哥倫比亞PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析和管理

隨著中國企業(yè)“走出去”開拓國際市場，以哥倫比亞、巴西、智利等為代表的南美新興經(jīng)濟(jì)體吸引了越來越多的中國工程承包企業(yè)以特許經(jīng)營、帶資工程承包、投資并購等多種方式參與這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而以PPP模式為代表的特許經(jīng)營是這些國家進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主流。本文通過分析和評(píng)價(jià)哥倫比亞PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施過程中的政治、經(jīng)濟(jì)、政府信用、市場、各種法律等風(fēng)險(xiǎn)，希望中國企業(yè)加強(qiáng)市場調(diào)研、選好合作伙伴、選好投資項(xiàng)目、構(gòu)建投資保險(xiǎn)體系、加強(qiáng)銀企合作，分散和化解PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。哥倫比亞PPP項(xiàng)目概況一、政策導(dǎo)向作為相對(duì)成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，哥倫比亞政府很久以前就放棄了在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)和投資的主導(dǎo)地位。政府對(duì)于國家省市交通干線，機(jī)場和港口等耗資巨大、建設(shè)難度大、運(yùn)行維護(hù)專業(yè)要求高的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要以政策支持、制度保障、資金配套等舉措來引導(dǎo)和促進(jìn)，由國家基礎(chǔ)設(shè)施局（簡稱ANI）組織發(fā)起特許權(quán)招標(biāo)或純粹由私人發(fā)起特許經(jīng)營項(xiàng)目。二、法律基礎(chǔ)和法律保障為保證為特殊經(jīng)營項(xiàng)目提供穩(wěn)定的、可持續(xù)發(fā)展的法律環(huán)境，哥倫比亞政府制定出臺(tái)了一系列的關(guān)于保護(hù)外國投資、規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作的法律和制度。主要包括：2005年7月8日，哥倫比亞議會(huì)通過了旨在為投資者在哥倫比亞投資提供穩(wěn)定的法律環(huán)境的2005第963號(hào)法律；2012第1508號(hào)法律，即《公私合作法》，簡稱PPP法；1993年第80號(hào)法和2007年1150號(hào)法關(guān)于公共合同的招標(biāo)簽約流程及規(guī)則。三、PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程根據(jù)項(xiàng)目發(fā)起方的不同，哥倫比亞PPP項(xiàng)目主要分為由政府部門發(fā)起和私人發(fā)起。兩者的運(yùn)作流程和規(guī)則根據(jù)法律的規(guī)定有所不同，見圖1、圖2。哥倫比亞PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策一、政治風(fēng)險(xiǎn)哥倫比亞政治上實(shí)行立法、行政和司法三權(quán)分立，采取多黨制和總統(tǒng)直接選舉等政治制度。長期以來，哥倫比亞保持政治局勢穩(wěn)定?？傮w來看，國家整體政治環(huán)境穩(wěn)定，政策將在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定聯(lián)系，政府征收和國有化可能性低，政治風(fēng)險(xiǎn)小。二、信用風(fēng)險(xiǎn)長期以來，哥倫比亞經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)健增長態(tài)勢，從2009年以來GDP增長率保持在4%以上，高于大多數(shù)拉丁美洲國家，通貨膨脹穩(wěn)定可控，登記失業(yè)率不斷下降。盡管在當(dāng)前國際油價(jià)急跌、國內(nèi)通貨膨脹抬頭、外國投資下降和本幣對(duì)美元大幅貶值的背景下，哥倫比亞央行對(duì)2015年經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期區(qū)間為2%-4%。哥倫比亞金融監(jiān)管體系健全，銀行業(yè)基本保持健康發(fā)展。銀行業(yè)不良貸款率處于較低水平，基本狀況運(yùn)行良好。私人部門資產(chǎn)負(fù)債情況良好，以居民存款為主的融資結(jié)構(gòu)趨于改善，能夠保證金融體系穩(wěn)健運(yùn)行。2012年哥倫比亞政府進(jìn)行了稅制改革，財(cái)政收入增長，財(cái)政赤字可控，公共債務(wù)增幅不大。2013年底，公共債務(wù)占GDP的比重為42.2%，政府償債壓力總體可控。在國際收支方面，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長前景，政局的明朗穩(wěn)定，大量的外國直接投資流入，充足的外匯儲(chǔ)備及審慎的貨幣政策，2015年比索匯率逐漸穩(wěn)定。哥倫比亞外債結(jié)構(gòu)中以中長期為主，期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)較小，外債償付記錄良好。哥倫比亞主權(quán)債務(wù)穩(wěn)定，政府財(cái)政赤字管理有效，抗外幣風(fēng)險(xiǎn)能力有所提高，國際社會(huì)對(duì)哥倫比亞經(jīng)濟(jì)的信心進(jìn)一步增強(qiáng)。從歷史記錄來看，哥倫比亞政府主權(quán)信用良好，是拉美歷史上唯一沒有主權(quán)債務(wù)違約的國家。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金，均來自政府的財(cái)政預(yù)算，并且議會(huì)以立法的形式規(guī)定對(duì)具體項(xiàng)目每年所能補(bǔ)貼金額的上限，財(cái)政與公共信貸部將其納入財(cái)政預(yù)算，保證在PPP項(xiàng)目上政府投入資金的可靠性。總體分析，哥倫比亞政府信用良好，政府財(cái)政狀況良好，財(cái)政政策穩(wěn)健，政府PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼資金有保障，政府信用風(fēng)險(xiǎn)低。三、市場風(fēng)險(xiǎn)哥倫比亞交通收費(fèi)價(jià)格一般由政府根據(jù)現(xiàn)有公共交通運(yùn)營情況和價(jià)格水平制定，屬于政府定價(jià)。定價(jià)的水平一般與現(xiàn)有公共交通收費(fèi)水平持平，在運(yùn)營期內(nèi)，價(jià)格根據(jù)CPI變化進(jìn)行年度調(diào)整，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)不大。對(duì)于政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目，在特許經(jīng)營協(xié)議中一般規(guī)定在某些規(guī)定的年份和項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)束時(shí)，政府核實(shí)交通流量，補(bǔ)償收費(fèi)差額。收費(fèi)差額補(bǔ)償包括差額部分本金和利息，不包括PPP追加投資部分的資金占用成本補(bǔ)償。在上述補(bǔ)償機(jī)制下，SPV公司（特殊目的公司，一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方或其組合組成）面臨的風(fēng)險(xiǎn)在于項(xiàng)目收益低于項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)成本，導(dǎo)致項(xiàng)目現(xiàn)金流出現(xiàn)負(fù)值，需要SPV追加投資。對(duì)于私人發(fā)起的PPP項(xiàng)目，交通流量變化的風(fēng)險(xiǎn)完全由SPV承擔(dān)。對(duì)于這2種情況而言，投資人的風(fēng)險(xiǎn)明顯不同，政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目，由于政府資金的支持和補(bǔ)償機(jī)制的引入，投資風(fēng)險(xiǎn)較小，一般不會(huì)出現(xiàn)在運(yùn)營期需要投資人追加投資的情況，除非財(cái)務(wù)模型構(gòu)建時(shí)，交通流量的預(yù)計(jì)出現(xiàn)重大偏差。對(duì)于私人發(fā)起的PPP項(xiàng)目，就要求在前期進(jìn)行預(yù)可研和可研時(shí)，聘請(qǐng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行交通流量的調(diào)查和研究，選擇符合政府規(guī)劃導(dǎo)向，交通流量大而穩(wěn)定且有增長潛力的項(xiàng)目，同時(shí)盡可能的獲得政府資金補(bǔ)貼，這是規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)行之有效的辦法。四、金融風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為利率和匯率風(fēng)險(xiǎn)。哥倫比亞通貨膨脹率近年來持續(xù)改善，保持在較低水平。哥倫比亞央行預(yù)計(jì)未來幾年的通貨膨脹率維持在2%-3%的水平。對(duì)于利率風(fēng)險(xiǎn)可采用以下措施進(jìn)行規(guī)避：1.固定利率的融資貸款；2.理想的多種貨幣組合方式；3.采用封頂、利率區(qū)間、保底等套期保值金融工具減小利率變化的影響。匯率風(fēng)險(xiǎn)主要由SPV承擔(dān)。項(xiàng)目的運(yùn)營收入中交通收費(fèi)由當(dāng)?shù)貛胖Ц?，政府補(bǔ)貼可以允許最高15%的美元支付，其余采用當(dāng)?shù)貛胖Ц丁８鐐惐葋喲胄蓄A(yù)計(jì)，2015年比索將繼續(xù)小幅貶值。對(duì)于此匯率風(fēng)險(xiǎn)，可采用與銀行及金融機(jī)構(gòu)保持密切合作，做好匯率變動(dòng)分析和預(yù)測，采用衍生金融工具如國際金融市場上常見的外匯遠(yuǎn)期、外匯期貨以及外匯期權(quán)等措施。五、法律風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過20多年的發(fā)展，哥倫比亞關(guān)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律制度逐漸完善，開展PPP項(xiàng)目有章可循、有法可依，投資者利益得到法律的保障。為降低法律風(fēng)險(xiǎn)，需要做好前期的法律盡職調(diào)查，聘請(qǐng)專業(yè)的工程承包領(lǐng)域的律所提供專業(yè)的法律顧問，做好法律風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和防范。哥倫比亞當(dāng)?shù)赜休^多的知名律所，他們能做法律咨詢、法律文件準(zhǔn)備、法律文件合規(guī)性檢查等方面提供服務(wù)，他們的前期介入是項(xiàng)目獲得成功的必要條件之一。另外，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，法律變更的風(fēng)險(xiǎn)也由投資人承擔(dān)。可采取的規(guī)避措施如下：哥倫比亞合同穩(wěn)定法（2005第963號(hào)法律）規(guī)定，簽署法律穩(wěn)定合同的投資者通過財(cái)政和公共貸款部向國家繳納相當(dāng)于每年投資額1%的費(fèi)用，則不受法律變更影響，但也意味著有利的政策變化也將享受不到。目前鑒于哥倫比亞的吸引鼓勵(lì)投資的政策將會(huì)延續(xù)，相關(guān)法律基本朝著有利于投資人的方向變化，大多數(shù)PPP項(xiàng)目投資人選擇不簽署法律穩(wěn)定合同。六、合同風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過20多年的發(fā)展，作為PPP模式核心的特許經(jīng)營協(xié)議在哥倫比亞也不斷發(fā)展完善。目前，哥倫比亞PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議已經(jīng)基本形成一套固定的范本。總體分析，哥倫比亞PPP項(xiàng)目合同規(guī)范、公平，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理，擔(dān)保及保險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)合理，信托機(jī)制保障性強(qiáng)，對(duì)吸引外國投資者發(fā)揮了積極的作用。但是，投資人還是需加強(qiáng)對(duì)合同協(xié)議的研究，必要時(shí)聘請(qǐng)合同專家，降低合同風(fēng)險(xiǎn)。七、不動(dòng)產(chǎn)管理費(fèi)用（征地移民等）超支風(fēng)險(xiǎn)哥倫比亞PPP項(xiàng)目設(shè)立了此類風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，此類風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制合理，風(fēng)險(xiǎn)可控。1.100％<R≤120％，SPV將承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)估計(jì)值及社會(huì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償全部的額外費(fèi)用；2.120％<R≤200％，SPV將提供30％和ANI提供70％；3.R>200％，將由ANI承擔(dān)。八、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在私人發(fā)起的PPP項(xiàng)目更為突出。哥倫比亞環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)健全、執(zhí)行嚴(yán)格。在項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)提交政府審批的預(yù)可研和可研，都需要包括環(huán)境評(píng)估報(bào)告，項(xiàng)目開工前需要獲得環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展部簽發(fā)的環(huán)保許可證書。投資人需要與ANI、環(huán)保部門、各省的自治協(xié)會(huì)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)加強(qiáng)溝通，做好公共宣傳，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估。建設(shè)過程中要注重環(huán)境保護(hù)，采取環(huán)境評(píng)估報(bào)告中的環(huán)境舒緩措施，降低對(duì)環(huán)境影響的不利影響。九、建設(shè)期的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目實(shí)施前，對(duì)合作伙伴（包括設(shè)計(jì)單位、施工單位和運(yùn)營單位）情況，包括對(duì)業(yè)績、資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行調(diào)研，以確定工程建設(shè)期的工程承包模式。應(yīng)盡可能選擇合適的本地承包商作為合作伙伴，或?qū)τ谟袊H工程承包經(jīng)營的投資人可采取關(guān)鍵項(xiàng)目自營的方式以降低工程實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。在與當(dāng)?shù)爻邪毯献鲿r(shí)，要重點(diǎn)解決語言溝通的問題，并要根據(jù)需要聘請(qǐng)合適的法律、技術(shù)、商務(wù)、稅務(wù)等方面的專家，幫助投資人加強(qiáng)對(duì)合作伙伴和項(xiàng)目實(shí)施的管理，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。十、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)哥倫比亞地域遼闊，高山、峽谷、平原、湖泊等多種地形分布，地勢起伏大，地質(zhì)條件復(fù)雜。熱帶雨林、熱帶草原、干燥草原氣候等多種氣候條件并存，項(xiàng)目實(shí)施過程中要注意極端氣候、洪水等自然條件的不利影響，對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)采取投保商業(yè)保險(xiǎn)的方式規(guī)避。十一、其他風(fēng)險(xiǎn)另外，還應(yīng)注意PPP項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)勞資風(fēng)險(xiǎn)。由于哥倫比亞人口多，勞動(dòng)力市場巨大，哥倫比亞政府在制定外交、經(jīng)濟(jì)政策時(shí)亦將優(yōu)先保護(hù)本國勞動(dòng)力就業(yè)作為出發(fā)點(diǎn)之一，對(duì)雇傭外籍勞務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的限制，在外國人簽證數(shù)量、工作許可方面嚴(yán)格控制。另外在哥倫比亞實(shí)施項(xiàng)目時(shí)加強(qiáng)與勞工部、工會(huì)組織的溝通和協(xié)調(diào)，依法辦事。在雇傭當(dāng)?shù)貏趧?wù)時(shí)依法做好勞動(dòng)保護(hù)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)。需要特別注意的是，哥倫比亞雇主社會(huì)責(zé)任保險(xiǎn)和福利種類較多，占工資總比例較高，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、