，把敬老院的管理人員、服務(wù)人員全部納入縣區(qū)級財政預(yù)算，足額保障。在此方面安徽省己經(jīng)做了有益的探索。如2008年省民政廳、財政廳聯(lián)合下發(fā)民福字[2008]115號文件規(guī)定：“給敬老院按實(shí)有供養(yǎng)人員的10：1配備管理和服務(wù)人員，每人每月工資不低于500元，每人每年辦公費(fèi)用等不低于600元<含院民在內(nèi)），按此標(biāo)準(zhǔn)納入縣區(qū)政府財政預(yù)算?！彪m說這標(biāo)準(zhǔn)有點(diǎn)低，但必經(jīng)開了縣區(qū)政府財政撥款的先例，為今后各地政府明確敬老院的定性定位問題奠定了基礎(chǔ)。二是在政策沒有變動前，可實(shí)行任命和聘用相結(jié)合。即“一院兩制”，管理者<院長）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命或縣級民政部門任命，實(shí)行院長負(fù)責(zé)制；服務(wù)人員采取聘用制，以崗定人，以人定位，以位定責(zé)，以責(zé)定酬。以縣區(qū)為單位，統(tǒng)一用人標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一招聘服務(wù)人員，以解決敬老院服務(wù)人員待遇偏低、年齡偏大的問題。如果敬老院管理者和服務(wù)人員的供養(yǎng)體制問題不解決。敬老院建的越多、規(guī)模越大，所需服務(wù)人員就越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負(fù)擔(dān)也就越重，其積極性也就越低。即使當(dāng)時免強(qiáng)安排五保對象住進(jìn)去了，也會和前些年一樣，只減不增<自然死亡減員不進(jìn)人），慢慢地萎縮，今天房子蓋得越多，將來空房也就越多，浪費(fèi)就越大。如安徽省某鎮(zhèn)敬老院，2002年被評為安徽省一級敬老院，共有房屋50間，當(dāng)時入住35名五保老人，現(xiàn)僅有13人。類似問題應(yīng)引起各級政府重視，盡早應(yīng)對。<二）國家投入要加大，補(bǔ)貼政策要傾斜對鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，要加大政府資金投入力度，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范化管理，要實(shí)行“投入以省<國家）為主，管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”。一是要堅持“投入以省<國家）為主，縣區(qū)配套為輔”。實(shí)行國家、省和縣區(qū)配套比例為5：4：1，國家和省政府拿大頭，地方<基層）少配套。特別是中西部地區(qū)、革命老區(qū)等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)少配套或不配套，把這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從資金困境中解脫出來，讓他們集中精力抓好管理與服務(wù)。這樣方可調(diào)動基層的積極性，敬老院發(fā)展才有希望，五保對象集中供養(yǎng)率的提高才有可能實(shí)現(xiàn)。二是補(bǔ)貼政策要傾斜。國家和政府在制定政策時，要分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)，分類給予不同的補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)。做到有所作為，有所不為。對經(jīng)濟(jì)條件好的、五保對象少的地方，少補(bǔ)貼或不補(bǔ)貼；對經(jīng)濟(jì)條件差的、五保對象多的地方給予政策性傾斜，適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)或盡量減少地方的配套額度，這樣做一方面可調(diào)動地方政府的積極性，另一方面也可保證經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)五保對象權(quán)益，使他們能盡可能多的達(dá)到集中供養(yǎng)之目的，讓這部分弱勢群體同享改革開放的發(fā)展成果。<三）供養(yǎng)政策要調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)要減輕五保供養(yǎng)由原來村民統(tǒng)籌改為現(xiàn)在的政府供養(yǎng)，這是五保供養(yǎng)一大政策跨越。但政府供養(yǎng)的形勢是“上級定餐，基層買單”。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)要求入住敬老院的人數(shù)是越少越好，敬老院住的人數(shù)越少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)就越輕，反之亦然。故許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院寧可空床位，就是不進(jìn)人。要想提高集中供養(yǎng)率，國家就要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)難和負(fù)擔(dān)過重的問題解決好。一是要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)難的問題。我建議：要盡快調(diào)整現(xiàn)行五保供養(yǎng)政策，可將《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和《城市居民最低生活保障條例》并軌，實(shí)行“城鄉(xiāng)一體化”的社會保障制度。從業(yè)務(wù)職能上講，兩項(xiàng)工作都屬民政部低保司管理；從理論上說，農(nóng)村五保對象和城市三無對象是完全一樣的對象，只是因?yàn)樗麄兊木幼〉夭煌?，他們都是中華人民共和國公民，公民都享有平等的被救助權(quán)利，都是社會救助對象，兩種救助對象都屬社會救助范疇，其資金來源都是國家投入，這和城市居民最低生活保障資金來源基本相同，且救助類型和內(nèi)涵大體相似，目的都是保障弱勢群體生活、目標(biāo)都是維護(hù)社會穩(wěn)定，操作起來也比較方便。這就從政策上根本解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院供養(yǎng)難的問題。二是要為基層減負(fù)。要改變“上級定餐，基層買單”現(xiàn)象，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利平等原則，即縣<區(qū)）以上政府負(fù)擔(dān)五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只管理，不負(fù)擔(dān)或少負(fù)擔(dān)五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)壓力，方可調(diào)動地方政府的積極性，提高敬老院床位利用率，增加入住率，使五保對象得實(shí)惠，政府樹形象。同時，提高敬老院集中供養(yǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改善院民生活，上級政府應(yīng)重獎入住五保對象人數(shù)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)識到，加強(qiáng)敬老院管理，提高五保集中供養(yǎng)率，不僅僅是基層政府應(yīng)盡的責(zé)任，而且還能獲得上級政府的獎勵。讓敬老院能真正面向五保對象提供良好的管理與服務(wù)。只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)減輕了，保證能讓五保對象進(jìn)得來，住得下，養(yǎng)得好，過得樂。提高五保對象集中供養(yǎng)率就是水到渠成之事。<四）分散供養(yǎng)要關(guān)注，生活質(zhì)量要改善在抓好敬老院建設(shè)的同時，還應(yīng)繼續(xù)關(guān)注分散居住的五保對象生活問題。對他們來說，提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是非常迫切的要求，目前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，距離國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》第十條“農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時調(diào)整”的規(guī)定相差太遠(yuǎn)。如我省農(nóng)村村民最低生活水平每人每年都在3000元以上，五保對象年供養(yǎng)1200元的標(biāo)準(zhǔn)太低了，當(dāng)前應(yīng)調(diào)為每人每年2400元以上為宜。這對改善分散供養(yǎng)五保對象生活是十分必要的。<五）“堅持兩手抓，兩手都要硬”敬老院建設(shè)要“以人為本”。要注意以往“重建設(shè)輕管理”的教訓(xùn)，堅持“一手抓建設(shè)，一手抓管理”。切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理和服務(wù)水平，采取“請進(jìn)來送出去”的辦法，培訓(xùn)管理和服務(wù)人員，這是辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的關(guān)鍵，也是提高入住率的保證。一是院長要選好。敬老院院長必須具備尊老敬老、樂于吃苦、甘于奉獻(xiàn)、有一定管理和為老服務(wù)能力等基本條件。二是制度要完善。敬老院要建立管理和服務(wù)制度，做到文明辦院，民主辦院，實(shí)行賬務(wù)公開，保障五保對象的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是“以副補(bǔ)院”要堅持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要支持和鼓勵敬老院發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，開展蔬菜、養(yǎng)殖等副業(yè)生產(chǎn)，這樣做一方面減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)，另一方面使入住的五保對象身體得到了鍛煉，同時，又能不斷改善和提高院民的生活質(zhì)量和生活水平。四是設(shè)施要配套。進(jìn)一步完善敬老院的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)動室、娛樂室、圖書室、洗漱間等配套服務(wù)設(shè)施，營造舒適的生活環(huán)境。把敬老院建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)尊老、敬老、愛老、助老的福利中心，精神文明窗口。第七章結(jié)論<一）強(qiáng)化政府在五保供養(yǎng)