當代社會政策分析 課件 第11、12章 殘疾人社會政策、救助管理政策

第11章第一節(jié)殘疾與社會政策一、殘疾與貧困在現(xiàn)行的貧困研究中,殘疾與貧困表現(xiàn)出強相關。既往研究顯示,無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家,殘疾人(及其家庭)比社會中的其他人群更容易陷入貧困。從雙向視角看,一方面,殘疾增加了人們陷于貧困的風險或加深了貧困程度;另一方面,貧困可能使人們身陷殘疾的處境,或進一步加劇其原有的困境。兩者雙向建構,互為因果。有學者在對英國開展的實證研究中發(fā)現(xiàn),在一個家庭中,非殘疾家庭的成員在同等的收入水平下可以達到更高的生活水平(見圖11-1)。圖11-1生活水平、收入與殘疾注:此圖是扎伊迪和伯扎特(Zaidi&Burchardt)基于生活水平和收入呈正向線性關系的研究假設繪制的。二、殘疾理念與價值觀的變化社會文化價值觀是影響社會政策制定的重要因素之一。盡管它不構成政策的主體,但仍以非正式的制度安排影響著政策過程。在殘疾人社會政策的創(chuàng)始、預評、選擇、執(zhí)行、評估和終止的系列進程中,殘疾理念與價值觀始終扮演著政策起點的核心角色,如何審視殘疾現(xiàn)象更是與殘疾人社會政策的發(fā)展和完善直接相關。殘疾理念與價值觀在一定程度上折射了一個國家、民族、地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和文化背景。(一)從醫(yī)學模型到社會模型、ICF模型隨著社會的發(fā)展,單純的醫(yī)學模型已經(jīng)不能很好地解釋社會中越來越多的殘疾現(xiàn)象,人們對“殘疾”的認識也日漸加深。漸漸地,社會模型殘疾觀開始占據(jù)主導,人們傾向于認同“殘疾”并不僅僅意味著生理或心理上的傷殘,而是社會政治、經(jīng)濟、文化等因素綜合作用的歷史性產物。在這一模型基礎上,世界衛(wèi)生組織于2001年頒布了“國際功能、殘疾與健康分類”——ICF模型(InternationalClassificationofFunctioning,DisabilityandHealth),取代了原有基于醫(yī)學模型的殘疾人分類模型(InternationalClassificationofImpairment,DisabilityandHandicap,ICIDH模型)。ICF模型的進步之處在于,它對“殘疾”的描述和測量形成了統(tǒng)一的國際標準,將殘疾與健康置于新的高度,整合了社會與個體的綜合因素;而且它得到了191個世界衛(wèi)生組織成員國的認可。該模型反映出殘疾人的社會參與和社會融合不僅需要醫(yī)療技術的基礎性配置,更需要環(huán)境因素和個人因素的聯(lián)合作用,由此增強殘疾人的活動能力和參與程度(見圖11-2)。圖11-2

ICF模型資料來源:WorldHealthOrganization.Internationalclassificationoffunctioning,disabilityandhealth.Geneva,Switzerland:WorldHealthOrganization,2001:18.(二)從“個人不幸”到“公共健康”隨著社會模型及ICF模型的提出和被認可,人們達成了一個共識:在生命歷程中,人類會不同程度地經(jīng)歷健康的衰減,即在不同程度上體驗殘疾。所以殘疾并不僅僅發(fā)生于少數(shù)人群中,而是一種普遍的人類體驗。在這一理念下,殘疾從原來少數(shù)的“個人不幸”上升為一種普遍的生命體驗,成為人類個體生命周期中可能面臨的共同風險。(三)從弱勢群體到公民權利他們倡導殘疾人的社會融合與平等,這并非完全源于慈善事業(yè)施惠于弱勢群體的內在動機,而是人們嘗試為那些被增添了額外負擔的殘疾人尋求社會正義。整體上,公民權利視角認為殘疾者與其他社會成員一樣享有普遍而平等的“公民資格”,國家和社會有責任保障他們的權利實現(xiàn)。可以看出,隨著社會的發(fā)展,人們對殘疾的認識在不斷進步和深化,理念和價值觀的不同定位直接形成了相異的政策取向。社會模型、ICF模型、“公共健康”模型、普同經(jīng)驗模型和權利模型都在不同程度上促進了殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展,為殘疾人的社會權利、社會參與和社會融合奠定了政策基礎。各殘疾模型的區(qū)別如表11-1所示。表11-1殘疾模型的比較模型對殘疾的定義政策主要目標關注點手段醫(yī)學模型疾病或損傷個體生理或心理功能的恢復個體醫(yī)學技術社會模型功能損傷,社會結構、社會制度等因素的綜合結果功能恢復、社會參與社會公共意識、立法ICF模型殘疾是個體與環(huán)境的交集社會參與、社會融合個體、人口與環(huán)境康復/治療;服務;政策;無障礙環(huán)境“公共健康”模型個體不同程度的健康衰減;殘疾是環(huán)境因素造成的生活質量人口基本預防;輔助預防普同經(jīng)驗模型風險社會中具有“普同”特質的經(jīng)驗社會政策普惠化障礙體驗的普遍性和共通性社會倡導、社會政策權利模型社會排斥與社會歧視的最終結果社會公正、社會融合社會公共意識、立法和訴訟三、殘疾人社會政策的含義與功能(一)殘疾人社會政策的內涵在此基礎上,結合殘疾人群的特點,我們可以得出殘疾人社會政策的內涵:通過國家立法和政府的行政干預,以殘疾人群的需求為導向,旨在改善社會環(huán)境、增進殘疾人社會福利及促進殘疾人無障礙地參與社會生活的一系列措施、計劃、方案和行動準則。(二)殘疾人社會政策的內容(1)有關殘疾人的社會保障政策。(2)有關殘疾人的日常生活照顧服務的政策。(3)有關殘疾人醫(yī)療保健和康復服務的政策。(4)有關殘疾人教育的政策。(5)有關促進殘疾人就業(yè)的各項政策。(6)有關無障礙環(huán)境建立和推廣的政策。(三)殘疾人社會政策的功能1.殘疾人社會政策的經(jīng)濟功能首先,它具有調節(jié)經(jīng)濟運行的功能。具體表現(xiàn)在三個維度:其一,在一定程度上擴大內需;其二,促進就業(yè)和經(jīng)濟的增長;其三,為社會經(jīng)濟的改革創(chuàng)造有利條件。其次,殘疾人社會政策的實施保障了就業(yè)殘疾人群體的人力資本投資的可及性與穩(wěn)定性。最后,殘疾人社會政策為有勞動能力的殘疾人提供了社會化平臺,為他們獲取健康和教育等必需品提供了有力的機制保障。2.殘疾人社會政策的社會功能首先,殘疾人社會政策發(fā)揮了收入再分配的作用,它的出臺和實施調節(jié)了初次分配中的不公平,并試圖從再分配領域進行社會資源的有計劃干預,以此呼應社會公平的發(fā)展理念。其次,殘疾人社會政策可以推進社會建設。3.殘疾人社會政策的政治功能就殘疾人社會政策而言,它的政治功能主要體現(xiàn)為政府有效的社會管理,即國家、各級政府及其相關職能部門通過制度建設來調節(jié)各利益群體的矛盾,妥善處理由殘疾可能導致的社會問題,最終達成社會秩序穩(wěn)定與良性運行的政治目標。第二節(jié)殘疾人社會政策的發(fā)展演變一、殘疾人社會政策的發(fā)展與轉向(一)單一社會救助為主的補救型殘疾人社會政策盡管當時的政策具有較大的波動性,但它們所提出的政府負有實施救濟、保障公民生存之責任的理念無疑具有劃時代的意義。它們使殘疾人的基本需求經(jīng)歷了家庭保障—低層次(私人化)社會救濟—社會救助制度化的階段跨越,從政策層面為殘疾人的基本生活提供了制度保障。(二)社會保險為主的制度型殘疾人社會政策這一時期的殘疾人社會政策以制度性的保險體系建立為基本特征。1881年,德國頒布了《社會保障法》,標志著德國成為世界上第一個以立法手段來實施社會保障制度的國家。其后,世界上其他國家紛紛效仿,開始從社會保險的制度設計深化殘疾人社會政策。(三)社會福利全面延伸的權利型殘疾人社會政策這一時期的殘疾人社會政策被視為權利型政策模式,即殘疾人可與其他社會成員一樣以公民的資格享受到同等的福利政策保障。國家在其中不再扮演簡單的“守夜人”角色,而是趨向于功能的全面擴張。這一取向的殘疾人政策采納了社會模型的殘疾觀,秉持外在環(huán)境因素與個體因素交互作用的理念,試圖修正原有政策的“事后補救型”取向,融入了“積極預防”的理念。(四)以發(fā)展型政策為取向的殘疾人社會政策因此,現(xiàn)階段的殘疾人社會政策表現(xiàn)出對原有高福利政策體系的反思——它試圖調和個人責任和社會責任間的矛盾,實現(xiàn)兩者的互構共生,并將政策聚焦于殘疾人的自我發(fā)展與自我實現(xiàn)。同時,隨著殘疾人社會政策與社會工作的整合,以發(fā)展型政策為取向的殘疾人政策逐步成形。這主要表現(xiàn)為兩個方面:首先,它注重從人力資本角度培養(yǎng)并提升殘疾人的可行能力——通過社會力量的介入,注重為殘疾人提供就業(yè)培訓和就業(yè)服務,在世界范圍內進一步推廣和普及無障礙環(huán)境的建設,力圖為殘疾人營造一個反社會排斥、充分參與的社會環(huán)境。其次,在新管理主義理念帶動下,居家-社區(qū)照顧逐漸成為社會福利供給的重要模式。二、我國殘疾人社會政策的歷史發(fā)展(一)新中國成立以前的殘疾人社會政策民國時期,北洋政府于1914年頒布《礦業(yè)條例》,規(guī)定傷殘礦工及死亡者的醫(yī)藥、撫恤費由礦業(yè)主承擔,并對殘疾人的相關保護進行了規(guī)定。這標志著現(xiàn)代意義上中國的殘疾人社會保護體制開始形成。新民主主義革命時期,中國共產黨在根據(jù)地與解放區(qū)實行土地革命和社會革命相結合的政策,在十分艱苦的條件下因地制宜地實施了社會保險、救災救濟、優(yōu)撫安置等政策、法規(guī)和措施,其中就包含了許多與殘疾人及傷殘軍人相關的政策內容。(二)計劃經(jīng)濟時期的殘疾人社會政策自新中國成立以來,國家對殘疾人政策的認識和實踐也跨入了新時代。受當時國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約,殘疾人社會政策開始從舊中國的“收養(yǎng)救濟”型向“勞動福利”型轉變。但這并不是說收養(yǎng)救濟型政策消失了,而是說勞動福利型的政策成為殘疾人社會政策的重要內容。整體上,計劃經(jīng)濟時期的殘疾人社會政策形成了以勞動福利型為主導的政策框架。在那個歷史發(fā)展階段,殘疾人社會政策倡導殘疾人在相關政策的指引下,通過自身的勞動滿足基本生活需求。盡管政策體系以鮮明的“平等理念”為導向,但在具體的政策執(zhí)行中往往發(fā)生理想與現(xiàn)實的偏差:除去優(yōu)撫軍人這一特殊人群,殘疾人往往缺乏社會參與的平臺,很大程度上仍然依賴于家庭和自身的非正規(guī)就業(yè),輔以由民政部展開的社會救濟支持。(三)改革開放以來的殘疾人社會政策改革開放以來,中國社會進入了以經(jīng)濟建設為中心的迅速發(fā)展期。在這一階段,我國的殘疾人社會政策取得了突飛猛進的進展。主要表現(xiàn)在由原有的勞動福利型政策轉向以“平等、參與、共享”為取向的政策模型,該模型倡導殘疾人的全面參與和社會整合,力圖構建一個真正平等的社會環(huán)境,以便殘疾人參與社會生活的各個方面,共享改革發(fā)展所帶來的成果。在新的歷史時期,殘疾人社會政策的進展主要體現(xiàn)在以下幾個方面(見表11-2)。表11-2改革開放以來的各項殘疾人社會政策發(fā)布時間名稱發(fā)布機構性質1988—2021中國殘疾人事業(yè)歷次發(fā)展規(guī)劃(國家多部委與殘聯(lián)共同編制)國務院法規(guī)1990殘疾人保障法全國人民代表大會常務委員會法律1994殘疾人教育條例國務院法規(guī)1998特殊教育學校暫行規(guī)程教育部章程2007殘疾人就業(yè)條例國務院法規(guī)2008中共中央國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見中國共產黨中央委員會、國務院規(guī)章2008殘疾人保障法(修訂案)全國人民代表大會常務委員會法律2010關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見國務院辦公廳規(guī)章2012無障礙環(huán)境建設條例國務院法規(guī)2017殘疾預防和殘疾人康復條例國務院法規(guī)2021國家殘疾預防行動計劃(2021—2025年)國務院辦公廳法規(guī)第一,有關殘疾人法制框架的建構與完善。(1)憲法。(2)法律。(3)法規(guī)。第二,殘疾人事業(yè)的組織機構和執(zhí)行網(wǎng)絡的建立。第三,兩次全國殘疾人抽樣調查的展開為政策的制定提供了科學而全面的實證數(shù)據(jù)。第四,專業(yè)社會工作服務與機構的介入。第三節(jié)當前我國主要的殘疾人社會政策一、當前我國殘疾人的人群特點根據(jù)第六次全國人口普查和2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數(shù)據(jù)推算,2010年年末我國殘疾人總人數(shù)約8502萬。分別于1987年和2006年執(zhí)行的兩次全國殘疾人抽樣調查數(shù)據(jù)顯示,智力殘疾人士的數(shù)量和占比下降較為顯著,聽力殘疾和言語殘疾人士占比略有下降,而肢體殘疾人士占比上升較為明顯,精神殘疾人士的占比也略有上升(見表11-3)。整體上,現(xiàn)階段我國殘疾人口呈現(xiàn)一定的城鄉(xiāng)差異、老齡化趨勢和貧困化趨勢。表11-3第一次和第二次全國殘疾人抽樣調查殘疾類型分布對比資料來源:田寶,張揚,邱卓英.兩次全國殘疾人抽樣調查主要數(shù)據(jù)的比較與分析.中國特殊教育,2007(8):54-56.略有改動。

視力殘疾聽力殘疾言語殘疾智力殘疾肢體殘疾精神殘疾多重殘疾第一次殘疾人抽樣調查(1987年)殘疾人數(shù)(萬人)75417701017755194674占總人口比重(%)14.6034.2819.6914.623.7613.05第二次殘疾人抽樣調查(2006年)殘疾人數(shù)(萬人)1233200412755424126141352占總人口比重(%)14.8624.161.536.6829.077.4016.30二、當前我國殘疾人社會政策的發(fā)展狀況經(jīng)過幾十年的摸索和實踐,我國的殘疾人社會政策已經(jīng)形成了以殘疾預防行動為上游,以教育政策、就業(yè)政策和社會保障為核心,以康復政策為下游,以無障礙環(huán)境建設為補充的政策體系。如圖11-3所示,這一政策體系從多個維度對殘疾人的基本需求和發(fā)展需求進行了回應,推動了殘疾人事業(yè)多個面向的進步。圖11-3當前我國殘疾人社會政策結構圖(一)殘疾預防行動20世紀90年代以來,國家越來越重視殘疾預防工作,相繼頒布了一系列相關的政策、法律和法規(guī)。2014年國務院政府工作報告提出“做好殘疾人基本公共服務和殘疾預防”的要求,正式啟動了國家殘疾預防行動計劃的制定工作,并2016年發(fā)布了《國家殘疾預防行動計劃(2016—2020年)》、于2021年發(fā)布了《國家殘疾預防行動計劃(2021—2025年)》。(二)殘疾人教育政策第一,殘疾人在普通教育體系中的合法權益得到法律保障。第二,國家加大力度拓展特殊教育的發(fā)展空間,特殊教育的地位得以不斷鞏固和提高。第三,一系列以教育為主旨的交流合作項目得到啟動和實施,國際和地區(qū)間的交流合作日益活躍,譬如中國殘聯(lián)與歐盟合作開展的殘疾人教育與職業(yè)培訓項目、中國殘聯(lián)與香港嘉道理慈善基金會合作項目、中西部地區(qū)盲童入學項目等等。第四,社會組織在殘疾人特教政策遞送中發(fā)揮越來越重要的作用。(三)殘疾人就業(yè)政策作為殘疾人社會政策的核心,殘疾人就業(yè)政策直接關乎殘疾人的日常生活?，F(xiàn)階段,我國的殘疾人就業(yè)政策實行集中與分散相結合的方針,采取優(yōu)惠政策和扶持保護措施并舉的方式,鼓勵社會力量興辦社會福利企業(yè),以便為殘疾人創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。從結構上看,當前的殘疾人就業(yè)政策主要涵蓋以下四個層面的內容。第一,集中就業(yè)。第二,按比例就業(yè)。第三,自主從業(yè)或創(chuàng)業(yè)。第四,社區(qū)就地就近安排殘疾人就業(yè)。(四)殘疾人社會保障政策第一,目前殘疾人的社會救助體系已經(jīng)形成了以優(yōu)撫安置、“五?！惫B(yǎng)、最低生活保障、社會救濟為內容的制度框架。第二,殘疾人社會保險制度的城鄉(xiāng)分化問題得到顯著緩解。第三,鼓勵發(fā)展殘疾人慈善事業(yè)。(五)殘疾人康復政策第一,針對特定殘疾人群的醫(yī)療康復工作的展開與推廣。第二,殘疾人社區(qū)康復和用品用具服務工作的網(wǎng)絡建立。第三,康復人才的培養(yǎng)和再培訓。(六)殘疾人無障礙環(huán)境政策我國在20世紀80年代就開始探索殘疾人無障礙環(huán)境的建設,于1989年正式頒布了《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規(guī)范》,這是我國第一部關于無障礙環(huán)境設計的規(guī)范。1990年頒布的《殘疾人保障法》中也將“環(huán)境”作為單獨一個章節(jié),首次在法律層面提及了“無障礙措施”,但并未對之進行規(guī)范化與系統(tǒng)化。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》及殘疾人保障和發(fā)展、老齡事業(yè)、信息化、旅游業(yè)、交通強國建設等專項規(guī)劃中,無障礙環(huán)境建設均被強調,并被納入國家人權行動計劃,無障礙設施覆蓋率持續(xù)提升。三、當前我國殘疾人社會政策的問題分析第一,立法建設有進展,但在需求回應上政策仍相對滯后。作為保障殘疾人社會政策的靈魂,我國有關殘疾人群體的法律建設明顯處于滯后狀態(tài)。從1990年我國頒布《殘疾人保障法》以來,一直到2008年新修訂版的《殘疾人保障法》才破繭而出。第二,在殘疾人教育政策上,教育資源配置尚不合理。這主要表現(xiàn)在特教領域內教育資源在地區(qū)間的配置不均衡。從圖11-4可以看出,2020年全國特教學校的生師比是13.31∶1;全國最高的生師比是青海省,為36.5∶1;生師比最低的是上海市,僅為5.93∶1。足見省區(qū)間特教資源的配置不均衡。圖11-4

2020年我國特教學校的生師比(不包括港澳臺地區(qū))注:根據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)《中國統(tǒng)計年鑒2021》數(shù)據(jù)繪制。從時限來看,近些年我國特教學校進展不大。1978—1995年,特教學校的發(fā)展經(jīng)歷了一個高速增長期,而20世紀90年代中期以后,特教學校的發(fā)展規(guī)模增長緩慢(見圖11-5)。從學者對中日兩國特教學校的比較得知,2002年日本的特教學校就已經(jīng)達到了993所。圖11-5

1978—2020年我國特教學校的發(fā)展狀況第三,殘疾人就業(yè)政策的力度、效果和擴面仍較為有限。從圖11-6可知,2017—2021年,我國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)仍以農業(yè)種養(yǎng)殖為主。一方面,這說明我們在現(xiàn)階段倡導的按比例分散就業(yè)取得了重要進展;另一方面也說明我國的殘疾人就業(yè)政策成效有限。圖11-6

2017—2021年我國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)發(fā)展狀況注:根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會2017—2021年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)繪制。第四,殘疾人社會保障的政策發(fā)展亟待整合推進。2006年第二次全國殘疾人抽樣調查的數(shù)據(jù)顯示,我國殘疾人的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險覆蓋率僅為10.0%、32.0%、0.4%、0.6%,而一項都未參保的覆蓋率竟高達65.8%。第四節(jié)殘疾人社會政策的改革創(chuàng)新一、發(fā)達國家殘疾人社會政策的模式與經(jīng)驗(一)國家福利型政策模式:以英國為例(1)社會保險與津貼制度。(2)國民衛(wèi)生服務系統(tǒng)(nationalhealthsystem,NHS)。(3)個人社會福利系統(tǒng)。歸納來看,英國建立了一套完備的殘疾人社會政策體系,充分將殘疾人群體的各種需求納入政策視野內,并將其邏輯地建構于國家統(tǒng)一的福利體系中。立足于“第三條道路”的社會理念,英國的殘疾人社會政策以全民社會保險為基礎、以高福利的社會化福利系統(tǒng)為支撐,為殘疾人群體構筑了學習、生活和工作的網(wǎng)絡機制,保障了殘疾人的合法權益。(二)市場導向型政策模式:以美國為例整體上,美國的殘疾人政策是一種市場導向型的政策模式,它鼓勵殘疾人通過工作獲得自立。面向適齡的殘疾勞動者,美國政府的政策路徑也有所差異。從表11-4可以看出,美國殘疾人政策的首選是工作路徑,其次是保險路徑,再次是失業(yè)路徑,最后是救濟路徑。針對不同的潛在政策主體,美國的殘疾人政策實行了類別化的政策體系,以此逐級分流,最終達致資源的有效傳遞。表11-4美國針對不同殘疾人群的分類政策政策路徑目標人群政策內容政策目標工作路徑一般殘疾就業(yè)者康復項目、勞動力市場干預政策(包括給雇傭殘疾人的雇主一定的補助金;為殘疾人提供一定的配額工作)穩(wěn)定在勞動力市場政策路徑目標人群政策內容政策目標保險路徑因殘疾因素而暫時性失業(yè)的殘疾者傳統(tǒng)殘疾轉移支付項目,如由雇主支付的短期疾病保險或短期失業(yè)保險;以健康和工作時間為標準的長期殘疾保險;社會保障殘疾保險維持基本生活,重返勞動市場失業(yè)路徑因經(jīng)濟發(fā)展而長期陷入失業(yè)困境的殘疾就業(yè)者短期失業(yè)保險;長期失業(yè)保險;社會保障的退休制度維持生存救濟路徑不滿足領取健康保險或失業(yè)保險資格的無業(yè)殘疾人以家計調查為基礎的各類福利項目維持生存概而言之,美國的殘疾人社會政策是一種市場導向型政策模式,但仍可見政策對這一人群的特殊保護原則:首先在立法層面保障殘疾人的合法權益,通過殘疾人社會保險和補充保障收入實現(xiàn)政策對殘疾人的主要保障。其次,國家為殘疾人提供有限的福利服務。美國的政策模式是高度市場化的典型代表,并依從于各州的實際情況而有所變化。一方面它依賴于高度的市場化,另一方面又依賴于政府對殘疾人群體的高度專注和持續(xù)穩(wěn)定的政策支持。(三)東亞殘疾人福利模式:以日本為例殘疾人福利政策主要由殘疾年金制度和殘疾福利兩方面構成。作為東亞福利模式的典范,日本結合本國固有的深層文化,以低福利支出為特點構建了有效的政策體系。在與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相宜的基礎上,日本合理而有效地利用有限的社會資源,為殘疾人群體構建了有力的支持網(wǎng)絡。二、發(fā)達國家殘疾人社會政策對中國的啟示從發(fā)達國家殘疾人社會政策的發(fā)展歷程看,其社會政策發(fā)展過程具有一些相似性。首先,各國立足于“立法為先”的行動邏輯,明晰立法在殘疾人社會政策發(fā)展中的不可替代性。我國在立法上還處于相對滯后階段,相關領域的政策發(fā)展和完善顯得后勁不足、缺乏系統(tǒng)性。其次,發(fā)達國家殘疾人社會政策均采納了特殊保護原則。相對而言,我國盡管也在殘疾人社會政策模型上有所改動,但在政策的制定與執(zhí)行中還缺乏系統(tǒng)的理念貫徹。表11-5中國和部分國家殘疾人法律比較資料來源:根據(jù)《中國弱勢兒童群體:問題與對策》“中、美、日三國有關殘疾人的法律體系對照”表修改整理而成。(盧德平.中國弱勢兒童群體:問題與對策.北京:社會科學文獻出版社,2007:214.)國家一般法特殊人群專門法特定問題專門法中國《中華人民共和國殘疾人保障法》/《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》英國《殘疾歧視法》《慢性病患者與殘疾人法案》《殘疾人教育法》《殘疾人就業(yè)法案》美國《美國殘疾人法》《瓦格納法案》(盲人)《初等和中等教育法案》(聾、盲兒童)《殘疾人個體教育法案》《建筑無障礙條例》《公民居住法案》《電信法案》《航空運輸便捷法案》日本《殘疾人基本法》《身體殘疾人福利法》《智力殘疾人福利法》《殘疾人教育法》《殘疾人雇用促進法》《殘疾人職業(yè)訓練法》《特殊兒童撫養(yǎng)補貼法》《促進高齡者、身體障礙者便利利用的特定建筑物關聯(lián)法》《促進高齡者、身體障礙者乘坐方便的公共交通工具關聯(lián)法》《促進身體障礙者便利利用的通信、廣播事業(yè)關聯(lián)法》最后,在新管理主義影響下,發(fā)達國家殘疾人社會政策發(fā)展日益重視從治理的角度提高政策的實際效率。我國殘疾人社會組織的發(fā)展和壯大有效實現(xiàn)了政府的職能轉移,但囿于各種歷史因素和社會現(xiàn)實的影響,政府職能部門、地方部門、基層組織的管理體制仍缺乏有效治理與理性溝通,致使元政策在實施過程中出現(xiàn)較大偏差。這需要我國的殘疾人社會政策引以為戒,真正建構起以殘疾人需求為中心的回應型政策體制。表11-5對中國和以上各國殘疾人法律做了系統(tǒng)比較。立足我國經(jīng)濟體制和社會體制的現(xiàn)實特點,充分吸收發(fā)達國家的相關經(jīng)驗,完善殘疾人政策體系應該秉持以下幾個原則。(一)以殘障觀的轉變作為完善我國殘疾人社會政策的前提(二)健全殘疾人社會政策的法治體系和實踐體系(三)遵循全面保障與特殊保護相結合的原則(四)建構托底型為基本、保障型和發(fā)展型為雙翼的殘疾人社會政策體系【思考題】1.試述殘疾人社會政策的內涵及其功能。2.殘疾理念與價值觀經(jīng)歷了哪些變化?3.試述我國殘疾人社會政策的發(fā)展演變。4.試述當前我國主要的殘疾人社會政策。5.試述發(fā)達國家殘疾人社會政策建設對我國的啟示。第十二章救助管理政策救助管理政策或救助管理制度,是針對流浪乞討人員(行為)的社會政策。流浪乞討作為一種特殊的謀生(生活)方式,是古今中外共同存在的一種社會現(xiàn)象。新中國成立以后,出于穩(wěn)定社會秩序、維護新生政權的考慮,國家采取了控制人口流動的政策,乞丐群體的規(guī)模一度縮小,在有些地區(qū)甚至已經(jīng)基本絕跡。改革開放后,隨著國家對社會流動限制的削弱和城市化的發(fā)展,流浪乞討人員的規(guī)?？焖僭黾?。轉型時期流浪乞討現(xiàn)象已經(jīng)成為社會各界普遍關注的社會問題。第一節(jié)救助管理政策概述一、相關概念辨析(一)流浪乞討人員“流浪乞討人員”,俗稱“乞丐”“叫花子”“要飯的”“頂沙鍋”等,是與人類文明相伴而生的社會現(xiàn)象。人類歷史始終存在著這樣一類“以乞討為生的群體”,它的規(guī)模根據(jù)情況而變化,但是它的存在卻是客觀而連貫的?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“流浪乞討人員”的解釋是:生活沒有著落而?？肯蛉艘垺⒁X過活的人。但這一概念卻無法涵蓋生活并非完全沒有著落的、以乞討為生活方式以及通過乞討獲得更多收入的流浪乞討人員。為了能夠幫助那些真正需要幫助的流浪乞討人員,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》對被救助的流浪乞討人員進行了限定?！俺鞘猩顭o著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿,無親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員。(二)救助管理制度救助管理制度”的全稱是“城市流浪乞討人員救助管理制度”。這個概念是在廣義上使用的,是針對流浪乞討人員或針對流浪乞討問題的各種社會政策、法規(guī)、措施、辦法的總稱。狹義的“救助管理制度”是指在2003年之后實施的針對城市生活無著的流浪乞討人員的救助管理制度。二、對流浪乞討現(xiàn)象成因的理論分析(一)貧困論貧困論包括物質貧困論和文化貧困論,它認為在人類社會發(fā)展史中,貧困總是與文明相伴而生,不管經(jīng)濟如何發(fā)達、社會如何進步,都擺脫不了貧困的陰霾。“貧困是引發(fā)眾多社會問題的重要經(jīng)濟誘因,也是引發(fā)乞丐現(xiàn)象的初始根由。從某種意義上說,正是貧困使乞丐得以產生并在文明社會的發(fā)展歷程中長期延續(xù)?！?二)文化傳統(tǒng)論乞丐作為一種亞文化類型的社會群體,也是社會系統(tǒng)的結構要素,承擔著某種特定的社會職能:一是文化媒介職能,主要通過乞丐的民間藝術活動和民俗表演活動來完成;二是邊緣性社會化服務職能,主要通過乞丐所從事的各種賤役、苦役等邊緣性勞作來展開。(三)社會結構論徐芳、王保慶認為,社會存在結構性缺陷,如果經(jīng)濟結構內部產生失衡,造成群體間分配的不平等,就會使這個經(jīng)濟結構中的一部分人處于弱勢地位,在經(jīng)濟利益上受到不公平的對待。結構性貧困是導致中國農民弱勢處境并逐漸被邊緣化乃至尋求乞討這種越軌生存方式的主要社會因素。(四)利益驅動論乞丐職業(yè)化的趨勢越來越顯著,很多人憑借這個“職業(yè)”脫貧致富,甚至腰纏萬貫。徐江善認為,改革開放初期,一些人只重利益結果而不重利益實現(xiàn)途徑,導致受利益驅動而行乞的人增多,這種示范作用又吸引了一大批人加入乞討隊伍當中。尤其是一部分有勞動能力卻好逸惡勞者,自己乞討甚至組織他人乞討,不勞而獲,謀取不正當利益。(五)社會轉型論在社會轉型中,家庭功能逐漸弱化,帶來了一系列的社會問題,也為乞丐問題的出現(xiàn)提供了條件。乞丐,無論是被家庭遺棄還是被驅逐出來,無論是被迫離家出走還是主動為家庭分憂,都屬于家庭危機直接或間接的犧牲品。(六)綜合因素論有學者認為,當前中國乞討現(xiàn)象的形成是多種因素綜合作用的結果:既有歷史因素,又有現(xiàn)實因素;既有宏觀因素,又有微觀因素;既有政治經(jīng)濟因素,又有文化心理因素;既有社會原因,又有個人家庭和社區(qū)的原因。這些因素都在發(fā)揮作用,共同影響流浪乞討現(xiàn)象的生成。三、轉型時期流浪乞討現(xiàn)象形成的原因流浪乞討現(xiàn)象是典型的由社會失范引起的社會問題,是多種因素共同作用的結果。探討現(xiàn)階段流浪乞討現(xiàn)象的形成機制,要結合社會轉型期的特點,從多維度、多方面進行分析,通過調查研究得出真實可靠的結論。綜合以往關于流浪乞討形成因素的研究,并結合我們的思考,可以將我國社會快速轉型期流浪乞討現(xiàn)象的成因構建為以下理論模型(見圖12-1)。圖12-1我國社會快速轉型期流浪乞討現(xiàn)象的成因理論模型注:模型分為兩個部分:(1)基本因素與轉型時期特殊因素導致了轉型期一系列社會問題的形成,包括基礎與基本結構性社會問題(貧困、教育、家庭問題)、變遷性社會問題(就業(yè)、醫(yī)療問題)和偏差性社會問題(流浪乞討問題)。其中,基本因素主要導致了一系列基礎性與基本結構社會問題,轉型時期特殊因素主要導致了眾多變遷性社會問題。(2)各種社會問題之間存在很強的交互作用,基礎性與基本結構社會問題和變遷性社會問題解決不了,又會反過來影響流浪乞討這個社會問題的產生和發(fā)展。這兩個部分具有相互影響的關系,這樣分析可以更清楚地說明流浪乞討現(xiàn)象的形成機制。由模型可以看出,社會快速轉型期流浪乞討現(xiàn)象的成因涉及基本因素及轉型時期特殊因素兩大方面。其中,基本因素分為自然、社會、個人、家庭、文化等五個方面;轉型時期特殊因素分為社會結構變化、社會運行機制變化、價值觀念變遷和救助管理四個方面。轉型時期特殊因素與基本因素相互作用,共同導致包括流浪乞討在內的現(xiàn)階段眾多社會問題的生成。第二節(jié)我國救助管理政策發(fā)展歷程一、我國城鎮(zhèn)健康社會政策的發(fā)展演變(一)收容遣送作為一種對待流動人口的措施早已存在1949年5月,北京市政府成立以民政局為主,由公安局、衛(wèi)生局、糾察總隊、人民法院等單位及華北人民政府民政部代表共同參加的“收容處理游民乞丐委員會”。針對游民乞丐的處理方針是:一方面收容,一方面組織勞動;對有偷竊、流氓行為的送法院適當處理后組織勞動生產;對游民乞丐,經(jīng)過收容教育后分別采取遣送回籍、組織勞動和收養(yǎng)、學習技術等辦法,以達到促其自謀生計的目的,這樣較好地解決了乞丐問題。二、收容遣送制度的實施及其異化國務院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(簡稱《辦法》)是一項兼具救濟安置和治安管理雙重屬性的制度。正如該《辦法》第一條規(guī)定所述,“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員,以維護城市社會秩序和安定團結,特制定本辦法”?！斗椒ā匪?guī)定的收容對象是“家居農村流入城市乞討的”“城市居民中流浪街頭乞討的”及“其他露宿街頭生活無著的”三類人。1991年,“民工潮”泛濫,各大城市不堪重負。《關于收容遣送工作改革問題的意見》(國閱〔1991〕48號)將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的人員,即“三無”人員納入收容遣送范圍。而在實際的執(zhí)行中,“三無”卻被一些地方的執(zhí)法人員操作化為身份證、暫住證、務工證“三證”缺一不可。在利益的驅動下,一些地方還出現(xiàn)了下達收容指標任務、強迫收容對象勞動、收取各種費用,甚至收容機構之間買賣收容對象等違法現(xiàn)象。收容遣送變成了不少相關人員借以充實小金庫或發(fā)個人財?shù)墓ぞ?不少公民的政治、經(jīng)濟、人身權利受到嚴重侵害。至此,收容遣送已經(jīng)異化為限制流動人口特別是外來務工人員的治安管理制度。收容遣送制度的功能甚至從最初維護城市形象、維護城市正常的生活生產秩序演變?yōu)榕浜瞎膊块T打擊刑事犯罪。三、2003—2008年:救助管理制度出臺并逐步規(guī)范隨著制度的異化、政府執(zhí)政理念和社會觀念的更新與進步,加之“孫志剛事件”后公眾參與的“倒逼”效應，2003年6月18日,國務院審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(簡稱《救助管理辦法》)。與收容遣送制度相比,救助管理制度有三個方面的轉變：其一是政策制定部門對流浪乞討人員的假設的轉變。其二是政府執(zhí)政理念的轉變。其三是社會政策導向的轉變。救助管理制度取代收容遣送制度具有以下重要意義:首先,救助管理制度的出臺和實施體現(xiàn)了國家和政府對弱勢群體的人文關懷。其次,救助管理制度體現(xiàn)了救助(管理)者與被救助(管理)者之間的平等關系。最后,救助管理制度維護了受助者的基本生活權益。2003—2008年,中國流浪兒童救助管理工作有以下特征:一是街頭強制救助。二是機構救助與安置。三是“家庭融合”目標。四是“類家庭”救助模式。四、2009—2019年:救助管理制度更加系統(tǒng)和專業(yè)(一)強調對流浪乞討人員的救助和街頭治理2009年7月,《民政部、公安部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、衛(wèi)生部關于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》下發(fā),要求各地民政部門要加強街頭救助,協(xié)助配合公安、城管、衛(wèi)生等部門做好街頭管理和打擊解救工作,開展流浪乞討精神病人、危重病人的救治工作,特別是流浪未成年人的解救和救助保護工作,減少流浪乞討犯罪行為和流浪乞討現(xiàn)象的發(fā)生,保護未成年人和精神障礙患者。流浪兒童是兒童中的一個特殊群體,數(shù)量不容小覷,國務院婦女兒童工作委員會一課題組的報告顯示,2008年中國實際存在的流浪兒童數(shù)量在100萬~150萬。2010年之后,中國更加重視流浪兒童救助管理工作：首先,加強流浪未成年人救助和保護,重視家庭監(jiān)護評估。其次,減少滯留未成年人,開展“回家庭”和“回校園”專項行動。最后,促進未成年人救助保護機構轉型升級,加強源頭預防。(二)救助管理體系更加完善,救助范圍擴大首先,救助管理體系更加完善。2014年,國務院公布《社會救助暫行辦法》,由民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設,流浪乞討人員救助屬于臨時救助,中國開始建設系統(tǒng)化的社會救助網(wǎng)絡。救助管理制度涉及的部門也從原來的以民政、衛(wèi)生和公安部門為主,逐步擴展為婦聯(lián)、扶貧辦、政法委、財政部、人力資源社會保障部等多個部門,尤其是流浪未成年人救助保護工作涉及的部門多達19個。其次,救助范圍擴大。2015年9月印發(fā)的《民政部、全國婦聯(lián)關于做好家庭暴力受害人庇護救助工作的指導意見》中提出,常住人口及流動人口中的家庭暴力受害人全部納入庇護救助范圍。(三)救助管理機構規(guī)范和技術提升,救助方法更加專業(yè)2011年,《民政部關于開展救助管理機構等級評定工作的通知》通過救助管理機構等級評定促進救助管理工作的規(guī)范化發(fā)展。2012年,《民政部關于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務的指導意見》鼓勵社會工作等專業(yè)力量和社區(qū)等志愿組織開展主動救助服務、提供專業(yè)救助服務、做好預防幫扶服務。五、2020年之后:救助管理制度進入機制整合階段2020年3月,民政部會同中央政法委等11部門印發(fā)《關于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務質量大提升專項行動的通知》,要求在關鍵環(huán)節(jié)上建機制、壓責任、提質量、優(yōu)服務。救助管理工作借助信息化手段推進全鏈條監(jiān)管,救助服務尋親成效大幅提升,長期滯留人員安置工作取得突破,實現(xiàn)“高周轉率、低滯留率”良性運轉。第三節(jié)我國救助管理政策現(xiàn)狀2019年之后,流浪兒童救助管理與普通流浪乞討人員的救助管理工作分別歸民政部兒童福利司與社會事務司管理。根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實施細則、《民政部、公安部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、衛(wèi)生部關于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》、《生活無著的流浪乞討人員救助管理機構工作規(guī)程》、《關于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務質量大提升專項行動的通知》等重要政策和專項行動方案,可以看出,中國的救助管理政策主要關注以下五個環(huán)節(jié)。一、預防與監(jiān)測救助管理的預防與監(jiān)測工作是指民政部門、救助管理中心與基層社區(qū)以及社會各界合作開展的,針對有可能成為流浪乞討人員的人的早期救助和監(jiān)測工作。第一,隨著中國社會保障制度和救助體系的日益健全和完善,從源頭上減少了流浪乞討人員。第二,隨著脫貧攻堅工作的深入推進,家庭貧困原因導致的流浪及外出打工臨時遇困人口數(shù)大幅減少。第三,公安部門人臉識別技術、頭條尋人等網(wǎng)絡信息技術的成熟應用,既減少了人口走失存量,又控制了增量。第四,學校和社區(qū)開展的未成年人心理健康服務,農村留守和困境兒童關愛保護體系的建設,工青婦、老齡委、關工委等群團組織和社會服務組織開展的針對婦女、兒童、老人等弱勢群體的關愛服務項目發(fā)揮了較好的源頭預防作用,能有效發(fā)現(xiàn)和制止流浪傾向。二、發(fā)現(xiàn)與報告全國各級救助管理部門廣泛動員社區(qū)居委會、社會組織、志愿者和熱心群眾積極參與救助服務;發(fā)動環(huán)衛(wèi)職工、公交出租司機、夜間安保人員提供流浪乞討人員求助線索;探索建立民間信息員隊伍,采取激勵措施,鼓勵其做好報告、引導和應急服務;有條件的地方,在流浪乞討人員、外來務工人員集中活動區(qū)域增設臨時救助點、流動救助車。三、站內與站外救助救助管理機構工作人員開展24小時救助和不間斷街面巡查,還對包括務工不著、討薪無果、尋親不遇、被盜被搶、遭受家暴、街頭醉酒人員等各類困境人員提供針對性應急救助,大大超出了法律明確規(guī)定的工作職責范疇。(一)站內救助(1)求助接待與安檢登記。(2)生活和教育輔導服務。(3)尋親服務。(4)醫(yī)療服務。(5)未成年人教育服務。(6)離站服務。(二)站外救助為有效減少“強行討要”“職業(yè)乞討”等不文明現(xiàn)象,公安機關、城市管理部門和其他有關行政機關按照職責分工開展街面巡查和綜合治理行動。民政部門要加強街頭救助,做好勸誡工作,加強主動救助,對不愿到救助管理機構接受救助的流浪乞討人員和其他街頭生活無著人員,持續(xù)做好極端天氣下“寒冬送溫暖”“夏季送清涼”等專項救助工作。四、滯留人員救助尋親救助站根據(jù)受助人員的情況實施不超過10天的救助服務。救助期限超過10天的人員一般是難以確定身份的走失人員等特殊困難救助對象。民政部門及托管機構要協(xié)同公安部門,通過DNA比對等方式甄別滯留人員身份信息。對滯留超過1個月的受助人員,救助管理機構要根據(jù)尋親進展情況對其在全國救助尋親網(wǎng)、頭條尋人等平臺的尋親信息進行更新完善。五、返鄉(xiāng)與安置返鄉(xiāng)與安置屬于離站服務。對于能夠自行返回的外地受助者,救助站對其進行教育后安排離站,并將后續(xù)監(jiān)測和安置工作轉交給流出地政府。對殘疾人、未成年人及其他行動不便的人,救助站應當通知其親屬或者所在單位接回;親屬或者所在單位拒不接回的,由流入地人民政府民政部門或省級人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回,送其親屬或者所在單位。第四節(jié)我國救助管理政策展望一、救助管理政策成效(一)救助保護和預防體系日益成熟目前,中國已經(jīng)形成了較為全面的救助管理和預防服務體系。中國救助管理政策包括了預防與監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)與報告、站內與站外救助、滯留人員救助尋親、返鄉(xiāng)與安置等環(huán)節(jié)。中國的流浪未成年人救助管理政策已經(jīng)與最低生活保障、孤兒和困境兒童救助保護制度以及低收入家庭救助制度共同形成分層、分類、較為完備的流浪兒童救助保護和預防體系。截至2021年年底,全國有救助管理機構1838個(含未成年人救助保護機構),床位9.4萬張。其中,流浪兒童救助保護機構276個,床位0.9萬張,救助流浪乞討未成年人0.7萬人次(見表12-1)。表12-1

2006—2021年中國救助管理機構及床位數(shù)注:“流浪兒童救助保護機構”包括流浪兒童救助保護中心和救助管理站;自2013年起,流浪兒童救助保護中心更名為“未成年人救助保護中心”。資料來源:2006—2016年數(shù)據(jù)來自歷年的中國民政統(tǒng)計年鑒;2017—2021年數(shù)據(jù)來自歷年的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。年份救助管理機構(個)流浪兒童救助保護機構(個)救助管理機構總床位(萬張)流浪兒童救助保護機構床位數(shù)(萬張)20061239504.60.120071351904.70.420081422885.10.4200914881165.10.4201015931455.60.5201117882417.10.82012203126110.01.02013216527410.81.22014229434511.11.22015204127511.31.12016197624011.31.02017181719410.90.82018171017611.00.82019174720210.40.8202018072529.41.0202118382769.40.9(二)社會力量介入增強,救助專業(yè)化水平提升社會力量的介入有助于提升救助管理政策有效性,減少重復流浪人次。早在2003年,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》就提出“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”,但并沒有提出具體的要求和配套保障政策。2006年,民政部等19部委《關于加強流浪未成年人工作的意見》則提出了“引入社會工作專業(yè)制度、聘用專業(yè)社會工作者、建立志愿者服務基地、引導培育民間力量參與流浪未成年人工作、開展國際合作交流、充分利用社會資源等,聚智聚力,共同做好流浪未成年人工作”等具體思路。(三)流浪人口數(shù)量大幅減少表12-2反映了2009—2021年全國流浪乞討救助管理工作情況。數(shù)據(jù)顯示,13年來,中國流浪乞討救助對象數(shù)量呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢。在救助管理技術提升及多部門聯(lián)合開展的專項行動的影響下,自2016年起,全國被救助的流浪乞討人數(shù)開始下降,自2017年開始,民政部統(tǒng)計的流浪乞討救助人數(shù)大幅下降。表12-2

2009—2021年全國流浪乞討救助管理工作情況單位:萬人次注:2009—2016年救助總數(shù)包括未成年人救助數(shù)。資料來源:2009—2016年數(shù)據(jù)來自歷年的中國民政統(tǒng)計年鑒;2017—2021年數(shù)據(jù)來自歷年的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。年份救助總數(shù)救助未成年人數(shù)在站救助站外救助2009168.116.7——2010171.914.