“放管服”改革背景下全面預(yù)算管理工作研究-基于高?？蒲薪?jīng)費管理工作的應(yīng)用

引言當今，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國政府職能逐步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》要求在科研領(lǐng)域進一步推進“放管服”的工作要求，充分釋放創(chuàng)新活力，完善以信任為前提的管理機制，最大程度激發(fā)科研領(lǐng)域創(chuàng)新性和活力。這對高?？蒲薪?jīng)費管理提出了更高的要求，高校要比以往更加重視預(yù)算管理在科研經(jīng)費管理中的作用，加強預(yù)算管理，規(guī)范資金使用，提升資源配置的效率。國家最新出臺的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）和《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（財教〔2021〕237號）明確提出科研資金預(yù)算采用包干制方式管理，這是“放管服”改革向深度落實的具體體現(xiàn)，突破以往預(yù)算執(zhí)行嚴格、約束性太強的局面，是對傳統(tǒng)預(yù)算管理方法的突破和創(chuàng)新。一、科研領(lǐng)域?qū)嵤┤骖A(yù)算管理的重要性全面預(yù)算管理是管理會計的一個重要應(yīng)用工具，在新《政府會計制度》應(yīng)用、行政事業(yè)單位財務(wù)管理中發(fā)揮了重要作用。目前，科研領(lǐng)域也在積極推進全面預(yù)算管理的深入實施，進行科研管理活動的優(yōu)化管理，通過預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、績效評價等實施手段管理風險，對科研工作流程、管理效率和產(chǎn)出效益等進行全面優(yōu)化提升。全面預(yù)算管理作為一項重要財務(wù)管理工具，是一項系統(tǒng)工程。預(yù)算編制是基礎(chǔ)和前提，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整是過程控制方法，績效評價是對整個過程的評價和反饋，查漏補缺、揚長補短、及時反饋，而后進入新的流程。實施全面預(yù)算管理，可以全方位監(jiān)管科研資金流向和運作，做好風險管理，讓更多的管理人員、科研人員、審計人員參與其中，有序落實各崗位職責，做到對科研資金的定期自檢自查，及時發(fā)現(xiàn)漏洞，有利于對科研資金進行全過程監(jiān)督，從源頭上避免財務(wù)風險隱患。此外，全面預(yù)算管理包括績效評價的環(huán)節(jié)，從產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益的角度評價科研資金配置和使用效果，對資源配置產(chǎn)生的問題進行可行性調(diào)整，最大化提升科研資金使用效益。二、高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀隨著國家對科技創(chuàng)新的重視和科研投入的增加，高校承擔的科研項目越來越多，承擔了我國大約80%的科研項目和任務(wù)，經(jīng)費數(shù)額穩(wěn)步增長，高校對我國科技創(chuàng)新發(fā)揮著舉足輕重的作用。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，近五年（2016年—2020年）我國高校獲得的部分科研經(jīng)費資助數(shù)額整理如表1所示。表12016年—2020年我國高等學校部分科研經(jīng)費支出情況隨著國家投入高校資金的增加，高校對科研資金的管理也越來越重視，各種科研管理制度日趨完善。但就目前各高校狀況來看，存在科研經(jīng)費使用不合理、利用率不高、科研經(jīng)費預(yù)算管理制度建設(shè)方面未及時跟進等問題?？蒲谐杀竞怂阒贫炔唤∪?、信息不透明、經(jīng)費流失嚴重、財務(wù)核算和審計監(jiān)管力度不嚴等引起科研腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。這些都在一定程度上造成了科研資源的浪費，阻礙了高?？蒲惺聵I(yè)的發(fā)展。此外，在“放管服”政策落地實施方面也存在著一些問題，部分高校認識不充分、落實不到位，具體實施方面無從下手，難以真正將“放”“管”“服”精神落到實處，出現(xiàn)了項目研究進展與經(jīng)費使用進度嚴重不匹配、報銷手續(xù)繁雜、項目結(jié)題調(diào)賬較多、對經(jīng)費使用監(jiān)管過嚴、對經(jīng)費使用徹底松綁等違背政策本意的現(xiàn)象。高校要以全面深化“放管服”改革為契機，在科研經(jīng)費管理領(lǐng)域?qū)嵤┤骖A(yù)算管理。三、目前高?？蒲薪?jīng)費全面預(yù)算管理方面存在的問題（一）高校對預(yù)算績效管理工作重要性認識不到位目前高校對科研項目的管理較為粗放，尚未充分認識到預(yù)算績效管理的重要性。多數(shù)高校為提升自身科研排名，存在“重立項、輕管理”的現(xiàn)象，鼓勵教師申報科研項目，并將科研項目等級、到校經(jīng)費數(shù)額與關(guān)鍵崗位競聘、教師職稱晉升、評先評優(yōu)等獎懲制度相掛鉤。高校很少關(guān)注項目執(zhí)行過程、資金使用效益、預(yù)算績效評價等，預(yù)算績效管理相關(guān)職能部門也是形同虛設(shè)，績效評價工作流于形式，績效評價的作用沒有發(fā)揮出來。（二）科研經(jīng)費預(yù)算管理缺乏規(guī)范性目前，多數(shù)高校科研經(jīng)費預(yù)算管理工作缺乏科學性和規(guī)范性。預(yù)算編制方面，大部分項目負責人缺乏整體財務(wù)規(guī)劃，未接受規(guī)范的預(yù)算知識培訓，預(yù)算編制比較隨意，主觀想象偏多，缺乏測算依據(jù)，不能客觀反映科研成本。科研預(yù)算編制不規(guī)范，項目申報書與財務(wù)系統(tǒng)經(jīng)濟分類科目不一致，導致經(jīng)費報銷階段預(yù)算調(diào)整頻繁，預(yù)算執(zhí)行和績效評價不能順利進行。預(yù)算績效目標的制定缺乏明確性和可操作性，績效目標未結(jié)合項目具體實際情況，導致預(yù)算編制和績效評價相互脫節(jié)。預(yù)算管理工作未落到實處，科研項目存在監(jiān)管漏洞，績效評價工作難以正常開展。對于高?？蒲泄芾聿块T而言，部分高校對科研項目的關(guān)注點在于能否獲得更高級別的科研項目立項、在研項目能否順利結(jié)題，對于科研經(jīng)費全面預(yù)算管理相關(guān)工作并不重視，缺乏健全的預(yù)算績效評價機制，經(jīng)費使用效益無法得知。（三）科研經(jīng)費預(yù)算管理信息化程度偏低經(jīng)過實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)多數(shù)高?；窘⒘丝蒲薪?jīng)費財務(wù)管理系統(tǒng)和科研項目管理系統(tǒng)，但尚未實現(xiàn)系統(tǒng)全面的科研財務(wù)一體化信息共享系統(tǒng)?？蒲许椖抗芾砼c科研經(jīng)費管理碎片化，科研人員在辦理項目立項、經(jīng)費報銷、資產(chǎn)購置、勞務(wù)費發(fā)放、審計結(jié)題驗收等業(yè)務(wù)時，手續(xù)繁瑣，需重復提供材料、重復跑腿，“讓教師少跑路，讓數(shù)據(jù)多跑腿”的辦公模式尚未完全實現(xiàn)，分散了科研人員的寶貴精力。高校缺乏科研財務(wù)一體化信息共享系統(tǒng)，各部門之間信息不暢通，缺乏信息共享，線下業(yè)務(wù)辦理手續(xù)繁瑣，極大降低了各方面工作質(zhì)量和效率。四、“放管服”改革背景下高?？蒲薪?jīng)費全面預(yù)算管理優(yōu)化策略（一）建立健全制度體系，明確主體責任在“放管服”改革背景下，高校要依據(jù)國家最新出臺的預(yù)算管理文件，規(guī)劃頂層設(shè)計。在組織機構(gòu)層面，高校成立科研經(jīng)費全面預(yù)算管理工作領(lǐng)導小組，責成相關(guān)職能部門和學院密切合作、明確各自責任。完善組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，建立健全相關(guān)制度體系，并與科研項目負責人簽訂科研經(jīng)費全面預(yù)算管理責任書，加強其責任意識。健全的全面預(yù)算管理制度體系是高?？蒲蓄I(lǐng)域?qū)嵤┤骖A(yù)算管理的制度保障。一要落實主體責任。高?？蒲许椖控撠熑耸强蒲许椖抗芾淼闹苯迂熑稳?，對科研項目全面預(yù)算管理承擔直接責任，保證經(jīng)費使用的合法性、真實性、規(guī)范性；科研管理部門對科研項目承擔管理責任，制定項目管理制度流程、預(yù)算績效考核管理辦法等。二要建立健全高?？蒲薪?jīng)費全面預(yù)算管理制度體系。制度體系構(gòu)建涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算績效考核等環(huán)節(jié)，明確相關(guān)科研管理部門和人員職責，落實到位，與職務(wù)晉升、職稱晉級掛鉤。三要制定全面預(yù)算績效管理目標。將預(yù)算管理工作落到實處，制定評價體系、明確評價方法、建立績效評價目標。實施全過程績效管理，依據(jù)項目學科、等級特點，制定科學合理、可操作性的績效評價目標、評價方法、評價指標，將經(jīng)費績效考核結(jié)果與項目申報資格、職稱晉升、獎懲等掛鉤。做好經(jīng)費使用的監(jiān)督工作，健全經(jīng)費信息公開制度。（二）實行全面預(yù)算管理、動態(tài)分類管理科研經(jīng)費全面預(yù)算管理是全過程、多維度的管理，既包括項目實施過程中科研經(jīng)費支出情況，又注重結(jié)果，評價項目科研經(jīng)費使用績效情況。全面預(yù)算管理全過程包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算績效評價。在科研領(lǐng)域“放管服”改革背景下，高?？蒲幸M行柔性化管理，適當下放科研經(jīng)費自主權(quán)，貫徹“簡約過程控制，嚴肅違規(guī)處理”的思想。要尊重科研活動“創(chuàng)新性”和“不可預(yù)見性”特征，給科研活動留出“自我更改”“自我提升”的空間，實行“剛?cè)岵钡墓芾砟Ｊ健Ｒ訌娙骖A(yù)算管理，實行動態(tài)分類管理，充分發(fā)揮全面預(yù)算工作在科研經(jīng)費內(nèi)部控制管理中的作用。1.加強預(yù)算編制的科學性、規(guī)范性預(yù)算編制工作是一項重要工作，是預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，是全面預(yù)算管理的起點。高校管理人員要不斷學習國家發(fā)布的相關(guān)文件精神，與時俱進，并結(jié)合高校特點制訂政策實施細則。高校要定期安排專業(yè)人員對科研工作者進行預(yù)算編制等工作的培訓，講解相關(guān)國家科研管理政策、財稅法律政策、預(yù)算編制方法等?？蒲腥藛T要及時與科研處、財務(wù)處人員溝通，從國家政策、專項資金管理等角度修正預(yù)算，避免“踩紅線”，明確預(yù)算編制經(jīng)濟科目與會計核算科目的差異，避開盲點，減少不必要的賬務(wù)調(diào)整。為做好預(yù)算編制工作，科研人員要明確項目研究目標、研究內(nèi)容、研究思路、研究方法等，將科研工作細化分解，通過歷史數(shù)據(jù)分析、調(diào)查研究等方式獲取課題各研究環(huán)節(jié)的大概費用，做好各經(jīng)濟科目的額度分配。高校要不斷優(yōu)化預(yù)算編制方法，采用以零基預(yù)算為主、增量預(yù)算為輔的編制方法，適當降低科研預(yù)算編制的細化程度，以適應(yīng)科研項目可能存在的不確定性問題。2.加強預(yù)算執(zhí)行的管理，實行資金動態(tài)管理機制預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算編制之后的工作，將預(yù)算編制落到實處，全過程控制和監(jiān)督科研資金的流向?？蒲胸攧?wù)一體化信息共享系統(tǒng)是實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行管理與控制的有效平臺?？蒲许椖苛㈨椫?，項目負責人將項目立項任務(wù)合同書報送財務(wù)部門，財務(wù)部門根據(jù)合同書的預(yù)算進行各經(jīng)濟項目額度的控制?？蒲腥藛T進行支出報銷時，財務(wù)部門要加強對經(jīng)費支出的審核，審核支出票據(jù)的真實性、合法性、費用支出與研究課題的相關(guān)性等，確保預(yù)算執(zhí)行規(guī)范，對于禁止列支的內(nèi)容嚴格限制，對于經(jīng)濟項目支出達到預(yù)算額度的要及時預(yù)警。科研財務(wù)一體化信息共享系統(tǒng)要利用其數(shù)據(jù)收集、信息處理、風險預(yù)警等優(yōu)勢，對預(yù)算執(zhí)行進度及時反饋，并提醒項目負責人按照項目研究進度合理使用科研經(jīng)費。高校科研管理部門、審計部門、財務(wù)部門等都通過科研財務(wù)一體化信息共享系統(tǒng)聯(lián)合對項目預(yù)算執(zhí)行情況進行管理與控制，確保預(yù)算執(zhí)行科學有效，保證科研資金流向安全、科學、合法。3.加強預(yù)算調(diào)整的科學性和嚴肅性科研活動具有創(chuàng)新性和不可預(yù)測性，因此預(yù)算調(diào)整具有不可替代的重要作用。近幾年在“放管服”改革政策實施背景下，國家提高高校的自主權(quán)，使得預(yù)算編制和調(diào)整工作更加靈活。高校要制定科學規(guī)范的預(yù)算調(diào)整審批程序，在控制好風險的基礎(chǔ)上，允許預(yù)算在國家規(guī)定的范圍內(nèi)浮動。為激發(fā)科研創(chuàng)新的活力，新政策要適當增加高校的經(jīng)費使用自主權(quán)，賦予高校在一定范圍內(nèi)的預(yù)算調(diào)整權(quán)限。預(yù)算執(zhí)行過程中，允許科研項目負責人在規(guī)定的范圍內(nèi)自主調(diào)整經(jīng)費預(yù)算，并由高校審批。當調(diào)整金額達到一定上限或科研經(jīng)費使用更改用途，需要向項目資助單位、財政部、科技部等相關(guān)部門報批?？蒲腥藛T要根據(jù)科研項目開展的實際情況，結(jié)合各經(jīng)濟項目經(jīng)費實時支出數(shù)據(jù)，與預(yù)算批復數(shù)比對，若差異較大，根據(jù)科研工作需要，確需進行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當提供調(diào)整方案、可行性報告和相關(guān)支撐材料，向所在高校提出預(yù)算調(diào)整申請。若所在高校有權(quán)限決定是否審批的，應(yīng)當安排科研管理部門會同財務(wù)部門、審計部門對提出的預(yù)算調(diào)整方案展開調(diào)研、共同研判，對預(yù)算調(diào)整理由合理、調(diào)整內(nèi)容符合規(guī)定、確實需要進行預(yù)算調(diào)整的，要審批通過，并做后續(xù)監(jiān)督跟進；若所在高校無權(quán)直接決定預(yù)算調(diào)整且應(yīng)由科研項目資助單位批復預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)按照國家規(guī)定提交預(yù)算調(diào)整申請，要堅決杜絕為迎合項目結(jié)題決算而實施預(yù)算調(diào)整。在預(yù)算編制中允許增加“不可預(yù)見費”，給經(jīng)費預(yù)算中的不可控因素留出一定的調(diào)整空間，給予科研人員充分的信任，使其能夠在科技資源配置等方面有更多的自主權(quán)，充分激發(fā)科研創(chuàng)新的活力。4.預(yù)算績效評價工作落到實處，與獎懲制度掛鉤高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效評價工作是一個系統(tǒng)工程，按工作流程包含準備工作，設(shè)計方案，實施評價，總結(jié)反饋等階段（詳見下圖1）。要重視預(yù)算績效評價工作，在全校做好組織動員工作，調(diào)動教職員工的積極性，在組織機構(gòu)設(shè)置、規(guī)范績效評價工作流程、制度建設(shè)、建立相應(yīng)獎懲機制等方面落到實處。圖1預(yù)算績效評價工作流程準備階段，高校要成立科研經(jīng)費預(yù)算績效評價委員會，制定預(yù)算績效評價目標。預(yù)算績效評價要滿足科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享的目標要求。具體設(shè)計方案階段，在組織機構(gòu)方面要成立績效評價工作組，包含各二級學院、科研、財務(wù)、人事、資產(chǎn)管理等部門以及相關(guān)專家評委等人員，做到全面覆蓋。確定績效評價對象，將各科研項目經(jīng)費使用過程、結(jié)果和產(chǎn)生效益作為績效評價對象。要建立健全科研經(jīng)費預(yù)算績效評價體系，不斷完善定量和定性相結(jié)合的績效評價指標庫，并根據(jù)科研項目特點確立科學的績效評價方法。制定績效評價指標體系要按照“誰審批資金、誰制定專項績效評價指標”的原則，且應(yīng)根據(jù)人文社科類和自然科學類的不同特點設(shè)置不同的項目評價指標體系?？冃гu價方法的選擇要結(jié)合項目學科、項目等級等特點，或采用多種評價方法相結(jié)合。實施評價階段，由高校科研經(jīng)費績效評價工作領(lǐng)導小組下達評價通知，做好評價工作信息數(shù)據(jù)采集工作，做到應(yīng)采盡采全面覆蓋，按照合適的績效評價方法計算評價結(jié)果?？偨Y(jié)反饋階段，高校要做好評價結(jié)果分析，并將績效評價結(jié)果進行信息公開，收集反饋信息，并加以應(yīng)用。將各科研項目的預(yù)算績效評價結(jié)果匯總，及時反饋給相關(guān)責任人員，與立項時設(shè)定的預(yù)算績效評價目標相比較，分析差異原因，調(diào)整下一年度預(yù)算績效目標及以后年度預(yù)算支出方向和結(jié)構(gòu)。執(zhí)行與績效評價結(jié)果相掛鉤的獎懲機制，根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果對相關(guān)科研項目責任人員進行考核，建立相應(yīng)激勵機制，將資金使用績效情況作為以后年度項目申請資格的依據(jù)。預(yù)算績效評價工作可采用高校評價和第三方評價相結(jié)合的方式，各高校要健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。5.進一步強化服務(wù)意識，全面預(yù)算管理工作更上新臺階高校在執(zhí)行科研經(jīng)費全面預(yù)算管理政策同時，要不斷提升服務(wù)意識和服務(wù)水平，充分運用大數(shù)據(jù)信息化共享平臺，積極支持科研人員從事科研項目工作。堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的現(xiàn)代化科研管理理念，做到抓大放小、有的放矢、寬嚴結(jié)合、不碰“紅線