獨(dú)立的第三方績(jī)效考核模板

獨(dú)立第三方進(jìn)行政府績(jī)效考評(píng)成因、難點(diǎn)及其對(duì)策分析（鐘紅燕1艾波2）1中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院武漢4300742中國(guó)建筑第三工程局【摘要】中國(guó)政府績(jī)效考評(píng)起步較晚，而獨(dú)立第三方制度外考評(píng)又嚴(yán)重滯后。為使政府行為合理性、有效性和回適性等價(jià)值取向全部有一個(gè)合理公正評(píng)判，急需制度外第三方進(jìn)行考評(píng)。然而中國(guó)第三方在考評(píng)主體、考評(píng)方法、考評(píng)數(shù)據(jù)起源等方面存在難點(diǎn)，亟需尋求對(duì)策加以完善?！娟P(guān)鍵詞】公共部門(mén)；獨(dú)立第三方；績(jī)效考評(píng)政府系統(tǒng)要充足發(fā)揮各部門(mén)、各單位和各公務(wù)人員工作主動(dòng)性，提升政府部門(mén)工作效率和質(zhì)量，績(jī)效考評(píng)是不可缺乏關(guān)鍵步驟。所謂績(jī)效考評(píng)簡(jiǎn)單說(shuō)就是對(duì)組織中部門(mén)（組員）貢獻(xiàn)進(jìn)行排序?？?jī)效考評(píng)是一把雙刃劍，利用適當(dāng)則會(huì)極大調(diào)動(dòng)政府各級(jí)部門(mén)和人員工作主動(dòng)性和質(zhì)量，不然會(huì)適得其反。要發(fā)揮績(jī)效考評(píng)主動(dòng)作用最關(guān)鍵是要做到公平考評(píng)，公平考評(píng)講究考評(píng)主體獨(dú)立性和外部性，即由獨(dú)立第三方進(jìn)行考評(píng)。包含受行政機(jī)關(guān)委托考評(píng)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)考評(píng)組織（包含大專(zhuān)院校和研究機(jī)構(gòu)）、中介組織、社會(huì)組織和公眾，尤其是利益相關(guān)者等多個(gè)考評(píng)主體。一、獨(dú)立第三方績(jī)效考評(píng)成因1．內(nèi)部考評(píng)弊端。內(nèi)部考評(píng)即行政系統(tǒng)內(nèi)部組織考評(píng)模式。關(guān)鍵有兩種方法：領(lǐng)導(dǎo)打分和各部門(mén)相互打分。這種內(nèi)部考評(píng)模式操作簡(jiǎn)單，節(jié)省時(shí)間和成本。但往往帶有很強(qiáng)主觀性，總來(lái)說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)滿意就滿意，不能全方面真實(shí)地反應(yīng)各部門(mén)業(yè)績(jī)。各部門(mén)為了讓領(lǐng)導(dǎo)滿意，往往采取報(bào)喜不報(bào)憂、掩蓋不足、炫耀政績(jī)對(duì)策，違反事實(shí)求實(shí)做法。另外，績(jī)效考評(píng)肯定包含到利益分配、事實(shí)描述和得失評(píng)判，會(huì)使得相關(guān)人員基于本身利益考慮而人為改變考評(píng)結(jié)果。另外各部門(mén)相互打分也存在很大問(wèn)題，相對(duì)弱勢(shì)部門(mén)不敢得罪強(qiáng)勢(shì)部門(mén)，最終造成強(qiáng)勢(shì)部門(mén)年年優(yōu)異，弱勢(shì)部門(mén)年年落后。這不利于政府組織工作有效開(kāi)展。2．公民參與興起。20世紀(jì)80年代，新公共管理主張愈加重視用戶導(dǎo)向，把用戶作為政府施政目標(biāo)，主張公民對(duì)政府提供公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這在實(shí)質(zhì)上就是引入服務(wù)對(duì)象來(lái)考評(píng)政府業(yè)績(jī)。發(fā)展到現(xiàn)在“公民治理”、“小區(qū)自治”呼聲越來(lái)越高，使得公民參與成為現(xiàn)代關(guān)鍵政治議題之一。同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為公民參與提供了技術(shù)支持。公民有了更多機(jī)會(huì)和路徑了解到中國(guó)外相關(guān)政治治理和政府改革信息，這使得公民本身素質(zhì)得到增強(qiáng)，傾向于維護(hù)本身權(quán)益，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。面對(duì)第三方即公民社會(huì)興起，政府部門(mén)要得到公民支持，不僅要在決議中吸納公民參與，更關(guān)鍵是在考評(píng)政府績(jī)效時(shí)不能只有官方說(shuō)了算，而應(yīng)增強(qiáng)公民意見(jiàn)。3．第三方考評(píng)主體不停涌現(xiàn)。伴隨政府績(jī)效評(píng)定不停深入和發(fā)展，對(duì)政府績(jī)效考評(píng)主體不停興起并發(fā)展。多年來(lái)出現(xiàn)外部考評(píng)主體關(guān)鍵有：中介組織和商業(yè)企業(yè)，如零點(diǎn)調(diào)查企業(yè)，麥肯錫咨詢企業(yè)等。公民團(tuán)體和社會(huì)，公民和社會(huì)經(jīng)過(guò)接收調(diào)查或網(wǎng)上通票方法作為政府績(jī)效考評(píng)一個(gè)新興主體。政府直接服務(wù)對(duì)象如企業(yè)和公民，被服務(wù)企業(yè)和公民是政府績(jī)效考評(píng)關(guān)鍵力量。教授學(xué)者社會(huì)精英組建考評(píng)主體實(shí)力和社會(huì)影響力日益漸增，成為績(jī)效考評(píng)新興力量。第三方考評(píng)主體出現(xiàn)和發(fā)展并不停受到政府部門(mén)重視是政府績(jī)效考評(píng)方法一大進(jìn)步，必將帶來(lái)政府績(jī)效考評(píng)科學(xué)性和公平性，帶來(lái)政府部門(mén)活力。然而，第三方績(jī)效考評(píng)實(shí)施并不是一帆風(fēng)順，筆者經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研總結(jié)出獨(dú)立第三方績(jī)效考評(píng)存在以下多個(gè)難點(diǎn)：二、獨(dú)立第三方績(jī)效考評(píng)難點(diǎn)（一）從考評(píng)主體來(lái)看 1．商業(yè)企業(yè)和中介組織。首先是政府部門(mén)雇用商業(yè)企業(yè)和中介組織進(jìn)行績(jī)效考評(píng)成本很大，這些企業(yè)收費(fèi)通常全部很高，加重了政府財(cái)政支出。其次高價(jià)買(mǎi)來(lái)考評(píng)方案和方法不一定適用。如武漢事發(fā)改委目標(biāo)管理辦公室責(zé)任人就明確表示：麥肯錫咨詢企業(yè)為武漢市設(shè)計(jì)績(jī)效考評(píng)方案有80%基礎(chǔ)無(wú)法在實(shí)踐中利用。再次政府部門(mén)把內(nèi)部業(yè)務(wù)全部交給一個(gè)企業(yè)是否妥當(dāng)，是否存在安全隱患和危機(jī)。2．教授學(xué)者社會(huì)精英。她們?cè)诳荚u(píng)時(shí)存在兩個(gè)問(wèn)題：一是她們即使理論知識(shí)淵博，但往往不懂政府實(shí)際業(yè)務(wù)。另外，有些所謂教授學(xué)者道德淪喪，為了自己利益而成為一些政府部門(mén)代言人。講話不負(fù)責(zé)任，屁股決定腦袋，成為社會(huì)一大禍患。3．第三方考評(píng)出現(xiàn)誤差。第三方考評(píng)出現(xiàn)誤差概括起來(lái)關(guān)鍵有四個(gè)：一是暈輪效應(yīng)誤差。考評(píng)人易把績(jī)效中某首先甚至和工作績(jī)效無(wú)關(guān)某首先看得過(guò)重，從而影響整體績(jī)效考評(píng)。二是近因誤差。通常說(shuō)來(lái)，大家對(duì)近期發(fā)生事情影響比較深刻，從而對(duì)遠(yuǎn)期發(fā)生事印象淡薄。造成以近期印象替換被考評(píng)對(duì)象在整個(gè)考評(píng)期表現(xiàn)，從而造成誤差。三是感情效應(yīng)誤差。考評(píng)主體易把個(gè)人感情帶入績(jī)效考評(píng)。四是暗示效應(yīng)誤差。考評(píng)主體在一些權(quán)威和權(quán)力暗示下輕易改變自己立場(chǎng)。（二）從第三方獲取資料來(lái)看第三方對(duì)政府部門(mén)績(jī)效考評(píng)時(shí)采取是調(diào)查方法得來(lái)數(shù)據(jù)，這里關(guān)鍵包含到抽樣誤差問(wèn)題。數(shù)據(jù)誤差通常是指數(shù)據(jù)和客觀現(xiàn)實(shí)之間差距，誤差類(lèi)型關(guān)鍵有抽樣誤差和非抽樣誤差兩類(lèi)。造成這類(lèi)誤差關(guān)鍵原因是：1．抽樣誤差。造成這類(lèi)誤差原因是沒(méi)有遵照隨機(jī)標(biāo)準(zhǔn)和樣本量不足。通常來(lái)說(shuō)，總體一定情況下，置信度和樣本規(guī)模成正比。因?yàn)檎块T(mén)本身所擁有經(jīng)費(fèi)、人力和時(shí)間及提供給第三方資金有限，第三方在抽取樣本進(jìn)行績(jī)效考評(píng)時(shí)會(huì)千方百計(jì)地縮小樣本容量以獲取更多利潤(rùn)。樣本規(guī)模不足造成置信度偏低。其次，政府部門(mén)績(jī)效考評(píng)抽取樣本方法上違反了概率抽樣原理。概率抽樣中哪個(gè)單位被抽中是否不取決于研究人員主觀意愿，而是取決于客觀機(jī)會(huì)——概率。而政府部門(mén)為了取得很好成績(jī)，在選擇服務(wù)對(duì)象時(shí)往往選擇有利于考評(píng)結(jié)果對(duì)象。2．非抽樣誤差。這類(lèi)誤差是因?yàn)槿藶樵蛩斐?，包含調(diào)查者和被調(diào)查者。調(diào)查者所造成誤差關(guān)鍵有：第三方調(diào)查方案中相關(guān)要求和解釋不明造成填報(bào)錯(cuò)誤、抄錄錯(cuò)誤、匯總錯(cuò)誤等。被調(diào)查者造成誤差關(guān)鍵有：人為原因干擾形成有意虛報(bào)或瞞報(bào)造成誤差。（三）從各方態(tài)度來(lái)看經(jīng)過(guò)對(duì)政府各個(gè)部門(mén)工作績(jī)效良莠有效考評(píng)，并保持對(duì)部門(mén)回饋，部門(mén)就能激提議每位公務(wù)員工作熱情和創(chuàng)新精神，使得績(jī)效考評(píng)成為現(xiàn)代政府一個(gè)高效管理工具。然而實(shí)際中，第三方和被考評(píng)方均存在各自難點(diǎn)：1．第三方負(fù)擔(dān)壓力?？荚u(píng)過(guò)程中，一些主管評(píng)價(jià)在所難免，一旦形成筆墨，便成為長(zhǎng)久統(tǒng)計(jì)，影響部門(mén)和職員深遠(yuǎn)長(zhǎng)久。因?yàn)榭荚u(píng)結(jié)果做多方面用途，如獎(jiǎng)勵(lì)或懲戒職員，第三方基于這些顧慮，往往措辭惋惜，不愿如實(shí)考評(píng)。另外考評(píng)工作一不謹(jǐn)慎，往往落人口實(shí)，甚至訴諸法律。第三方負(fù)擔(dān)壓力和困擾很大。2．部門(mén)和公務(wù)員對(duì)考評(píng)評(píng)價(jià)很低。第三方往往不十分熟悉政府部門(mén)業(yè)務(wù)和工作，主觀成見(jiàn)或無(wú)心偏差，全部足以產(chǎn)生績(jī)效考評(píng)錯(cuò)誤。就政府公務(wù)人員而言，多數(shù)認(rèn)為第三方考評(píng)過(guò)程不夠周密，自己最好一面難有機(jī)會(huì)以常態(tài)展現(xiàn)給考評(píng)機(jī)構(gòu)。所以，她們認(rèn)為中等評(píng)價(jià)，如“一般”、“合乎標(biāo)準(zhǔn)”、“通?！钡?，只不過(guò)是應(yīng)付了事，令人泄氣評(píng)語(yǔ)罷了。三、第三方績(jī)效考評(píng)完善對(duì)策 （一）考評(píng)主體完善1．充足發(fā)揮人大和審計(jì)署強(qiáng)大功效?，F(xiàn)在第三方評(píng)定多半是社會(huì)教授和精英，但她們往往缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最好措施就是尋求既是第三方同時(shí)又含有一定專(zhuān)業(yè)和實(shí)踐素質(zhì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考評(píng)。目前提議中國(guó)應(yīng)發(fā)揮人大財(cái)政委員會(huì)和審計(jì)署優(yōu)勢(shì)。人大財(cái)政委員會(huì)，關(guān)鍵負(fù)責(zé)審批預(yù)算。并組織專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查和考評(píng)。審計(jì)署，負(fù)責(zé)專(zhuān)門(mén)提供績(jī)效審計(jì)服務(wù)，審計(jì)結(jié)果直接向人大匯報(bào)。2．建立交叉評(píng)價(jià)考評(píng)機(jī)制。充足分析第三方各自考評(píng)優(yōu)缺點(diǎn)，建立交叉考評(píng)機(jī)制，發(fā)揮各自優(yōu)點(diǎn)，避免其劣勢(shì)。如通常程序化，和財(cái)務(wù)或資金使用檢驗(yàn)相關(guān)考評(píng)通常能夠依靠行政部門(mén)進(jìn)行，因?yàn)樾姓块T(mén)和日常管理工作能夠結(jié)合很好，考評(píng)人員對(duì)政府管理工作比較熟悉，考評(píng)質(zhì)量有確保。和計(jì)劃考評(píng)相關(guān)能夠依靠專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)，中介評(píng)工作比較專(zhuān)業(yè)化，立場(chǎng)獨(dú)立，考評(píng)結(jié)果比較客觀。和項(xiàng)目考評(píng)能夠依靠教授委員會(huì)進(jìn)行?？荚u(píng)質(zhì)量能夠控制，結(jié)論有一定權(quán)威性和社會(huì)參與度，考評(píng)成本較低。3．法律制度是實(shí)施政府績(jī)效考評(píng)實(shí)施關(guān)鍵。外國(guó)政府在進(jìn)行績(jī)效考評(píng)過(guò)程中十分強(qiáng)調(diào)制度完善。并經(jīng)過(guò)國(guó)家立法或部門(mén)法規(guī)。經(jīng)過(guò)制訂《預(yù)算法》、《行政法》、《公共服務(wù)部門(mén)法》、《公務(wù)員法》等將整個(gè)績(jī)效評(píng)定工作納入了法制化軌道。制訂基礎(chǔ)績(jī)效考評(píng)制度包含確定：戰(zhàn)略計(jì)劃（部門(mén)職能設(shè)計(jì)）、年度績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效匯報(bào)制度、績(jī)效考評(píng)制度、檢驗(yàn)監(jiān)督制度、考評(píng)結(jié)果使用、公開(kāi)共享制度等完善制度確?？荚u(píng)順利實(shí)施。而中國(guó)績(jī)效考評(píng)沒(méi)有法律出臺(tái)造成考評(píng)混亂和隨意。提議中國(guó)立法部門(mén)立即制訂出《政府部門(mén)績(jī)效考評(píng)管理和實(shí)施法》。下圖是國(guó)外政府績(jī)效考評(píng)外部考評(píng)方法，一定程度是值得中國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。政府外部考評(píng)方法一覽表國(guó)別考評(píng)主體考評(píng)實(shí)施主體考評(píng)對(duì)象考評(píng)時(shí)間考評(píng)依據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)審計(jì)署國(guó)會(huì)審計(jì)署、部門(mén)計(jì)劃和評(píng)定辦公室計(jì)劃實(shí)施部門(mén)每個(gè)財(cái)政年度部門(mén)年度績(jī)效計(jì)劃澳大利亞國(guó)會(huì)參眾兩院和參議院（財(cái)政委員會(huì)）公共賬目和審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)聯(lián)邦審計(jì)署聯(lián)邦各部每個(gè)財(cái)政年度計(jì)劃管理和預(yù)算方案、滾動(dòng)預(yù)算、審計(jì)長(zhǎng)匯報(bào)新西蘭國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)和直屬?lài)?guó)會(huì)審計(jì)署國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)和直屬?lài)?guó)會(huì)審計(jì)署公共服務(wù)部門(mén)36個(gè)機(jī)構(gòu)、其它國(guó)家部門(mén)（包含皇家實(shí)體和國(guó)有企業(yè)）抽查性質(zhì)績(jī)效申明匯報(bào)、服務(wù)績(jī)效匯報(bào)、年度匯報(bào)加拿大財(cái)政委員會(huì)審計(jì)長(zhǎng)公署財(cái)政委員會(huì)審計(jì)長(zhǎng)公署、聯(lián)邦部門(mén)副部長(zhǎng)政府公共服務(wù)部門(mén)每十二個(gè)月一次各部門(mén)依據(jù)效率性、經(jīng)濟(jì)性、效果標(biāo)準(zhǔn)自己制訂服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（資料起源：）（二）考評(píng)資料和數(shù)據(jù)完善1．盡可能擴(kuò)大樣本容量。第三方進(jìn)行績(jī)效考評(píng)數(shù)據(jù)起源關(guān)鍵有兩種方法：客觀數(shù)據(jù)和評(píng)判數(shù)據(jù)?？陀^數(shù)據(jù)即客觀工作和服務(wù)產(chǎn)生數(shù)據(jù)。這類(lèi)數(shù)據(jù)是組成考評(píng)關(guān)鍵數(shù)據(jù)，所以第三方在考評(píng)時(shí)一定要做到這部分?jǐn)?shù)據(jù)客觀和全方面。對(duì)于她們業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，可進(jìn)行全方面考證和分析。對(duì)于她們服務(wù)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)可在相關(guān)部門(mén)配合下設(shè)置服務(wù)評(píng)價(jià)回饋系統(tǒng)。如在衛(wèi)生部門(mén)、工商行政管理部門(mén)等設(shè)置電子按鈕，按鈕上服務(wù)等級(jí)分為滿意、通常、不滿意。由服務(wù)對(duì)象對(duì)工作部門(mén)服務(wù)進(jìn)行選者評(píng)價(jià)。評(píng)判數(shù)據(jù)不僅包含上級(jí)主管部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)評(píng)判結(jié)果，還應(yīng)納入同級(jí)部門(mén)、同行部門(mén)和下級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。2．避免行政干預(yù)。首先要設(shè)置考評(píng)回避制度，即考評(píng)人員不應(yīng)和被考評(píng)部門(mén)和人員有任何利益關(guān)系，假如有時(shí)要主動(dòng)回避。其次考評(píng)工作應(yīng)秘密進(jìn)行，不公布考評(píng)時(shí)間和人員，考評(píng)工作由定時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椴欢〞r(shí)，并增加考評(píng)頻率。最終考評(píng)人員應(yīng)實(shí)施流動(dòng)制度，實(shí)施三年更替和交換。（三）合理設(shè)置獎(jiǎng)項(xiàng)，調(diào)動(dòng)各部門(mén)主動(dòng)性現(xiàn)在中國(guó)政府部門(mén)績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置實(shí)施是“一刀切”式措施，單純從高到低排名，這種方法不利于調(diào)動(dòng)各方主動(dòng)性。是一個(gè)比較落后考評(píng)措施，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)可經(jīng)過(guò)以下方法設(shè)置獎(jiǎng)項(xiàng)：1．化整為分法。即把整個(gè)機(jī)關(guān)體系根據(jù)性質(zhì)或職能進(jìn)行分類(lèi)，每一類(lèi)單獨(dú)進(jìn)行考評(píng)分類(lèi)方法。這么既避免了不一樣性質(zhì)部門(mén)拉在一起考評(píng)弊端，又極大調(diào)動(dòng)了各部門(mén)工作主動(dòng)性。能夠把機(jī)關(guān)體系分為經(jīng)濟(jì)管理類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、監(jiān)督類(lèi)、黨群類(lèi)等。根據(jù)各個(gè)部門(mén)性質(zhì)確定類(lèi)別，在同一類(lèi)別下各部門(mén)之間進(jìn)行排序，設(shè)置獎(jiǎng)項(xiàng)。2.橫向比較法。即某一部門(mén)工作或經(jīng)驗(yàn)在全世界引發(fā)重視或在全國(guó)各省市處于領(lǐng)先地位，不管它在整個(gè)機(jī)關(guān)體系排名多少全部給予獎(jiǎng)勵(lì)一個(gè)考評(píng)措施。如某地域氣象部門(mén)預(yù)報(bào)正確率為75%，這項(xiàng)指標(biāo)排名在整個(gè)機(jī)關(guān)體系中排名靠后，而全國(guó)乃至全世界氣象預(yù)報(bào)部門(mén)最正確也就75%左右。此時(shí)就應(yīng)給這個(gè)氣象預(yù)報(bào)部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)。3．縱向比較法。即某一部門(mén)工作在某一時(shí)間段內(nèi)相比自己前一階段有了很大進(jìn)步而給和獎(jiǎng)勵(lì)一個(gè)考評(píng)措施。第三方在考評(píng)過(guò)程中能夠列出各單位進(jìn)步指數(shù)，提議政府部門(mén)設(shè)置最好進(jìn)步獎(jiǎng)。4．取消一票否決制。第三方在進(jìn)行績(jī)效考評(píng)時(shí)應(yīng)取消一票否決制，另外要預(yù)防加分和扣分過(guò)于懸殊。一票否決制和加分和扣分過(guò)于懸殊全部顯得很武斷，會(huì)讓被否決和扣分部門(mén)失去追回比分信心而造成她們消極心理，不利于行政工作開(kāi)展。如武漢市在對(duì)109家單位進(jìn)行考評(píng)時(shí)加分區(qū)間在0．1～2，而一項(xiàng)扣分就是10分，這個(gè)比分就過(guò)于懸殊。造成被扣分單位繼續(xù)消極對(duì)待工作。結(jié)語(yǔ)：在中國(guó)政治社會(huì)背景復(fù)雜情況下搞第三方績(jī)效考評(píng)，我們既要善于學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外優(yōu)異經(jīng)驗(yàn),又要重視發(fā)揮本身比較優(yōu)勢(shì),走一條巧借外力、苦練內(nèi)功快速發(fā)展之路。第三方績(jī)效考評(píng)制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)、漸進(jìn)工程，需要我們?cè)诶碚撋喜煌Ｑ芯?，尋求其?guī)律，更需要在實(shí)踐中不停探索和完善?？偠灾?，只要我們善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，認(rèn)真分析，科學(xué)對(duì)待，就一定能找到適合中國(guó)國(guó)情第三方績(jī)效考評(píng)制度。參考文件：[1]王繼承．績(jī)效考評(píng)操