【審計(jì)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)】發(fā)揮國家審計(jì)在征地拆遷中的監(jiān)督職責(zé)

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[摘要]征地拆遷工作涉及資金量大，與廣大被征地拆遷人的切身利益密切相關(guān)，因此受到政府和廣大群眾的重點(diǎn)關(guān)注。征地拆遷審計(jì)也是審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能、服務(wù)民生的重要途徑。本文結(jié)合歷年來征地拆遷審計(jì)實(shí)踐，對征地拆遷審計(jì)的原則、目標(biāo)、內(nèi)容和重點(diǎn)進(jìn)行了簡要的總結(jié)。[關(guān)鍵詞]征地拆遷國家審計(jì)隨著社會經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的快速發(fā)展，土地需求量不斷增長。作為與土地供應(yīng)密切相關(guān)的征地拆遷已成為各級政府工作的重中之重。征地拆遷資金已成為政府公共資金的重要支出項(xiàng)目。如何確保征地拆遷資金能得到安全、有效使用，推進(jìn)征地拆遷工作進(jìn)展，正確核算項(xiàng)目拆遷成本，成為政府關(guān)心的重大問題。而且征地拆遷事關(guān)老百姓的切身利益，對于保障民生、維護(hù)社會穩(wěn)定有著重要意義。因此政府要求審計(jì)機(jī)關(guān)在征地拆遷工作中充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。國務(wù)院290號令發(fā)布的《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》明確要求“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果”。征地拆遷審計(jì)也是審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能、服務(wù)民生的重要途徑。近三年來，常熟市審計(jì)局根據(jù)本級和上級政府交辦，或結(jié)合項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，共完成了走馬塘拓浚延伸工程常熟段移民資金、經(jīng)營性地塊地上附著物拆遷成本等13項(xiàng)征地、房屋拆遷審計(jì)，共涉及征地拆遷資金23.53億元。經(jīng)對征地拆遷資金來源支出的審計(jì)，共發(fā)現(xiàn)問題金額2.35億，其中，核減拆遷成本6602萬元，調(diào)增資金來源4378萬元，核減應(yīng)由鎮(zhèn)級項(xiàng)目承擔(dān)的拆遷成本12572萬元，也促成本市出臺了土地綜合成本核算管理辦法。筆者結(jié)合歷年征地拆遷審計(jì)項(xiàng)目，簡要總結(jié)對征地拆遷審計(jì)的認(rèn)識和想法。一、征地拆遷審計(jì)的原則和目標(biāo)征地拆遷審計(jì)的原則和目標(biāo)是按照“客觀、公平、公正”的原則，依據(jù)征地拆遷的政策法規(guī)、程序及經(jīng)批準(zhǔn)的拆遷安置方案，通過審計(jì)，核實(shí)征地拆遷資金支出是否真實(shí)、合法、完整；審查安置補(bǔ)償政策是否落實(shí)到位；征收補(bǔ)償資金的籌集、管理和使用是否合規(guī)、有效；以及征地拆遷程序是否合規(guī)；查找有無侵害被拆遷人利益、騙取拆遷補(bǔ)償資金等違法違規(guī)問題。二、征地拆遷審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)（一）核實(shí)項(xiàng)目的征地拆遷成本征地拆遷項(xiàng)目成本根據(jù)不同項(xiàng)目會有所不同，根據(jù)成本補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，大致可分為以下四類。一是土地征收補(bǔ)償。是指將征用土地而支付給承包農(nóng)民或村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償支出。包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。二是房屋拆遷或征收補(bǔ)償。是指拆除被拆遷人房屋而給予的補(bǔ)償支出。包括房屋區(qū)位價(jià)、房屋重置價(jià)、裝修評估價(jià)、搬遷費(fèi)、臨時(shí)過渡費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等各類費(fèi)用支出。三是動(dòng)遷安置房的購建成本。是指購買或建造用于安置被拆遷人的動(dòng)遷安置房的成本費(fèi)用。四是其他費(fèi)用。包括征地拆遷工作經(jīng)費(fèi)、拆房回收金額、房屋評估費(fèi)、公告費(fèi)、律師費(fèi)等其他費(fèi)用。根據(jù)被拆遷人的不同，征地拆遷還分為居民拆遷和企事業(yè)單位拆遷。征地拆遷成本審計(jì)應(yīng)取得的征地拆遷資料有：1、征地拆遷前期檔案，包括土地批準(zhǔn)征收文件、項(xiàng)目立項(xiàng)文件、土地規(guī)劃紅線圖、房屋拆遷（征收）許可證、動(dòng)遷安置補(bǔ)償方案、征收公告等前期批準(zhǔn)和程序文件。2、有關(guān)每家拆遷戶的一戶一檔檔案資料，包括動(dòng)遷補(bǔ)償協(xié)議、安置協(xié)議、房屋評估報(bào)告、戶籍、房產(chǎn)、土地調(diào)查證明材料、結(jié)算領(lǐng)款、領(lǐng)房證明等資料。3、動(dòng)遷安置房建設(shè)預(yù)決算資料、動(dòng)遷安置小區(qū)紅線圖、安置房安置情況臺帳等資料。4、征地拆遷補(bǔ)償資金的會計(jì)憑證賬冊。征地拆遷成本審計(jì)首先應(yīng)審核征地拆遷范圍情況。通過查閱項(xiàng)目征地紅線、前期調(diào)查檔案，了解項(xiàng)目的拆遷戶數(shù)、拆遷面積、征收土地面積等拆遷工作量，并與實(shí)際完成情況相核對，檢查有無擴(kuò)大征地拆遷范圍現(xiàn)象。核實(shí)有無帶拆遷現(xiàn)象、有無將應(yīng)由其他項(xiàng)目承擔(dān)的成本擠入本項(xiàng)目的情況。如我局在地塊地上附著物成本審計(jì)中，多次將征地紅線外不屬于審計(jì)項(xiàng)目的成本予以剔除。征地拆遷成本審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)審核成本支出的相關(guān)臺帳賬冊，核實(shí)成本支出。以項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)政策、規(guī)定、方案為標(biāo)準(zhǔn)，核實(shí)各項(xiàng)成本支出是否真實(shí)、合規(guī)。一是通過查閱每戶拆遷戶的拆遷檔案資料，核實(shí)土地補(bǔ)償、房屋補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用是否按標(biāo)準(zhǔn)正確計(jì)算和補(bǔ)償，審查房屋面積、房屋土地用途的確認(rèn)是否依據(jù)充分，分戶依據(jù)是否充分，分戶是否合規(guī)。有無超標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償款、超標(biāo)準(zhǔn)安排安置房等違規(guī)情況。二是通過延伸相關(guān)資料提供單位、現(xiàn)場實(shí)地查看等方式，核實(shí)檔案資料的真實(shí)性和實(shí)際拆遷實(shí)施情況。查看有無虛構(gòu)拆遷戶，虛報(bào)拆遷面積，套取拆遷補(bǔ)償資金等問題，查看有無在拆遷紅線范圍內(nèi)而未予拆除的房屋。如在某省級水利工程的拆遷審計(jì)中，對于實(shí)際未拆除的房屋核減了相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償費(fèi)。三是通過核對財(cái)務(wù)資料及工程預(yù)決算、房源安置臺帳等相關(guān)管理資料，掌握動(dòng)遷安置房房源籌集、使用情況。審查動(dòng)遷安置房、周轉(zhuǎn)房的購買成本和建造成本是否真實(shí)、完整，掌握動(dòng)遷安置小區(qū)的總建筑面積、建成套數(shù)、安置拆遷戶面積及安置戶數(shù)，核實(shí)成本分?jǐn)傆?jì)算是否正確，查找有無借農(nóng)民安置小區(qū)名義超規(guī)劃建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，有無在安置小區(qū)安排非動(dòng)遷人員的情況，有無長期占用周轉(zhuǎn)房而不退還的情況。四是審查拆遷工作經(jīng)費(fèi)、房屋殘值、拆遷評估費(fèi)等其他費(fèi)用支出是否合理、合規(guī)。審查拆遷工作經(jīng)費(fèi)有無濫支亂用行為、房屋殘值收入是否入賬等問題。（二）檢查征地拆遷政策落實(shí)情況國家為維護(hù)被征地拆遷人的合法權(quán)益，制定了相關(guān)的政策、規(guī)定。審計(jì)過程中，這些政策規(guī)定是審計(jì)的依據(jù)，同時(shí)也需要審計(jì)人員審查這些政策的落實(shí)情況。一是要審查制定的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合法、合理。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，并符合上級政府發(fā)布的各項(xiàng)政策規(guī)定，確保被征地征收人的合法利益。二是審查相關(guān)政策、安置補(bǔ)償方案是否實(shí)施到位。通過檢查征地補(bǔ)償金的發(fā)放情況、安置房安置情況，核實(shí)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置房安置是否得到妥善落實(shí)。通過審查項(xiàng)目失地農(nóng)民的社保資金繳納情況，檢查被征地農(nóng)民基本生活保障的政策是否得到落實(shí)。從而確保被征地拆遷人的生產(chǎn)生活能得到充分保障。（三）審查征地拆遷資金的籌集、管理、使用情況征地拆遷資金量大、中間周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、涉及單位部門多、支付要求高，因此對征地拆遷資金的審計(jì)應(yīng)做到對整個(gè)資金鏈的全覆蓋。一是審查政府或建設(shè)單位的征地補(bǔ)償資金是否及時(shí)籌集到位，是否及時(shí)下?lián)埽袩o專戶儲存、專賬核算。在存在多方資金來源的情況下，審查征收實(shí)施單位是否進(jìn)行全額核算，真實(shí)反映項(xiàng)目的資金進(jìn)出情況。如在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆遷資金審計(jì)中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)因多頭核算而漏記的拆遷資金來源4000多萬元。二是應(yīng)注重審核資金在撥付的各個(gè)環(huán)節(jié)有無存在截留、擠占、挪用等情況，是否做到專款專用，在目前建設(shè)資金緊張的情況下，是否存在隨意挪用征地拆遷資金，導(dǎo)致項(xiàng)目資金不足、征地拆遷進(jìn)展遲緩、社會矛盾激化等問題。三是在資金支付環(huán)節(jié)，重點(diǎn)審查資金支付的手續(xù)、程序是否合規(guī)。檢查支付憑證是否真實(shí)、合規(guī)，必要時(shí)通過調(diào)查、走訪或電話抽查，核實(shí)拆遷補(bǔ)償協(xié)議中的補(bǔ)償金額是否真實(shí)足額補(bǔ)償?shù)轿?，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償款支付中存在的虛報(bào)冒領(lǐng)或克扣拆遷補(bǔ)償款等違法違規(guī)問題。（四）審查征地拆遷程序履行情況在征地拆遷項(xiàng)目實(shí)施過程中，未批先征、非法占有農(nóng)民集體土地、過程不公開、應(yīng)公告而不公告等違反征地程序的的問題還時(shí)有發(fā)生。對征地拆遷程序的履行情況也是審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一是審查征地手續(xù)是否合法完備。被征土地是否履行了征地報(bào)批手續(xù)，有無取得有關(guān)批準(zhǔn)文件。征收房屋的項(xiàng)目是否履行了立項(xiàng)、規(guī)劃審批、征收審批等相關(guān)的審批手續(xù)，有無未批即提前啟動(dòng)征收的行為。二是審查相關(guān)政策法規(guī)、補(bǔ)償安置方案、評估機(jī)構(gòu)等應(yīng)該公告的內(nèi)容是否都按要求進(jìn)行公告，以提高征收補(bǔ)償工作的透明度，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。三是審查部分難以按安置補(bǔ)償政策處理的特殊事項(xiàng)，是否按照規(guī)定的議事和處理程序，通過會議集體討論等方式予以解決。征地拆遷工作涉及資金量大，與廣大被征地拆遷人的切身利益密切相關(guān)，因此受到政府和廣大群眾的重點(diǎn)關(guān)注。征地拆遷審計(jì)也是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能、服務(wù)民生的重要途徑。但由于審計(jì)滯后、檔案資料不齊全、房產(chǎn)評估等專業(yè)知識不足等限制，征地拆遷審計(jì)也面臨著審計(jì)質(zhì)量難以保證的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在今后的征地拆遷審計(jì)中，還需不斷開拓審計(jì)思路、創(chuàng)新審計(jì)方法，通過試行跟蹤審計(jì)、深入現(xiàn)場掌握一手資料等方式，不斷加大征地拆遷審計(jì)力度。同時(shí)通過征地拆遷審計(jì)幫助政府理順征地拆遷管理機(jī)制，明確征收管理部門、財(cái)政、國土、土地儲備、規(guī)劃、公安、工商等各部門的職責(zé)，建立完善、規(guī)范、順暢的相互協(xié)調(diào)、相互制約的管理制度，推進(jìn)征地拆遷管理的不斷規(guī)范和完善，