中西代議制度功能效應(yīng)比較

中西代議制度功能效應(yīng)比較趙驥（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北武漢430068）內(nèi)容提綱：本文認(rèn)為中國人民代表大會制度與西方議會制度的差異不在于名稱和形式，而在于它們的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)。具體表現(xiàn)在兩者的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、政黨與代議機(jī)構(gòu)的關(guān)系、職權(quán)、代表和議員都存在差異。兩者都反映了各自的社會制度、歷史、文化和發(fā)展模式，我們應(yīng)當(dāng)從中國國情出發(fā)，在弄清楚西方議會制本質(zhì)的同時，適當(dāng)借鑒其為我所用的東西，為堅持和完善有中國特色的人民代表大會制度服務(wù)。關(guān)鍵詞：議會制；人民代表大會制；比較研究；中國；西方國家從古到今，作為一種政治制度的民主可以分為兩種。一種是古希臘、羅馬實(shí)行的，由全體公民參與國家和社會公共事務(wù)管理的直接民主制；另一種是近現(xiàn)代實(shí)行的，由公民通過選舉代表（或議員）組成代議機(jī)關(guān)來管理國家和社會公共事務(wù)的間接民主制。這種間接民主制就是政治學(xué)中界定的“代議制度”。這種代議制度在西方國家叫議會制度，而在中國叫人民代表大會制度。這兩種間接民主形式，都是對封建專制制度的否認(rèn)，是人類政治文明史上的創(chuàng)新。中國人民代表大會制度和西方議會制度的差異不在于名稱和形式，而在于它們的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)。一、關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)的比較這里所講的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是指一個國家的政治權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系及其構(gòu)成形式。它實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)治方法的制度化、法律化，集中地體現(xiàn)著一個國家的民主限度。西方議會是按照“三權(quán)分立”原則設(shè)計的。在政治學(xué)說史上，明確提出“三權(quán)分立”原則是始于法國政治思想家孟德斯鳩。他主張國家應(yīng)當(dāng)將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分立，使之“彼此牽制”、“協(xié)調(diào)前進(jìn)”。①美國是典型的三權(quán)分立制國家，總統(tǒng)和國會議員都分別由選民選舉產(chǎn)生，直接對選民負(fù)責(zé)，國會行使立法權(quán)，總統(tǒng)行使行政權(quán)，聯(lián)邦法院行使司法權(quán)，這三種權(quán)力機(jī)關(guān)既互相獨(dú)立，又互相制衡，不存在最高權(quán)力機(jī)關(guān)。中國人民代表大會是按照“議行合一”原則設(shè)計的。這一原則最初是馬克思總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時提出來的。他說：“公社是一個實(shí)干的而不是議會式的機(jī)構(gòu)，它既是行政機(jī)關(guān)，同時也是立法機(jī)關(guān)?！雹谒憩F(xiàn)為由公社委員會作出決議，同時由各位委員直接管理的行政部門加以貫徹執(zhí)行，即巴黎公社的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是同一機(jī)構(gòu)。而當(dāng)代中國實(shí)行的“議行合一”體制較之巴黎公社已有所發(fā)展。第一，它表現(xiàn)為由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，國家行政、司法機(jī)關(guān)由代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生，各自對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。第二，它表現(xiàn)為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)不是同一機(jī)關(guān)但行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。第三，它表現(xiàn)為國家權(quán)力機(jī)關(guān)不與行政、司法機(jī)關(guān)分權(quán)但在職能上存在分工，權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法和監(jiān)督的職能，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)行政管理職能，審判、檢察機(jī)關(guān)分別擔(dān)負(fù)審判和法律監(jiān)督的職能。就抱負(fù)狀態(tài)而言，這種“無分權(quán)、有分工”的議行合一體制，是一種更能體現(xiàn)人民主權(quán)原則、比較優(yōu)越的權(quán)力結(jié)構(gòu)。有人認(rèn)為，當(dāng)代中國的立法機(jī)關(guān)和行政、司法機(jī)關(guān)不是同一機(jī)構(gòu)，同時存在全國人民代表大會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院多個機(jī)構(gòu)，因而中國實(shí)行的并非“議行合一”的體制。這種理解是片面的。由于“議行合一”體制的本質(zhì)不在于國家立法機(jī)關(guān)和行政、司法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)上是否同一，而在于它們之間的權(quán)力關(guān)系是否同一。從憲法規(guī)范上看，國務(wù)院和其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于全國人民代表大會，它們的權(quán)力關(guān)系是同一的而非多元的。在西方分權(quán)體制中，司法部門的地位和作用十分顯著，不僅是國家三個權(quán)力中心之一，并且通常是憲政體制的“監(jiān)護(hù)人”，擁有與立法或行政機(jī)關(guān)相抗衡的權(quán)力。而在中國議行合一體制中，司法部門不僅不能與人民代表大會平起平坐，并且較之國務(wù)院的地位和作用也小得多。二、關(guān)于組織結(jié)構(gòu)的比較西方發(fā)達(dá)資本主義國家的議會多實(shí)行兩院制，分別由議長、議會委員會和議會黨團(tuán)等構(gòu)成，名稱不盡一致。最早實(shí)行兩院制的是英國，起始叫貴族院和平民院，后改稱上議院和下議院；美國、日本、加拿大、澳大利亞等國叫參議院和眾議院；法國叫參議院和國民議會；德國叫聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院；瑞士叫聯(lián)邦院和國民院；荷蘭叫第一院和第二院，等等。從目前的情況來看，內(nèi)閣制國家下議院的地位和權(quán)力高于上議院，在總統(tǒng)制國家是同等的。這種由上、下兩院共同行使議會權(quán)力的議會制，有助于互相制衡，保障立法、決策合乎其國家利益。在當(dāng)代中國，實(shí)行人民代表大會一院制。其內(nèi)部結(jié)構(gòu)分兩個層次，代表大會下設(shè)常委會。代表大會由近3000代表組成，每年春季開會一次，會期半個月左右，重要決定一些國家和地區(qū)最重要的問題。由代表大會產(chǎn)生一個常委會，200人左右，每兩個月開會一次，會期通常5天至7天，作為代表大會閉會期間經(jīng)常行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，常委會對代表大會負(fù)責(zé)，受代表大會監(jiān)督。這種把代議機(jī)構(gòu)分為兩個層次的權(quán)力組織，在西方國家議會中是沒有的，是中國人民代表大會制度的一個特點(diǎn)。它有助于避免牽掣干擾，克服兩院制的弱點(diǎn)，提高工作效率。為了充足發(fā)揮人大常委會的作用，需要研究解決人大常委會委員的專職化問題。目前，人大常委會委員中絕大多數(shù)成員都是兼職，雖可不脫離實(shí)際工作，卻不利于充足地行使人大常委會的各項(xiàng)職權(quán)。長期以來，中外學(xué)者對代議機(jī)構(gòu)設(shè)立兩院還是一院有不同的理論主張，有的認(rèn)為設(shè)立一院好，有的認(rèn)為設(shè)立兩院好。我們認(rèn)為，一個國家的代議機(jī)構(gòu)采用何種形式，是由這個國家的歷史傳統(tǒng)、民族特點(diǎn)、階級和政治力量對比關(guān)系，以及國家現(xiàn)實(shí)情況所決定的。讀過政治學(xué)說史的人都知道，馬克思主義本來的觀點(diǎn)認(rèn)為，無產(chǎn)階級國家人民的意志是統(tǒng)一的，為加強(qiáng)無產(chǎn)階級的統(tǒng)一團(tuán)結(jié)，其代議機(jī)關(guān)應(yīng)采用一院制。可是后來，列寧在領(lǐng)導(dǎo)俄國十月社會主義革命勝利后，根據(jù)俄國當(dāng)時的民族特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，建立了兩院制的蘇維埃。前社會主義國家南斯拉夫也采用過兩院制甚至多院制。相反，資本主義國家的葡萄牙、瑞典、芬蘭、丹麥、新西蘭等國，都實(shí)行一院制。三、關(guān)于政黨和代議機(jī)構(gòu)關(guān)系的比較不管西方國家還是當(dāng)代中國，政黨對代議機(jī)構(gòu)都有重要作用。但兩者不同的是：第一，中國人民代表大會在中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)下活動，西方國家政黨在議會中活動。中國是社會主義國家，堅持中國共產(chǎn)黨對人民代表大會的政治領(lǐng)導(dǎo)，這是一條基本原則。為了實(shí)現(xiàn)對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨建立了一套組織制度，一是在人民代表大會機(jī)關(guān)中建立黨委，二是在常委會中建立黨組。在實(shí)踐上，中國共產(chǎn)黨對人民代表大會實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)采用如下具體途徑：（1）根據(jù)對形勢和任務(wù)的分析，提出人民代表大會工作方針政策；（2）就國家重大問題，直接向人民代表大會提出建議案，由人民代表大會或常委會審議通過；（3）對國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人選提出建議，由人民代表大會行使任免權(quán)；（4）對人民代表大會實(shí)行具體工作領(lǐng)導(dǎo)，涉及立法工作領(lǐng)導(dǎo)、選舉工作領(lǐng)導(dǎo)、會議領(lǐng)導(dǎo)等；（5）人民代表大會機(jī)關(guān)中的黨員和干部，通過自身的努力保證黨的意見和建議轉(zhuǎn)化為國家意志，并付諸實(shí)行。西方國家的政黨只能在議會中開展活動，其政黨作用的發(fā)揮，重要是通過議會黨團(tuán)及其領(lǐng)袖實(shí)現(xiàn)的。他們在議會中提出議案，負(fù)責(zé)推選本黨在議會中的干部，討論本黨在重要立法或其他重要事項(xiàng)的態(tài)度和策略，控制議會中黨員的思想和行動，協(xié)調(diào)他們的意見和步調(diào)，實(shí)現(xiàn)本黨利益。第二，中國共產(chǎn)黨在人民代表大會中的領(lǐng)導(dǎo)地位是法定的，西方國家政黨是通過競選在議會中取得領(lǐng)導(dǎo)地位。在中國，人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的，是先有中國共產(chǎn)黨，黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得政權(quán)，然后建立人民代表大會，人民代表大會服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。對此，中國現(xiàn)行憲法有明確規(guī)定。而西方國家則不同。在西方，特別是初期建立議會的國家，如英國、美國，是先有議會，后有政黨。這些國家的政黨是在議會派別斗爭中孕育誕生的，從議會內(nèi)走向議會外，在全國范圍內(nèi)開展黨的活動，并與議會選舉聯(lián)系在一起，從而形成了兩黨制或多黨制的政黨制度。這就是說，在西方國家是議會孕育、培養(yǎng)了政黨，議會是政黨的棲息之地，又是政黨的活動舞臺。政黨的目的重要是通過競選取得議會多數(shù)，由此掌握、控制政權(quán)，在議會中進(jìn)行黨的活動，否則，政黨的作用就無從發(fā)揮。四、關(guān)于職權(quán)的比較中國人民代表大會和西方議會一般都擁有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)，這是共同點(diǎn)。但在權(quán)力地位、具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)形式上，兩者有很大的差異。第一，關(guān)于在國家政治生活中的地位與權(quán)力結(jié)構(gòu)。中華人民共和國憲法規(guī)定，“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”（憲法第57條）。在整個國家權(quán)力的縱向體系中，它處在最高一級；在中央一級國家權(quán)力體系中，它處在首要的和全權(quán)的地位。具體說，中華人民共和國主席、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和中央軍事委員會的組成都要由全國人民代表大會決定，這些機(jī)構(gòu)要對全國人民代表大會負(fù)責(zé)，全國人民代表大會有權(quán)罷免這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人。而這些機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人則只能無條件地接受全國人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，沒有任何抗衡的權(quán)力。而西方國家的立法、行政、司法三權(quán)分別由三個機(jī)關(guān)行使，并且互相制約，保持權(quán)力的平衡，不存在“議行合一”的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。第二，關(guān)于權(quán)力范圍。按照憲法和法律，中國人民代表大會重要有四大職權(quán)，即立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和重大問題決定權(quán)。此外，憲法還賦予中國人民代表大會可以行使認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的權(quán)力。這是一項(xiàng)無限的權(quán)力，西方議會是沒有的。但西方議會有一項(xiàng)古老的傳統(tǒng)權(quán)力，即財政權(quán)。政府每年的總收入和總支出都要經(jīng)議會審議通過，政府收入和開支的細(xì)目也需經(jīng)議會批準(zhǔn)，政府的每項(xiàng)開支只能限于議會批準(zhǔn)的范圍之內(nèi)。同時，政府對上一個財政年度內(nèi)收入和支出的數(shù)額要作出總結(jié)，并向議會報告。這項(xiàng)權(quán)力形象地被稱為“管理國庫的權(quán)力”或稱為“錢袋權(quán)”。這是國會制約和監(jiān)督政府的最重要的手段。一個典型的例證是1994年，美國國會與政府在預(yù)算問題上發(fā)生分歧，拖到新的財政年度開始時仍不通過財政預(yù)算，結(jié)果政府機(jī)構(gòu)無錢使用，被迫三度關(guān)門。中國人民代表大會的這一權(quán)力是薄弱的，應(yīng)當(dāng)引起重視和加強(qiáng)。當(dāng)然，也要防止走向妨礙正常行政活動的地步。第三，關(guān)于權(quán)力規(guī)范與權(quán)力保障。單從憲法規(guī)范來看，全國人民代表大會是當(dāng)代中國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有比西方議會更廣泛的職權(quán)，問題在于法律制度不完善，缺少保障機(jī)制。如憲法監(jiān)督，目前中國除了憲法規(guī)定外，嚴(yán)格地說，現(xiàn)實(shí)中還沒有真正建立起憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和憲法監(jiān)督制度。因此，現(xiàn)實(shí)中違憲的事情常有發(fā)生，卻沒有專門機(jī)構(gòu)從事這項(xiàng)監(jiān)督工作。西方國家議會的基本功能是維護(hù)資產(chǎn)階級利益，但它們在行使某些職權(quán)（如立法權(quán)、財政權(quán)和監(jiān)督權(quán)）的機(jī)制比較健全、完善。比如，為了行使憲法監(jiān)督權(quán)，西方國家在機(jī)構(gòu)上設(shè)立憲法監(jiān)督委員會或憲法法院，在法律制度上制定監(jiān)督法，在監(jiān)督形式上采用彈劾、倒閣等威懾性手段。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國國情，盡快完善我國的憲法監(jiān)督制度?？晒┻x擇的方案是：一要盡快制定監(jiān)督法，二要在人民代表大會內(nèi)部設(shè)立憲法監(jiān)督委員會。五、關(guān)于代表和議員的比較代表或議員把人民與國家聯(lián)系在一起，是代議機(jī)構(gòu)的組織細(xì)胞。沒有代表或議員的作用，代議制民主就也許是虛構(gòu)的。中國人民代表大會代表與西方國家議員相比，他們在資格、構(gòu)成、產(chǎn)生、任期、特權(quán)與義務(wù)等方面都存在差異。從資格來看，西方國家議員的基本資格是年齡、國籍和居住地的限制。在美國，眾議員規(guī)定年滿25歲，而參議員則必須年滿30歲；眾議員加入美國國籍要滿7年，而參議員必須已滿9年。英國、法國、日本等國都有類似規(guī)定。在某些西方國家尚有“不相容原則”，（不得兼任政府職務(wù)）的限制和實(shí)行保證金制度。如英國規(guī)定每一候選人須交150英鎊保證金，在選舉中若未獲得該選區(qū)1/8的票數(shù)，保證金即被沒收。與西方國家議員資格相比，中國人大代表資格具有廣泛性和普遍性的特點(diǎn)。中國憲法規(guī)定凡年滿18歲的公民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。從構(gòu)成來看，西方國家議員的人數(shù)較少，是專門的、職業(yè)性的職務(wù)。以美國為例，眾議員是435人（按各州人口比例選舉產(chǎn)生），參議員是100人（按每州2人選舉產(chǎn)生）。在兩院議員構(gòu)成中，律師占了相稱大的比例，在眾議院占43%左右，而在參議院達(dá)成60%。③中國人民代表大會代表的人數(shù)較多，并且多是兼職的。目前全國人民代表大會代表近3000人，是世界議會之最。從整體上看，我國人民代表大會代表的素質(zhì)是高的，但仍有進(jìn)一步提高的必要。如有些人不具有相應(yīng)的專業(yè)知識，參政意識與能力不強(qiáng)；有的還缺少從政的愛好。同時，在代表結(jié)構(gòu)中政府官員所占比例過多，由于他們?nèi)蝿?wù)過重或兼職過多，無暇顧及人民代表大會工作。上述情況同中國人民代表大會這一權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和作用是不太適應(yīng)的，有待改革和完善。從產(chǎn)生來看，在西方國家，上議院議員的產(chǎn)生重要有四種方式：一是由選民直接選舉產(chǎn)生，如美國、日本；二是由間接選舉產(chǎn)生，如法國；三是由任命產(chǎn)生，如德國；四是由世襲產(chǎn)生，如英國。下議院議員一般都按普遍、平等、直接原則，在議會選區(qū)競選產(chǎn)生，大體涉及候選人提名、組織競選班子、開展競選動員、選民登記和投票、選票記錄和公布選舉結(jié)果等五個階段。西方國家議員選舉的重要弊端是“金錢政治”。其競選費(fèi)用來源重要有五個方面：一是候選人本人及其家族；二是個人的捐款；三是公司和特殊利益集團(tuán)的捐款；四是本黨資助；五是政府補(bǔ)貼。競選費(fèi)用浩大，易為財團(tuán)操縱。中國全國人民代表大會代表是按省、自治區(qū)、直轄市的人口比例分派名額，由間接選舉和差額選舉產(chǎn)生，其選舉費(fèi)用由國庫開支。中國人民代表大會代表選舉的重要弊端是缺少競爭機(jī)制。一定條件下，競爭是事物發(fā)展的動力和規(guī)律。互相之間無競爭就會缺少活力。可考慮從中國國情出發(fā)，有計劃有環(huán)節(jié)地建立有一定競爭機(jī)制的代表選舉制度。從任期來看，西方國家上議院議員一般為6年，下議院議員為2至4年。美國參議員任期6年，每屆國會屆滿時改選1/3，眾議員任期與國會任期相同，每兩年所有改選。日本參議員任期為6年（每3年改選其中半數(shù)），眾議員任期為4年。在我國，全國人民代表大會代表和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)人民代表大會代表每屆任期5年鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民代表大會代表每屆任期3年。代表或議員的任期如何最合適？很難一概而論，應(yīng)由各國根據(jù)實(shí)際情況而定。從特權(quán)來看，西方國家議員重要有三條，即（1）言論免責(zé)權(quán)（在議院內(nèi)的發(fā)言免受追究）；（2）人身免捕權(quán)（在議院開會和往返途中不受逮捕）；（3）獲得高報酬權(quán)。中國人民代表大會代表的特權(quán)也有三條，即（1）人民代表大會會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究；（2）非經(jīng)人民代表大會主席團(tuán)或人民代表大會常委會許可，不受逮捕或刑事審判；（3）人民代表大會代表在執(zhí)行代表職務(wù)時，有權(quán)依照法律享受國家給予的補(bǔ)貼和物質(zhì)上的便利。中國人民代表大會代表和西方國家議員在特權(quán)上的差異，重要體現(xiàn)在獲得報酬權(quán)上。由于中國人民代表大會代表多是兼職的，只享受國家的物質(zhì)幫助權(quán)。而西方國家議員是專門的、職業(yè)性的職務(wù)，享有高報酬權(quán)。從2023年1月起，美國議員平均月薪為97497元。除月薪之外，議員還享有其他特殊待遇，如可以分派到至少有三室一套的辦公室，領(lǐng)到可雇用18名助手和工作人員的津貼，每年可免費(fèi)來往于華盛頓和其選區(qū)33次，尚有電話、電報津貼和數(shù)千元的文具費(fèi)。議員還享受健康保險、人壽保險和較優(yōu)厚的退休年金等。從義務(wù)來看，西方國家議員大體有三條：第一是忠于憲法；第二是遵守議院的會議紀(jì)律和規(guī)則；第三是財產(chǎn)公開，嚴(yán)禁受賄。中國人民代表大會代表的重要義務(wù)有四條：第一是模范遵守憲法和法律，協(xié)助貫徹執(zhí)行憲法和法律；第二是密