畢業(yè)設(shè)計(jì)-我國(guó)BOT項(xiàng)目融資模式的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

摘要本文著重基于通過(guò)對(duì)BOT模式的含義和具體形式、運(yùn)作程序、特點(diǎn)和作用等根底理論進(jìn)行了簡(jiǎn)要論述,以及對(duì)BOT模式在興旺國(guó)家和開(kāi)展中國(guó)家的運(yùn)用進(jìn)行比擬分析,并且基于對(duì)成都自來(lái)水六廠B廠BOT工程(此后簡(jiǎn)稱(chēng)為“成都BOT工程”)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),分析了在實(shí)施BOT工程時(shí)存在的主要問(wèn)題,指出為了保證BOT工程的成功,我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步完善相應(yīng)法律法規(guī),改善投資環(huán)境,強(qiáng)化政府對(duì)工程的支持,在工程運(yùn)作過(guò)程中政府應(yīng)該注意對(duì)工程的選擇,聘請(qǐng)專(zhuān)家為工程全過(guò)程提供技術(shù)支持以及加強(qiáng)政府對(duì)工程的支持,合理分擔(dān)工程風(fēng)險(xiǎn)的,同時(shí)注意融資結(jié)構(gòu)多元化,特別注意土地使用而引發(fā)的問(wèn)題,做好土地資源的有效利用和土地使用過(guò)程中的協(xié)調(diào)和管理工作。通過(guò)對(duì)目前BOT工程實(shí)踐的研究,分析了在我國(guó)在利用內(nèi)資的BOT工程融資模式的必要性和可行性,提出我國(guó)已經(jīng)具備了大規(guī)模利用內(nèi)資BOT工程融資模式建設(shè)根底設(shè)施的條件,應(yīng)該充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,充分利用BOT工程融資模式加快我國(guó)根底設(shè)施建設(shè)的對(duì)策。關(guān)鍵詞：BOT工程融資模式；我國(guó)BOT工程；我國(guó)BOT工程融資模式現(xiàn)狀及對(duì)策研究AbstractThisarticlefocusesonBOTmodelbasedonthemeaningandspecificforms,operationalprocedures,characteristics,andtheroleofthebasictheoryisbrieflydiscussed,andtheBOTmodelforuseinbothdevelopedanddevelopingcountries,acomparativeanalysis,andsixontapwaterinChengduPlantBPlantBOTProject(hereafterreferredtoas"ChengduBOTproject")successfulpracticeandexperience,analysisofBOTprojectsintheimplementationofthemainproblemspointedoutinordertoensurethesuccessofBOTprojects,Chinashouldfurtherimproverelevantlawsandregulations,improveinvestmentenvironment,strengthenthegovernment'ssupportfortheproject,inthecourseoftheprojecttheGovernmentshouldpayattentiontotheselectionofprojects,hireexpertsfortheprojecttoprovidetechnicalsupporttothewholeprocessandthestrengtheningofgovernmentsupportfortheproject,areasonableallocationofprojectrisks,bearinginmindthefinancingstructurediversity,payingparticularattentiontheproblemscausedbyland-use,efficientuseofresourcesandgetlandandlanduseintheprocessofcoordinationandmanagement.BOTprojectsthroughthepracticeofthepresentstudyanalyzedinthedomesticcapitalinChina'sBOTProjectFinancingnecessityandfeasibilityoflarge-scaledomesticcapitalinChinaalreadyhasamodelbuildingBOTinfrastructureprojectfinancingconditionsandshouldbefullyintroducedmechanismofmarketcompetition,makefulluseofBOTprojectfinancingapproachtospeedupinfrastructureconstructioninChinaStrategy.Keywords：BOTProjectFinancing；BOTProjectsinChina；BOTProjectFinancingofCurrentSituationandCountermeasures目錄TOC\o"1-4"\h\z\u\l"_Toc294996462#_Toc294996462"第一章BOT工程融資研究背景及研究意義1\l"_Toc294996463#_Toc294996463"1.1研究背景1\l"_Toc294996464#_Toc294996464"1.1.1理論背景1\l"_Toc294996465#_Toc294996465"1.1.2現(xiàn)實(shí)背景1\l"_Toc294996466#_Toc294996466"1.2研究意義2\l"_Toc294996467#_Toc294996467"第二章BOT工程融資的相關(guān)理論2\l"_Toc294996468#_Toc294996468"2.1BOT與特許經(jīng)營(yíng)2\l"_Toc294996469#_Toc294996469"BOT2\l"_Toc294996470#_Toc294996470"特許經(jīng)營(yíng)3\l"_Toc294996471#_Toc294996471"2.2BOT工程的風(fēng)險(xiǎn)及其控制4\l"_Toc294996472#_Toc294996472"風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)4\l"_Toc294996473#_Toc294996473"風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原那么4\l"_Toc294996474#_Toc294996474"主要控制方式4\l"_Toc294996475#_Toc294996475"2.3BOT工程的假設(shè)干法律問(wèn)題5\l"_Toc294996476#_Toc294996476"投資商與工程公司5\l"_Toc294996477#_Toc294996477"產(chǎn)權(quán)歸屬5\l"_Toc294996478#_Toc294996478"偏差與違約5\l"_Toc294996479#_Toc294996479"第三章我國(guó)BOT工程融資模式的現(xiàn)狀與問(wèn)題5\l"_Toc294996480#_Toc294996480"3.1我國(guó)工程融資BOT模式的現(xiàn)狀5\l"_Toc294996481#_Toc294996481"對(duì)我國(guó)BOT工程融資模式的現(xiàn)狀進(jìn)行分析5\l"_Toc294996482#_Toc294996482"找出我國(guó)BOT工程融資模式中存在的問(wèn)題6\l"_Toc294996483#_Toc294996483"第四章針對(duì)我國(guó)BOT工程融資模式中存在的問(wèn)題尋找對(duì)策7\l"_Toc294996484#_Toc294996484"4.1六B廠存在的問(wèn)題7\l"_Toc294996485#_Toc294996485"4.1.1用水需求預(yù)測(cè)出現(xiàn)較大偏差7\l"_Toc294996486#_Toc294996486"工程執(zhí)行導(dǎo)致成都自來(lái)水公司出現(xiàn)了巨額虧損7\l"_Toc294996487#_Toc294996487"質(zhì)疑政府在確認(rèn)談判中對(duì)外方作出了較多的讓步8\l"_Toc294996488#_Toc294996488"4.2普遍存在的問(wèn)題8\l"_Toc294996489#_Toc294996489"關(guān)于固定回報(bào)問(wèn)題8\l"_Toc294996490#_Toc294996490"關(guān)于財(cái)務(wù)模型設(shè)計(jì)與現(xiàn)金流匹配問(wèn)題9\l"_Toc294996491#_Toc294996491"關(guān)于自來(lái)水公司與工程公司市場(chǎng)化程度不一致問(wèn)題10\l"_Toc294996492#_Toc294996492"4.3興旺國(guó)家BOT工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)11\l"_Toc294996493#_Toc294996493"英國(guó)伯明翰北部公路11\l"_Toc294996494#_Toc294996494"倫敦至海峽隧道(高遞鐵路線)11\l"_Toc294996495#_Toc294996495"4.4我國(guó)近幾年BOT工程經(jīng)驗(yàn)總結(jié)12\l"_Toc294996496#_Toc294996496"第五章總結(jié)13\l"_Toc294996497#_Toc294996497"參考文獻(xiàn)14BOT工程融資研究背景及研究意義1.1研究背景理論背景BOT是20世紀(jì)80年代以來(lái)在全球興起的一種利用私人資本進(jìn)行根底設(shè)施建設(shè)的投融資方式。BOT作為一種將私人資本引向根底設(shè)施建設(shè)的投資方式，出現(xiàn)之后在世界范圍內(nèi)得到了廣泛地應(yīng)用。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，在對(duì)不同國(guó)家的不同工程經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的根底上，已形成一套包括BOT的定義、BOT工程實(shí)施的一般程序、BOT工程各參與方的根本法律關(guān)系和BOT工程的風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)在內(nèi)根本的BOT理論框架。政府的支持和保證對(duì)于BOT工程的正常運(yùn)作和順利開(kāi)展，起著至關(guān)重要的作用。通過(guò)對(duì)政府保證和擔(dān)保法上的保證的比擬，深入分析了我國(guó)理論界對(duì)BOT投資方式政府保證的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，并結(jié)合對(duì)我國(guó)BOT投資方式政府保證現(xiàn)存的立法障礙的分析，提出制定專(zhuān)門(mén)立法、建立統(tǒng)一體系、排除商業(yè)擔(dān)保的建議，以完善我國(guó)BOT政府保證制度。BOT畢竟屬于新生事物，其工程工程龐大復(fù)雜，涉及的法律問(wèn)題很多。目前我國(guó)并無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)BOT方式的專(zhuān)門(mén)性立法，學(xué)界對(duì)諸多問(wèn)題亦是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，因此對(duì)BOT無(wú)論是在理論、立法和實(shí)踐上，都有許多值得探討之處。現(xiàn)實(shí)背景BOT工程具有建設(shè)周期長(zhǎng)、特許期長(zhǎng)等特點(diǎn)，在工程的不同階段風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容各不相同，從而使各階段風(fēng)險(xiǎn)控制的內(nèi)容、承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的主體也在變化之中。設(shè)計(jì)一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是BOT工程順利實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。興旺國(guó)家利用BOT方式主要是為了將私人資本引入根底設(shè)施建設(shè)，在解決政府資金困難的同時(shí)，充分發(fā)揮私人資本在建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)英法海峽海底隧道工程和澳大利亞悉尼海底隧道工程的介紹可以看出，興旺國(guó)家穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、完善的法律體系、暢通的工程融資渠道、政府和私人投資者之間良好的合作關(guān)系以及工程本身的必要性提供了一個(gè)成功BOT工程所需的根本條件。中國(guó)從80年代中期涉足第一個(gè)BOT工程——深圳沙角B電廠至今，已進(jìn)行了多個(gè)BOT工程的試點(diǎn)。從沙角B電廠，到廣西來(lái)賓B電廠，再到湖南長(zhǎng)沙電廠，在實(shí)踐過(guò)程中隨著經(jīng)驗(yàn)的增加，對(duì)BOT的理解也在深入，從招標(biāo)方式、回報(bào)率、貸款人、政府保證、工程風(fēng)險(xiǎn)、融資方式、對(duì)發(fā)起人的約束機(jī)制等方面逐漸標(biāo)準(zhǔn)BOT工程的實(shí)施。在工程各方的配合、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合同談判等方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也應(yīng)意識(shí)到BOT方式在適用范圍、操作程序、產(chǎn)品或效勞費(fèi)用較高等方面存在局限性。我國(guó)根底設(shè)施建設(shè)資金的短缺，BOT方式是作為引入外資的一種方式出現(xiàn)的，但BOT方式本身的復(fù)雜性決定了目前國(guó)際BOT方式推廣的步子不可能過(guò)大，在實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的根底上，弱化或避開(kāi)BOT工程本身的風(fēng)險(xiǎn)，將BOT方式與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，于國(guó)外投資人對(duì)中國(guó)政治、社會(huì)、人文環(huán)境不了解，對(duì)整個(gè)工程進(jìn)行期間的社會(huì)環(huán)境的擔(dān)憂，對(duì)BOT工程或不愿介入或要價(jià)過(guò)高，阻礙了BOT方式的推廣。在現(xiàn)有工程經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的根底上，考慮利用國(guó)內(nèi)資本采用BOT方式進(jìn)行根底設(shè)施的建設(shè)，有助于推動(dòng)BOT方式的實(shí)施。本國(guó)資本參與BOT方式，在對(duì)工程所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的控制、外匯平衡、談判等方面與國(guó)際BOT方式相比具有一定的比擬優(yōu)勢(shì)。我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展、具有相當(dāng)投融資實(shí)力的國(guó)內(nèi)企業(yè)的存在、民間巨額資本以及當(dāng)前國(guó)內(nèi)需求缺乏，大量資金尋求投資時(shí)機(jī)的現(xiàn)狀，客觀上為本國(guó)資本參與BOT方式提供了可能。1.2研究意義新中國(guó)成立以后至八十年代，我國(guó)政府一直從社會(huì)公益性和福利性的角度出發(fā)，將城市根底設(shè)施的建設(shè)和管理作為行政事業(yè)型工作來(lái)進(jìn)行，政府是城市根底設(shè)施建設(shè)唯一的投資主體、經(jīng)營(yíng)主體。進(jìn)入八十年代以來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值以平均每年8%－9％的速度遞增。隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)展和城市人口不斷膨脹，對(duì)根底設(shè)施的需求也急劇增加，而根底設(shè)施的容量卻日益飽和。特別是進(jìn)入九十年代以后，城市根底設(shè)施使用多、更新少以及新建速度慢的狀況與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)形成了巨大的反差，使得其開(kāi)展滯后的狀況越來(lái)越成為制約甚至阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速增長(zhǎng)的“瓶頸”。同許多開(kāi)展中國(guó)家一樣，我國(guó)政府財(cái)政也面臨困境，無(wú)力支持根底產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足開(kāi)展。另一方面，改革開(kāi)放中外商投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，大量外資集中于一般的制造加工工業(yè)和房地產(chǎn)工程，而投資于根底設(shè)施、根底產(chǎn)業(yè)的比例偏低。在這種情況下，面對(duì)國(guó)內(nèi)巨大的根底設(shè)施投資需求，如何借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，在引入BOT方式的同時(shí)，積極引導(dǎo)、利用外資進(jìn)行根底設(shè)施建設(shè)，已成為目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作中的緊要問(wèn)題。BOT工程融資的相關(guān)理論BOT與特許經(jīng)營(yíng)BOTBOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫(xiě)，通常直譯為“建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓”。這種譯法直截了當(dāng)，但不能反映BOT的實(shí)質(zhì)。BOT實(shí)質(zhì)上是根底設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)公布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一根底設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與效勞。政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或效勞的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤(rùn)的時(shí)機(jī)。整個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門(mén)，轉(zhuǎn)由政府指定部門(mén)經(jīng)營(yíng)和管理。所以，BOT一詞意譯為“根底設(shè)施特許權(quán)”更為適宜。以上所述是狹義的BOT概念。BOT經(jīng)歷了數(shù)百年的開(kāi)展，為了適應(yīng)不同的條件，衍生出許多變種，例如BOOT〔Build－Own－Operate－Transfer〕，BOO〔Build－Own－Operate〕，BLT〔Build－Lease－Operate〕和TOT〔Transfer－Operate－Transfer〕等等。廣義的BOT概念包括這些衍生品種在內(nèi)。人們通常所說(shuō)的BOT應(yīng)該是廣義的BOT概念?！敖ㄔO(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓”一詞不能概括BOT模式的開(kāi)展。特許經(jīng)營(yíng)例如：垃圾燃燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營(yíng)，是指政府授權(quán)主管部門(mén)通過(guò)一定的方式(招商或招標(biāo))，將垃圾燃燒發(fā)電廠的建設(shè)權(quán)和一段時(shí)間的經(jīng)營(yíng)權(quán)以專(zhuān)營(yíng)權(quán)的形式授予一個(gè)有資格的投資商(工程公司)；投資商(工程公司)負(fù)責(zé)垃圾燃燒發(fā)電廠的投資、融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)以及安裝調(diào)試→B；工程建成后，垃圾燃燒發(fā)電廠按協(xié)議規(guī)定向政府提供垃圾處理效勞，并利用燃燒余熱發(fā)電，政府那么按協(xié)議規(guī)定向垃圾燃燒發(fā)電廠支付垃圾處理費(fèi)，并保證垃圾燃燒發(fā)電廠剩余電力上網(wǎng)銷(xiāo)售，投資者由此回收工程投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)本錢(qián)并獲得合理的回報(bào)→O；在規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期屆滿后，投資者將按照協(xié)議規(guī)定，把垃圾燃燒發(fā)電廠的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給政府→T。1、私營(yíng)企業(yè)基于許可取得通常由政府部門(mén)承當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)和經(jīng)營(yíng)特定根底設(shè)施的專(zhuān)營(yíng)權(quán)〔由招標(biāo)方式進(jìn)行〕；2、由獲專(zhuān)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)在特許權(quán)期限內(nèi)負(fù)責(zé)工程的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益歸還貸款；3、特許權(quán)期限屆滿時(shí)，工程公司須無(wú)償將該根底設(shè)施移交給政府。(1)特許期垃圾燃燒發(fā)電廠的特許期(含建設(shè)期)一般為22—27年。通常情況下，政府希望建設(shè)期一般不超過(guò)2年。特許期的提前結(jié)束或延長(zhǎng)應(yīng)在《特許權(quán)協(xié)議》進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s定。

(2)“協(xié)議照付”原那么“協(xié)議照付”(Take0rPay)原那么是BOT工程中重要的信用保證形式。在垃圾燃燒發(fā)電廠的運(yùn)行期，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)必須按照協(xié)議規(guī)定向垃圾燃燒發(fā)電廠提供垃圾和接受垃圾處理效勞，并支付垃圾處理費(fèi)；如果政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)未能按照協(xié)議規(guī)定向垃圾燃燒發(fā)電廠提供垃圾，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)同樣要按預(yù)先預(yù)定支付垃圾處理費(fèi)。設(shè)置“最低(年)垃圾供給量”是實(shí)施“協(xié)議照付”原那么的主要措施。(3)獨(dú)占性為了遵守“協(xié)議照付”原那么，同時(shí)力求“物盡其用”，政府通常會(huì)將根據(jù)實(shí)際情況，合理規(guī)劃垃圾處理設(shè)施，這樣，垃圾燃燒發(fā)電廠在一定區(qū)域內(nèi)將具有獨(dú)占性。垃圾燃燒發(fā)電廠BOT模式的獨(dú)占性還表現(xiàn)為對(duì)同一區(qū)域內(nèi)擴(kuò)建或新建垃圾處理工程的種種優(yōu)先權(quán)。(4)工程融資垃圾燃燒發(fā)電廠的工程融資是指垃圾燃燒發(fā)電廠以其未來(lái)的垃圾處理費(fèi)收人和售電收入作為主要抵押，同時(shí)加上工程投資者和其他與該工程有關(guān)的各個(gè)方面對(duì)工程所作出的有限承諾，為垃圾燃燒發(fā)電廠所安排的融資。國(guó)內(nèi)銀行已開(kāi)始開(kāi)展垃圾燃燒發(fā)電廠的工程融資業(yè)務(wù)，但在不同地區(qū)和不同銀行出現(xiàn)較大差異，有許多問(wèn)題需要探討。(5)工程移交工程移交是BOT模式的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。一般說(shuō)來(lái)，垃圾燃燒發(fā)電廠工程的各種設(shè)計(jì)安排應(yīng)能使BOT發(fā)起人在特許經(jīng)營(yíng)期間還清工程債務(wù)并有一定利潤(rùn)，這樣，垃圾燃燒發(fā)電廠的工程移交應(yīng)是無(wú)償?shù)囊平??！短卦S權(quán)協(xié)議》應(yīng)對(duì)移交的程序、移交的內(nèi)容與范圍、移交前的“恢復(fù)性大修”以及移交保證金等問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s定。2.2BOT工程的風(fēng)險(xiǎn)及其控制風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)從政府角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：選擇的投資商實(shí)力不濟(jì)，垃圾燃燒發(fā)電廠不能按期商業(yè)完工，造成政府在垃圾處理方面的壓力越來(lái)越大；或者在運(yùn)行期間，不能?chē)?yán)格按照國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)排放，造成嚴(yán)重環(huán)境污染。從投資商角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(建設(shè)的和運(yùn)營(yíng)的)、垃圾供給風(fēng)險(xiǎn)(數(shù)量的和質(zhì)量的)、支付風(fēng)險(xiǎn)(垃圾處理費(fèi)和電費(fèi))、政策風(fēng)險(xiǎn)(國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高和城市規(guī)劃的改變)等等。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原那么對(duì)能夠預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)采取以下“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原那么：讓更有能力承當(dāng)某類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的一方承當(dāng)該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，如：a．對(duì)于垃圾燃燒發(fā)電廠的工程設(shè)計(jì)、設(shè)運(yùn)行與維護(hù)等工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，投資商(工程公司)比政府擁有更多的專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，因此該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由投資商(工程公司)承當(dāng)；b．對(duì)于垃圾供給風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)有一定的行政協(xié)調(diào)能力，因此，該類(lèi)應(yīng)由政府部門(mén)承當(dāng)；對(duì)不能預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)(如不可抗力)的分擔(dān)，那么由政府和投資商根據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定共同分擔(dān)。主要控制方式控制上述風(fēng)險(xiǎn)，可以采取以下幾種措施和手段：其一，通過(guò)招標(biāo)文件，把政府對(duì)工程投資商的根本要求和垃圾燃燒發(fā)電廠的技術(shù)要求明確提出來(lái)，同時(shí)也把政府提供的各種工程條件公示投資商，以便投資商進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和經(jīng)濟(jì)分析；其二，將《特許權(quán)協(xié)議》作為招標(biāo)文件的組成局部，以進(jìn)一步明確政府與投資商的責(zé)、權(quán)、利，盡可能防止不必要的糾紛。其三，根據(jù)不同時(shí)期的不同需要，建立各種履約保證機(jī)制，如：投標(biāo)期有“投標(biāo)保證金”，建設(shè)期有“完工保證金”，運(yùn)行期有“運(yùn)行保證金”和“支付保證金”以及工程移交時(shí)的“移交保證金”等。2.3BOT工程的假設(shè)干法律問(wèn)題從法律角度來(lái)看，垃圾燃燒發(fā)電廠BOT工程是十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、投資者、工程公司、貸款銀行、承建商、供給商、保險(xiǎn)公司等組織機(jī)構(gòu)，而且牽涉未來(lái)20--30年，如何簽訂《特許權(quán)協(xié)議》及其有關(guān)附件，是垃圾燃燒發(fā)電廠BOT工程的關(guān)鍵所在。雖然我們已經(jīng)有了一個(gè)《特許權(quán)協(xié)議》文本，但還很不完善，許多法律問(wèn)題值得進(jìn)一步探討。投資商與工程公司投標(biāo)人主體為投資商，而垃圾燃燒發(fā)電廠BOT工程的建設(shè)和運(yùn)行主體為工程公司，如何實(shí)現(xiàn)兩者在法律上的責(zé)任界定和銜接，需要進(jìn)一步探討。產(chǎn)權(quán)歸屬一方面，政府無(wú)償提供工程用地，加上不斷付費(fèi)(也可以看作“回購(gòu)”行為)和工程移交的約定，因而可以理解政府最終擁有該工程的所有權(quán)；另一方面，投資商(工程公司)是工程的投資主體，理所當(dāng)然擁有其所有權(quán)。如何在法律上界定這兩種所有權(quán)，也需要進(jìn)一步探討。偏差與違約無(wú)論是政府方面還是工程公司，在運(yùn)行期履行《特許權(quán)協(xié)議》時(shí)，雙方偶爾都會(huì)產(chǎn)生一些偏差。如果都按違約處理是不適宜的。我們建議引入“年平均”概念來(lái)處理“偏差與違約”問(wèn)題。我國(guó)BOT工程融資模式的現(xiàn)狀與問(wèn)題3.1我國(guó)工程融資BOT模式的現(xiàn)狀對(duì)我國(guó)BOT工程融資模式的現(xiàn)狀進(jìn)行分析①工程背景成都自來(lái)水廠六廠B廠工程是全國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的城市供水根底設(shè)施BOT試點(diǎn)工程。該工程自1997年1月經(jīng)原國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)立項(xiàng)以來(lái)，在原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家將設(shè)部和省、市人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)工作，最終確定法國(guó)通用水務(wù)集團(tuán)—日本丸紅株式會(huì)社投標(biāo)聯(lián)合體為工程中標(biāo)人，并于1998年7月12日由成都市人民政府與該聯(lián)合體草簽了工程特許權(quán)協(xié)議及其附件。隨后，工程中標(biāo)人又完成了國(guó)際融資和正式簽約前的各項(xiàng)審批和登記的取得工作，并于1999年8月11日與成都市政府正式簽署工程協(xié)議。這標(biāo)志著該工程前期工作已經(jīng)結(jié)束，并進(jìn)入實(shí)施、建設(shè)階段。該工程是BOT投資方式在全國(guó)老實(shí)供水根底設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域一次有益的嘗試，同時(shí)也為今后BOT投資方式在我過(guò)城市供水行業(yè)的推廣積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。②案例分析從總體上判斷，成都六B廠BOT工程是一個(gè)相當(dāng)成功的案例，主要基于以下幾點(diǎn)理由：一是從運(yùn)作程序來(lái)看，整個(gè)運(yùn)作從立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、簽約、建設(shè)、驗(yàn)收、移交到正式投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程都比擬標(biāo)準(zhǔn)，作為國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)的城市供水行業(yè)第一個(gè)BOT試點(diǎn)工程，〔與國(guó)內(nèi)其他一對(duì)一談判的工程比擬〕信息還是比擬公開(kāi)和透明的，表達(dá)了程序公正。從某種程度上講，程序公正要優(yōu)于結(jié)果公平，因?yàn)榻Y(jié)果公平往往是難以判斷的，絕對(duì)公平的結(jié)果也是不存在的，所以我們經(jīng)常以程序是否公正來(lái)判斷結(jié)果是否公平。二是從公開(kāi)招投標(biāo)的結(jié)果來(lái)看，成都市政府得到了當(dāng)時(shí)情況下最好的結(jié)果，主要招標(biāo)指標(biāo)是水價(jià)，通用丸紅聯(lián)合體水價(jià)為0.96元/噸〔不含水資源費(fèi)及稅收〕，而據(jù)了解，列第二名的報(bào)價(jià)超過(guò)了1.10元。三是從到目前為止的履約情況看，成都市政府信守合同，在自來(lái)水公司無(wú)力支付水費(fèi)的情況下每年給予了一定補(bǔ)貼，相對(duì)于國(guó)內(nèi)其他地方頻頻發(fā)生的政府毀約，這種重合同、守信用、維護(hù)政府根本誠(chéng)信的遠(yuǎn)見(jiàn)是值得稱(chēng)道的〔合約是否有可商榷之處是另一個(gè)問(wèn)題〕。找出我國(guó)BOT工程融資模式中存在的問(wèn)題本工程外表上呈現(xiàn)出來(lái)的最主要的問(wèn)題有三個(gè)：一是用水需求預(yù)測(cè)出現(xiàn)較大偏差二是工程執(zhí)行導(dǎo)致成都自來(lái)水公司出現(xiàn)了巨額虧損三是質(zhì)疑政府在確認(rèn)談判中對(duì)外方作出了較多的讓步同時(shí)根據(jù)成都自來(lái)水廠六廠B廠工程找出了幾個(gè)近年來(lái)的城市供水和污水處理市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)得比擬多，帶有一定的普遍性。1．關(guān)于固定回報(bào)問(wèn)題近年來(lái)，各地城市水務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中暴露出來(lái)的給予外方過(guò)高固定回報(bào)的問(wèn)題比擬多，往往是在工程執(zhí)行一段時(shí)間后〔通常是政府換屆后〕，政府〔或其指定企業(yè)〕發(fā)現(xiàn)其財(cái)力難以承受支付壓力，于是停止執(zhí)行原有合約，直接引發(fā)了政府與外方的合同爭(zhēng)議，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的信譽(yù)。目前對(duì)這類(lèi)問(wèn)題的反思都集中需求預(yù)測(cè)偏差、政府談判能力低下、地方官員錯(cuò)誤的政績(jī)觀等等，處理方式多為工程回購(gòu)，近來(lái)也有訴諸法庭的，還有一些工程的善后處理至今久拖不決。而作出回購(gòu)等安排的直接依據(jù)就是國(guó)務(wù)院所下發(fā)的三個(gè)文件：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)外匯外債管理開(kāi)展外匯外債檢查的通知〔國(guó)發(fā)［1998］31號(hào)〕》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改良外匯收支管理的通知〔國(guó)發(fā)［[2001］10號(hào)〕》以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)工程有關(guān)問(wèn)題的通知〔國(guó)辦發(fā)［2002］43號(hào)〕》。所以，在此有必要對(duì)固定回報(bào)問(wèn)題作一些深入的探討。2．關(guān)于財(cái)務(wù)模型設(shè)計(jì)與現(xiàn)金流匹配問(wèn)題本工程中由于六B廠工程的執(zhí)行導(dǎo)致了成都自來(lái)水公司的巨額虧損，這是該BOT工程招致質(zhì)疑的主要原因之一。因此，有必要深入剖析一下其財(cái)務(wù)模型及其存在的問(wèn)題。3．關(guān)于自來(lái)水公司與工程公司市場(chǎng)化程度不一致問(wèn)題對(duì)于工程的負(fù)面評(píng)價(jià)主要來(lái)自于自來(lái)水公司，原因很簡(jiǎn)單，自來(lái)水公司作為政府指定企業(yè)負(fù)責(zé)采購(gòu)六B廠生產(chǎn)的凈水〔包括支付所得稅外的所有稅收和水資源費(fèi)〕，承當(dāng)了工程所有的本錢(qián)和風(fēng)險(xiǎn)。前文已經(jīng)分析過(guò)，成都市政府作為地方政府，承當(dāng)著開(kāi)展地方經(jīng)濟(jì)、為地方謀取局部利益最大化的責(zé)任，所以在綜合考慮了決策收益與風(fēng)險(xiǎn)的根底上，是有權(quán)決定采用BOT方式上馬六B廠工程的，但問(wèn)題在于由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)由成都市政府來(lái)承當(dāng)，而不是全部轉(zhuǎn)嫁給自來(lái)水公司。究其深層原因，還是政企沒(méi)有別離，自來(lái)水公司依然被視為政府的附屬品而沒(méi)有被視為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。在這個(gè)工程中，自來(lái)水公司與BOT工程公司的市場(chǎng)化程度是完全不同的，全國(guó)許多地方的水務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作中也都存在此類(lèi)問(wèn)題，試想如果成都自來(lái)水公司本身是合資企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)，那么企業(yè)就不愿、政府也就不會(huì)讓企業(yè)單獨(dú)來(lái)承當(dāng)這樣的風(fēng)險(xiǎn)。至此，本工程所存在問(wèn)題的真正原因就看得很清楚了，一是嚴(yán)重的政企不分，自來(lái)水公司沒(méi)有成為獨(dú)立的利益主體；二是工程公司必須在15.5年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)收回能運(yùn)營(yíng)35年的工程的全部投資并獲取預(yù)期收益造成凈水定價(jià)偏高；三是財(cái)務(wù)模型設(shè)計(jì)不佳導(dǎo)致的扭曲和支付困難。針對(duì)我國(guó)BOT工程融資模式中存在的問(wèn)題尋找對(duì)策4.1六B廠存在的問(wèn)題用水需求預(yù)測(cè)出現(xiàn)較大偏差對(duì)用水需求的預(yù)測(cè)只能基于當(dāng)時(shí)的客觀情況作出判斷。當(dāng)時(shí)的各項(xiàng)信息都顯示出成都作為“西南地區(qū)科技中心、商貿(mào)中心、金融中心和交通通信樞紐”面臨著重要的開(kāi)展機(jī)遇，作為地方官員當(dāng)然不愿意與這樣的開(kāi)展機(jī)遇失之交臂，在這種情況下苛求其能預(yù)見(jiàn)到今日的局面是不太現(xiàn)實(shí)的，更何況，當(dāng)時(shí)的成都市政府將B廠和C廠分作兩步開(kāi)展〔輸水管那么出于節(jié)約投資的考慮預(yù)留了C廠的能力〕，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)是具備了一定的理性了。工程執(zhí)行導(dǎo)致成都自來(lái)水公司出現(xiàn)了巨額虧損工程執(zhí)行導(dǎo)致成都自來(lái)水公司出現(xiàn)巨額虧損的原因還比擬復(fù)雜，并不能單純歸咎于工程本身，而是值得作進(jìn)一步的分析。質(zhì)疑政府在確認(rèn)談判中對(duì)外方作出了較多的讓步利用外資進(jìn)入促進(jìn)供水行業(yè)進(jìn)行體制改革的想法還是應(yīng)當(dāng)予以肯定的。盡管許多人認(rèn)為如果給予與外方同樣的政策，中方管理得不會(huì)比外方差，但不可否認(rèn)的是，一方面沒(méi)有外資進(jìn)入的時(shí)候我們就沒(méi)有改革的動(dòng)力，另一方面沒(méi)有這種投資的多元化，自來(lái)水公司很難擺脫當(dāng)?shù)卣目刂坪透深A(yù)，這也就是為什么在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中往往采用以外促內(nèi)戰(zhàn)略的原因。至于外方均勻供水而不承當(dāng)調(diào)峰義務(wù)的問(wèn)題，從外方來(lái)講，如果標(biāo)書(shū)中沒(méi)有特別規(guī)定，那么其從追求企業(yè)自身利益最大化出發(fā)似也無(wú)可厚非；從成都市政府來(lái)講，談判過(guò)程就是雙方協(xié)商過(guò)程，作出一定讓步也在情理之中和職權(quán)范圍之內(nèi)；應(yīng)該引起注意的是，如果這一問(wèn)題對(duì)本錢(qián)有重大影響，那么應(yīng)當(dāng)包括在招標(biāo)條件中，否那么當(dāng)是制定招標(biāo)方案的疏失〔這一點(diǎn)與招、投標(biāo)文件沒(méi)有到達(dá)一定的設(shè)計(jì)深度有關(guān)，給確認(rèn)談判留下了過(guò)多空間〕。4.2普遍存在的問(wèn)題關(guān)于固定回報(bào)問(wèn)題問(wèn)題之一，什么是固定回報(bào)？國(guó)務(wù)院的三個(gè)文件都沒(méi)有直接給出明確的定義，但有一些間接的表述：〔1〕國(guó)發(fā)［1998］31號(hào)文稱(chēng)：“嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)吸收外資行為，堅(jiān)決糾正和防止變相對(duì)外舉債，包括違反風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原那么保證外商投資企業(yè)外方固定回報(bào)的做法。吸收外商投資，要貫徹中外投資者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益、共負(fù)虧損的原那么。中方不顧投資工程的經(jīng)營(yíng)效益和市場(chǎng)承受能力，承諾其產(chǎn)品的價(jià)格或收費(fèi)水平，或以工程以外的收入等保證外方固定投資收益，其實(shí)質(zhì)都是變相舉債，要堅(jiān)決防止和糾正?！痹撐乃f(shuō)固定回報(bào)應(yīng)當(dāng)是包含了三層意思，一是合作方式上違反收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原那么，二是在回報(bào)來(lái)源上超出了工程本身的收益范圍，三是在回報(bào)方式上包括了承諾產(chǎn)品價(jià)格或收費(fèi)水平?！?〕國(guó)發(fā)［2001］10號(hào)文稱(chēng)：“嚴(yán)禁新批保證外方固定回報(bào)工程。任何單位不得違反國(guó)家規(guī)定保證外方投資固定回報(bào)，中外合資、合作合同不得按投資額確定回報(bào)比率。對(duì)新批保證外方投資固定回報(bào)的，要堅(jiān)決予以糾正，對(duì)有關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅查處并追究領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。對(duì)現(xiàn)有保證外方固定回報(bào)工程，由國(guó)家計(jì)委牽頭，會(huì)同外經(jīng)貿(mào)部、外匯局提出處理意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院?！痹撐恼J(rèn)為按投資額確定回報(bào)比率為固定回報(bào)?！?〕國(guó)辦發(fā)［2002］43號(hào)文那么歸納了三類(lèi)不同的固定回報(bào)工程類(lèi)型且針對(duì)不同的類(lèi)型規(guī)定了不同的清理方法，一是“對(duì)于以工程自身收益支付外方投資固定回報(bào)的工程，中外各方應(yīng)在充分協(xié)商的根底上修改合同或協(xié)議，以提前回收投資等合法的收益分配形式取代固定回報(bào)方式?！倍恰皩?duì)于工程虧損或收益缺乏，以工程外資金支付外方局部或大局部投資回報(bào)，或者未向外方支付原承諾的投資回報(bào)的工程，可以根據(jù)工程情況，分別采取‘改’、‘購(gòu)’、‘轉(zhuǎn)’、‘撤’等方式進(jìn)行處理?！比恰皩?duì)于僅通過(guò)購(gòu)電協(xié)議形式實(shí)現(xiàn)外方投資預(yù)期回報(bào)的工程，不納入此次固定回報(bào)工程處理范圍，今后結(jié)合電力體制改革總體方案及相關(guān)配套政策逐步妥善處理?！本唧w到水務(wù)工程，到底在合同中規(guī)定凈水采購(gòu)價(jià)格和水量是否屬于固定回報(bào)難有一致意見(jiàn)。對(duì)此，我們建議有權(quán)機(jī)關(guān)能對(duì)固定回報(bào)工程作出權(quán)威的解釋。問(wèn)題之二，如果不允許在合同中確定水價(jià)、水量，那么替代方案是什么？在2002年之前，國(guó)外資本和私人資本是禁止進(jìn)入城市供水管網(wǎng)的〔即使現(xiàn)在供水管網(wǎng)仍屬限制投資類(lèi)，外資或民資持股不能超過(guò)50%%〕，這些資本只能經(jīng)營(yíng)水廠，其銷(xiāo)售客戶(hù)是唯一的〔也就是城市自來(lái)水公司〕，而運(yùn)行調(diào)度權(quán)也掌握在自來(lái)水公司手中，如果不在合同中確定水價(jià)、水量，外方投資的權(quán)益就無(wú)法得到保障。就成都六B廠工程來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有規(guī)定水價(jià)、水量的凈水采購(gòu)協(xié)議，自來(lái)水公司就可以完全不采購(gòu)六B廠的水。我認(rèn)為，在合同中確定凈水采購(gòu)價(jià)格和水量完全是一種正常的商業(yè)行為，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定為固定回報(bào)。關(guān)于財(cái)務(wù)模型設(shè)計(jì)與現(xiàn)金流匹配問(wèn)題六B廠導(dǎo)致自來(lái)水公司虧損有兩個(gè)原因，一是六B廠該不該建，這在前文已經(jīng)作了分析，二是如果要建，是不是適宜通過(guò)BOT方式來(lái)建，下面就將自行貸款建設(shè)模式與BOT模式作一比照分析?！?〕以BOT方式建設(shè)六B廠，成都自來(lái)水公司需按購(gòu)水協(xié)議向工程公司支付水費(fèi)和水資源費(fèi)。水費(fèi)：假定以協(xié)議規(guī)定的當(dāng)年水價(jià)支付，不考慮調(diào)整因素，那么15.5年經(jīng)營(yíng)期應(yīng)付水費(fèi)總計(jì)為31.6547億元人民幣〔靜態(tài)〕水資源費(fèi)：〔按0.2元/m3計(jì)〕總計(jì)為0.2×40×365×15.5=4.526億元人民幣〔2〕假設(shè)以貸款方式建設(shè)六B廠，自來(lái)水公司應(yīng)支付的包括貸款本金、利息以及正常的運(yùn)營(yíng)本錢(qián)。貸款本金：1.065億美元，折合人民幣8.81億元〔1997年1月國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)時(shí)的美元匯率為827.00〕貸款利息：假定工程從協(xié)議第7年起至第18年均勻歸還貸款，那么18年貸款利息總額為1.0647億美元，折合17.61億人民幣〔1997年1月國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)時(shí)的貸款年利率為8.0%〕運(yùn)營(yíng)本錢(qián)〔參照六A廠〕：六A廠加輸水管線折舊、水資源費(fèi)的綜合單位本錢(qián)為0.46元/m3，為了便于與BOT方式等效比擬，將折舊剔除，那么六A廠的綜合單位本錢(qián)約為0.30元/m3。那么六B廠15.5年供水量的總本錢(qián)為0.30×40×365×15.5=6.789億元人民幣?！?〕兩種方式的比擬按以上數(shù)據(jù)作靜態(tài)比擬，那么BOT融資方式比銀行貸款方式增加開(kāi)支為〔31.6547+4.526〕-〔17.61+6.789〕=11.7817億元人民幣。按6%折現(xiàn)率動(dòng)態(tài)比擬：BOT方式應(yīng)支付的費(fèi)用折現(xiàn)值為20.5982億元人民幣貸款方式應(yīng)支付的費(fèi)用折現(xiàn)值為13.5693億元人民幣那么BOT融資方式比銀行貸款方式增加開(kāi)支約為7億元人民幣。從以上分析看到，在動(dòng)態(tài)比擬下，通過(guò)BOT融資比使用國(guó)內(nèi)貸款本錢(qián)要高出50%%左右，但其中還應(yīng)當(dāng)考慮到以下一些因素：BOT工程高額的前期費(fèi)用；BOT工程需負(fù)擔(dān)全額保險(xiǎn)開(kāi)支〔A廠本錢(qián)中不包括〕；六B廠的取水設(shè)施及輸水管道是按80萬(wàn)噸/日設(shè)計(jì)建設(shè)的〔即負(fù)擔(dān)了待建的六C廠的一局部本錢(qián)費(fèi)用〕；國(guó)際融資本錢(qián)相對(duì)較高，包括對(duì)利率作鎖定處理和進(jìn)行一系列套期、掉期躲避匯率利率風(fēng)險(xiǎn)的操作本錢(qián)；六B廠除補(bǔ)償本錢(qián)及收回貸款本息外，還應(yīng)當(dāng)考慮外商的合理收益問(wèn)題。如果參加這些因素，結(jié)果仍然在可接受的范圍之內(nèi)。以上的測(cè)算都是基于11.5年的經(jīng)營(yíng)期而進(jìn)行的，實(shí)際上，一個(gè)城市供水工程的壽命最低也應(yīng)當(dāng)在35年以上，也就是說(shuō)，在工程運(yùn)營(yíng)期滿移交后，自來(lái)水公司〔或成都市政府〕還有近20年的時(shí)間獲取收益。〔在這里，工程公司的經(jīng)營(yíng)期只有15.5年，也就是說(shuō)，工程公司要在15.5年內(nèi)收回能運(yùn)營(yíng)35年的工程的全部投資并獲取預(yù)期收益，是造成定價(jià)較高的最重要的原因。〕按目前的終端水價(jià)，自來(lái)水公司向用水戶(hù)收取的水費(fèi)毫無(wú)疑問(wèn)是缺乏以支付凈水采購(gòu)費(fèi)的，但經(jīng)營(yíng)期結(jié)束工程移交后，其本錢(qián)壓力將大大減輕，且終端水價(jià)逐步提升是大勢(shì)所趨，如果成都市政府能采取措施〔如壓縮自備井供水等〕擴(kuò)大自來(lái)水公司的售水量，那么該工程未來(lái)比擬樂(lè)觀，從整體上判斷收益是好的。所以問(wèn)題在于，如果考慮自來(lái)水公司所付出的必須的銷(xiāo)售費(fèi)用、稅收等，在15.5年的BOT運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，自來(lái)水公司現(xiàn)金流量不能自求平衡〔現(xiàn)金凈流入為負(fù)〕，但工程移交給自來(lái)水公司之后的現(xiàn)金流量那么比擬充足。所以本工程的財(cái)務(wù)模型設(shè)計(jì)是有缺陷的，主要是整個(gè)工程周期的現(xiàn)金流量設(shè)計(jì)不均衡，現(xiàn)金流入與流出不匹配，造成在BOT運(yùn)營(yíng)期產(chǎn)生現(xiàn)金支付困難。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，“寅吃卯糧”也許是容易的，但要“寅糧留給卯年吃"就有問(wèn)題了。為此，建議可以通過(guò)一定的資金運(yùn)作手段，如借貸、發(fā)債等將后期的現(xiàn)金流“借用”到前期，將現(xiàn)金流量“熨平”。關(guān)于自來(lái)水公司與工程公司市場(chǎng)化程度不一致問(wèn)題我們提出的相關(guān)建議是：進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化，培育市場(chǎng)主體和理性投資人；建立更加公開(kāi)、透明、公正的程序，促進(jìn)政府理性決策和科學(xué)決策，同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才拧?．進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化，培育市場(chǎng)主體和理性投資人由上述分析可以清楚地看到，造成許多工程存在問(wèn)題的原因不是市場(chǎng)化，而恰恰是市場(chǎng)化缺乏，真正的市場(chǎng)主體和理性投資人沒(méi)有到位。在本工程中〔包括全國(guó)其他地方的一些類(lèi)似案例〕，自來(lái)水公司沒(méi)有能夠表達(dá)或者沒(méi)有渠道表達(dá)自身的利益訴求是問(wèn)題的關(guān)鍵之一。這里還有一個(gè)外資和民資投資是否一定理性的問(wèn)題，從現(xiàn)實(shí)情況看，現(xiàn)在有一些外資和民資的投資行為也是不理性的，表現(xiàn)為利用能力和信息優(yōu)勢(shì)追求過(guò)高的投資回報(bào)率，這種有失公正的合同直接導(dǎo)致了地方政府的違約動(dòng)機(jī)，出于對(duì)政府信用的擔(dān)憂投資商又進(jìn)一步提高要價(jià)，從而形成惡性循環(huán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種扭曲的投資行為不會(huì)對(duì)任何一方有利。對(duì)此，一些大型跨國(guó)公司看得是比擬清楚的，他們有的選擇了暫時(shí)的撤退而等待市場(chǎng)環(huán)境的好轉(zhuǎn)，有的開(kāi)始調(diào)整自己的投資戰(zhàn)略，主張以輸出技術(shù)、輸出管理為主而追求理性的回報(bào)。所以，我們建議進(jìn)一步加快行業(yè)改革，通過(guò)產(chǎn)權(quán)多元化改造使政企徹底別離，從而培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，使企業(yè)成為追求自身利益最大化的理性投資人。另外，國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮在適當(dāng)時(shí)候采取措施打破地方壁壘，使公用事業(yè)企業(yè)能在全國(guó)范圍內(nèi)參與競(jìng)爭(zhēng)，形成統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)。2．建立更加公開(kāi)、透明、公正的決策程序，促進(jìn)政府理性決策、科學(xué)決策正如前文所討論的，決策的好壞、對(duì)錯(cuò)是很難判斷的，所以建立起公開(kāi)、透明、公正的決策程序，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，才是促進(jìn)政府理性決策和科學(xué)決策的有效途徑。建立科學(xué)的決策機(jī)制也包括了建立合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，防止由于政府的決策行為而影響企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。4.3興旺國(guó)家BOT工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)英國(guó)伯明翰北部公路伯明翰位于英國(guó)中部，該地區(qū)有許多王要城市，存在著交通堵塞現(xiàn)象為解決這些問(wèn)題，英國(guó)政府要建一條戰(zhàn)略性的環(huán)形公路來(lái)減緩交通堵塞該工程是英國(guó)第一條主要的私營(yíng)收費(fèi)公路，估計(jì)投資8億美元，招標(biāo)過(guò)程按時(shí)完成，一個(gè)國(guó)際聯(lián)合體已經(jīng)被授予特許權(quán)，預(yù)計(jì)工程將于1996年/97年開(kāi)工，建設(shè)期3年。該工程是水道參與的一個(gè)工程，但不是作為政府唯一的參謀。在許多方面，目進(jìn)行得比擬順利，但也存在不少問(wèn)題:第一個(gè)問(wèn)題是政府沒(méi)有一個(gè)明確的目標(biāo)，一方面它想要一個(gè)戰(zhàn)略性環(huán)形公路;另一方面，它又想要一個(gè)能緩解當(dāng)?shù)亟煌▎?wèn)題的普通環(huán)形公路政府就如何評(píng)估投標(biāo)沒(méi)有提供明確解釋?zhuān)瑢?dǎo)致了無(wú)法對(duì)投標(biāo)進(jìn)行比擬。有的標(biāo)書(shū)重視這方面，另一些標(biāo)書(shū)那么重視其他方面。按常規(guī)，政府為每個(gè)新上工程通過(guò)一個(gè)法規(guī)，如果有人反對(duì)該工程，他的反對(duì)意見(jiàn)僅僅能在議會(huì)中提出，僅只有用法規(guī)來(lái)解決然而，有時(shí)政府期待將工程控制在有關(guān)公路的某些新的總法規(guī)的條款之下，議會(huì)對(duì)政府立法草案的修正使政府部門(mén)吃驚而且很生氣，最后通過(guò)的法案很容易使公眾反對(duì)任何需要購(gòu)置土地的新公路工程，反對(duì)意見(jiàn)的產(chǎn)生將基于路線不好，將會(huì)帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題等等之后，政府試著加快選擇優(yōu)勝投標(biāo)者的速度，但由于所有主要的條款沒(méi)有確定下來(lái)，使政府處于一種弱勢(shì)，現(xiàn)在只能與獲勝的聯(lián)合體進(jìn)行談判了。與此同時(shí)，幾個(gè)反對(duì)該工程的組織開(kāi)始在新的立法形式下采取行動(dòng)、他們請(qǐng)求作公斤的調(diào)查來(lái)闡述他們的理由由于政府還沒(méi)有獲得該工程所需的所有土地，所以反對(duì)意見(jiàn)是有可能成)的。如果該調(diào)查持續(xù)假設(shè)干年，伴隨著新的反對(duì)意見(jiàn)的產(chǎn)生，那就存在著危機(jī)，假設(shè)事情真的發(fā)生，就不可能完成該工程了。如果政府多采納些參謀的建議，那么政府和投標(biāo)籽都會(huì)減少一些問(wèn)題.這個(gè)工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)何在呢?首先，政府需要有一個(gè)明確的概念:需要的是什么?其次，在招標(biāo)前，政府必須在邀請(qǐng)投標(biāo)前獲得該工程所需的土地所有權(quán)和其他特許權(quán)。假設(shè)是這樣，工程可能已經(jīng)開(kāi)工了。第三，政府不該太快地選定聯(lián)合體;最好是與兩家聯(lián)合體同時(shí)談判來(lái)看看哪個(gè)能提供更好的條款。倫敦至海峽隧道(高遞鐵路線)海峽隧道的工程使在倫敦至巴黎、倫敦至布魯未爾以及從這些城市到歐洲其它城市之間鋪設(shè)一條高速鐵路成為可能，四家國(guó)際聯(lián)合體被選中對(duì)此工程進(jìn)行投標(biāo)利用空中和地面交通，要用四個(gè)多小時(shí)的時(shí)間才能從巴黎市中心到達(dá)倫敦市中心。但是，乘火車(chē)就能快得多，并且要比乘飛機(jī)、長(zhǎng)途汽車(chē)和輪船感覺(jué)到更加寬敞和舒適。提供火車(chē)效勞要通過(guò)一種合作經(jīng)營(yíng)來(lái)完成，這一合作經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)由英國(guó)、比利時(shí)和法國(guó)三家閩家鐵路公司組成?；疖?chē)效勞方式是否成功將依賴(lài)于這三個(gè)國(guó)家是否都有高速鐵路線。從巴黎至隧道的線路已完工;從布魯塞爾至法國(guó)邊界的線路在二年后也將完成;但在英國(guó)卻沒(méi)有高速鐵路線、這意味這段線路的高速火車(chē)不能暢道無(wú)阻，要有一個(gè)小時(shí)才能從倫敦到達(dá)隧道，如果要鋪設(shè)高速鐵路線，這段旅程僅需30分鐘，并且國(guó)際列車(chē)的運(yùn)營(yíng)能力將會(huì)成倍地增加正在私有化的英國(guó)火車(chē)運(yùn)輸公司無(wú)力為線路支付40億美元的開(kāi)支，英國(guó)政府也拒絕提供這筆資金，這家公司感到應(yīng)該通過(guò)私人部門(mén)來(lái)為工程融資政府已要求對(duì)如下兩方面進(jìn)行投標(biāo):a)購(gòu)置brityshrail在eurostar國(guó)際財(cái)團(tuán)中的股份;b)建設(shè)這條線路。政府意識(shí)到這條鐵路將會(huì)帶來(lái)很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)，因此，政府讓國(guó)際聯(lián)合體來(lái)為這條線路定價(jià)工程將受環(huán)境制約盡管火車(chē)最高速度可到達(dá)300公里/小時(shí)，但是噪音非常大，因此，實(shí)際時(shí)速將是225公里/小時(shí)。另一個(gè)有趣的方面是政府己成認(rèn)新的鐵路線將會(huì)帶來(lái)總體的經(jīng)濟(jì)利益，原因是其它的和國(guó)內(nèi)的火車(chē)可以在上面行駛，這將有助于改善這條線路上火車(chē)的效勞質(zhì)量，還可以減少?gòu)挠?guó)東南部到倫敦其它火車(chē)線路的阻塞現(xiàn)象。其結(jié)果，為了這一經(jīng)濟(jì)利益，政府將會(huì)付錢(qián)給國(guó)際聯(lián)合體，政府已經(jīng)列出了包括四個(gè)投標(biāo)單位的小名單，政府與其中二家的談判不久將會(huì)開(kāi)始。在倫敦和巴黎問(wèn)的直達(dá)列車(chē)效勞將從下個(gè)月開(kāi)始，旅程時(shí)間將需要3個(gè)小時(shí);當(dāng)英國(guó)的高速鐵路線在2002年完工后，時(shí)間將縮短到2.5小時(shí)。這個(gè)工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是什么呢?(1).通過(guò)BOT方式，為根底設(shè)施工程籌集到大筆資金是可能的;(2).如果一個(gè)工程符合政府的運(yùn)輸政策并具有多方面的經(jīng)濟(jì)利益，政府應(yīng)該是愿意為這些利益付錢(qián)的，在這個(gè)根底上，新的根底設(shè)施建設(shè)預(yù)計(jì)在經(jīng)濟(jì)上是可行的;(3).由于可以通過(guò)各種交通方式從倫敦至巴黎和其它城市，因而，競(jìng)爭(zhēng)劇烈程度將不斷增強(qiáng)，政府已經(jīng)讓國(guó)際投標(biāo)聯(lián)合體未決定票價(jià).4.4我國(guó)近幾年BOT工程經(jīng)驗(yàn)總結(jié)總結(jié)1995年以來(lái)的四個(gè)典型BOT工程〔有關(guān)工程的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹〕，可以得出如下一些經(jīng)驗(yàn)：①通過(guò)招標(biāo)方式選擇投資人，使工程的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)、有序國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)外商直接投資工程，是由工程業(yè)主與投資人或債權(quán)人直接進(jìn)行談判，運(yùn)作程序〔尤其是中方對(duì)外方而言〕缺乏透明度和比擬明確的法律保障和信用支持。②專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司扮演著十分重要的角色各工程都聘請(qǐng)了專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司作為招標(biāo)參謀〔或融資參謀〕，為政府〔或招標(biāo)人〕提供從工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)到正式簽約的全過(guò)程咨詢(xún)效勞，以彌補(bǔ)招標(biāo)辦公室人員經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏。專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司充分發(fā)揮他們?cè)趪?guó)際招投標(biāo)、國(guó)際投融資等方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，使工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國(guó)際慣例，更易于被中方政府和外國(guó)投