河南省耕地保護(hù)補(bǔ)償情況的調(diào)查分析研究 法學(xué)專業(yè)

目錄TOC\o"1-3"\h\u一、調(diào)查背景及目的 1二、調(diào)查時(shí)間 1三、調(diào)查地點(diǎn) 1四、調(diào)查對(duì)象 1五、調(diào)查內(nèi)容 2（一）調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題 21.補(bǔ)償工作無法可依、無規(guī)可查 22.補(bǔ)償方式固定單一 23.難以拓展渠道籌措更多資金 34.社會(huì)監(jiān)督缺失 3（二）對(duì)策建議 41.強(qiáng)化政策引導(dǎo) 42.嘗試針對(duì)性、多樣化的補(bǔ)償方式組合 43.穩(wěn)定補(bǔ)償資金來源 44.完善配套政策，建立相應(yīng)的績效考核制 5六、結(jié)論 5一、調(diào)查背景及目的耕地保護(hù)補(bǔ)償是指政府或市場(chǎng)依據(jù)耕地保護(hù)投入、耕地各類功能價(jià)值與其利用機(jī)會(huì)成本，合理分配耕地保護(hù)主體和耕地占用主體之間的利益，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的，簡(jiǎn)單來說即占用耕地者補(bǔ)償，保護(hù)耕地者受償。本研究課題旨在通過對(duì)河南省耕地狀況與耕地保護(hù)政策體系的客觀分析，指出其在耕地保護(hù)中尚存的問題進(jìn)而根據(jù)實(shí)際情況在借鑒國內(nèi)其他試點(diǎn)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善其耕地保護(hù)補(bǔ)償政策，以期為其帶來更高的耕地保護(hù)水平，促進(jìn)河南省耕地保護(hù)在質(zhì)與量上均衡提升，達(dá)到耕地資源可持續(xù)利用目標(biāo)，最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。二、調(diào)查時(shí)間2023年2月——2023年3月三、調(diào)查地點(diǎn)河南省開封市、鄭州市、洛陽市、新鄉(xiāng)市四、調(diào)查對(duì)象河南省開封市、鄭州市、洛陽市、新鄉(xiāng)市居民五、調(diào)查內(nèi)容（一）調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題1.補(bǔ)償工作無法可依、無規(guī)可查雖然從中央到地方都在鼓勵(lì)建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償政策，但是目前國家層面尚未出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)性文件。廣東省、江蘇省、浙江省、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)較好的地區(qū)通過廣泛開展試點(diǎn)工作進(jìn)而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)制定出了相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，然而包括河南省在內(nèi)的大部分省份依舊處于相關(guān)補(bǔ)償工作無法可依、無規(guī)可查的狀況。缺少宏觀的指導(dǎo)文件意味著河南省各地在耕地保護(hù)補(bǔ)償工作上處于“摸著石頭過河”的境況，難以達(dá)到預(yù)期的政策效果；或許自主創(chuàng)新能力強(qiáng)的地方政府正在積極開展相應(yīng)試點(diǎn)工作，但正如河南省相關(guān)文件報(bào)道部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為零一樣，這種現(xiàn)狀也將導(dǎo)致相關(guān)部門展開補(bǔ)償工作時(shí)受到約束，難以推動(dòng)其他部門與之相互配合，最終成為完善河南省耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的難題之一。2.補(bǔ)償方式固定單一由于缺乏指導(dǎo)文件，河南省只能在黨中央已經(jīng)發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)文件的方面著手安排相關(guān)工作，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等，顯然，與已經(jīng)設(shè)立了基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼、耕地保護(hù)基金或其他專項(xiàng)基金的地區(qū)相比，顯然河南省耕地保護(hù)補(bǔ)償政策存在著補(bǔ)償方式固定單一的問題。除此之外，在現(xiàn)有的三種補(bǔ)償方式中，只有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是直接發(fā)放到基層農(nóng)戶手中且有其自由支配的，但是在實(shí)際狀況中往往是基層政府與農(nóng)戶承擔(dān)了大部分耕地保護(hù)補(bǔ)償工作與責(zé)任。而黨中央提出耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)拇蟛糠殖踔跃褪菑臋C(jī)會(huì)成本理論出發(fā)、合理分?jǐn)傇巨D(zhuǎn)嫁到基層政府與農(nóng)戶個(gè)體身上的責(zé)任與損益，因此他們才應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)償工作的主要對(duì)象，加大對(duì)他們保護(hù)工作的激勵(lì)力度是耕地保護(hù)補(bǔ)償工作發(fā)揮政策效益的關(guān)鍵，只有用靈活多樣的補(bǔ)償方式在合理照顧到每一個(gè)保護(hù)主體的基礎(chǔ)上做到“突出重點(diǎn)、兼顧一般”才能推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)補(bǔ)償政策效用的最大化與最優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)其政策制定的目的。3.難以拓展渠道籌措更多資金河南省是農(nóng)業(yè)大省也是糧食主產(chǎn)區(qū)之一，省域內(nèi)耕地質(zhì)量高于全國平均水平，糧食安全保障責(zé)無旁貸，耕地保護(hù)責(zé)任重大。為了使耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的施行有所成效各地政府均投入大量資金，如浙江省明確從分成新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金以及其他財(cái)政資金中籌集補(bǔ)償資金，但是作為經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不發(fā)達(dá)的中部省份，重在補(bǔ)償?shù)母乇Ｗo(hù)補(bǔ)償工作也為河南省帶來了不小的財(cái)政壓力?，F(xiàn)有的補(bǔ)償政策大部分仍然依賴國家補(bǔ)貼資金或者土地出讓收入，難以拓展渠道籌措更多資金，然而依靠具備不確定性與數(shù)額固定特征的國家補(bǔ)貼資金難以填補(bǔ)所有的補(bǔ)償資金缺口，倘若一昧增加土地出讓收入比例則會(huì)逆向帶來更為明顯的土地財(cái)政依賴局面，顯然這與耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的實(shí)施初衷是相悖的。因此資金籌措渠道少帶來的財(cái)政壓力為河南省建立并施行更加完善的相關(guān)政策帶來了困難。4.社會(huì)監(jiān)督缺失從試點(diǎn)地區(qū)政策不難發(fā)現(xiàn)耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的良好運(yùn)行需要完善的配套政策輔助：耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的推行涉及大量補(bǔ)償資金的流動(dòng)，首先針對(duì)不同地區(qū)科學(xué)、合理地分配補(bǔ)償資金需要依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃技術(shù)，科學(xué)的規(guī)劃有助于各地政策設(shè)立不同的補(bǔ)償客體和差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免政策一刀切，做到因地制宜與政策公平；其次如果要保證每一筆資金都落到實(shí)處且真正完成了其調(diào)節(jié)耕地占用者與耕地保護(hù)者之間利益分配的任務(wù)，就需要通過建立與當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)補(bǔ)償政策相適應(yīng)的耕地保護(hù)績效考核制度和資金監(jiān)管體系來解決。如四川省在建立耕地保護(hù)基金之初便建立了相應(yīng)的管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過與銀行系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)來主動(dòng)向社會(huì)大眾全面且及時(shí)地公布該基金發(fā)放情況，接受社會(huì)監(jiān)督。通過地區(qū)對(duì)比，我們發(fā)現(xiàn)由于未能及時(shí)從省級(jí)層面上出臺(tái)耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮暧^指導(dǎo)性文件，自然河南省也尚未健全與之相應(yīng)的資金監(jiān)管體系，在現(xiàn)有耕地保護(hù)補(bǔ)償政策中也未能充分利用土地規(guī)劃。社會(huì)監(jiān)督的缺位帶來其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與資金流動(dòng)的模糊，為其耕地保護(hù)補(bǔ)償政策能否真正發(fā)揮其效用帶來不確定性。（二）對(duì)策建議1.強(qiáng)化政策引導(dǎo)針對(duì)目前缺少耕地保護(hù)補(bǔ)償宏觀指導(dǎo)性文件的情況，河南省應(yīng)當(dāng)在結(jié)合已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在不同地區(qū)開展更多試點(diǎn)實(shí)踐，依托相應(yīng)的實(shí)踐情況、以因地制宜為原則進(jìn)行總結(jié)歸納與充分論證，加快出臺(tái)相關(guān)的耕地保護(hù)補(bǔ)償政策文件，明確其補(bǔ)償方式、依據(jù)、主體、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。指導(dǎo)性文件的早日出臺(tái)將推動(dòng)整個(gè)河南省耕地保護(hù)補(bǔ)償工作逐漸有規(guī)可依、有規(guī)可循，在充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用的同時(shí)促進(jìn)政府部門在相應(yīng)任務(wù)上早日形成“政府主導(dǎo)，相關(guān)部門配合”的工作狀態(tài)，高質(zhì)量完成黨中央提出的耕地保護(hù)補(bǔ)償任務(wù)，進(jìn)而為全國耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的出臺(tái)貢獻(xiàn)“河南方案”以供參考。2.嘗試針對(duì)性、多樣化的補(bǔ)償方式組合如上所述河南省目前的耕地保護(hù)補(bǔ)償方式主要以普惠性的資金補(bǔ)貼為主如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在缺少政策激勵(lì)性的同時(shí)也為其帶來了巨大的財(cái)政壓力。從使其補(bǔ)償政策更具激勵(lì)作用同時(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，河南省可嘗試更多具有針對(duì)性的多樣化補(bǔ)償方式組合——針對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)資金直補(bǔ)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更加及時(shí)；對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)可對(duì)其補(bǔ)償相應(yīng)的政策優(yōu)惠或者項(xiàng)目投資，這樣因地制宜的補(bǔ)償方式組合會(huì)更有利于激勵(lì)各地投入耕地保護(hù)工作之中。除此之外，河南省在選擇補(bǔ)償方式的過程中也需要平衡好政策普惠性與激勵(lì)性的關(guān)系，在發(fā)揮普惠性政策的保底功能之后應(yīng)當(dāng)將大部分資金投入到獎(jiǎng)勵(lì)性政策中，尤其需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶傾斜，用激勵(lì)性政策提升他們的耕地保護(hù)積極性才能最大限度地發(fā)揮出相應(yīng)的政策效果。3.穩(wěn)定補(bǔ)償資金來源河南省現(xiàn)有的耕地保護(hù)補(bǔ)償資金籌措渠道偏少，不僅束縛了相關(guān)補(bǔ)償政策的真正落地也帶來了資金來源的不穩(wěn)定性，繼而影響該政策的長久性。針對(duì)這個(gè)情況，河南省需要積極開拓更多的穩(wěn)定的資金籌措渠道：在向其他試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)從各類土地相關(guān)費(fèi)用著手的同時(shí)，河南省也可考慮在省級(jí)范圍內(nèi)建立區(qū)域性的耕地保護(hù)補(bǔ)償，按照“誰受益誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰受償”的原則，由耕地赤字區(qū)向耕地盈余區(qū)即承擔(dān)了更多耕地保護(hù)責(zé)任地區(qū)予以相應(yīng)補(bǔ)償。除此之外，依據(jù)公共產(chǎn)品理論中“政府與市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)共同負(fù)責(zé)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)”，河南省相關(guān)部門可嘗試在耕地保護(hù)補(bǔ)償方面引入市場(chǎng)政策——在做好相應(yīng)宣傳的基礎(chǔ)上積極引入社會(huì)投資，努力推出相應(yīng)的耕地保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，與銀行創(chuàng)新合作推出與之掛鉤的金融產(chǎn)品等，以“政府+市場(chǎng)”的模式提供穩(wěn)定的補(bǔ)償資金渠道，最大限度保護(hù)耕地保護(hù)者的利益。4.完善配套政策，建立相應(yīng)的績效考核制針對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償配套政策缺位的狀況，河南省應(yīng)當(dāng)對(duì)建立相應(yīng)的績效考核制度與資金監(jiān)管體系進(jìn)行積極有益的探索。在績效考核方面，根據(jù)土地執(zhí)法與土地調(diào)查情況，及時(shí)公布各地耕地保護(hù)補(bǔ)償措施的實(shí)際執(zhí)行情況與執(zhí)行成效，并將接下來的補(bǔ)償資金分配與之相掛鉤，以政策實(shí)際績效為導(dǎo)向促使各地積極落實(shí)耕地保護(hù)補(bǔ)償政策；在資金監(jiān)管方面，推動(dòng)監(jiān)管部門及時(shí)、全面地向社會(huì)公布補(bǔ)償資金的來源、分配與使用，接受大眾監(jiān)督，