我國稅務(wù)法院的設(shè)立

我國稅務(wù)法院的設(shè)立我國稅務(wù)法院的設(shè)立我國稅務(wù)法院的設(shè)立 我國稅務(wù)法院的設(shè)立

一、我國應(yīng)設(shè)立專門的稅務(wù)法院一段時間以來,學(xué)界就稅收司法的獨立性問題開展了廣泛的討論,建立專門稅務(wù)司法機關(guān)的呼聲也日漸高漲。但對于建立何種形式的專門稅務(wù)司法機關(guān),大家的意見并不統(tǒng)一。有人建議效仿美國、加拿大等設(shè)立專門的稅務(wù)法院,有人主張效仿法國、瑞典等設(shè)立專門的行政法院,也有人認(rèn)為根據(jù)我國的實際情況,現(xiàn)階段單獨設(shè)立稅務(wù)法院比較困難,故應(yīng)先在人民法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置稅務(wù)法庭作為過渡,或者干脆主張以稅務(wù)法庭取代稅務(wù)法院的設(shè)置?，F(xiàn)在看來,設(shè)立稅務(wù)法庭的主張似乎占了上風(fēng)。該說認(rèn)為,稅務(wù)案件的專業(yè)性和大量性、實現(xiàn)依法治稅和保護納稅人合法權(quán)益的需要使得設(shè)立稅務(wù)法庭極為必要,現(xiàn)行法律制度、司法實踐以及我國的人才狀況也使得設(shè)立稅務(wù)法庭成為可能。[3](P98-

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9)但筆者主張,我國應(yīng)嘗試在現(xiàn)行的普通法院系統(tǒng)之外,逐步設(shè)立專門的稅務(wù)法院,而不僅僅是稅務(wù)法庭。

隨著稅收法治的推進,涉稅訴訟案件數(shù)量則將大幅攀升。在這樣的背景下,如果“基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院都設(shè)立相應(yīng)的稅務(wù)審判庭”,[3](P

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9)不利于稅收司法改革根據(jù)實踐的需要逐漸推進,很難起到稅務(wù)法庭所謂的改革“過渡”作用。相比之下,根據(jù)涉稅訴訟案件的發(fā)生分布情況,首先選定若干個涉稅案件相對較多的區(qū)域,設(shè)立一定數(shù)量、合理審級的稅務(wù)法院,相對集中地解決涉稅訴訟,并且隨著稅務(wù)法院制度的成熟、涉稅案件數(shù)量的增加再逐步地推廣稅務(wù)法院的設(shè)立,進而構(gòu)建完整的稅務(wù)法院系統(tǒng)的方案更為合理。一則這種方案有利于集中有限的司法資源加強涉稅訴訟案件多發(fā)地區(qū)的案件處理,凸顯稅收司法改革的實效性,二則這種循序漸進的改革方式風(fēng)險較小,成本較低,靈活性強,更有利于改革方案緊貼實踐,穩(wěn)步推進。因此,較之稅務(wù)法庭,設(shè)立專門的稅務(wù)法院更有利于現(xiàn)階段稅收司法案件的處理,更有利于納稅人權(quán)利的保護,更有利于稅收司法獨立的保障,也更有利于全國稅收司法的統(tǒng)一。

二、我國稅務(wù)法院的建制

(一)稅務(wù)法院應(yīng)該隸屬于司法系統(tǒng)

(二)應(yīng)該按照經(jīng)濟區(qū)域設(shè)立稅務(wù)法院和確定管轄同時,我們應(yīng)當(dāng)建立稅務(wù)法院垂直管理系統(tǒng),并應(yīng)充分考慮稅收司法的審級要求。我國普通法院采用的是四級兩審制度,專門法院如鐵路法院、海事法院等一般采用三級兩審制,且其第二審法院一般為各省的高級人民法院,且均受最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)。與此不同的是,加拿大的稅務(wù)法院與聯(lián)邦上訴法院、最高法院是一種平行結(jié)構(gòu),彼此之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。[5](P

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7)而在美國,納稅人對于區(qū)法院的判決,可向上訴法院起訴;對于巡回法院的判決,可向聯(lián)邦巡回上訴法院起訴;對于稅務(wù)法院的判決,則可向上訴法院起訴。對于上訴法院和聯(lián)邦巡回上訴法院的判決,則可向最高法院起訴,[7](P3

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2)因而其稅務(wù)法院系統(tǒng)和一般法院系統(tǒng)是一種交叉關(guān)系。在筆者看來,從保證司法統(tǒng)一和維護最高法院權(quán)威的角度看,最高法院領(lǐng)導(dǎo)專門法院并對案件享有終審權(quán),是比較合理的,我們并不需要效仿加拿大那樣強調(diào)稅務(wù)法院對于聯(lián)邦最高法院的絕對獨立。但是,為了避免地方保護和行政干預(yù)進而保障司法獨立,不應(yīng)賦予各省高級人民法院審理審查、監(jiān)督稅務(wù)法院審理的案件的權(quán)力。而對于當(dāng)事人選擇向普通法院起訴(前已述及)的案件,在符合兩審終審和審判監(jiān)督制度要求的情況下,高級人民法院則有權(quán)審理。

(三)稅務(wù)法院巡回審理制度

采用三級兩審的稅務(wù)法院制度,則稅務(wù)法院在數(shù)量上必然相對精簡,分布上也不如普通法院那樣覆蓋普遍、全面。而我國現(xiàn)階段涉稅訴訟雖然不多,但也有一兩千件,從長遠(yuǎn)看更會大量增加;分布上雖然比較集中,但也有大量零散性案件存在。那么,在稅務(wù)法院的分布存在區(qū)域差別、一審稅務(wù)法院管轄范圍比較大的情況下,這些零散性案件的審理無疑就比較困難,讓每一個當(dāng)事人都長途跋涉到相應(yīng)的管轄法院去起訴或者干脆放棄向稅務(wù)法院起訴的權(quán)利而向當(dāng)?shù)氐钠胀ǚㄔ浩鹪V無疑不是保護納稅人權(quán)利的應(yīng)當(dāng)之舉。而巡回審理制度則可以比較有效的解決這一問題。美國等國家很早就建立了行之有效的巡回審判制度,加拿大聯(lián)邦稅務(wù)法院的法官也有權(quán)獨立代表稅務(wù)法院行使職權(quán),在全國各地巡回審理案件。[6](P1

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3)可惜的是,我國并沒有建立系統(tǒng)的巡回審判制度,各地以往所設(shè)的所謂“交通巡回法庭”、“衛(wèi)生巡回法庭”、“水利巡回法庭”以致“農(nóng)機巡回法庭”等往往成為協(xié)助交通管理部門、衛(wèi)生行政部門、水利部門、農(nóng)機管理部門等行政部門進行現(xiàn)場執(zhí)法的附庸,其所謂“巡回法庭”也不是經(jīng)常到各地審理案件,其作為“派出法庭”的特征倒更加明顯。這樣的“巡回法庭”和發(fā)達國家的“巡回法庭”、“巡回法院”、“巡回審理”在根本上是不同質(zhì)的東西。在關(guān)于設(shè)立稅收司法機構(gòu)的方案中,也有人就提出了建立巡回稅務(wù)法庭的設(shè)想。不過在他們的建議中,巡回稅務(wù)法庭是作為一種替代稅務(wù)法院(庭)的臨時性的存在,其主要審理第一審稅務(wù)案件,二審則都由最高人民法院進行審理,巡回稅務(wù)法庭同時要受國家稅務(wù)總局的領(lǐng)導(dǎo)。[8](P

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9)這種設(shè)置一則不具有救濟的穩(wěn)定性,二則會使最高法院不堪訴累,三則有悖司法獨立的要求,因而是不具有可行性的。但是,這種設(shè)想看到了稅務(wù)案件發(fā)生、分布上的特點和普遍建立稅務(wù)法院的難處,在某些方面反映了實踐的要求。如果將其加以改造,建立一種作為司法體系框架內(nèi)的、輔助稅務(wù)法院審理案件的、長期的穩(wěn)定的巡回審理制度,則對于稅收司法機關(guān)體系的合理建立和稅收司法改革的順利推進,對于稅務(wù)案件的解決和納稅人權(quán)利的保護都將起到重要而積極的作用。

(四)稅務(wù)法官選任和管理制度

稅務(wù)法官既應(yīng)具有法官的任職資格,也必須具有相關(guān)的稅務(wù)知識。選任的方式主要有兩種:一是由法院中對審理稅務(wù)案件比較有經(jīng)驗的法官充任稅務(wù)法院法官;二是通過司法考試從社會中挑選出的合格的稅務(wù)法官。[3](P

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9)我國不存在兼職法官,但在某些國家則還有兼職法官的制度,如加拿大稅務(wù)法院就聘有一些兼職法官,兼職法官由大法官任命,享有同正式法官相同的權(quán)力?，F(xiàn)階段我國同時滿足法官任職條件和稅務(wù)專業(yè)條件的法官數(shù)量比較有限,隨著稅收法治的發(fā)展,涉稅案件勢必大量攀升,稅務(wù)法院對專業(yè)人才的需求量也會不斷增長,我們有必要加強對這方面人才的培養(yǎng),以期有更多符合條件的人才充實到稅務(wù)法院中去。在法官的管理上,應(yīng)當(dāng)在組織人事等方面避免行政機關(guān)的干預(yù),也應(yīng)避免法院對法官獨立審判具體案件的不當(dāng)限制。如美國的法官都是終身制的,加拿大聯(lián)邦稅務(wù)法院的法官一經(jīng)任命即終身任職。除了職業(yè)保障之外,稅務(wù)法官還應(yīng)有生活保障、學(xué)習(xí)進修機會保障等多方面的保護,以期獨立、專業(yè)的進行稅收司法活動。

三、我國稅務(wù)法院的運作

(一)稅務(wù)法院的受案范圍

目前稅務(wù)刑事訴訟面臨的問題不象行政訴訟那樣突出,設(shè)立稅務(wù)法院的主要作用在于對稅務(wù)行政訴訟案件進行審理。具體說來,稅務(wù)法院應(yīng)主要審理稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)行具體稅務(wù)行政行為時與納稅人所發(fā)生的糾紛,美國、加拿大等發(fā)達國家的稅務(wù)法院也是如此。但隨著稅務(wù)法院的發(fā)展和稅收法治的推進,根據(jù)稅務(wù)刑事案件的發(fā)生情況和