中國生育保險制度的歷史與現(xiàn)狀

中國生育保險制度的歷史與現(xiàn)狀一、生育保險制度的涵義生育保險制度是在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的社會保障制度。其具體內(nèi)容一般涉及：（1）生育津貼，即在法定的生育休假期間對生育者的工資收入損失給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；（2）醫(yī)療護(hù)理，即承擔(dān)與生育有關(guān)的醫(yī)護(hù)費(fèi)用（涉及"產(chǎn)前檢查費(fèi)"）；（3）生育補(bǔ)貼，如對生育保險對象及其家屬（如妻子和女兒）的生育費(fèi)用給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，又如"嬰兒津貼"和"保姆津貼"等；（4）生育休假，涉及母育假（產(chǎn)假）、父育假（母親產(chǎn)假期間的父親育兒假）和育兒假（母親產(chǎn)假后父母雙親任何一方的育兒休假）。中國生育保險制度涉及了所有四項(xiàng)內(nèi)容。各國生育保險制度的具體內(nèi)容會因國情與政策的不同而有所不同，比如"父育假"、"保姆津貼"等政策重要在歐盟一些國家實(shí)行。生育保險制度與女工勞動保護(hù)制度、婦女就業(yè)保障制度。生育保險與后兩者屬于不同的女性保障制度，但有重合之處，重要是對孕產(chǎn)婦的勞動保護(hù)項(xiàng)目，比如：（1）產(chǎn)前產(chǎn)后工時津貼，如女工孕期檢查、產(chǎn)后哺乳時間計(jì)作勞動時間而發(fā)生的時間津貼；（2）孕期工作量減免，如不上夜班、減輕工作量不減工資等；（3）母嬰保護(hù)設(shè)施。如哺乳室、托兒所、幼兒園等；（4）女性就業(yè)保障。即保障女工不會由于懷孕生育而遭受解雇；等等。這些項(xiàng)目可以涉及在廣義的生育保險制度或"生育保障制度"之內(nèi)。但由于實(shí)行（1）~（3）項(xiàng)保護(hù)的經(jīng)費(fèi)（如：產(chǎn)前檢查時間津貼、產(chǎn)后哺乳時間津貼、哺乳室建設(shè)費(fèi)用等）并不由"生育保險基金"支付，而是被看作公司職工福利，因此將它們列入"女工勞動保護(hù)制度"。而"產(chǎn)前檢查費(fèi)"由"生育保險基金"支付，因此屬于"生育保險制度"。上述（4）也可以被看作是"女性就業(yè)保障"的內(nèi)容。生育保險與計(jì)劃生育。計(jì)劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策。鼓勵計(jì)劃生育也體現(xiàn)在社會保障的政策之中，其中與生育保險也有關(guān)聯(lián)。與生育保險相關(guān)的事項(xiàng)有實(shí)行節(jié)育（涉及絕育）措施的各項(xiàng)費(fèi)用、獨(dú)生子女費(fèi)、女性休假、獨(dú)生子女母親延長的產(chǎn)假、晚婚晚育父親護(hù)理假以及各項(xiàng)休假津貼等等。關(guān)于計(jì)劃生育的各項(xiàng)休假及津貼，與生育保險同樣都由各公司承擔(dān)。關(guān)于實(shí)行計(jì)劃生育所發(fā)生的費(fèi)用最早屬于醫(yī)療保險費(fèi)用，都在"勞動保險金"項(xiàng)下開支，文獻(xiàn)依據(jù)可見《國務(wù)院關(guān)于職工絕育、因病施行人工流產(chǎn)的醫(yī)藥費(fèi)和休息期間工資待遇問題的告知》（1957年10月12日）。以后《國務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部、財政部關(guān)于計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)開支問題的規(guī)定》（1964年4月4日），將計(jì)劃生育各項(xiàng)費(fèi)用納入"計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)"、"醫(yī)藥衛(wèi)生補(bǔ)貼費(fèi)"或"公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)"之中。根據(jù)[1983]國計(jì)生委字第6號文獻(xiàn)，"獨(dú)生子女保健費(fèi)"在公司的"職工福利基金"項(xiàng)下開支。在各地改革試點(diǎn)中，計(jì)劃生育費(fèi)用開始與生育保險基金相關(guān)聯(lián)，根據(jù)《關(guān)于妥善解決城鄉(xiāng)職工計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)用問題的告知》（勞社部發(fā)[1999]32號），計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)用有的地方可以納入"醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金"支付范圍，有的地方已經(jīng)可以納入"生育保險基金"支付范圍。正在修改中的《城鄉(xiāng)職工生育保險規(guī)定（征求意見稿）》準(zhǔn)備將此統(tǒng)一納入生育保險。第十五條規(guī)定："職工實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)，符合規(guī)定的醫(yī)療費(fèi)用，由生育保險基金支付。"二、中國生育保險制度及其變遷中國生育保險基本上是一種職工生育保險，其覆蓋對象重要是城鄉(xiāng)就業(yè)職工。中國生育保險制度的建立和發(fā)展大體可以分為三個時期，即：新中國初期生育保險、"社會主義改造"與"文化革命"時期生育保險、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期生育保險。此外，計(jì)劃生育保險也是我國生育保險制度的一部分。（一）新中國初期生育保險我國生育保險制度在新中國建國初期就已經(jīng)建立，重要體現(xiàn)在新中國第一部全國統(tǒng)一的社會保障法規(guī)--《中華人民共和國勞動保險條例》（1951年2月23日政務(wù)院第73次政務(wù)會議通過）之中，其保障對象為"女工人與女職工"。1955年4月26日《國務(wù)院關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的告知》使"機(jī)關(guān)女工作人員"也有了基本相同的制度保障。根據(jù)《中華人民共和國勞動保險條例》和以后的《中華人民共和國勞動保險條例（修正草案）》（政務(wù)院1953年1月2日[53]政財申字11號命令），新中國初期生育保險制度的內(nèi)容大體如下：（1）覆蓋對象：雇用工人與職工人數(shù)在一百人以上的國營、公私合營、私營及合作社經(jīng)營的工廠、礦場及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)；（2）生育保險金涉及在勞動保險金之中，實(shí)行全國統(tǒng)籌與公司留存相結(jié)合的基金管理制度。勞動保險金由公司行政或資方按工資總額的3%提留，其中30%上繳中華全國總工會，70%存于該公司工會基層委員會戶內(nèi)；（3）生育休假及生育津貼；女工人與女職工生育，產(chǎn)前產(chǎn)后共給假56日，產(chǎn)假期間，工資照發(fā)；（4）生育補(bǔ)貼：女工人與女職工或男工人與男職工的配偶生育時，由勞動保險基金項(xiàng)下付給予生育補(bǔ)貼費(fèi)，其數(shù)額為5市尺紅布，按本地零售價付給之；多生子女補(bǔ)貼費(fèi)加倍發(fā)給。此外，勞動保險基金對經(jīng)濟(jì)確有困難者在公司托兒所的嬰兒給予伙食費(fèi)補(bǔ)貼；（5）醫(yī)療服務(wù)："女工人與女職工懷孕，在該公司醫(yī)療所、醫(yī)院或特約醫(yī)院檢查或分娩時，其檢查費(fèi)與接生費(fèi)由公司行政方面或資方承擔(dān)"（《中華人民共和國勞動保險條例（修正草案）》（政務(wù)院1953年1月2日[53]政財申字11號命令第十六條）；（6）女性臨時工、季節(jié)工及試用工的生育保險：懷孕及生育的女工人、女職工，其懷孕檢查費(fèi)、接生費(fèi)、生育補(bǔ)貼費(fèi)及生育假期與一般女工人、女職工相同；產(chǎn)假期間由公司行政方面或資方發(fā)給產(chǎn)假工資，其數(shù)額為本人工資的60%；（7）其他：關(guān)于小產(chǎn)、難產(chǎn)和多胎的保險規(guī)定。（二）"社會主義改造"與"文化革命"時期生育保險"社會主義改造"與"文化革命"時期（60年代初~70年代末）我國生育保險制度發(fā)生了一些變化。60年代初，中國已完畢了對私營經(jīng)濟(jì)的"社會主義改造"，私營經(jīng)濟(jì)和公私合營經(jīng)濟(jì)都轉(zhuǎn)制成了國營經(jīng)濟(jì)，"市場經(jīng)濟(jì)"轉(zhuǎn)變成了"計(jì)劃經(jīng)濟(jì)"，勞動者"單位所有制"逐步形成。"文化革命"使這種變化得到了加強(qiáng)。1969年2月，財政部頒發(fā)了《關(guān)于國營公司財務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草稿）》，規(guī)定："國營公司一律停止提取工會經(jīng)費(fèi)和勞動保險金"，"公司的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在公司營業(yè)外列支"。從此，我國社會保險的統(tǒng)籌制度中斷了，生育保險制度隨之也發(fā)生了變化：（1）生育保險的國家統(tǒng)籌消失，公司生育保險形成，各公司只對本公司的女工負(fù)責(zé)；（2）隨著"臨時工"事實(shí)上都成了"固定工"，生育保險從適合多種用工制度變化成了只適合單一的用工制度。（三）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期生育保險70年代末，"文革"結(jié)束，隨著我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步走向社會主義市場經(jīng)濟(jì)，公司自負(fù)盈虧獨(dú)立核算的原則已有共識，公司用人制度和用工制度的改革也已有了新的氣象，但是生育保險成本仍然由公司各自承擔(dān)。為避免更多的"性別虧損"，追求利潤最大化，公司或者減少使用女工，或者在貫徹公司生育保險規(guī)定期打折扣，婦女公平就業(yè)的權(quán)利因此而受到損害。為了不讓招收女工較多的公司在就業(yè)競爭中吃虧，為了不讓婦女因承擔(dān)生育責(zé)任而影響就業(yè)，變"公司生育保險"為"社會生育保險"、生育保險基金社會統(tǒng)籌，就成了我國生育保險制度改革的方向。1在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中生育保險改革滯后1988年，國務(wù)院頒布《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》（1988年7月21日），女職工產(chǎn)假由本來56天增長至90天（其中產(chǎn)前15天）。1953年的《中華人民共和國勞動保險條例（修正草案）》中有關(guān)女工女職工生育待遇的規(guī)定和1955年4月26日《國務(wù)院關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的告知》同時廢止（第十九條）。1988年我國關(guān)于生育保險的規(guī)定有兩點(diǎn)作用，一是增長了產(chǎn)假天數(shù)（從56天增長到90天）；二是對60年代初至70年代末生育保險制度的變化由默認(rèn)到正式認(rèn)可。故意思的是，1988年我國剛剛從法律條文上宣布廢止1953年的《中華人民共和國勞動保險條例（修正草案）》，而在現(xiàn)實(shí)生活中，生育保險制度的改革從一定意義上卻出現(xiàn)了向1953年的《中華人民共和國勞動保險條例（修正草案）》復(fù)歸的趨勢，這重要是指生育保險基金統(tǒng)籌。生育保險公司化與政企合一的體制相適應(yīng)，當(dāng)政府與公司逐漸分離，生育保險需要走向社會化。2全國各地生育保險制度改革嘗試既然原有的生育保險制度已經(jīng)與市場經(jīng)濟(jì)條件下公司制度不相適應(yīng)，國家又沒有統(tǒng)一的新政策，當(dāng)時醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度的改革試點(diǎn)正在全國許多省市進(jìn)行，各地的生育保險制度改革也就各顯神通。1988~1994年，各地改革措施歸納起來重要有兩種：（1）生育保險基金社會統(tǒng)籌。1988年9月1日，江蘇省南通市開始實(shí)行《南通市全民、大集體公司生養(yǎng)基金統(tǒng)籌暫行辦法》，公司按男女所有職工人數(shù)每年一次性向社會統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)上繳一定數(shù)額的資金，建立女職工生養(yǎng)基金。統(tǒng)籌公司中有女職工生育，其中生育醫(yī)療費(fèi)和生育津貼由社會統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)支付。湖南省株州市在1988年也試行生育保險基金社會統(tǒng)籌。公司按工資總額的一定比例上繳生育保險費(fèi)，通過銀行劃歸勞動部門統(tǒng)籌。生育女工憑公司證明按月從本地勞動部門領(lǐng)取生育津貼。在這段時間里，試行生育保險基金社會統(tǒng)籌的地區(qū)尚有昆明、曲阜、紹興、寧波、德州等幾十個市縣。（2）夫婦雙方所在公司平均分擔(dān)生育保險費(fèi)用。1988年，遼寧省鞍山市實(shí)行《鞍山市保護(hù)老人、婦女、兒童合法權(quán)益的規(guī)定》，該規(guī)定規(guī)定：生育津貼由夫妻雙方所在公司各自承擔(dān)50%，若男方在部隊(duì)、外地或機(jī)關(guān)工作，由女方單位所有承擔(dān)（第三章第八條）。實(shí)行類似規(guī)定的尚有蘇州等市縣。生育保險基金社會統(tǒng)籌或生育保險費(fèi)用分擔(dān)在很大限度上減輕了試行公司生育保險費(fèi)用的壓力，對婦女就業(yè)產(chǎn)生了積極作用。但由于地方法規(guī)的非權(quán)威性、各地操作管理上的復(fù)雜性，基金的收繳有一定的困難，特別是對于男職工較多的公司，各地辦法不統(tǒng)一，也增長了管理與監(jiān)督上的難度。因此很需要有全國統(tǒng)一的法規(guī)出臺。3生育保險從公司保險走向社會統(tǒng)籌1994年12月勞動部發(fā)布《公司職工生育保險試行辦法》（1995年1月1日起試行），全國有了統(tǒng)一的生育保險基金統(tǒng)籌備法。1995年7月27日，國務(wù)院發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要（1995~2023）》，《綱要》在生育保險上的目的是：20世紀(jì)末"在全國城市基本實(shí)現(xiàn)女職工生育費(fèi)用的社會統(tǒng)籌"。勞動部相應(yīng)于1995年和1996年分別發(fā)布了"關(guān)于貫徹實(shí)行《中國婦女發(fā)展綱要》的告知"和關(guān)于印發(fā)"勞動部貫徹《中國婦女發(fā)展綱要（1995~2023）》實(shí)行方案"的告知?！豆韭毠どｋU試行辦法》的新內(nèi)容：（1）目的是"為了維護(hù)公司女職工的合法權(quán)益，保障她們在生育期間得到必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和醫(yī)療保險，均衡公司間生育保險費(fèi)用的承擔(dān)"（第一條）；（2）公司按不超過工資總額1%的資金向勞動部門所屬的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)交納生育保險費(fèi)（職工個人不交納生育保險費(fèi)），社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生育保險基金的收繳、支付和管理（第四、八條）；（3）生育保險基金支付項(xiàng)目有生育津貼、與生育有關(guān)的醫(yī)護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)，其中，生育津貼按本公司上年度職工月平均工資計(jì)發(fā)（第五、六條）。勞動部"關(guān)于貫徹實(shí)行《中國婦女發(fā)展綱要》的告知"規(guī)定："全國80%左右的縣（市），到本世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)生育保險社會統(tǒng)籌"，并將保險覆蓋面擴(kuò)大到城鄉(xiāng)各類公司?！豆韭毠どｋU試行辦法》是第一個試圖與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的生育保險法規(guī)?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要（1995~2023）》和勞動部上述兩個相應(yīng)文獻(xiàn)推動了《公司職工生育保險試行辦法》在全國實(shí)行。（四）計(jì)劃生育保障中國計(jì)劃生育保險與城鄉(xiāng)職工生育保險分屬于不同的系統(tǒng)，兩者在覆蓋范圍、資金來源、管理機(jī)構(gòu)等方面都有所不同（覆蓋對象有所重合），因此，國內(nèi)討論生育保險時經(jīng)常忽略計(jì)劃生育保障的內(nèi)容。但假如從國外看中國生育保險制度，我國優(yōu)惠獨(dú)生子女家庭的政策，比如：獨(dú)生子女費(fèi)以及有些省市規(guī)定的父親護(hù)理假等等，應(yīng)當(dāng)屬于中國生育保障制度的一部分。將人口政策與生育保險相聯(lián)系是世界許多國家的通用做法。一些鼓勵增長人口的國家往往在生育保障中獎勵多子女家庭，如法國、加拿大等，而中國為了控制人口則采用獎勵獨(dú)生子女家庭的政策?！吨腥A人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（2023年12月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過）規(guī)定，國家對實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻給予獎勵。比如公民晚婚晚育，可以獲得延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇；公民實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)，享受國家規(guī)定的休假；地方人民政府可以給予獎勵；自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》；獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎勵；地方各級人民政府對農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育的家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給予資金、技術(shù)、培訓(xùn)等方面的支持、優(yōu)惠；對實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項(xiàng)目和社會救濟(jì)等方面給予優(yōu)先照。有些省市（如上海、四川等地）對符合計(jì)劃生育的家庭還給予3~7天的父親護(hù)理假。獨(dú)生子女本人的托幼管理費(fèi)和醫(yī)藥費(fèi)等均可以按規(guī)定報銷。對違反計(jì)劃生育的家庭則給予相應(yīng)的處罰。三、我國生育保險及保險統(tǒng)籌工作現(xiàn)狀目前，我國生育保險制度正處在新舊交替時期，新制度（社會生育保險）正在逐漸取代老制度（公司生育保險），但老制度仍然占主導(dǎo)地位，到2023年終，新制度所覆蓋的職工（即參與生育保險社會統(tǒng)籌的職工）為3455萬人，約占生育保險制度內(nèi)職工的30%，70%左右的職工仍然實(shí)行老制度。老制度矛盾重重，新制度艱難前行。（一）公司生育保險（老制度）與勞動力市場化相矛盾當(dāng)公司開始成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，公司生育保險制度對女性的負(fù)面影響就顯露出來。若嚴(yán)格執(zhí)行生育保險規(guī)定，就會影響女性就業(yè)，若繼續(xù)保證女性就業(yè)，執(zhí)行生育保險就往往要打折扣。1995年全國總工會女工部就女工勞動保護(hù)問題對分屬于"國有公司"、"集體公司""私營個體公司"和"外商投資公司"的9753名女職工進(jìn)行了一次全國性的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果是：女職工懷孕后能定期進(jìn)行產(chǎn)前檢查的占70%，產(chǎn)前檢查費(fèi)用可以所有或部分報銷的占65%，女職工在產(chǎn)期可以享受90天以上產(chǎn)假待遇的占89%（其中可以享受100天以上產(chǎn)假的占21%，半年以上占20%）。不同身份、不同所有制和不同經(jīng)濟(jì)效益公司的生育保險部分問題如表1：見表從上述資料來看，即使是國有公司固定工也不能完全受到生育保險規(guī)定的保護(hù)。"不能定期進(jìn)行產(chǎn)前檢查"和"產(chǎn)前檢查費(fèi)用不能所有報銷"的情況對國有公司固定工的發(fā)生率也都分別達(dá)成了28%和68%。新協(xié)議工（以協(xié)議工身份進(jìn)入公司的工人--相對于由固定工轉(zhuǎn)成協(xié)議工的工人）、臨時工和農(nóng)民工的情況更差一些；相對于國有公司、集體公司和私營公司的情況更差一些。關(guān)于檢查費(fèi)用報銷是我國對女工一貫的保護(hù)政策，《中華人民共和國勞動保險條例（修正草案）》（政務(wù)院1953年1月2日[53]政財申字11號命令）就已規(guī)定："女工人與女職工懷孕，在該公司醫(yī)療所、醫(yī)院或特約醫(yī)院檢查或分娩時，其檢查費(fèi)與接生費(fèi)由公司行政方面或資方承擔(dān)"（第十六條）。1989年勞動部《關(guān)于女職工生育保險若干問題的告知》重申了上述政策，具體規(guī)定"檢查費(fèi)"等在醫(yī)療經(jīng)費(fèi)中開支。（二）我國生育保險統(tǒng)籌覆蓋面還比較低根據(jù)勞動和社會保障部《勞動與社會保障事業(yè)發(fā)展記錄公報》（1992~2023）和《中國社會保障年鑒2023》（內(nèi)部資料）的記錄，自1994年12月勞動部發(fā)布《公司職工生育保險試行辦法》至1999年終，全國31個省市中已有27個省市實(shí)行生育保險社會統(tǒng)籌（尚未開展的有北京、上海、海南和西藏），1999年，全國參與生育保險社會統(tǒng)籌的職工人數(shù)為2930萬，參保人數(shù)最多的是江蘇（446.51萬）、山東（265.44萬）和河南（216.09萬），最少的是貴州（1.17萬）、陜西（5.71萬）和甘肅（7.53萬）；至2023年終，參保人數(shù)達(dá)3002萬。1999年全國平均覆蓋率為28%（應(yīng)參與公司職工為10318萬，實(shí)際參與職工為2930萬），覆蓋率最高為江蘇68.31%,最低為貴州0.81%。至2023年終，新制度所覆蓋的職工為3455萬人，約占生育保險制度內(nèi)職工的30%。比例較低的重要因素是職工比較集中的北京和上海尚未開展統(tǒng)籌。以下是1992~2023年十年關(guān)于生育保險統(tǒng)籌記錄（見表2見表）：（三）生育統(tǒng)籌基金收支1999年生育保險基金收入為10.75億，收繳基金最多的是江蘇、廣東和山東，最少的是貴州、甘肅和陜西。1999年全國收繳率為82.48%，收繳率最高的是天津100%、浙江95.87%和福建95.49%，最低為貴州35.14%、山西38.03%和河南55.79%。1999年全國生育保險累計(jì)欠費(fèi)為5.30億元。1999年全國生育保險平均費(fèi)率為0.73%，其中最高為天津4%（涉及職工子女醫(yī)療統(tǒng)籌）和云南1.06%；最低為浙江0.45%和廣東0.61%。1999年生育保險基金支出為7.13億。人均生育保險待遇為2269元，人均待遇最高為青海5847.46元（產(chǎn)假期長，獨(dú)生子女休半年。）、廣東3765.10元和江蘇3338.25元；最低為吉林788.76元、黑龍江815.07元和重慶1140.32元。1999年生育保險基金結(jié)余3.62億，累計(jì)結(jié)余13.93億。累計(jì)結(jié)余最多的是江蘇2.69億、浙江2.13億和廣東1.87億；累計(jì)結(jié)余最少的為貴州13萬和甘肅168萬，寧夏收不抵支，負(fù)117萬。2023年生育保險基金收入為14億，支出為10億，結(jié)余為21億。（四）生育保險統(tǒng)籌各地差異較大我國生育保險統(tǒng)籌工作發(fā)展很不平衡。東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)覆蓋率較高，西部經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)覆蓋率較低；同一地區(qū)，生育保險基金欠繳與結(jié)余并存，比如1999年累計(jì)欠費(fèi)最多的山西和吉林，同時分別結(jié)余可支付金額為36.67個月和118.21個月。其因素也許是該交的公司由于經(jīng)濟(jì)效益或工作不力等問題沒有如數(shù)收繳，如數(shù)收繳的公司也許由于費(fèi)率定得過高或支付上的問題而導(dǎo)致較多結(jié)余。各地保險費(fèi)率高低差距很大。1999年費(fèi)率最高為天津4%和云南1.06%；最低為浙江0.45%和廣東0.61%。天津的4%中涉及職工子女醫(yī)療統(tǒng)籌，這勢必加重公司保險承擔(dān)。這里一方面需要具體情況具體對待，比如允許各地根據(jù)本地的生活水平、醫(yī)護(hù)價格和保險人數(shù)，在不突破最高保險費(fèi)率的前提下自己擬定生育保險費(fèi)率；另一方面需要統(tǒng)一規(guī)范，保險項(xiàng)目不能隨意增減。各地保險支付差距也很大。1999年人均待遇最高為青海5847.46元，最低為吉林788.76元。因素重要在三個方面：一是產(chǎn)假津貼不同，國家規(guī)定90天（3個月），青海規(guī)定產(chǎn)假期半年，保險支出就提高了；二是支付方式不同，關(guān)于產(chǎn)假津貼，有的地方以平均工資或本人工資為基礎(chǔ)，有的地方以社會最低工資為基礎(chǔ)；關(guān)于生育醫(yī)護(hù)費(fèi)，有的地方采用實(shí)報實(shí)銷，有的地方采用定額支付；三是生育醫(yī)護(hù)費(fèi)不同，等等。下面是8城市生育醫(yī)護(hù)費(fèi)用記錄（至2023年7月，見表3）。（五）生育保險社會化管理在探索中進(jìn)行自1997年開始，青島、大連、秦皇島、太原等城市進(jìn)行生育保險社會化管理的探索。重要做法是：選擇好醫(yī)院進(jìn)行定點(diǎn)管理，以規(guī)范醫(yī)療服務(wù)；實(shí)行按順產(chǎn)、難產(chǎn)、剖宮產(chǎn)等項(xiàng)目定額結(jié)算，以控制生育保險經(jīng)費(fèi)；生育津貼社會化發(fā)放，以減少管理成本。至2023年7月，全國約有20個城市實(shí)行了生育保險社會化管理，有關(guān)參保人員為718萬，占參與生育保險統(tǒng)籌職工總數(shù)的21%（勞動和社會保障部醫(yī)療保險司.生育保險社會化管理研究課題.2023~2023）。四、評價與建議建國初期，我國職工生育保險制度還是比較完整的，生育保險制度具有社會統(tǒng)籌特點(diǎn)且覆蓋臨時工和職工家屬。"社會主義改造"與"文化革命"時期生育保險制度從"社會"走向"公司"，多層次覆蓋消失了，在經(jīng)濟(jì)體制改革中這種"公司生育保險"成了影響女性公平就業(yè)的障礙，生育保險社會統(tǒng)籌（即變生育公司保險為生育社會保險）勢在必行。我國生育津貼為工資的100%，高于聯(lián)合國所建議的最低標(biāo)準(zhǔn)--國際勞工組織所規(guī)定的生育保險工資替代率為67%（國際勞工公約103號《生育保護(hù)公約》）；目前，我國產(chǎn)假天數(shù)為90天，略低于聯(lián)合國1999年第88屆世界勞工大會新修改的14周標(biāo)準(zhǔn)。在公司制度轉(zhuǎn)型與生育保險制度轉(zhuǎn)型同時發(fā)生的時期，需要加強(qiáng)生育保險監(jiān)督。生育保險正在從公司保險走向社會保險的過程中，國家有關(guān)部門的關(guān)注重點(diǎn)是擴(kuò)大統(tǒng)籌覆蓋面，對原有的公司生育保險也許放松監(jiān)督；公司制度從政企不分到自負(fù)盈虧，公司也很容易故意無意地忽視生育保險。從全國總工會等單位和個人的多項(xiàng)調(diào)查報告來看，我國當(dāng)前生育保險不到位的情況還相稱普遍，重要問題有：有些老公司取消了生育保險，有些新公司不建生育保險；對生育女工放長假；生育保險金得不到足額支付等等。統(tǒng)籌覆蓋面有待于擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步，當(dāng)多種經(jīng)濟(jì)類型公司并存的局面出現(xiàn)，即使以"職工"生育保險的規(guī)定來衡量，我國生育保險的覆蓋面也顯窄。原有的公司生育保險重要對國營公司的職工負(fù)責(zé)，生育保險對其他經(jīng)濟(jì)類型公司覆蓋不夠；90年代生育保險所進(jìn)行的基金統(tǒng)籌改革進(jìn)展緩慢，至1999年全國統(tǒng)籌的平均覆蓋率只有28%，沒有實(shí)現(xiàn)國務(wù)院《中國婦女發(fā)展綱要（1995~2023）》（1995年7月27日）在生育保險目的上的承諾?！毒V要》的目的是：20世紀(jì)末"在全國城市基本實(shí)現(xiàn)女職工生育費(fèi)用的社會統(tǒng)籌"。這也許與這些年來國家更關(guān)注養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三大保險有關(guān)。上海、北京等"職工"人數(shù)較多的城市尚未參與統(tǒng)籌也是統(tǒng)籌覆蓋面較低的因素。如何做好生育保險與醫(yī)療保險之間的銜接是一個難題。我國生育費(fèi)用無需個人承擔(dān)，醫(yī)療費(fèi)用需要個人部分承擔(dān)，生育醫(yī)護(hù)與普通醫(yī)療之間沒有絕對的界線，醫(yī)院又是一個需要賺錢的單位，很容易與受保生育人結(jié)成心照不宣的同盟，過度使用生育醫(yī)護(hù)費(fèi)用，比如將嬰兒奶粉、尿布等一并打入保險費(fèi)用。為避免生育醫(yī)護(hù)費(fèi)用膨脹，各地采用定額支付的辦法，又會使一些真正遭遇難產(chǎn)危產(chǎn)需要醫(yī)護(hù)的婦女不夠支付，達(dá)不到生育保險的目的。為了兼得魚與熊掌，需要想出一些更好的辦法，比如設(shè)立生育保險難產(chǎn)危產(chǎn)調(diào)劑金。我國生育保險制度是職工生育保險制度，其保險對象只是就業(yè)職工，不涉及家庭婦女。世界上除了"職工生育保險制度"以外，尚有"全民生育保險制度"，其保險對象為全體國民或全體居民。由于兩者的保險對象不同，所起的社會作用也有所不同。職工生育保險制度潛在作用之一是鼓勵婦女就業(yè)，由于只有就業(yè)才干得到生育保險，否則生育費(fèi)用自己承擔(dān)。而在全民生育保險制度下，無論就業(yè)與否都有生育保險，且一視同仁。全民生育保險比職工生育保險更符合生育保險的宗旨。在"全民生育保險制度"到來以前我國是否先恢復(fù)職工家屬生育保險。農(nóng)村農(nóng)民生育保險應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注。中國農(nóng)民除計(jì)劃生育獎勵外沒有生育社會保險，隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，這種狀況一定要發(fā)生改變我國生育保險制度存在的問題及對策研究來源：

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日期：09-12-10生育保險制度是指在生育事件發(fā)生期間對生育職責(zé)承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的社會保障制度。生育保險待遇一般涉及生育津貼、醫(yī)療費(fèi)用、生育補(bǔ)貼和生育休假。川生育保險制度，調(diào)整了公司生育費(fèi)用承擔(dān)，由公司、個人、社會各承擔(dān)一部分，實(shí)行社會統(tǒng)籌管理。建立和完善生育保險制度對體現(xiàn)婦女生育的社會價值，有效化解公司生育成本，促進(jìn)婦女公平就業(yè)、保障婦女的平等就業(yè)權(quán)等有著直接的現(xiàn)實(shí)意義。一、我國現(xiàn)有生育保險制度存在的問題1.保障覆蓋范圍較小，參保人數(shù)少?！豆韭毠どｋU試行辦法》(1994)規(guī)定：生育保險的對象為城鄉(xiāng)公司已婚女職工。不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司的女職工、女性自主創(chuàng)業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)的婦女等。并且目前參與生育保險的重要是國有公司，各種非公有制公司、集體公司參與的較少。據(jù)央視2023年2月19日新聞聯(lián)播公布的數(shù)據(jù)，全國參與生育保險的人數(shù)有4300萬人，覆蓋率僅為12.76%。據(jù)不完全記錄，城鄉(xiāng)女職工生育保險覆蓋率局限性50%。與《中國婦女發(fā)展綱要》擬定的到2023年城鄉(xiāng)女職工生育保險覆蓋率達(dá)成90%以上的目的相距甚遠(yuǎn)。而當(dāng)前我國婦女就業(yè)碰到的最大障礙就是生育以及由此帶來的一系列不良影響，使得女性在就業(yè)競爭中處在劣勢。據(jù)調(diào)查，70.3%的男職工和80.4%的女職工認(rèn)為生育是婦女就業(yè)最大的不利因素(中國婦女報1990-10-07)。據(jù)11個省市總工會對660個公司領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查表白，有88%的公司領(lǐng)導(dǎo)因女職工生育費(fèi)用開支大，生育前后不能保證正常工作，影響公司的經(jīng)濟(jì)效益為由，不愿招收女工。這些因素直接導(dǎo)致女大學(xué)生就業(yè)難，女職工下崗人數(shù)增多，下崗周期延長，婦女的就業(yè)率下降等不良影響。2.各地生育保險制度發(fā)展不平衡，缺少全國的統(tǒng)一管理。(1)生育保險制度地區(qū)發(fā)展不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部地區(qū)，生育保險社會統(tǒng)籌覆蓋面較大、參保人數(shù)多，而經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)基本上來進(jìn)行生育保險制度改革。1996年實(shí)行生育保險社會統(tǒng)籌的969個市縣中，沿海省份有464個，該地區(qū)的覆蓋率為52.4%，中部地區(qū)有458個，覆蓋率為35.5%，西部地區(qū)只有47個，覆蓋率為8.4%。(2)各地待遇標(biāo)準(zhǔn)、保障限度差異大。在基金征繳、支付水平、享受條件等方面存在很大差異。群眾普遍反映生育保險支付標(biāo)準(zhǔn)低，有的地方補(bǔ)償局限性千元，有的地方補(bǔ)償達(dá)成4000元，如廣州市在2023年采用了新的生育保險醫(yī)療費(fèi)結(jié)算辦法，“全市參保女職工平均每人享受生育保險待遇超過1萬元，待遇水平居全國前列”。3.保費(fèi)費(fèi)率偏高，支付水平偏低，保險基金結(jié)余率過高，公司承擔(dān)未明顯減輕。據(jù)記錄，1996年全國生育保險基金結(jié)余率達(dá)40%。1997年收入7.44億元，結(jié)余2.53億元，結(jié)余率達(dá)34%。1998年，收入9.76億元，結(jié)余2.91億元，結(jié)余率近30%。1999年，收入10.75億元，結(jié)余3.62億元，結(jié)余率為34%。2023年基金收入為11.20億元，結(jié)余2.8億元，結(jié)余率為25%。2023年基金收入為14億元，結(jié)余4億元，結(jié)余率為25%。從1995年到2023年累計(jì)滾存21億元，超收率達(dá)40%，這說明目前1%的保費(fèi)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)偏高，有下調(diào)的空間。社保部門緊張收不抵支而削減生育保險支付項(xiàng)目，減少支付水平。而公司在繳納了生育保險費(fèi)后，還要承擔(dān)生育女工的相關(guān)費(fèi)用，承擔(dān)未減輕反而加重。4.基金運(yùn)營管理方式不盡科學(xué)合理，社會化管理體系尚未建立。(1)現(xiàn)行的由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)回?fù)芙o公司，職工由公司領(lǐng)取的支付方式不盡合理，不利于對職工利益的保護(hù)。(2)全國統(tǒng)一的社會化服務(wù)體系尚未建立，生育保險難以續(xù)接。(3)目前生育醫(yī)療費(fèi)用存在著兩種支付方式：實(shí)報實(shí)銷方式和一次性定額支付方式，但這兩種方式各有弊端，難以對婦女的生育費(fèi)用提供切實(shí)可行的保障。在1871家公司中的調(diào)查顯示，能按實(shí)報實(shí)銷方式方法支付生育保險基金的公司僅占17.3%，按一次性定額方法支付的公司占77.4%。5.缺少規(guī)范的監(jiān)督管理機(jī)制，缺少必要的處罰措施，生育保險實(shí)行阻力大，實(shí)行效果差。(1)生育保險基金管理不科學(xué)，不夠透明。社保機(jī)構(gòu)在征繳公司保險費(fèi)之后，一般不向公司通報或向社會公開基金運(yùn)營情況，公司無法監(jiān)督基金的使用，導(dǎo)致對社保機(jī)構(gòu)的不信任與抵制心理。18l(2)對未執(zhí)行生育保險的公司無相應(yīng)的法律規(guī)制，使得保險費(fèi)征繳過程中阻力很大，用人單位參與生育保險不積極，時有拖欠費(fèi)用現(xiàn)象。近幾年，我國參與生育保險的公司和職工數(shù)呈逐年下降趨勢，非公有制公司參保率低，改制后的公司退保率高，由于缺少必要的處罰措施，實(shí)行效果差，各公司拒絕錄用女性、限制女性生育的現(xiàn)象，并未得到有效控制。6.統(tǒng)籌層次低，保障功能差，基金籌集渠道窄，實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)籌難。目前實(shí)行生育保險社會統(tǒng)籌的地區(qū)重要實(shí)行縣(市)級統(tǒng)籌，由于統(tǒng)籌層次低，導(dǎo)致基金調(diào)劑功能差，基金無法在大范圍調(diào)劑的狀況，使生育保險難以起到互助互濟(jì)、均衡承擔(dān)的作用。二、完善生育保險制度的對策思考1.加強(qiáng)立法，制定全國統(tǒng)一的生育保險法律在生育保險制度改革實(shí)踐中，我國迫切需要制定一部全國統(tǒng)一的《生育保險條例》，作為維護(hù)婦女就業(yè)權(quán)益的法律依據(jù)。目前，全國人大、政協(xié)代表和廣大生育保險工作者正在呼吁《生育保險條例》的出臺。只有通過法律形式，規(guī)范生育保險管理的行為和職責(zé)，確立有效的管理制度，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會統(tǒng)籌生育保險模式，做到一切行為有法可依，增強(qiáng)法律的強(qiáng)制性，才干有力地推動和促進(jìn)生育保險制度的不斷完善和發(fā)展。目前，作為各地實(shí)行生育保險的重要依據(jù)是1994年勞動部頒發(fā)的《公司職工生育保險試行辦法》以及各地方政府制定的地方性法規(guī)，由于行政法規(guī)和規(guī)章的法律效力低，缺少剛性的法律強(qiáng)制力，各地在具體執(zhí)行過程中，靈活性過大，因此，導(dǎo)致各地生育保險執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地執(zhí)行力度不一致，實(shí)行阻力大等狀況。因此必須加強(qiáng)立法，提高生育保險的立法層次，增強(qiáng)其法律強(qiáng)制力，制定面向全國各個行業(yè)在職婦女均可合用的《生育保險條例》。這不僅是完善生育保險制度的需要，也是進(jìn)一步完善我國社會保障制度“五大保險”的重要措施之一(其他四項(xiàng)社會保險——養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷，均有國務(wù)院頒發(fā)的決定和條例作為執(zhí)法的依據(jù)，而唯獨(dú)生育保險的立法工作緩慢)，因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，對的結(jié)識婦女生育的社會價值，加強(qiáng)立法。這也是順應(yīng)國際立法趨勢和履行我國已加入國際公約的承諾義務(wù)，保障婦女合法權(quán)益的必然規(guī)定。2.擴(kuò)大生育保險覆蓋范圍目前生育保險覆蓋范圍窄、覆蓋率低是生育保險制度的重要問題，大多數(shù)從業(yè)女性得不到生育保險的救濟(jì)和保護(hù)，使其處在競爭的劣勢，從而影響婦女平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在完善生育保險制度過程中，應(yīng)根據(jù)我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，在嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育基本國策的前提下，根據(jù)各地具體情況，適當(dāng)擴(kuò)大生育保險的覆蓋范圍，而不應(yīng)僅僅局限于“城鄉(xiāng)公司及其已婚女職Zi"。(1)逐步將非正規(guī)就業(yè)的婦女，以及各種非公有制公司、集體公司、個體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司中的從業(yè)女性均納入到保險范圍之中。(2)可將覆蓋范圍擴(kuò)大到已繳納過生育保險而又失業(yè)的婦女。婦女在失業(yè)期間生育，更需要社會扶助，只要她曾參與過生育保險，就應(yīng)當(dāng)有權(quán)享受生育保險待遇。(3)對非婚生育婦女的權(quán)益也應(yīng)給予合理的法律保護(hù)。我們要根據(jù)時代和社會的發(fā)展，及時修訂本來法律規(guī)定中的不合理因素，在立法中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人人平等的憲法原則，給予非婚生育婦女合理的法律保護(hù)?！?婚內(nèi)生育戶的男性哺育義務(wù)人及節(jié)育責(zé)任承擔(dān)者也應(yīng)享有相應(yīng)的權(quán)益。生育期間給予男職工一定假期照顧自己的妻于已經(jīng)成為一種立法趨勢，全世界約有36個國家規(guī)定了“父親育兒假”。尚有一個重要方面是對做節(jié)育手術(shù)的男性，也應(yīng)給予一定的生育補(bǔ)貼和待遇。這樣不僅有效保護(hù)了男性的權(quán)利，同時有助于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的男性本位觀念，以促進(jìn)更多的男性承擔(dān)家庭的責(zé)任和節(jié)育的責(zé)任，更加體現(xiàn)了男女在家庭和生育方面的責(zé)任和權(quán)利的平等，從而有力的推動兩性的平等和諧發(fā)展。3.擬定合理的基金收繳比例，切實(shí)減輕公司承擔(dān)(1)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“以支定收，收支基本平衡”的原則管理基金的收支。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)對本地基金的收繳和使用進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查和測算，擬定合理的收繳比例，為公司減輕承擔(dān)。減少生育保險繳費(fèi)比例，原則上應(yīng)控制在0.4—0.7%之間，這樣就可以逐步消化結(jié)余的基金。也可通過提高生育保險待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)來有效調(diào)解基金節(jié)余率，如1997年陜西安康地區(qū)對支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的人均待遇可達(dá)2023元，基金結(jié)余率就下降近一半。(2)將目前已結(jié)余的基金可按照獎勵或其他合理的方式返還給公司，緩解公司承擔(dān)。同時政府財政應(yīng)加大對婦女生育保險補(bǔ)貼的投入，對已繳納生育保險的公司給予合理的財政支持，按比例配套補(bǔ)貼資金，也可通過稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵用人單位為婦女勞動者建立生育保險，例如可以規(guī)定：“對已繳納生育保險費(fèi)并按照規(guī)定執(zhí)行的用人單位，按照繳費(fèi)數(shù)額的10倍，免征