我國(guó)財(cái)政透明度研究

我國(guó)財(cái)政透明度研究"改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，伴隨著開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的財(cái)政體制也發(fā)生了深刻的變化。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府擔(dān)任生產(chǎn)資料所有者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活管理者雙重角色，忽視經(jīng)濟(jì)杠桿在調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)方面的積極作用?！拔母铩逼陂g更是把稅收看作是壓制企業(yè)和職工積極性、“管、卡、壓”的工具。因此，自新中國(guó)成立到改革開(kāi)放以前，歷次稅制改革都以簡(jiǎn)化稅制為特點(diǎn)。1973年稅制調(diào)整以后，當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)只征收工商稅，對(duì)集體企業(yè)只征收工商稅和工商所得稅。改革開(kāi)放以來(lái)，稅收的調(diào)節(jié)功能逐漸得到重視。在商品課稅方面，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)征了產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅；在所得課稅方面，陸續(xù)開(kāi)征了國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)工商戶(hù)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅；在財(cái)產(chǎn)資源課稅方面，我國(guó)先后恢復(fù)和開(kāi)征了城市房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、土地使用稅、資源稅和鹽稅；在涉外稅收方面，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)征了外國(guó)企業(yè)所得稅、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅；我國(guó)還開(kāi)征了工資調(diào)節(jié)稅、獎(jiǎng)金稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、建筑稅、筵席稅等，形成了包括30多個(gè)稅種、較為完備的稅收體系。1993年，我國(guó)按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)”的原則對(duì)工商稅制進(jìn)行改革：建立了以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅制；改變按所有制設(shè)置稅率的做法，統(tǒng)一國(guó)內(nèi)企業(yè)所得稅；同時(shí)統(tǒng)一國(guó)內(nèi)個(gè)人所得稅，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度。

同時(shí)，在合理劃分中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行分稅制：將維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種列為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種列為共享稅，同時(shí)提出要充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高效益，擴(kuò)大財(cái)源，逐步提高財(cái)政收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重，合理確定中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比例。建立中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，以調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和對(duì)老工業(yè)基地的改造。2002年，所得稅改革改變了按照行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的傳統(tǒng)做法，將所得稅轉(zhuǎn)變成為共享稅，實(shí)行所得稅收入增量分享。中央財(cái)政同時(shí)承諾，因此增加的收入將全部用于對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，準(zhǔn)財(cái)政性活動(dòng)的范圍和規(guī)模也大量減少。改革開(kāi)放之初，由于“放權(quán)讓利”導(dǎo)致財(cái)力不足，我國(guó)曾一度推行“撥改貸”政策，明確要求國(guó)家專(zhuān)業(yè)銀行為政府項(xiàng)目提供建設(shè)資金。1995年，《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》獲得通過(guò)。該法明確規(guī)定，商業(yè)銀行以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束。商業(yè)銀行依法開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受任何單位和個(gè)人的干涉。這就明確了商業(yè)銀行獨(dú)立開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)的地位。政策性銀行的設(shè)立，剝離了專(zhuān)業(yè)銀行承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，為國(guó)有專(zhuān)業(yè)銀行獨(dú)立開(kāi)展商業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件。在改革開(kāi)放初期，作為平衡經(jīng)濟(jì)總量工具的信貸計(jì)劃也是指令性計(jì)劃。隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，企業(yè)、地方政府、乃至專(zhuān)業(yè)銀行的投資沖動(dòng)逐步得到遏制。在不斷完善約束機(jī)制的同時(shí)，信貸規(guī)模控制也逐步放松，并最終在1998年正式廢止。

現(xiàn)行財(cái)稅體制的內(nèi)在矛盾

同不完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的財(cái)稅體制也是初步的、不完善的。其內(nèi)在矛盾主要體現(xiàn)在：

1.在財(cái)政收入籌集方面。1993年的稅制改革雖著眼于為企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，仍保留了內(nèi)外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優(yōu)惠。我國(guó)大幅度開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，激發(fā)了外商投資中國(guó)的熱情。外資大量涌人中國(guó)，在帶來(lái)先進(jìn)的產(chǎn)品、技術(shù)、管理技能和營(yíng)銷(xiāo)理念的同時(shí)，也強(qiáng)化了國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。民族資本痛感“超國(guó)民待遇”強(qiáng)化了外商的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)烈要求取消外資企業(yè)所享受的優(yōu)惠政策。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)矛盾也在不斷積累，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。但目前我國(guó)的個(gè)人所得稅在平抑收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面的功能發(fā)揮得十分有限；遺產(chǎn)稅、房屋稅沒(méi)有開(kāi)征；消費(fèi)稅的科目多年未調(diào)整。人多地少、資源相對(duì)貧乏是我國(guó)的基本國(guó)情，應(yīng)通過(guò)開(kāi)征碳稅、完善資源稅、完善排污收費(fèi)制度、鼓勵(lì)采用資源節(jié)約型技術(shù)和產(chǎn)品，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，走可持續(xù)發(fā)展道路。在稅收征管方面，普遍存在相關(guān)法律法規(guī)立法層次低、執(zhí)法自主權(quán)偏大、納稅人合法權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象。人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度、對(duì)企業(yè)征收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了政府形象。

從橫向看，分稅制改革在劃分增值稅分享比例時(shí)，過(guò)于照顧已有的收入分配格局，使地方政府可以從發(fā)展經(jīng)濟(jì)中獲得大量的稅收返還，形成了具有“馬太效應(yīng)”的轉(zhuǎn)移支付分配格局。全國(guó)各地的“GDP崇拜”，“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“招商引資熱”，乃至為吸引外資而展開(kāi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，都可以看到地方政府逐利因素的驅(qū)動(dòng)。一些大城市，甚至也違背社會(huì)分工的客觀發(fā)展規(guī)律，不著眼于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)而大力發(fā)展制造業(yè)，搞“加工區(qū)”、“開(kāi)發(fā)區(qū)”。各級(jí)地方政府雖然加大了對(duì)教育、農(nóng)村建設(shè)等方面的統(tǒng)籌力度，但因?yàn)橹醒胝畬?duì)落后省份一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏"小，各地居民所享受到的公共服務(wù)水平，還是存在很大差距。

4.在正式財(cái)政收支之外還有大量的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。如要求商業(yè)銀行配合人民銀行的調(diào)控政策，發(fā)放政策性貸款；國(guó)有企業(yè)制度缺失導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；以協(xié)議出讓方式轉(zhuǎn)讓商業(yè)用地使用權(quán)，導(dǎo)致土地收益大量流失；政府低價(jià)征用農(nóng)業(yè)用地，通過(guò)剝奪農(nóng)民推進(jìn)工業(yè)化和城市化等。以暗含的政府擔(dān)保或國(guó)有資產(chǎn)為前提的這些活動(dòng)，積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加大了財(cái)政脆弱性。

障礙與困難

1.利益多元化要求政府綜合平衡各種矛盾和力量。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了公有制一統(tǒng)天下的局面，形成了國(guó)家所有、混合所有、集體所有、私人所有和外資所有多種所有制競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的格局，并導(dǎo)致社會(huì)階層出現(xiàn)分化。不僅如此，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還拉大了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，加劇了社會(huì)緊張。因此，下一步完善公共財(cái)政體制的改革必須堅(jiān)持民主決策，綜合考慮短期與長(zhǎng)期、東部與西部，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)社會(huì)群體、集團(tuán)利益與公眾利益、民族資本與國(guó)際資本、國(guó)內(nèi)矛盾與國(guó)際發(fā)展潮流等多方面因素。強(qiáng)調(diào)一方面而忽視另一方面，以一部分人的利益為代價(jià)來(lái)提高另一部分人的利益，都會(huì)加劇社會(huì)矛盾和緊張。

2.深化財(cái)政改革涉及政府自身的深刻變革。財(cái)政體制的種種矛盾是政府職能越位、錯(cuò)位和缺位的外在表現(xiàn)。從根本上講，建立完善財(cái)政體制的過(guò)程，就是轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程。深化財(cái)政體制改革，需要依據(jù)現(xiàn)代管理理論和科技成就，優(yōu)化政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和流程；需要轉(zhuǎn)變觀念，由管制社會(huì)轉(zhuǎn)向服務(wù)社會(huì)；需要加強(qiáng)政府與企業(yè)、社區(qū)、社團(tuán)乃至公眾的溝通與互動(dòng)；需要改變地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)、責(zé)任和權(quán)力嚴(yán)重失衡的局面，賦予地方政府更多的自主權(quán)。這些改革涉及到廣大公職人員的傳統(tǒng)觀念（如官本位）、約定俗成的潛規(guī)則（如招待和迎送）以及公職人員的切身利益（如審批制帶來(lái)的“灰色收入”），更會(huì)遇到龐大利益集團(tuán)的制約，需要有更多社會(huì)力量的加入來(lái)推動(dòng)改革。

4.公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)要求實(shí)現(xiàn)民主決策。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。人們強(qiáng)烈要求政府依法行政，保障納稅人的合法權(quán)益。在稅種設(shè)立、稅率設(shè)定、稅收減免、公共支出決策、公共資金使用等方面行使知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要求政府高效使用財(cái)政資金，避免貪污和浪費(fèi)；在征收稅款方面體現(xiàn)為納稅人服務(wù)的要求。通過(guò)低價(jià)征地，以農(nóng)民和城市拆遷戶(hù)為代價(jià)，變相籌措工業(yè)化和城市化建設(shè)資金的做法，更是遭到人們的強(qiáng)烈抵制。近一時(shí)期以來(lái)，與土地有關(guān)的上訪(fǎng)案件占上訪(fǎng)案件的80%以上，就是有力的例證。

四個(gè)支柱

為了推動(dòng)各成員國(guó)提高財(cái)政透明度的工作，國(guó)際貨幣基金組織推出了《財(cái)政透明度》手冊(cè)和財(cái)政透明度問(wèn)卷，為各成員國(guó)提供行動(dòng)指引。正像IMF所指出的那樣，這些“行動(dòng)指引”并不是要求各成員國(guó)必須采納的“最優(yōu)做法”，而是可供成員國(guó)選擇的“良好做法”。按照國(guó)際貨幣基金組織的看法，財(cái)政透明度主要包括以下四個(gè)支柱（主要方面的內(nèi)容）：

提高財(cái)政透明度

增加財(cái)政透明度，是為了吸引公眾參與，提高決策科學(xué)化、民主化水平，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督檢查，提高財(cái)政運(yùn)行效率。增加財(cái)政透明度，必然會(huì)更多披露財(cái)政資金運(yùn)用低效率（如決策失誤、資金浪費(fèi)、效益低下等）的現(xiàn)象，有可能刺激社會(huì)不滿(mǎn)情緒的發(fā)展。所以，必須加強(qiáng)指導(dǎo)，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，從發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義民主政治和發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的歷史背景下，審時(shí)度勢(shì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)增加財(cái)政透明度的工作。

前面已經(jīng)提到，我國(guó)財(cái)政透明度的現(xiàn)狀，總體看透明度較差。但在不同領(lǐng)域、不同層面上，差距是不一樣的。具體表現(xiàn)在：依法行政、依法治國(guó)落后于法制建設(shè)的步伐；預(yù)算內(nèi)收支的透明性大于預(yù)算外收支；程序上的差距小于內(nèi)容披露上的差距；財(cái)政透明度大大落后于現(xiàn)實(shí)條件提供的潛在可能性。這種局面，為我國(guó)有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)財(cái)政透明度、探索中國(guó)特色的增加透明度的方式提供了可能。

在近期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)著力于增加披露的內(nèi)容。具體措施可包括：

公布政府結(jié)構(gòu)圖，明確各部門(mén)、各單位在提供公共服務(wù)方面的責(zé)任；公布確定財(cái)政收入、財(cái)政支出的依據(jù)，如宏觀經(jīng)濟(jì)分析模型、財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型、財(cái)政支出預(yù)測(cè)模型及其主要假設(shè)等；內(nèi)債和外債應(yīng)奉行同樣的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)債務(wù)也應(yīng)發(fā)布債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、持有人結(jié)構(gòu)等信息，發(fā)布償債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)；建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，披露國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)、保值和增值情況；深化“三項(xiàng)制度