調(diào)研文章：淺議“拆窗破網(wǎng)”行動(dòng)中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

調(diào)研文章：淺議“拆窗破網(wǎng)”行動(dòng)中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范長期以來，消防安全始終是關(guān)系國計(jì)民生的重要一環(huán)，但消防安全不托底始終沖擊著人民群眾的安全感?！靶』鸫鬄?zāi)”、“大險(xiǎn)巨災(zāi)”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，近年來的多起涉火涉爆等突發(fā)事件，均造成了重大人員傷亡。事故發(fā)生初期影響遇險(xiǎn)人員逃生，事故處置過程中遲滯消防救援力量救援速度，事后調(diào)查處理因?yàn)槲绰男胁樘幷呢?zé)任被追責(zé)問責(zé)比比皆是。消防救援機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)督檢查執(zhí)法過程中，施行行政許可、行政處罰、行政指導(dǎo)等行政行為較多，但是涉及到臨時(shí)查封等行政強(qiáng)制措施、強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制執(zhí)行較少，存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致“好心辦壞事”的結(jié)果。當(dāng)前，我國法治水平日益提升，人民群眾敢于拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)依法履職提出了更高要求，且強(qiáng)制拆除等行為具有對(duì)公民組織權(quán)益造成重大影響、暴力性強(qiáng)的特點(diǎn)容易成為輿論焦點(diǎn)，處理不當(dāng)極易引發(fā)矛盾且不易化解。本文從規(guī)范“拆窗破網(wǎng)”的流程出發(fā)，提升消防救援機(jī)構(gòu)的執(zhí)法水平，堅(jiān)定執(zhí)法信心，避免因行政行為不當(dāng)導(dǎo)致行政復(fù)議改變或者行政敗訴情形出現(xiàn)。一、認(rèn)清“拆窗破網(wǎng)”行為實(shí)質(zhì)“拆窗破網(wǎng)”的行為定性至關(guān)重要。法律依據(jù)是《中華人民共和國消防法》第二十八條規(guī)定：人員密集場所的門窗不得設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物。同時(shí)第六十條第一款第六項(xiàng)規(guī)定：人員密集場所在門窗上設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物的，責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下罰款。有本條第一款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)、第六項(xiàng)行為，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的，強(qiáng)制執(zhí)行，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第二條第一款和第三款規(guī)定：本文所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式包括加處罰款或者滯納金、劃撥存款匯款、拍賣扣押查封財(cái)物、排除妨礙、恢復(fù)原狀、代履行及其他。第四十條規(guī)定：對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。由此可見：“拆窗破網(wǎng)”行為的實(shí)質(zhì)屬于強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)，要求其排除妨礙、恢復(fù)原狀，應(yīng)當(dāng)屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。《中華人民共和國消防法》賦予了消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的法定職責(zé)，執(zhí)法主體資格合法明確。二、分析“拆窗破網(wǎng)”潛在風(fēng)險(xiǎn)消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查執(zhí)法過程中，當(dāng)發(fā)現(xiàn)人員密集場所門窗設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物的違法行為時(shí)，依法下發(fā)法律文書，要求違法行為人限期整改，處相應(yīng)額度的罰款。違法行為人未按期整改隱患的，消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)制拆除。在拆除障礙物的過程中主要存在以下法律風(fēng)險(xiǎn)：（一）未按法定程序拆除。消防救援機(jī)構(gòu)在在監(jiān)督執(zhí)法過程中，不按法定程序履行的行為較多，例如重視《行政處罰決定書》、《立案決定書》等“主要文書”，卻不重視《權(quán)利義務(wù)告知書》、《催告書》等“輔助文書”，忽視違法行為人的權(quán)益造成程序不公正導(dǎo)致復(fù)議改變或者訴訟敗訴。（二）授權(quán)或委托其他部門代為施行。消防救援機(jī)構(gòu)在施行行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，錯(cuò)誤授權(quán)或委托其他部門施行，造成行政強(qiáng)制主體不適格的原則性錯(cuò)誤。（三）拆除對(duì)象錯(cuò)誤。消防救援機(jī)構(gòu)在施行行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，因?yàn)闃I(yè)務(wù)能力參差不齊，對(duì)拆除對(duì)象定性不準(zhǔn)確，擴(kuò)大拆除對(duì)象范圍，將不屬于拆除對(duì)象的建筑納入拆除對(duì)象，導(dǎo)致行政強(qiáng)制行為被確認(rèn)違法。三、規(guī)范“拆窗破網(wǎng)”程序步驟在實(shí)施“拆窗破網(wǎng)”行動(dòng)中，應(yīng)將執(zhí)法結(jié)果公正和執(zhí)法程序公正放在同等重要的地位考量。通過嚴(yán)格的執(zhí)法程序確保執(zhí)法結(jié)果公正，通過公正的執(zhí)法結(jié)果確?！安鸫捌凭W(wǎng)”取得實(shí)效，提升消防安全管理水平。（一）充分認(rèn)清行政行為。行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行屬于獨(dú)立的行政行為，可以單獨(dú)或者共同作為復(fù)議和訴訟的對(duì)象。消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法人員要區(qū)分因“人員密集場所的門窗不得設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物”引起的后續(xù)執(zhí)法程序，首先下達(dá)《責(zé)令限期整改通知書》，依法下發(fā)《行政處罰決定書》，《責(zé)令限期整改通知書》到期后當(dāng)事人仍不整改的，啟動(dòng)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序。由此可見：行政處罰程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序相互獨(dú)立。消防救援機(jī)構(gòu)在施行行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行的過程中，要高度重視程序合法性，雙人執(zhí)法、依法下發(fā)相應(yīng)的法律文書、影像文字等形式記錄等基本執(zhí)法步驟要合法合理，充分保障被執(zhí)行人合法權(quán)益，做好執(zhí)行內(nèi)容的登記造冊，做好證據(jù)的保存工作，防止因執(zhí)行不當(dāng)導(dǎo)致行政行為違法。（二）“拆窗破網(wǎng)”的執(zhí)法對(duì)象。明確為人員密集場所，不得作出擴(kuò)大解釋?！吨腥A人民共和國消防法》第七十三條第四項(xiàng)規(guī)定：人員密集場所，是指公眾聚集場所，醫(yī)院的門診樓、病房樓，學(xué)校的教學(xué)樓、圖書館、食堂和集體宿舍，養(yǎng)老院，福利院，托兒所，幼兒園，公共圖書館的閱覽室，公共展覽館、博物館的展示廳，勞動(dòng)密集型企業(yè)的生產(chǎn)加工車間和員工集體宿舍，旅游、宗教活動(dòng)場所等。第七十三條第三項(xiàng)規(guī)定：公共聚集場所，是指賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運(yùn)車站候車室、客運(yùn)碼頭候船廳、民用機(jī)場航站樓、體育場館、會(huì)堂以及公共娛樂場所。（三）影響逃生和滅火救援的障礙物的界定。《中華人民共和國消防法》明文規(guī)定“人員密集場所的門窗不得設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物”，在近期的國家局會(huì)議中做出了人員密集場所的門窗設(shè)置便于開啟的裝置可以不作為拆除對(duì)象的變通解釋。根據(jù)現(xiàn)行《建筑防火通用規(guī)范》7.1.4規(guī)定：疏散出口門的凈寬度不應(yīng)小于0.8m；首層疏散外門、公共建筑中的室內(nèi)疏散樓梯的凈寬度均不應(yīng)小于1.1m；7.1.5規(guī)定：疏散通道、疏散走道、疏散出口的凈高度均不應(yīng)小于2.1m。3.4.3規(guī)定：除受環(huán)境地理?xiàng)l件限制只能設(shè)置1條消防車道的公共建筑外，其他高層公共建筑和占地面積大于3000㎡的其他單多層公共建筑應(yīng)至少沿建筑的兩條長邊設(shè)置消防車道。3.4.6規(guī)定：高層建筑應(yīng)至少沿其一條長邊設(shè)置消防車登高操作場地。2.2.3關(guān)于消防救援口的規(guī)定“消防救援口的凈高度和凈寬度均不應(yīng)小于1.0m，當(dāng)利用門時(shí)，凈寬度不應(yīng)小于0.8m?！庇纱私ㄗh：（1）影響逃生和滅火救援的障礙物宜為金屬、木質(zhì)及其他不易拆除的固定框架或者其他固定裝修裝飾物，能夠從建筑內(nèi)部或者外部開啟的框架和裝修裝飾物不屬于障礙物；（2）疏散門的凈寬度不應(yīng)小于0.8m、凈高度不應(yīng)小于2m，另有規(guī)定從其規(guī)定；（3）窗戶的凈寬度和凈高度均不應(yīng)小于1.0m，另有規(guī)定從其規(guī)定。（4）應(yīng)符合《建筑門窗洞口尺寸系列》和《建筑門窗洞口尺寸協(xié)調(diào)要求》等國標(biāo)要求。（四）“拆窗破網(wǎng)”的執(zhí)法主體。明確為各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)，具備相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)限，不用申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，不得授權(quán)執(zhí)行、委托執(zhí)行?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第七十條規(guī)定：法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制，適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。結(jié)合消防救援部門實(shí)際情況，《中華人民共和國消防法》未授權(quán)其他組織，法律禁止行政強(qiáng)制執(zhí)行采用委托其他部門執(zhí)行的方式。（五）“拆窗破網(wǎng)”的執(zhí)法程序?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章第一節(jié)對(duì)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序做出了具體的規(guī)定。在法律文書方面規(guī)定了《催告書》、《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》等；在執(zhí)行程序上規(guī)定了執(zhí)行中止、執(zhí)行終結(jié)、執(zhí)行協(xié)議等；明規(guī)定了對(duì)于除居民以外的其他執(zhí)行對(duì)象不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)行。因?yàn)樾姓?qiáng)制執(zhí)行涉及到執(zhí)行對(duì)象的重大權(quán)益，因此在整個(gè)執(zhí)行過程中必須高度重視執(zhí)行對(duì)象的權(quán)益保護(hù)。從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)規(guī)范執(zhí)法程序：1、消防救援機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行前的催告義務(wù)。消防救援機(jī)構(gòu)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項(xiàng)：（一）履行義務(wù)的期限；（二）履行義務(wù)的方式；（三）當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)?！洞吒鏁芬话阋螽?dāng)事人履行義務(wù)的期限為十日。2、重申當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。當(dāng)事人收到《催告書》后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采納。3、消防救援機(jī)構(gòu)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，消防救援機(jī)構(gòu)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。強(qiáng)制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）強(qiáng)制執(zhí)行的理由和依據(jù)；（三）強(qiáng)制執(zhí)行的方式和時(shí)間；（四）申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（五）消防救援機(jī)構(gòu)的名稱、印章和日期?！稕Q定書》決定的執(zhí)行時(shí)間不得處于節(jié)假日或者夜間，特殊情況除外。4、執(zhí)行協(xié)議的適用。法律并不鼓勵(lì)施行行政強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，消防救援機(jī)構(gòu)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行。當(dāng)事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行。在執(zhí)行中消防救援機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，既保證了行政決定的執(zhí)行，又減少了社會(huì)沖突，符合構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。5、明確送達(dá)方式。《催告書》、《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人拒絕接收或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。6、未經(jīng)公告，不得強(qiáng)制執(zhí)行。這是專門針對(duì)過去個(gè)別執(zhí)法部門不經(jīng)公告便強(qiáng)行拆除公民建筑物等違法行為而專門作出的限制性規(guī)定。對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由消防救援機(jī)構(gòu)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，消防救援機(jī)構(gòu)可以依法強(qiáng)制拆除。7、行政強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用的承擔(dān)。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》專門規(guī)定代履行和申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用由被執(zhí)行人承擔(dān)。按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行所需費(fèi)用也應(yīng)由被執(zhí)行人承擔(dān)，從而達(dá)到懲戒目的。8、行政強(qiáng)制執(zhí)行的施行保障。消防救援機(jī)構(gòu)在施行行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，當(dāng)事人拒不配合甚至阻礙執(zhí)行的，消防救援機(jī)構(gòu)工作人員可以采取報(bào)警等方式維護(hù)單位和自身的合法權(quán)益，協(xié)同公安部門按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定，嚴(yán)厲打擊妨害社會(huì)管理、破壞執(zhí)行現(xiàn)場秩序的行為，保證執(zhí)行工作的權(quán)威性，達(dá)到“處理一個(gè)、警示一片、教育一方”的目的，從而推動(dòng)“拆窗破網(wǎng)”有序進(jìn)行。（六）關(guān)于“代履行”程序的探討?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。由此建議：法律明確規(guī)定了代履行適用的領(lǐng)域?yàn)椤敖煌ò踩?/p>