完善地方財(cái)政體制相關(guān)問題思考

完善地方財(cái)政體制相關(guān)問題思考"摘要：地方財(cái)政體制的完善是目前中國財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。在論證多級地方財(cái)政體制存在必要性的基礎(chǔ)上，分析了中國目前四級地方財(cái)政體制存在的問題，提出從政府級次和財(cái)政層次方面對其進(jìn)行重新規(guī)劃，并從事權(quán)和支出范圍、財(cái)權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付制度三個(gè)方面對完善各級地方政府間的財(cái)政關(guān)系提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政體制；政府級次；財(cái)政層次

公共財(cái)政體制的基本模式是分級獨(dú)立的分稅制體制，我國目前基本上建立了比較規(guī)范的中央政府和省級政府間的財(cái)政關(guān)系，但省級以下政府之間沒有確定一個(gè)較為合適的責(zé)任和財(cái)力分配模式，地方各級政府間的財(cái)政關(guān)系還未理順，地方各級財(cái)政還未成為真正獨(dú)立的一級財(cái)政。因此，如何明確界定地方各級政府的職責(zé)范圍，并在此基礎(chǔ)上清晰界定和劃分地方各級政府的事權(quán)，劃分支出和收入，使各級政府都有履行自己社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的財(cái)力和財(cái)權(quán)，建立真正的分級財(cái)政體制成為亟待解決的問題。

一、多級地方財(cái)政體制存在的必要性

公共財(cái)政是作為為社會(huì)公眾的財(cái)政，作為為市場提供公共產(chǎn)品的財(cái)政，建立公共財(cái)政的前提是處理好政府與市場的關(guān)系，把握好公共財(cái)政的支出范圍。明確界定各級地方政府的事權(quán)，首先要明確政府和市場的邊界，即在公共財(cái)政框架下哪些是政府該干的，哪些可以由市場來做，解決好政府活動(dòng)范圍的“缺位”與“越位”問題，在此基礎(chǔ)上，再來合理劃分各級地方政府事權(quán)。一般來說，目前，公共支出應(yīng)該退出競爭性、盈利性領(lǐng)域，公共財(cái)政的支出范圍被界定在諸如基礎(chǔ)教育、行政管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等“市場失靈”的領(lǐng)域。

建立公共財(cái)政、履行好財(cái)政的職能必須從公共產(chǎn)品入手。公共產(chǎn)品具有供給上的非排他性和消費(fèi)上的非競爭性，這一特性決定了公共產(chǎn)品提供上的“免費(fèi)搭車”和“囚徒困境”問題，難以通過市場達(dá)到資源的充分利用和有效配置，因而公共產(chǎn)品一般是由政府提供的，并主要通過征稅為其提供費(fèi)用來源。當(dāng)某些地方政府由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其他地區(qū)同等的最低的基本公共服務(wù)時(shí)，上級政府有責(zé)任在財(cái)政上幫助那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府。

不同層次的公共產(chǎn)品具有不同的受益范圍和不同程度的外溢性，比如說路燈具有供給上的非排他性和消費(fèi)上的非競爭性，是典型的純公共產(chǎn)品，但是路燈的受益范圍極小，甚至僅僅局限在某個(gè)街區(qū)，外溢性較小，因而適合較低一級的地方提供。相比之下，義務(wù)教育的外溢性要強(qiáng)得多，表面上看義務(wù)教育的受益范圍為地方區(qū)域，然而義務(wù)教育并不能給地方帶來具體的經(jīng)濟(jì)利益，它更多地表現(xiàn)為公民道德水平和文化素質(zhì)的提高，受義務(wù)教育的學(xué)生在畢業(yè)后往往通過上大學(xué)等方式在地區(qū)較大的范圍內(nèi)流動(dòng)，使得義務(wù)教育的收益外溢。如果由較低一級的地方政府提供，則會(huì)因?yàn)槿狈ψ匀环e極性造成投資的拖欠、減撥等責(zé)任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，使義務(wù)教育這種公共產(chǎn)品提供不到位。從地方性公共產(chǎn)品提供的這一基本財(cái)政職能看，其在客觀上就存在地方分級政府和分級財(cái)政的必要性，不同層次的地方性公共產(chǎn)品由不同級次地方政府提供才能實(shí)現(xiàn)高效化。

二、我國多級地方財(cái)政體制現(xiàn)存的問題

我國《憲法》規(guī)定，設(shè)置中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地區(qū)、自治州）、縣（市、自治縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）五級政府，其中地方政府就有四級。按照多級財(cái)政“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的構(gòu)造要求，目前我國這樣一個(gè)四級地方財(cái)政管理體制行政開支過高、管理成本昂貴、財(cái)力嚴(yán)重分散、管理效益低下，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政府間經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分不清晰、不合理

我國《憲法》規(guī)定了地方政府行使的權(quán)限，但轄區(qū)是有重疊的，只有中央政府的行政轄區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)域是同一的，地方政府的行政轄區(qū)分工和經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分工是不可能完全一致的，省級政府包括市級政府，市級政府包括縣級政府，縣級政府又包括鄉(xiāng)級政府。對于各級政府共同承擔(dān)的公共事務(wù)，不能根據(jù)各方受益范圍和財(cái)政承受能力確定合理的分擔(dān)比例，一旦涉及兩級以上政府共同負(fù)擔(dān)的事情便互相推托。一方面表現(xiàn)為省級政府過多地包攬了市縣政府的責(zé)權(quán)，另一方面下級政府也承擔(dān)了部分屬于上級政府的事務(wù)，如應(yīng)由上級負(fù)擔(dān)重點(diǎn)建設(shè)和專門項(xiàng)目的配套設(shè)施費(fèi)用，使本來已經(jīng)捉襟見肘的基層財(cái)政變得更加困難。

2.政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)不對稱

3.政府層級過多加大了稅種的劃分困難

分稅制財(cái)政體制要求各級地方政府都有自己穩(wěn)定的獨(dú)立的財(cái)政收入與之對應(yīng)，政府間財(cái)政收入的分配辦法采用劃分稅種的辦法。政府層級越多的國家，如果稅種越多，則越有利于收入劃分，但稅種不能多得超過國家經(jīng)濟(jì)承受能力，進(jìn)而擾亂市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、約束社會(huì)進(jìn)步、損害效率和公平。我國現(xiàn)有28個(gè)稅種，這個(gè)數(shù)字無論與其他國家相比，還是從中國經(jīng)濟(jì)的承受能力考慮，都不算少，但要將這28個(gè)稅種在五級政府之間劃分，卻是相當(dāng)困難的。如果硬要完整的按稅種劃分收入，政府層級過多與主體稅種缺乏的矛盾馬上就會(huì)突出出來，各地經(jīng)濟(jì)的高度不均衡勢必也會(huì)引起稅種的高度不均衡，從而造成政府間收入分配的不均衡。于是，分稅制只能走加大共享稅的道路，自2002年將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為共享稅后，數(shù)得著的幾個(gè)大稅種已全部共享，這一做法只能在過渡狀態(tài)下作為一種過渡辦法，從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略角度看，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件盡可能把共享稅分解，融合到國、地稅之中。

4.縣財(cái)政困難、管理體制不合理

全國大約有35%的縣是赤字縣，越往西部走，財(cái)政赤字面越寬?？h級財(cái)政在分稅制之前基本上就是“吃飯財(cái)政”，實(shí)行分稅制以后，縣級財(cái)政上劃中央很多，固定收入范圍小、可控財(cái)力小，而全省支出的大頭集中在縣級，雖然這幾年加強(qiáng)收入征管、培植財(cái)源，但由于機(jī)構(gòu)膨脹、工資標(biāo)準(zhǔn)提高，致使財(cái)政收支矛盾仍十分突出。另一個(gè)重要原因是我國1983年以來實(shí)行的“市管縣”體制，當(dāng)初這種體制的推行大多數(shù)就是基于自身利益的一種跟風(fēng)，由于市級政府在地方財(cái)政級次的地位僅次于省級政府，所以市級政府具有較大的財(cái)權(quán)，為了本級利益的需要，能夠?qū)⒁恍┖玫亩惙N和稅源集中到本級政府，利用行政權(quán)力截流、擠占上級政府撥給縣鄉(xiāng)政府的資金、指標(biāo)，竭力向下級抽取財(cái)源，絕大多數(shù)的市級政府通過財(cái)力分配權(quán)將資金集中后，更多地用于支持中心城市的發(fā)展，而不是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)果進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)之間的分割和矛盾，“市管縣”變?yōu)榱恕笆泄慰h”，這甚"至成為縣財(cái)政困難的一個(gè)體制原因。

5.鄉(xiāng)政權(quán)存在的必要性受到質(zhì)疑

三、完善我國多級地方財(cái)政體制的對策

1.從政府級次和財(cái)政層次方面對多級地方財(cái)政體制進(jìn)行重新規(guī)劃

（1）改“市管縣”為“省管縣”。從現(xiàn)行行政體制來看，市級政府屬于縣級政府的上一級政府和上一級財(cái)政，但從政府活動(dòng)的基本屬性上看，市級政府和縣級政府都直接面對地方居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府活動(dòng)的內(nèi)容、履行的職能和這兩級財(cái)政的性質(zhì)都相同。相對于“市管縣”而言，“省管縣”財(cái)政體制有如下優(yōu)勢：一是有利于提高行政效率?！笆」芸h”財(cái)政體制，中間減少了市一級，省與縣之間的信息溝通更暢通，各項(xiàng)工作的落實(shí)會(huì)更有效率；二是有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改為“省管縣”，排除了“市刮縣”的可能，有利于充實(shí)縣級財(cái)政、培植財(cái)源；三是有利于區(qū)域平衡，加大對不發(fā)達(dá)市（縣）的轉(zhuǎn)移支付力度。省級財(cái)政作為中觀調(diào)控的主體，可根據(jù)本省的各地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行宏觀調(diào)控，對欠發(fā)達(dá)的市（縣）增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，支持這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）實(shí)行市與縣財(cái)政同級?？h是最古老的行政建制，是政治、經(jīng)濟(jì)等種種因素結(jié)合而成的社區(qū)，“不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩(wěn)定的一個(gè)層級”（賈康，2002），縣級政府負(fù)擔(dān)著文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是絕大部分基礎(chǔ)教育和農(nóng)村的大量公共品（典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會(huì)保障）是由縣級財(cái)政承擔(dān)，因此，地方財(cái)政體制應(yīng)以縣為完善的重點(diǎn)。今后市管轄的重點(diǎn)主要放在城市自身一塊，僅僅作為依靠其主城區(qū)財(cái)政收入而生存和發(fā)展的城市自治管理層，而不再涉足縣及以下農(nóng)村的發(fā)展城區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分治。

（3）取消鄉(xiāng)一級政府，將其變?yōu)榭h的派出機(jī)構(gòu)，人員由縣政府聘用，經(jīng)費(fèi)由縣政府管理，與此相適應(yīng)取消鄉(xiāng)一級財(cái)政，實(shí)行由縣統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。鄉(xiāng)一級政府改為縣的派出機(jī)構(gòu)，撤銷鄉(xiāng)一級的人大主席團(tuán)、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、七站八所等機(jī)構(gòu)，可以大大縮減政府開支，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，同時(shí)不會(huì)影響政府運(yùn)行，一是此舉深受農(nóng)民歡迎，深得民心，將促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定；二是可逐步恢復(fù)農(nóng)會(huì)、培育民間自治力量，進(jìn)一步做實(shí)村民自治和鄉(xiāng)村民主選舉；三是強(qiáng)化了鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體功能，把從事經(jīng)營性、技術(shù)性、專業(yè)性的公務(wù)從政府管理中獨(dú)立出來，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)，實(shí)行企業(yè)化管理，變鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的消費(fèi)者為縣財(cái)政經(jīng)費(fèi)的提供者；四是為農(nóng)村稅費(fèi)改革創(chuàng)造了條件，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保證。

根據(jù)以上構(gòu)想，今后地方財(cái)政體制應(yīng)分為兩個(gè)基本層級：一是作為中觀層次的省級財(cái)政；二是承擔(dān)城市公共事務(wù)管理的市級財(cái)政以及承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)公共事務(wù)管理的縣級財(cái)政。多級地方財(cái)政體制也就指的是省—市（縣）兩級地方財(cái)政體制，地方性公共產(chǎn)品的提供主要就在這兩級政府之間進(jìn)行劃分，這種做法就非常接近市場經(jīng)濟(jì)國家通常的做法了。

2.對完善多級地方財(cái)政體制相互間關(guān)系的具體設(shè)想

（1）科學(xué)合理劃分省—市（縣）間事權(quán)和支出范圍。第一，省級政府適當(dāng)集中財(cái)權(quán)和財(cái)力，提高中觀的宏觀調(diào)控能力，主要負(fù)責(zé)本省內(nèi)具有宏觀性的與收入再分配有關(guān)的事權(quán)和主要的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)。省級政府負(fù)責(zé)的收入再分配是對中央政府收入再分配職能的補(bǔ)充，是省一級調(diào)控權(quán)的體現(xiàn)，主要有對省內(nèi)市（縣）之間財(cái)政收入調(diào)整和社會(huì)保障制度。省級政府的事權(quán)主要包括：一是貫徹執(zhí)行中央制定的政策法規(guī)，并按照國家的法律與政策，制定地區(qū)性政策與法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是負(fù)責(zé)具有全省意義的基礎(chǔ)設(shè)施與公益項(xiàng)目的建設(shè)；三是負(fù)責(zé)本地區(qū)行政、公檢法、文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)、體育、社會(huì)保障等事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)地方治安，承擔(dān)大型防汛、抗旱、水利維修和農(nóng)業(yè)發(fā)展等支農(nóng)支出；四是協(xié)調(diào)處理本省內(nèi)的行政事務(wù)，完成中央委托事務(wù)；五是促進(jìn)和規(guī)劃本省內(nèi)市場體系的建設(shè)，維護(hù)市場秩序，防止和糾正不正當(dāng)競爭行為。第二，市（縣）級政府為直接為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本單位，主要負(fù)責(zé)生活服務(wù)性事權(quán)和一部分經(jīng)濟(jì)服務(wù)性事權(quán)，市（縣）級政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理職能是對省級政府這一職能的補(bǔ)充。市政府的經(jīng)濟(jì)服務(wù)性職能主要是對跨縣（區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)設(shè)施的管理?？h政府主要負(fù)責(zé)縣內(nèi)的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理（如農(nóng)田水利設(shè)施）以及配合省、市級基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理。市（縣）級政府的主要事權(quán)包括：一是貫徹執(zhí)行中央、省制定的政策法規(guī)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是負(fù)責(zé)本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施或公益項(xiàng)目的建設(shè)；三是負(fù)責(zé)城市和農(nóng)村地區(qū)的行政、公檢法、文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)、體育、社會(huì)保障等事業(yè)的發(fā)展，維持本地治安，承擔(dān)本地防汛、抗旱、水利維修和農(nóng)業(yè)發(fā)展等支農(nóng)支出；四是協(xié)調(diào)處理本地區(qū)的行政事務(wù)，完成中央、省委托的其他事務(wù)。

（2）科學(xué)合理劃分稅種，確定省—市（縣）政府間財(cái)權(quán)。完善財(cái)政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，在規(guī)范征管制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，取消、合并和開征一部分稅種。一是在稅收政策上與國際慣例接軌，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，對國內(nèi)的各種國別和各種所有制性質(zhì)的企業(yè)實(shí)行國民待遇，為各類企業(yè)公平競爭提供良好的環(huán)境；二是取消面向農(nóng)業(yè)獨(dú)立設(shè)置的農(nóng)稅制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制；三是取消筵席稅、屠宰稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等過時(shí)稅種，在簡化稅制的基礎(chǔ)上減少行政成本；四是開征社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、環(huán)保稅和教育稅，將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地"產(chǎn)稅等不動(dòng)產(chǎn)稅合并為物業(yè)稅。在稅制改革的基礎(chǔ)上逐步健全地方稅體系。確定各級地方財(cái)政的主體稅種，要科學(xué)劃分各級政府間的收入范圍及征管權(quán)限。將目前中央和省級財(cái)政集中的部分專款收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到市（縣）級，分別設(shè)置省稅和市（縣）稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為市（縣）級政府的主體稅種，改變目前市（縣）級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

改革之后，省級財(cái)政的固定收入包括：營業(yè)稅、社會(huì)保障稅、環(huán)保稅等涉及結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種。市（縣）財(cái)政的固定收入包括：市（縣）區(qū)域內(nèi)的城市維護(hù)建設(shè)稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、車船使用稅、土地使用稅、印花稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、契稅和教育稅等收入較穩(wěn)定的稅種，以及其他中央稅、省稅以外的稅種。此外，要堅(jiān)持管理重心下移與財(cái)權(quán)下移相結(jié)合，地方財(cái)力要體現(xiàn)財(cái)力在下。除了少數(shù)具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果的公共產(chǎn)品外，省級政府一般并不直接向轄區(qū)居民直接提供具體的公共產(chǎn)品，轄區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品提供的職能應(yīng)盡量下放到市（縣），以充分發(fā)揮市（縣）政府處于基礎(chǔ)性地位的有利條件。省與市（縣）的財(cái)力比例要做到市（縣）級高于省級，形成合理的財(cái)力分配格局，切實(shí)解決基層財(cái)政困難。

（3）加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財(cái)政的公共服務(wù)水平，必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加大均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系。以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)基層財(cái)政缺口，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付針對具體的公共服務(wù)或政策性項(xiàng)目，急需采取的調(diào)整措施是在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，考慮各地不同財(cái)政狀況，提出差別化的地方配套要求。對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)