財(cái)政管理的演變

PAGE1-財(cái)政管理的演變60年來，在不同歷史階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制的變遷、財(cái)政改革的推進(jìn)、國家財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，中國財(cái)政積極探索財(cái)政管理新模式，財(cái)政管理改革不斷深化，最終形成了基本符合科學(xué)發(fā)展觀要求、比較符合公共財(cái)政本質(zhì)特征、運(yùn)行較為規(guī)范、手段比較先進(jìn)、決策講究科學(xué)、組織比較嚴(yán)密的財(cái)政管理體系。（一）計(jì)劃為先、集中管理（1949～1977年）1.中央地方“一本賬”管理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央、地方的財(cái)政，實(shí)際是“一本賬”管理，全國一盤棋，中央與地方的政府間分配關(guān)系，與本級(jí)預(yù)算的管理制度，經(jīng)常交融在一起。如中央可通過企業(yè)的下放，把原來的中央預(yù)算收入，轉(zhuǎn)列入地方預(yù)算，而地方的財(cái)政收入，經(jīng)常被集中到中央。因此，在這種背景下，這一時(shí)期的國家預(yù)算制度，主要地體現(xiàn)在政府間的關(guān)系，即財(cái)政體制的不斷調(diào)整上。2.財(cái)政管理圍繞國家國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃進(jìn)行在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，無論是預(yù)算編制、執(zhí)行都必須服從國家國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的需要，財(cái)政管理缺乏獨(dú)立性。從編制上看，財(cái)政部門要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的生產(chǎn)指標(biāo)、交通運(yùn)輸指標(biāo)、商品流轉(zhuǎn)指標(biāo)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行逐項(xiàng)核算，然后提出預(yù)算方案，進(jìn)行綜合平衡。平衡既包括對(duì)各部門預(yù)算收支指標(biāo)的核定，也包括對(duì)各地區(qū)收支指標(biāo)的核定。同時(shí)，為保障不同領(lǐng)域國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行，多家銀行參與財(cái)政資金的收支出納工作，國家金庫設(shè)在中國人民銀行，負(fù)責(zé)辦理預(yù)算資金的收納、劃分、留解以及庫款的支撥、退付工作；基本建設(shè)貸款、撥款和結(jié)算監(jiān)督由中國建設(shè)銀行負(fù)責(zé)；支農(nóng)資金撥款和貸款的監(jiān)督工作由中國農(nóng)業(yè)銀行辦理。3.統(tǒng)一管理國營企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家對(duì)國營企業(yè)財(cái)務(wù)的管理，主要是由中央財(cái)政部負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理。按照國家規(guī)定，年初編制企業(yè)生產(chǎn)財(cái)務(wù)計(jì)劃，將一切收支通統(tǒng)納入財(cái)務(wù)計(jì)劃管理，并按照批準(zhǔn)的計(jì)劃上繳利潤、稅收、折舊等，同時(shí)按計(jì)劃按時(shí)下?lián)芡顿Y、資金，彌補(bǔ)虧損，或者按計(jì)劃用利潤抵撥支出。各個(gè)工業(yè)、交通、商業(yè)部的財(cái)會(huì)司（局）統(tǒng)一管理本部所屬國營企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作。這些部的財(cái)務(wù)司（局）的財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)都?xì)w財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)。各部門匯總的國有企業(yè)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和年終決算，按時(shí)報(bào)送財(cái)政部，由財(cái)政部審核匯總，將收支數(shù)字列入國家財(cái)政預(yù)算和決算，上報(bào)中央人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。這種管理辦法，一直實(shí)行了40多年，直到20世紀(jì)90年代政府機(jī)構(gòu)改革，取消各個(gè)工業(yè)部、商業(yè)部后，才停止施行。（二）改革開放前期的財(cái)政管理（1978～1992年）1.預(yù)算管理的法制化建設(shè)有了新進(jìn)展改革開放初期，為強(qiáng)化預(yù)算管理，財(cái)政部組織力量，出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，來應(yīng)對(duì)預(yù)算管理中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。這些文件，有些是以中共中央、國務(wù)院的名義發(fā)布的，有的是直接以財(cái)政第二，轉(zhuǎn)變了預(yù)算管理觀念，推動(dòng)了財(cái)政部門自身的改革，使財(cái)政部門得以把更多精力由應(yīng)付日常追加轉(zhuǎn)到參與部門行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目的選擇確定以及監(jiān)督資金使用等方面，解決了財(cái)政監(jiān)督和管理缺位的問題。第三，規(guī)范了行政行為。一方面，預(yù)算改革促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，克服了部分政府部門事權(quán)財(cái)權(quán)化，促進(jìn)了工作效能和工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變；另一方面，預(yù)算改革促進(jìn)了反腐倡廉工作的開展，為從制度上和源頭上治理腐敗奠定了基礎(chǔ)。第四，推進(jìn)了預(yù)算公開，使中國的依法理財(cái)和民主理財(cái)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，有效地規(guī)范了政府的管財(cái)行為、財(cái)政的理財(cái)行為和部門的用財(cái)行為。第五，建立了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專門用于今后彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行中的收支缺口，并解決超收資金使用中的規(guī)范性問題。在實(shí)踐中，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金發(fā)揮了重要作用，2008年中國發(fā)生了重大雪災(zāi)和汶川特大地震，為解決支出需求的臨時(shí)性急劇擴(kuò)張，中央財(cái)政調(diào)用數(shù)百億中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金化解燃眉之急，在解決問題的同時(shí)保持了當(dāng)期預(yù)算平衡。（2）國庫集中收付改革。2000年6月，財(cái)政部設(shè)立國庫司，作為推進(jìn)國庫管理制度改革，建立國庫集中收付制度主要力量。2001年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《財(cái)政國庫管理制度改革方案》，中國財(cái)政國庫管理制度改革正式開始實(shí)施。2001年8月，財(cái)政部國庫支付中心撥出了改革試點(diǎn)的第一筆資金，標(biāo)志著改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。之后，改革迅速推進(jìn)，涉及部門的廣度和資金的深度不斷增加。到2007年底，中央所有部門及所屬9300多個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了國庫集中支付制度改革；全國36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)，300多個(gè)地市，1300多個(gè)縣（區(qū)），超過23萬個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了改革。（3）政府集中采購改革。1998年國務(wù)院賦予財(cái)政部“擬定和執(zhí)行政府采購政策”職能，標(biāo)志著政府采購制度改革正式開始。1999年4月，財(cái)政部制定發(fā)布了中國有關(guān)政府采購的第一部部門規(guī)章《政府采購管理暫行辦法》，明確中國政府采購試點(diǎn)的框架體系。2003年1月1日，《政府采購法》正式實(shí)施，標(biāo)志著中國政府采購制度改革進(jìn)入了全面實(shí)施階段，全國政府采購工作步入新的發(fā)展時(shí)期。（4）“收支兩條線”改革?！笆罩蓷l線”改革始于1993年。以《關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定》和《關(guān)于對(duì)行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定》等規(guī)定的出臺(tái)為標(biāo)志，中國確定了對(duì)收費(fèi)資金實(shí)行“收支兩條線”的管理模式。1994年，財(cái)政部將83項(xiàng)行政性收費(fèi)納入預(yù)算管理，各地區(qū)各部門罰沒收入均按規(guī)定全額上繳國庫，使“收支兩條線”管理制度雛形初步形成。1996年，“收支兩條線”管理范圍擴(kuò)大到預(yù)算外資金。2004年，中紀(jì)委發(fā)布《中央和國家機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)2004年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作部署的分工意見》，要求財(cái)政部會(huì)同監(jiān)察部等有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，逐步將政府非稅收入全部納入“收支兩條線”管理。經(jīng)過十多年的實(shí)踐，“收支兩條線”管理改革不斷充實(shí)、完善，對(duì)于促進(jìn)依法行政和公正執(zhí)法，整頓財(cái)政分配秩序，從源頭上預(yù)防和治理腐敗取得了重要成績。（5）政府收支分類改革。政府收支分類是對(duì)政府的收入和支出項(xiàng)目進(jìn)行類別和層次劃分，實(shí)質(zhì)上是政府職能的細(xì)化列示。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，政府收支分類改革從2007年1月1日起全面實(shí)施。按照“總體部署、周密計(jì)劃、把握重點(diǎn)、逐項(xiàng)落實(shí)”的工作思路，2007年，財(cái)政部選擇農(nóng)業(yè)部、水利部、國家統(tǒng)計(jì)局等14個(gè)中央部門進(jìn)行了按支出經(jīng)濟(jì)分類編制項(xiàng)目預(yù)算試點(diǎn)，并取得初步效果。2007年政府收支分類改革，是建國以來中國財(cái)政分類統(tǒng)計(jì)體系最大的一次調(diào)整，也是繼1994年分稅制改革、2000年部門預(yù)算改革以來中國預(yù)算管理制度的又一次重大變革。新的政府收支分類有效克服了原政府預(yù)算收支分類的弊端，基本實(shí)現(xiàn)了“體系完整、反映全面、分類明細(xì)、口徑可比、便于操作”等改革目標(biāo)，充分體現(xiàn)了國際通行做法與國內(nèi)實(shí)際的有機(jī)結(jié)合以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立健全中國公共財(cái)政制度的總體要求。2.國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)包括行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、非金融類國有資產(chǎn)和金融類國有資產(chǎn)等三個(gè)類別。這些資產(chǎn)的管理模式分步改革，這對(duì)優(yōu)化國有資產(chǎn)運(yùn)營環(huán)境、完善預(yù)算體系、控制金融風(fēng)險(xiǎn)起到了制度保障作用。（1）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革。1995年，原國家國有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，理順了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理“統(tǒng)一政策、分級(jí)管理”的體制，明確了各級(jí)、各部門、單位國有資產(chǎn)管理的職責(zé)。標(biāo)志著新一輪國有資產(chǎn)管理改革的啟動(dòng)，1998年，原國家國有資產(chǎn)管理局撤銷，其相應(yīng)的國有資產(chǎn)管理職能合并到財(cái)政部。2006年財(cái)政部明確規(guī)定了中國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制。截至目前，全國36個(gè)直轄市、自治區(qū)、計(jì)劃單列市已經(jīng)有34個(gè)明確了由財(cái)政部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作，其中27個(gè)成立了專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。絕大部分中央部門也成立了資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，或明確了負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的工作人員?！皣医y(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，以及與此相適應(yīng)的“財(cái)政部門—主管部門—行政事業(yè)單位”的國有資產(chǎn)管理模式，在全國范圍內(nèi)初步建立。（2）非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革。新一輪非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革始于1998年中央企業(yè)工委的成立。在這一新的管理框架下，中央企業(yè)工委專門負(fù)責(zé)對(duì)國有大型企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免，即“管人”；而“管資產(chǎn)”、“管事”的權(quán)力，分別由財(cái)政部和國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)承擔(dān)。至2002年，財(cái)政部不僅對(duì)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度進(jìn)行了修訂完善，而且對(duì)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的模式進(jìn)行了探索。制定發(fā)布了《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》等一系列規(guī)章制度，企業(yè)國有資產(chǎn)管理取得了新的進(jìn)展。2003年國務(wù)院設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)管中央直屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)，對(duì)授權(quán)監(jiān)管的國有資本依法履行出資人職責(zé)，財(cái)政部原有的中央企業(yè)國有資產(chǎn)管理職能劃歸國務(wù)院國資委。政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能逐步分開。（3）金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革。國有金融資產(chǎn)是國家直接或間接出資所形成的資產(chǎn)權(quán)利，主要表現(xiàn)為金融企業(yè)的國有資本和應(yīng)享有的權(quán)益。金融類國有資產(chǎn)改革的深化應(yīng)以“一行三會(huì)”監(jiān)管格局的形成為標(biāo)志。即1992年成立證監(jiān)會(huì)、1998年成立保監(jiān)會(huì)、2003年成立銀監(jiān)會(huì)，這三駕馬車分別負(fù)責(zé)證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)的監(jiān)管工作。同時(shí)，中央也明確了“財(cái)政部繼續(xù)負(fù)責(zé)金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理”工作。5年多來，財(cái)政部在扎實(shí)做好金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目的核準(zhǔn)和備案等基礎(chǔ)管理工作的同時(shí)，不斷加強(qiáng)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處置管理，逐步完善各項(xiàng)管理制度，在金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、程序化方面邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。與此同時(shí)，財(cái)政部認(rèn)真代行國有金融出資人職責(zé)，積極推進(jìn)重點(diǎn)國有金融機(jī)構(gòu)改制重組，在依法實(shí)現(xiàn)國有股東權(quán)益的途徑等方面進(jìn)行了有益探索。3.會(huì)計(jì)制度建設(shè)這一時(shí)期會(huì)計(jì)制度的建設(shè)重心是全面完善財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)管理法律和法規(guī)體系。1992年，財(cái)政部發(fā)布了《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》，成為會(huì)計(jì)制度建設(shè)深入進(jìn)行的重要開端。隨后，財(cái)政部陸續(xù)頒發(fā)了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商品流通、運(yùn)輸、郵電通信、金融、旅游服務(wù)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作、施工與房地產(chǎn)開發(fā)、新聞出版共10大行業(yè)的財(cái)務(wù)制度。從1997年到1999年財(cái)政部先后發(fā)布了投資、現(xiàn)金流量表、債務(wù)重組、非貨幣性交易、建造合同、收入等9項(xiàng)具體準(zhǔn)則，基本上實(shí)現(xiàn)了中國會(huì)計(jì)核算由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)換，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，并為中國會(huì)計(jì)核算制度逐步實(shí)現(xiàn)與國際會(huì)計(jì)慣例銜接奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2000年以來，財(cái)政部先后發(fā)布了《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》、《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和《小企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，初步形成了企業(yè)會(huì)計(jì)制度與16個(gè)具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則并行的“雙元”會(huì)計(jì)規(guī)范體系。2001年，財(cái)政部發(fā)布了《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》。2006年2月，財(cái)政部正式發(fā)布了由1項(xiàng)基本準(zhǔn)則和38項(xiàng)具體準(zhǔn)則組成的新“企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系”。2006年底，財(cái)政部全面修訂了《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》。新“會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系”和新《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》標(biāo)志著適應(yīng)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、與國際慣例趨同的現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度體系得到正式建立。新型企業(yè)財(cái)務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政管理從國有資產(chǎn)出資人向公共管理者的角色轉(zhuǎn)變，有效地維護(hù)了國家、企業(yè)、投資者、債權(quán)人、經(jīng)營者及職工等利益相關(guān)各方的權(quán)益。4.財(cái)政法治建設(shè)1992年全國財(cái)政工作會(huì)議提出“要加強(qiáng)財(cái)稅法制建設(shè)，真正做到依法理財(cái)，依法治稅，依法管產(chǎn)”的新要求。以此為標(biāo)志，依法理財(cái)成為財(cái)政管理的新理念，財(cái)政法制建設(shè)取得重大進(jìn)展。（1）財(cái)政法制建設(shè)的重點(diǎn)突破階段。這一階段主要包括《會(huì)計(jì)法》和《預(yù)算法》兩部重要法律的修（制）訂和頒行。1993年，新修訂的《會(huì)計(jì)法》頒行，對(duì)進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)核算制度，實(shí)現(xiàn)與國際慣例接軌，促進(jìn)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)交流，推動(dòng)投資、貿(mào)易發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。同年，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》得到通過，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理作出了全面規(guī)范。1994年，全國人大通過了《預(yù)算法》，國務(wù)院相應(yīng)頒布《預(yù)算法實(shí)施條例》。作為財(cái)政基本法，《預(yù)算法》及《實(shí)施條例》的頒布，對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算透明度，加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算管理法制化具有奠基作用。（2）財(cái)政法制建設(shè)的全面推進(jìn)階段。這一階段圍繞貫徹落實(shí)“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略，財(cái)政法制工作取得了全面發(fā)展。2000年和2002年財(cái)政部兩次修訂《財(cái)政部立法工作規(guī)則》，對(duì)財(cái)政部立法工作職責(zé)、程序做出了全面規(guī)范。2002年6月，《政府采購法》獲得了通過。標(biāo)志著中國政府采購制度改革進(jìn)入了全面實(shí)施階段，全國政府采購工作步入新的發(fā)展時(shí)期。2004年11月，國務(wù)院頒布了《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，將涉及財(cái)政資金收支活動(dòng)的單位和個(gè)人均納入其調(diào)整范圍，強(qiáng)化了執(zhí)法手段。2005年12月，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例〉的決定》獲得通過，終結(jié)了延續(xù)千百年的種糧納稅的歷史，促進(jìn)了農(nóng)民的收入增長。2007年，全國人大五次會(huì)議通過《企業(yè)所得稅法》，統(tǒng)一了內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅制度。實(shí)行新的統(tǒng)一、規(guī)范的企業(yè)所得稅制度，以建立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。5.財(cái)政信息化建設(shè)財(cái)政信息化建設(shè)是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的財(cái)政管理方式的改革，主要包括技術(shù)平臺(tái)建