縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政政策研究

縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政政策研究"內(nèi)容摘要：

在新的戰(zhàn)略機(jī)遇期和全面建設(shè)小康社會(huì)期間，壯大和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，有著極其重要的戰(zhàn)略意義。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，如何調(diào)整財(cái)政職能，制定有利于我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政政策，是一個(gè)上下關(guān)注的問(wèn)題。本課題報(bào)告以山東、新疆、重慶和湖北為例，從描述我國(guó)建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開放25年以來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的軌跡入手，進(jìn)而評(píng)介財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策得失，探討21世紀(jì)初期中央、省、市州縣（市）級(jí)財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的對(duì)策。

一、引言

郡縣治，天下安。古往今來(lái)，歷朝歷代對(duì)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重視。中共十六大報(bào)告提出壯大縣域經(jīng)濟(jì)的號(hào)召，這是中央黨政文件第一次使用縣域經(jīng)濟(jì)這一概念。十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，這充分表明黨中央對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度重視。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)是指以縣級(jí)行政區(qū)劃為地理空間，以縣級(jí)政權(quán)為調(diào)控主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化配置資源，具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：縣域經(jīng)濟(jì)屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)范疇，是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)；縣域經(jīng)濟(jì)具有一個(gè)特定的地理空間，是以縣級(jí)行政區(qū)劃為地理空間，區(qū)域界線明確；縣域經(jīng)濟(jì)有一個(gè)縣級(jí)政權(quán)作為市場(chǎng)調(diào)控主體，有一個(gè)縣級(jí)財(cái)政，因此，縣域經(jīng)濟(jì)有一定的相對(duì)獨(dú)立性，并有一定的能動(dòng)性；縣域經(jīng)濟(jì)具有地域特色，這種地域特色與其地理區(qū)位、歷史人文、特定資源相關(guān)聯(lián)；縣域經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，具有開放性；縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是功能完備的綜合性經(jīng)濟(jì)體系，縣域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、分配各環(huán)節(jié)，一、二、三產(chǎn)業(yè)各部門，但是，縣域經(jīng)濟(jì)又不同于國(guó)民經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)不能小而全，要宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則（旅）游，注重發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，突出重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)；縣域經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主題和方向。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是解決三農(nóng)問(wèn)題的新的切入點(diǎn)，是全面推進(jìn)小康建設(shè)的重要任務(wù)（《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)》工作部：中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)）。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)的總和?？h域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)，一般以城鎮(zhèn)為中心，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)為主體，是由一、二、三產(chǎn)業(yè)各種經(jīng)濟(jì)成分構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)。具有鮮明的區(qū)域性、綜合性、開放性和中界性特征（國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司：《加快發(fā)展努力壯大縣域經(jīng)濟(jì)》。《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2004.4）。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)是以行政縣（包括縣級(jí)市、旗等）為區(qū)域范圍，以縣一級(jí)獨(dú)立財(cái)政為標(biāo)志，以縣城為中心、集鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地，不同層次經(jīng)濟(jì)要素間的聯(lián)系為基本結(jié)構(gòu)，通過(guò)雙向反饋的人力流、物資流、資本流和信息流而發(fā)揮整體功能的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為支柱的行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是開放型，是極化型區(qū)域經(jīng)濟(jì)。從地域總體和經(jīng)濟(jì)整體看，縣域經(jīng)濟(jì)既有城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)兩類區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，又具有與城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)兩類區(qū)域經(jīng)濟(jì)不同的特點(diǎn)（朱舜：縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)通論，2001）。

第四種觀點(diǎn)與第三種觀點(diǎn)在定義上相似，但是在特征上則認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)是典型體現(xiàn)中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)（城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村）、典型體現(xiàn)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)矛盾、其核心問(wèn)題是三農(nóng)問(wèn)題（閆恩虎：縣域經(jīng)濟(jì)及其發(fā)展思路探索。中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2004）。

本課題研究后認(rèn)為，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的界定第一種觀點(diǎn)更具合理性。縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)是在縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上提出的概念。縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)要求在全面建設(shè)小康社會(huì)精神和科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。因此，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不僅要注重人均GDP、財(cái)政收入水平等傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提高，更要注重教育科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等與人民實(shí)際生活水平密切相關(guān)的社會(huì)指標(biāo)的提高。它體現(xiàn)的是以人為本的發(fā)展理念，要求我們超越傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。勿須諱言，由于國(guó)情限制，建國(guó)以來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展被有意無(wú)意忽視了，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)這一概念的提出無(wú)疑是一次革命。

（二）縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)模式與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)是以國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)為依據(jù)，遵循社會(huì)化大生產(chǎn)分工與協(xié)作原則和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，依靠科技進(jìn)步，合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)濟(jì)構(gòu)成工業(yè)化、社會(huì)載體城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化、綜合發(fā)展持續(xù)化、人口生育計(jì)劃化、科技教育普及化、管理運(yùn)行法制化、土地資源利用科學(xué)化、社會(huì)保險(xiǎn)普遍化以及消費(fèi)方向綠色化。

縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有GDP、人均GDP、財(cái)政一般預(yù)算收入、人均財(cái)政一般預(yù)算收入、居民儲(chǔ)蓄存款余額、人均居民儲(chǔ)蓄存款余額、農(nóng)民人均純收入、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額、人均固定資產(chǎn)投資完成額、財(cái)政一般預(yù)算收入占GDP的比重、新增居民儲(chǔ)蓄存款占GDP的比重、規(guī)模以上工業(yè)利稅總額占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重、工業(yè)增加值占GDP的比重等（河南省調(diào)整縣域經(jīng)濟(jì)考核體系，南方農(nóng)村報(bào)2004.8.10），其中最主要的是人均GDP指數(shù)、人均財(cái)政一般預(yù)算收入指數(shù)和人均財(cái)政支出指數(shù)。

基本指標(biāo)綜合指標(biāo)

（一）體面的生活水平

1.人均純收入（人均可支配收入）收入指數(shù)

（二）知識(shí)或教育

1.成人識(shí)字率成人識(shí)字率指數(shù)

2.綜合毛入學(xué)率綜合毛入學(xué)率指數(shù)教育指數(shù)

（三）健康長(zhǎng)壽的生活

1.出生人口的預(yù)期壽命預(yù)期壽命指數(shù)

圖1衡量城鄉(xiāng)發(fā)展差別的指標(biāo)體系

資料來(lái)源：參照《2002年人類發(fā)展報(bào)告》。P.246.

本課題采用UNDP的人類發(fā)展指數(shù)作為衡量縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)。為便于分析，僅選擇其中人均純收"入，即收入指數(shù)作為研究重點(diǎn)。

（三）財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑與手段

從一定意義上講，財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接手段和間接手段。直接手段包括直接投資辦企業(yè)、上項(xiàng)目來(lái)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，間接手段是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿等來(lái)調(diào)控縣域經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮財(cái)稅政策四兩撥千斤的作用，綜合運(yùn)用國(guó)債、稅收、財(cái)政貼息等多種政策手段，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，培育和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的各類市場(chǎng)主體，為它們的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，創(chuàng)造更加公平、開放、寬松的財(cái)稅環(huán)境，不斷增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

本課題認(rèn)為，在研究財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策中，要特別注重財(cái)政體制改革與創(chuàng)新對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。要重點(diǎn)研究以下三個(gè)方面：一是如何進(jìn)一步規(guī)范和完善財(cái)政管理體制，完善中央對(duì)縣域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法，調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。二是在統(tǒng)一稅政前提下，研究落實(shí)賦予縣域適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。三是如何進(jìn)一步完善省級(jí)以下財(cái)政體制。在合理劃分省級(jí)以下各級(jí)政府支出和收入范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)縣域財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。

二、我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史回顧與現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程及基本經(jīng)驗(yàn)

由于改革前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和幾千年來(lái)自然經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)的影響，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程十分緩慢，主要表現(xiàn)為由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)強(qiáng)縣的轉(zhuǎn)變。

新中國(guó)成立到改革開放前，縣域經(jīng)濟(jì)由男耕女織型小農(nóng)經(jīng)濟(jì)集合體轉(zhuǎn)變?yōu)榧w合作農(nóng)業(yè)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方國(guó)營(yíng)及大集體工業(yè)三部分組成的特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，可稱為老三塊結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)下，為服從服務(wù)于重工業(yè)化的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，縣域經(jīng)濟(jì)的五小工業(yè)（大都是地方國(guó)營(yíng)工業(yè)及一部分大集體工業(yè)）成為老三塊結(jié)構(gòu)的主體和領(lǐng)頭羊。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的前期，即短缺市場(chǎng)尚未轉(zhuǎn)向相對(duì)過(guò)剩經(jīng)濟(jì)以前，通過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)改造的廣大的新型雙層經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)單位，與適應(yīng)短缺市場(chǎng)并填補(bǔ)國(guó)有大中型企業(yè)改革滯后所留下空間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，成為老三塊結(jié)構(gòu)中充滿活力和競(jìng)爭(zhēng)力的主體。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)幾乎是無(wú)工不富，是大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。在這個(gè)時(shí)期，也是我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)揮聚集諸種資源要素，生產(chǎn)力發(fā)展最快的一個(gè)時(shí)期。由于千千萬(wàn)萬(wàn)充滿活力和競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)戶與廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這些新型市場(chǎng)主體的發(fā)育、成長(zhǎng)，縣域經(jīng)濟(jì)一時(shí)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)中最具生機(jī)活力、最具發(fā)展?jié)摿Φ幕炯?xì)胞或基本單元。20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)由長(zhǎng)期的短缺經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)過(guò)剩的經(jīng)濟(jì)后，支撐縣域經(jīng)濟(jì)的上述兩類市場(chǎng)主體受到前所未有的沖擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)失去了大部分原有的市場(chǎng)空間，已由過(guò)去的無(wú)工不富變?yōu)?0年代的無(wú)工不虧，連異軍突起代表的蘇南模式也受到挑戰(zhàn)，更不用說(shuō)一部分以雙層經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)為主體的縣域經(jīng)濟(jì)陷入農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣的困境。

回顧我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展歷程，總結(jié)我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是改革開放以來(lái)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，不管是在全國(guó)極具代表性的蘇南模式、溫州模式、珠江模式，還是具有本地特色的山東、重慶、新疆和湖北的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其主要特點(diǎn)：一是搶抓機(jī)遇，迅速發(fā)展壯大；二是依據(jù)本地特色（資源、地域及人文等）發(fā)展壯大；三是積極利用兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源；四是主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)政府的扶持和幫助。從一定意義上講，在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期與中期，國(guó)家財(cái)政政策的支持是極其重要的。

（二）當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀及成因分析

1.當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀

2.造成我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的成因分析

（3）分稅制財(cái)政體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。改革開放至1994年以前，除少數(shù)貧困縣外，大多數(shù)縣（市）都擁有穩(wěn)定的收入來(lái)源。一是農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展；二是中央放權(quán)讓利政策實(shí)施。在這種政策支持下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境較寬松，縣級(jí)調(diào)控能力有所加強(qiáng)。

（4）城市化推進(jìn)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤導(dǎo)。市管縣＋縣改市＝加快城市化。在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲等地的市管縣和一些縣改市，是在第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度上進(jìn)行的，促進(jìn)了當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是事實(shí)。但是，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)縣改市及市帶縣進(jìn)程過(guò)急過(guò)快，尤其是相當(dāng)一部分不具備非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件的縣匆忙改市，加之伴隨著成千上萬(wàn)的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，造成了我國(guó)城市化的大躍進(jìn)。全國(guó)縣級(jí)市由1985年的158個(gè)上升到現(xiàn)在的400個(gè)。雖然這次城市化運(yùn)動(dòng)對(duì)改變傳統(tǒng)的小城區(qū)、大農(nóng)村、小工業(yè)、大農(nóng)業(yè)的二元結(jié)構(gòu)有很大的促進(jìn)作用，但其負(fù)面影響是極其深遠(yuǎn)的，主要表現(xiàn)為資源的浪費(fèi)、環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不可持續(xù)性。

三、財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策分析與建議

（一）我國(guó)財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的基本評(píng)估

以改革開放為界，我國(guó)財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策可分為兩大階段：①新中國(guó)建立至改革開放始；②改革開放以來(lái)。第一階段雖然可分為若干小階段，但就財(cái)政政策手段的運(yùn)用和目的而言，主要是圍繞國(guó)家重工業(yè)化＋趕超戰(zhàn)略服務(wù)的，其目的是：廣大農(nóng)村地區(qū)（縣域）為國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略提供資金積累、資源供給和消費(fèi)市場(chǎng)。在高度中央集權(quán)體制下，國(guó)家財(cái)政雖然為廣大農(nóng)村、小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了一些資金支持（諸如五小工業(yè)），但通過(guò)工農(nóng)業(yè)品價(jià)格剪刀差，國(guó)家從農(nóng)村、小城鎮(zhèn)集聚了約1萬(wàn)億元用于國(guó)家工業(yè)化建設(shè)，致使我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)基本處于停滯狀態(tài)，尤其是縣域工業(yè)化日漸勢(shì)微。從一定意義上講，我國(guó)改革開放始于農(nóng)村。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制開啟了我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之門。也可以說(shuō)，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)工業(yè)化自改革開放始。改革開放以來(lái)，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了驚人成就，國(guó)家財(cái)政的支持功不可沒(méi)。擇其要而言之，財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段分為政策支持和資金支持，亦可稱之謂間接支持（投入）和直接支持（投入）。與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變遷相對(duì)應(yīng)的是：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)時(shí)期的財(cái)政政策是以直接（資金）支持為主，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌即社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制生成時(shí)期是以間接（政策）支持為主；隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的演進(jìn)，國(guó)家財(cái)政職能隨之不斷調(diào)整，從財(cái)政直接投資支持縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域逐步退出，開始進(jìn)入非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，其分界線可以1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)施為標(biāo)志。

由于我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)施的是追趕戰(zhàn)略，作為國(guó)家財(cái)政政策的核心任務(wù)與目標(biāo)就是支持經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。從這個(gè)意義上講，改革開放以來(lái)的財(cái)政政策，包括支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策總體上是正確的，行之有效的，其直接成就是廣大縣域人口實(shí)現(xiàn)溫飽，開始進(jìn)入小康社會(huì)，人均GDP實(shí)現(xiàn)了1000美元；其存在的主要問(wèn)題是東中西差距與城鄉(xiāng)人民生活水平差距進(jìn)一步擴(kuò)大，由此引發(fā)的可持續(xù)發(fā)展矛盾日益尖銳。與公共財(cái)政職能調(diào)整滯緩，越位與缺位并存；其直接后果是，全國(guó)大多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難依然存在，且有加劇的態(tài)勢(shì)，尤其是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相悖，由此引發(fā)出諸多新的民生矛盾；凸現(xiàn)出大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)或可持續(xù)發(fā)展的困難。

（二）我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想和基本原則

1.社會(huì)公平發(fā)展原則

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展并不犧牲效率是現(xiàn)代各國(guó)政府面臨的最基本、最重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)選擇。處理好這一問(wèn)題有助于政府在財(cái)政上采取有效措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而在政治上更好地維護(hù)社會(huì)秩序，保障社會(huì)和法律體系的有效運(yùn)行及在倫理上使社會(huì)成員樹立良好的道德規(guī)范和價(jià)值取向。根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)精神和科學(xué)發(fā)展觀要求，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須堅(jiān)持社會(huì)公平發(fā)展的原則，其基本內(nèi)容就是制度公平和政策公平，具體內(nèi)容包括以下四個(gè)層次：一是權(quán)利公平。即要求社會(huì)中的制度安排和非制度安排給每個(gè)人的生存、發(fā)展權(quán)力是平等的，勞動(dòng)的權(quán)利、受教育的權(quán)利、職業(yè)的選擇權(quán)等等不能受家庭背景、種族、性別以及資本占有狀況等的限制和影響。二是效率公平。發(fā)展是最根本的問(wèn)題，拋開效率而言發(fā)展是沒(méi)有意義的。三是機(jī)會(huì)公平。針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的資源（物質(zhì)資源和精神資源）占有不平等而導(dǎo)致人（或企業(yè)）的發(fā)展起點(diǎn)不平等、競(jìng)爭(zhēng)不平等的客觀實(shí)際，社會(huì)公平體系還必須提供機(jī)會(huì)均等。四是分配公平。社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)最終必然體現(xiàn)在分配財(cái)富的占有上，因而分配公平是社會(huì)公平的根本內(nèi)涵和最高層次。分配是否公平，往往對(duì)社會(huì)制度和社會(huì)秩序的維護(hù)與穩(wěn)定起著決定性作用。

2.以人為本發(fā)展原則

以人為本源于西方哲學(xué)中的人本主義思潮和中國(guó)哲學(xué)的人本論或民本論。人本主義（Humanism）一詞來(lái)自拉丁文的Humanitas，Humanitas最早出現(xiàn)在古羅馬西塞羅和格利烏斯的著作中，意思是指人性、人情、萬(wàn)物之靈，也指一種能促使個(gè)人的才能得到最大限度的發(fā)展的教育制度。人本主義在不同的歷史階段具有不同的理論形態(tài)和特色。我國(guó)思想史中的人本論思想肯定了人在萬(wàn)物中的卓越和偉大，視人為天地之靈，表達(dá)了對(duì)人的生命、價(jià)值和意義的關(guān)愛和尊重。孟子集民本論之大成，對(duì)以人為本作了全面闡發(fā)。馬克思主義肯定人是歷史的目的而不是手段，突出人的本質(zhì)是社會(huì)關(guān)系的總和，強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)是政治國(guó)家的基礎(chǔ)，主張人的解放和發(fā)展是衡量社會(huì)進(jìn)步的尺度。黨的十六屆三中全會(huì)指出的堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展的科學(xué)的發(fā)展觀就是對(duì)馬克思以人為本發(fā)展觀的運(yùn)用和發(fā)展。為保證縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，就必須堅(jiān)持以人為本的原則，適度控制縣域人口數(shù)量，提高縣域人口質(zhì)量，改善縣域人口結(jié)構(gòu)；縮小縣域與城市、縣域內(nèi)人口之間的貧富差距；完善民主與法治；維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.可持續(xù)發(fā)展原則

羅馬俱樂(lè)部發(fā)表了有名的研究報(bào)告《增長(zhǎng)的極限》，明確提出持續(xù)增長(zhǎng)和合理的持久的均衡發(fā)展的概念。可持續(xù)發(fā)展是人類在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在不破壞資源和環(huán)境承載能力的條件下，使自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)的復(fù)合系統(tǒng)得到協(xié)調(diào)發(fā)展。胡錦濤同志在2004年12月5日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出節(jié)約能源、資源是優(yōu)化結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)。必須堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)高消耗、高污染、低產(chǎn)出的狀況，全面轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。要堅(jiān)持開發(fā)與節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，逐步構(gòu)建節(jié)約型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，走出一條具有中國(guó)特色的節(jié)約型發(fā)展道路。為此，國(guó)家財(cái)政必須探索新的支持手段，減輕縣（市）財(cái)政困難，增加對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展財(cái)力支持，轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

4.和諧社會(huì)發(fā)展原則

這一原則是目標(biāo)原則。和諧是中國(guó)哲學(xué)和思想文化史的核心和"精神特質(zhì)?？鬃拥闹杏顾枷耄铀及l(fā)展孔子的中庸思想，認(rèn)為中、和是整個(gè)宇宙中一個(gè)根本的和普遍的法則。孟子則提出了天人合一思想。西方思想史也曾明確提出和諧概念。然而，最為科學(xué)的當(dāng)屬馬克思主義社會(huì)和諧觀。在其社會(huì)和諧思想中，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系是影響社會(huì)和諧的根本原因，而生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證和諧則是社會(huì)和諧的根本保證。在人與社會(huì)的關(guān)系上，馬克思說(shuō)：正像社會(huì)本身生產(chǎn)作為人的人一樣，人也生產(chǎn)社會(huì)。在人與自然的關(guān)系上，雖然人在一定程度上是自然的產(chǎn)物，但自然也在按人化的方式同人發(fā)生關(guān)系，成為人化自然界。恩格斯指出：我們不要過(guò)分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利，對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們。胡錦濤同志在2004年12月5日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出堅(jiān)持以人為本，努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)公平、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，要把廣大人民群眾迫切要求解決的問(wèn)題，作為我們的工作重點(diǎn)。積極擴(kuò)大就業(yè)，努力完善社會(huì)保障體系，逐步理順?lè)峙潢P(guān)系，加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，是維護(hù)群眾利益、促進(jìn)社會(huì)公平、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)。這些論斷深刻地指出了人與社會(huì)、人與自然的辯證和諧關(guān)系，形成了馬克思主義社會(huì)和諧理論的基本內(nèi)容，為財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了目標(biāo)?？h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧主要是消除縣域內(nèi)外的貧富差距，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然共生共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑選擇和政策建議

樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，財(cái)政部門肩負(fù)著重要的職責(zé)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，財(cái)政部門必須大力支持五個(gè)統(tǒng)籌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，尤其是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。財(cái)政部長(zhǎng)金人慶在《求是》雜志上撰文指出：在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政作為政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)無(wú)旁貸，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行作法。財(cái)政部門不能把建設(shè)公共財(cái)政與財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)，不能簡(jiǎn)單地算財(cái)政賬、收支賬，還必須算經(jīng)濟(jì)賬、政治賬，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局中確定財(cái)政工作的位置，牢固樹立發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)和經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政的理念，把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而帶動(dòng)財(cái)政發(fā)展作為財(cái)政工作的突出任務(wù)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑選擇是：①調(diào)整財(cái)政職能，建構(gòu)起有中國(guó)特色的公共財(cái)政框架，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀到農(nóng)村；②創(chuàng)新財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方式、途徑和手段，重整國(guó)家財(cái)政信用；③進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，重點(diǎn)完善省以下財(cái)政體制，建立科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

1.進(jìn)一步完善和調(diào)整中央對(duì)省市縣、省對(duì)市縣財(cái)政體制，保護(hù)地方政府、尤其是縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性

在現(xiàn)行政府體制架構(gòu)下，財(cái)政體制設(shè)計(jì)是否合理和調(diào)整是財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心政策。本課題認(rèn)為，改革開放以來(lái)的財(cái)政體制改革與創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，尤其是1994年的分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，對(duì)保證中央政府財(cái)力的汲取、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的提升，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展起到了舉世矚目的作用。勿庸諱言，隨著國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的差異等，加上分稅制財(cái)政體制固有的不足或矛盾，這一體制的實(shí)施和運(yùn)行，加劇了全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，不利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，不利于緩解全國(guó)區(qū)域分配不公，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施和深化，致使全國(guó)性的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難有擴(kuò)大的趨勢(shì)，凸現(xiàn)出三農(nóng)問(wèn)題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的困擾。對(duì)此，本課題建議，一是取消分稅制財(cái)政體制中的老體制上交，實(shí)現(xiàn)真正的財(cái)政體制并軌運(yùn)行；二是在現(xiàn)行稅制框架內(nèi)，調(diào)減增值稅中各級(jí)政府的分成比例；三是確立中央、省、縣各級(jí)政府（財(cái)政）中的主體稅種；四是明確規(guī)定地方政府稅收立法權(quán)和發(fā)債權(quán)，將地方稅收征收機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)財(cái)政管理，降低政府運(yùn)行成本，尤其是稅收征收管理成本。

2.強(qiáng)縣虛鄉(xiāng)，推廣省直管縣的財(cái)政管理體制

研究和實(shí)證分析表明，20世紀(jì)80年代初期實(shí)行的市管縣體制的弊端明顯。從某種意義上講，市管縣體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市化發(fā)展的一種范式。人為地拼湊經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政式擴(kuò)大城市規(guī)模的后果是相互掣肘，阻礙了我國(guó)廣大縣域特色工業(yè)化道路的探索和有區(qū)域、民族特色城市化道路的選擇。本課題建議，一是在有條件的中西部地區(qū)，逐步推廣浙江特色的省直管縣模式；二是適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化，在實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中，因地制宜地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行分類管理，有條件的可開展安徽省的鄉(xiāng)財(cái)縣管體制試點(diǎn)。

3.按照社會(huì)公平發(fā)展原則，中央財(cái)政應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)解決三農(nóng)問(wèn)題

所謂三農(nóng)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是我國(guó)廣大農(nóng)村、小城鎮(zhèn)（縣域）工業(yè)化道路選擇和實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。本課題認(rèn)為，三農(nóng)問(wèn)題的根本解決將伴隨我國(guó)整個(gè)新型工業(yè)化進(jìn)程，三農(nóng)問(wèn)題的根本解決在于我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的完成?；蛘哒f(shuō)，三農(nóng)問(wèn)題的解決或出路在工業(yè)化，而絕不是在農(nóng)村。三農(nóng)問(wèn)題的根源是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分治的惡果，根治其惡果的辦法只能是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，探索出一條有中國(guó)特色、適應(yīng)廣大縣域?qū)嶋H的工業(yè)化道路。面對(duì)入世、全面建設(shè)小康社會(huì)新的發(fā)展階段，結(jié)合四省市區(qū)的實(shí)際，本課題建議，一是按照事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等原則，中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)中小學(xué)教師工資發(fā)放、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)保障等職責(zé)，以確保社會(huì)成員、尤其是廣大農(nóng)村區(qū)域人民分享全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；二是整合中央和省市支農(nóng)資源，建立專項(xiàng)支農(nóng)預(yù)算和國(guó)土與環(huán)境保護(hù)基金，重點(diǎn)支持農(nóng)田、牧區(qū)建設(shè)、農(nóng)村水土保持、環(huán)境維護(hù)與治污等，以確保我國(guó)有一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境；三是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范一般性（均等化）轉(zhuǎn)移支付方式和制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的順利實(shí)施，以建立起新型的縣鄉(xiāng)行政體制。

4.改革和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化和調(diào)整其結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展

（1）進(jìn)一步加大中央對(duì)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。分稅制實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重快速上升，而省以下、尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的比重逐步下降?？h鄉(xiāng)財(cái)政的困難與目前縣鄉(xiāng)政府自有財(cái)力太弱有直接關(guān)系；縣鄉(xiāng)自有財(cái)力弱小雖然與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠有直接關(guān)系，但不能不說(shuō)與現(xiàn)行財(cái)政體制的弊端和中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小有其現(xiàn)實(shí)的關(guān)聯(lián)?？梢姡M(jìn)一步加大中央財(cái)政對(duì)地方、尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大其規(guī)模是現(xiàn)實(shí)選擇。

（2）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建科學(xué)的、有中國(guó)特色的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。一是借鑒德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)