建設(shè)中國(guó)式財(cái)政政策性投融資體系的研究

建設(shè)中國(guó)式財(cái)政政策性投融資體系的研究"發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是在我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制尚未完全成熟，財(cái)政面臨的宏觀調(diào)控任務(wù)十分繁重，僅靠常規(guī)的調(diào)控手段，諸如稅收、國(guó)家預(yù)算、公債等等，很難完成如此重任，急需尋找新的手段。二次世界大戰(zhàn)后，一些后起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，運(yùn)用財(cái)政政策性投融資實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化資源配置的成功經(jīng)驗(yàn)，可供我們借鑒。這里僅就如何建立中國(guó)式的財(cái)政政策性投融資（下簡(jiǎn)稱財(cái)政投融資）體系問題做些探索。

一、建立財(cái)政政策性投融資體系的必要性

（一）財(cái)政政策性投融資的概念及其特點(diǎn)

所謂財(cái)政政策性投融資是財(cái)政為了強(qiáng)化宏觀調(diào)控功能，以信用為手段，以實(shí)現(xiàn)特定政策目的，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動(dòng)。其本質(zhì)是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的特定的財(cái)政關(guān)系。作為以財(cái)政信用方式取得資金，與常規(guī)的財(cái)政借貸沒有什么區(qū)別，但又與常規(guī)的財(cái)政信用活動(dòng)不同，它是一種特殊的財(cái)政金融活動(dòng)。第一，常規(guī)財(cái)政信用，是為彌補(bǔ)國(guó)家預(yù)算赤字而實(shí)施的，為國(guó)家預(yù)算籌集資金，并同國(guó)家預(yù)算資金一道被無(wú)償用掉，過后要靠增加稅收來(lái)歸還，而政策性投融資與預(yù)算是否有赤字無(wú)關(guān)，它是出于實(shí)施財(cái)政政策需要而進(jìn)行的信用活動(dòng)，所籌集的資金是以有償形式來(lái)運(yùn)用的，無(wú)須用未來(lái)時(shí)期稅收歸還。因此，財(cái)政籌集起來(lái)的這筆信用資金，并不是常規(guī)的國(guó)家預(yù)算資金，而是國(guó)家財(cái)政資金的特殊補(bǔ)充。第二，它一手以有償方式借來(lái)資金，一手又以有償方式使用這些資金，與社會(huì)一般融資活動(dòng)相同，但它的運(yùn)用目的并不是為了盈利，因此，它與一般社會(huì)金融活動(dòng)又有根本性區(qū)別，它的使用具有鮮明的公共性。第三，它融金融性與財(cái)政性為一體，從而在宏觀調(diào)控中，有著貨幣政策與財(cái)政政策雙重功能，又比財(cái)政政策與貨幣政策實(shí)施安全得多，加大投融資力度，擴(kuò)張信用，可以起到與擴(kuò)張性貨幣政策相同作用，但又與一般信用擴(kuò)張不同，不會(huì)帶來(lái)在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)，有引發(fā)通貨膨脹之虞，也不會(huì)有引起財(cái)政債務(wù)依存度過高，帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。它是一種安全性大的特種信用活動(dòng)。

（二）建立財(cái)政政策性投融資體系的必要

正因?yàn)樨?cái)政投融資，有以上所說那么多的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，在二次世界大戰(zhàn)后，倍受一些后起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的重視，并在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮了其它手段不可替代的積極作用，其最為成功者，當(dāng)首推日本。我國(guó)當(dāng)前財(cái)政收支矛盾十分尖銳，宏觀調(diào)控能力很弱，而所面臨的宏觀調(diào)控任務(wù)又非常繁重，在這種情況下，建立財(cái)政政策性投融資體系，將是十分有意義的。

2.誘導(dǎo)社會(huì)投資沿政府意圖方向發(fā)展之必要。用日本人的話說，財(cái)政政策性投融資，可以對(duì)企業(yè)和銀行起到帶頭羊作用，財(cái)政政策性投融資體現(xiàn)著政府意志，反映政府扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的意圖，凡能得到政府投融資支持的產(chǎn)業(yè)，表明這些產(chǎn)業(yè)很有發(fā)展前途，因此，財(cái)政投融資重點(diǎn)投入的產(chǎn)業(yè)，就會(huì)引起商業(yè)銀行和私人資本關(guān)注，跟隨其后進(jìn)行投資，從而拉動(dòng)社會(huì)資本投向與政府資源配置意圖相一致，起到宏觀調(diào)控作用。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展即將起飛階段，加快財(cái)政政策性投融資體系建設(shè)，以誘導(dǎo)社會(huì)財(cái)力投向，保持社會(huì)資源配置沿著優(yōu)化方向發(fā)展，就更是必要的。

3.加大財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)力度之必要。財(cái)政政策主要運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼和預(yù)算支出等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，它偏重于調(diào)整資金結(jié)構(gòu)；貨幣政策主要運(yùn)用存款準(zhǔn)備金、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)、公開市場(chǎng)操作等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，它偏重于控制貨幣供應(yīng)總量，財(cái)政投融資卻既有調(diào)節(jié)社會(huì)總需求的能力，又有調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)的能力，在宏觀調(diào)控中，只有財(cái)政政策與貨幣政策，兩者協(xié)調(diào)配合，方能發(fā)揮其最大作用。財(cái)政政策性投融資具有財(cái)政政策與貨幣政策雙重功能，因此，在財(cái)政政策與貨幣政策之間插入一個(gè)政策投融資體系，就可以更好地使兩大政策協(xié)調(diào)配合，當(dāng)需要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，更需財(cái)政政策多出力時(shí)，通過財(cái)政投融資體系，可以更多地把社會(huì)儲(chǔ)蓄吸引到結(jié)構(gòu)調(diào)整方面來(lái)，從而將貨幣政策轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)調(diào)整手段，配合財(cái)政政策調(diào)節(jié)；當(dāng)需要加大總量調(diào)節(jié)、擴(kuò)大需求或供給時(shí)，更需要加大貨幣政策的總量調(diào)節(jié)作用時(shí)，通過財(cái)政投融資體系加大投融資規(guī)模，又可以有效的配合貨幣政策，提高拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)力度。

總之，無(wú)論從增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)說，還是從更有效地發(fā)揮財(cái)政政策和貨幣政策的調(diào)控能力及更好協(xié)調(diào)兩者作用來(lái)看，在我國(guó)盡快建立完善的財(cái)政投融資體系，是十分必要的。

二、日本財(cái)政投融資的資金來(lái)源與運(yùn)用

1.資金來(lái)源。日本財(cái)政投融資體系中資金來(lái)源，比起民間金融機(jī)構(gòu)更有相對(duì)穩(wěn)定的來(lái)源，主要由大藏省資金運(yùn)用部資金和簡(jiǎn)易保險(xiǎn)金、產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)、政府保證債、政府擔(dān)保借款等構(gòu)成。其中資金運(yùn)用部資金居主體地位，保證了財(cái)政投融資資金來(lái)源的穩(wěn)定性和運(yùn)用上的政府權(quán)威性。（1）資金運(yùn)用部資金。日本的資金運(yùn)用部是日本大藏省的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)管理和運(yùn)用民間及政府資金的一個(gè)機(jī)構(gòu)。在《資金運(yùn)用部資金法》中明文規(guī)定，郵政儲(chǔ)蓄及政府特別會(huì)計(jì)的閑置資金必須存入該部。因此，資金運(yùn)用部實(shí)際上受郵政存款、各種特別會(huì)計(jì)公積金的委托，把這部分資金融通給政府金融機(jī)構(gòu)和公團(tuán)等特殊法人、地方公共團(tuán)體等，處于財(cái)政投融資的核心地位，其運(yùn)用的資金約占財(cái)政投融資的80％。資金運(yùn)用部的前身是具有悠久歷史的大藏省存款部。后根據(jù)1941年制定的資金運(yùn)用部法，改成現(xiàn)在的資金運(yùn)用部，同時(shí)在其資本運(yùn)用方法等方面，也做了大幅度的修改，形成了現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)。

2.資金運(yùn)用。日本政府的財(cái)政投融資金運(yùn)用，是依據(jù)每年制定的財(cái)政投融資計(jì)劃綜合運(yùn)營(yíng)的。財(cái)政投融資計(jì)劃由“財(cái)政投融資資金計(jì)劃”、“財(cái)政投融資原資推算”和“財(cái)政投融資用途別分類”三部分構(gòu)成。其中，“財(cái)政投融資資金計(jì)劃”是按投資對(duì)象機(jī)構(gòu)來(lái)確定如何運(yùn)用資金；而“財(cái)政投融資原資推算”和“財(cái)政投融資用途別分類”既是財(cái)政投融資計(jì)劃的附表，也是財(cái)政投融資計(jì)劃主要資金來(lái)源、以及資金用途分類的明細(xì)表。另外，在資金運(yùn)用部資金和簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金中，期限未滿五年的短期運(yùn)用，不列入財(cái)政投融資計(jì)劃。

歸納起來(lái)，依財(cái)政投融資計(jì)劃的資金運(yùn)用方向，大體包括：住宅建設(shè)、改善生活環(huán)境、社會(huì)保健福利事業(yè)、文化教育事業(yè)、發(fā)展農(nóng)林漁業(yè)、國(guó)土保全、道路修建、運(yùn)輸通訊、區(qū)域開發(fā)、救災(zāi)重建、促進(jìn)外貿(mào)與經(jīng)濟(jì)合作、及推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)發(fā)展等方向。其貸款對(duì)象是十分廣泛的，只要符合法律規(guī)定用途范圍內(nèi)的用款者，都可得到貸款，其中很多是經(jīng)過公共金融機(jī)構(gòu)貸出的，直接供款的主要是，國(guó)家各種公共事業(yè)特別會(huì)計(jì)貸款；對(duì)公營(yíng)的企業(yè)事業(yè)團(tuán)體貸款，公共金融機(jī)構(gòu)供款。以及認(rèn)購(gòu)地方政府債券等等，其中對(duì)公共金融機(jī)構(gòu)是基本貸款對(duì)象。

財(cái)政投融資活動(dòng)是通過政府的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的，日本公共金融機(jī)構(gòu)，是由資金運(yùn)用部為核心的，吸收存款的郵政局和發(fā)放貸款的政策性銀行和政策性公庫(kù)構(gòu)成的，主要由兩行十庫(kù)構(gòu)成，兩行是“日本輸出入銀行”和“日本開發(fā)銀行”，十庫(kù)是國(guó)民金融公庫(kù)、中小企業(yè)金融公庫(kù)、中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)、醫(yī)療金融公庫(kù)、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫(kù)、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)、住宅金融公庫(kù)、北海道東北開發(fā)公庫(kù)、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)和沖繩振興開發(fā)金融公庫(kù)。這些金融機(jī)構(gòu)在行政上歸大藏省監(jiān)督和管理，業(yè)務(wù)上一般由大藏省及有關(guān)主管省廳共同領(lǐng)導(dǎo)。商業(yè)銀行、專業(yè)金融機(jī)構(gòu)及保險(xiǎn)公司、證券公司的民間金融機(jī)構(gòu)以盈利為目的，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不受政府的直接干預(yù)，但必須服從于法律的制約。而政府金融機(jī)構(gòu)是為貫徹國(guó)家政策而在不同領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，故又稱為“政策金融機(jī)構(gòu)”。它們?cè)谫J款中優(yōu)先考慮政策目的，只對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)因資金不足、害怕風(fēng)險(xiǎn)和收益不大而不愿提供貸款的領(lǐng)域進(jìn)行貸款，而且利率較低，期限較長(zhǎng)。它們一般不辦理存款業(yè)務(wù)。

三、改革中國(guó)財(cái)政政策性投融資體系設(shè)想

（一）我國(guó)財(cái)政政策性投融資的現(xiàn)狀和問題

所謂財(cái)政政策投融資，它不是泛指財(cái)政一般性的投資和融資，而是專指政府為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策目標(biāo)，而采用的有償?shù)耐顿Y融資手段。我國(guó)的政策性投融資，從建國(guó)初期就已經(jīng)存在，并在后來(lái)得到不斷發(fā)展，例如財(cái)政在50年代對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行的小型技術(shù)改造貸款，60年代建立的支農(nóng)周轉(zhuǎn)金，80年代末推行的基本建設(shè)資金“撥改貸”以及不少地方搞起來(lái)的“財(cái)政信用”等等。90年代政策性銀行的成立，標(biāo)志著我國(guó)政策性投融資又有了新的發(fā)展。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，政策性投融資都為解決國(guó)家的財(cái)政困難、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，從嚴(yán)格意義上講，我國(guó)的真正意義上的財(cái)政政策性投融資體系并沒有形成，現(xiàn)有的政策性投融資不僅分散，而且規(guī)模過小，還常常是同財(cái)政一般性投融資混在一起實(shí)施。給政策性投融資體系發(fā)展帶來(lái)一系列問題。

1.資金來(lái)源渠道單一，投融資鏈條不完整。我國(guó)政策性投融資的資金來(lái)源，主要靠財(cái)政注入，缺少借社會(huì)財(cái)力的手段。加之財(cái)政收支矛盾尖銳，財(cái)政不得不優(yōu)先保證基本職能的需要，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算無(wú)法拿出更多的資金列入政策性投融資資金來(lái)源，政策性投融資機(jī)構(gòu)資本金不足，同時(shí)，國(guó)有大中型企業(yè)效益低下，虧損問題嚴(yán)重，不僅上繳財(cái)政收入減少，而且一部分還要靠財(cái)政周轉(zhuǎn)金和借款度日，財(cái)政對(duì)企業(yè)的投入不能產(chǎn)生效益，投資難以收回，導(dǎo)致政策性投融資鏈條斷裂，難以為繼。

2.形成不了統(tǒng)一的投融資體系，主要表現(xiàn)為缺乏總體管理機(jī)構(gòu)，操作主體各自為戰(zhàn)，且不說地方的財(cái)政信用管理上的五花八門，就是1994年后建立起來(lái)的國(guó)家開發(fā)銀行、進(jìn)出口信貸銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等專司公共政策職能的銀行，也是各自獨(dú)立作戰(zhàn)，缺少一個(gè)類似日本“資金運(yùn)用部”這樣一個(gè)統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，政策性銀行要受中央銀行監(jiān)督管理，但中央銀行的性質(zhì)，決定它不能替代投融資體系的協(xié)調(diào)管理工作。在當(dāng)前，正是因?yàn)檎咝酝度谫Y沒有形成體系，才使各政策性銀行陷入資金短缺，影響其宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。

3.資金使用缺少嚴(yán)格法律規(guī)范，各類政策性資金的運(yùn)用都沒有同各項(xiàng)政策規(guī)劃對(duì)接起來(lái)，致使資金運(yùn)作中隨意性較大，特別是有的地方財(cái)政信用和財(cái)政周轉(zhuǎn)金的使用效率不高，要么是“蜻蜓點(diǎn)水式”的投放，發(fā)揮不了應(yīng)有的政策效應(yīng)，再不就是缺少可行性研究，盲目上馬，造成資金投入有去無(wú)回，更有甚者，個(gè)別地方將財(cái)政信用投放于盈利性項(xiàng)目，搞一些稅高利大“短、平、快”項(xiàng)目，形成和商業(yè)銀行爭(zhēng)利的局面。

4.體制定位不合理，至今依然把政策投融資，與國(guó)家預(yù)算拴在一起，看成是國(guó)家財(cái)政預(yù)算一種支出形式，所有的政策性投融資的形成，都主要依靠財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)化。這種體制"定位，使各個(gè)政策資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家財(cái)政依賴性過強(qiáng)，不僅造成財(cái)政不應(yīng)有的過分負(fù)擔(dān)，更造成政策投融資難以為繼的困難局面。因?yàn)?，第一，?cái)政的性質(zhì)決定，財(cái)政資金的使用只能是無(wú)償性的，搞有償使用只能是有條件的，那就是在經(jīng)濟(jì)收支有結(jié)余的情況下，才是可行的。所以，規(guī)模龐大的政策性投融資的需要，主要靠財(cái)政供給是不可行的，這樣做勢(shì)必會(huì)由于財(cái)政收支矛盾的制約，使投融資資金供給嚴(yán)重不足，使政策性投融資陷入困境。當(dāng)前各個(gè)政策性銀行資本金難以到位，以及融資渠道不暢所帶來(lái)的種種困難，就是明顯例證。第二，把政策性投融資的資金來(lái)源，局限在財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)化上，就阻斷了政策性投融資與社會(huì)資金之間的渠道。各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府實(shí)行宏觀政策，僅靠財(cái)政資金不僅調(diào)控力度有限，而且使用過度，還會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面效應(yīng)。如果借助社會(huì)財(cái)力，不僅大有可為，而且常常還會(huì)發(fā)生事半功倍的效果。

總之，現(xiàn)行的財(cái)政投融資，不僅還很不完善，而且在很大程度上，沒有跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政投融資的基本思路。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求，在我國(guó)建設(shè)起強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控體系，很有必要重塑我國(guó)的財(cái)政政策性投融資制度。

（二）投融資體系改革總思路的選擇

當(dāng)前可有兩種思路供選擇，一是著眼于現(xiàn)行的政策性投融資體系的完善，在維持財(cái)政籌集和供給資金原有方式基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有的投融資渠道，集中統(tǒng)一由財(cái)政管理；二是著眼于投融資體系的重塑，以日本財(cái)政投融資制度為例，建立我國(guó)的資金委托、資金管理、資金運(yùn)用三分離，全有償式的投融資體系。兩種思路比較起來(lái)，應(yīng)當(dāng)推后種思路為先。因?yàn)槿缜胺治?，我?guó)現(xiàn)行的投融資體系的問題，并不單純是由于管理分散的結(jié)果，更有其運(yùn)行機(jī)制問題。不重塑投融資體系，機(jī)制就不能轉(zhuǎn)換，現(xiàn)存的投融資體系運(yùn)作中的問題，也就無(wú)從解決，政策性投融資在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的積極作用，就難以充分發(fā)揮。后一種改革思路，不僅可以有效地克服現(xiàn)行投融資管理權(quán)分散所帶來(lái)的諸多毛病，而且可以轉(zhuǎn)換機(jī)制，更好的協(xié)調(diào)政策性投融資各方面的權(quán)責(zé)利關(guān)系，克服在融資來(lái)源上的、單純依賴國(guó)家預(yù)算資金轉(zhuǎn)換所造成的各種困難。

1.在投融資資金來(lái)源上，實(shí)行法定的委托制，可以使融資體系有一個(gè)比依靠國(guó)家預(yù)算資金轉(zhuǎn)換，更為穩(wěn)定和低成本的資金來(lái)源。擁有穩(wěn)定的和低成本的資金來(lái)源，乃是政策性投融資發(fā)揮作用的前提條件，政策性投融資的投向投量，要以各個(gè)時(shí)期政府宏觀政策目標(biāo)為轉(zhuǎn)移，而不能依資金來(lái)源多少而定，只能靠擁有充分資金來(lái)源，依各項(xiàng)政策目標(biāo)所需的調(diào)控力度，投入與之相匹配的資金量，才能達(dá)到應(yīng)有的目的。政策性投融資的資金運(yùn)用，它不能以盈利為目的，要以實(shí)現(xiàn)宏觀政策為目標(biāo)，因此，向資金使用者收費(fèi)不能高，但政策性投融資又不能虧本經(jīng)營(yíng)，必須保本，這就要求政策性投融資所取得的資金成本低廉。所以，建立政策性投融資體系，就必須給投融資體系，設(shè)定一個(gè)穩(wěn)定而又成本低的資金來(lái)源。僅靠財(cái)政預(yù)算撥款，雖然成本不高，但要遭受財(cái)政收支矛盾的制約。如果靠財(cái)政在金融市場(chǎng)上，依市場(chǎng)利率發(fā)行國(guó)債籌集資金，雖然資金來(lái)源充足，但又適應(yīng)不了低成本的要求。而實(shí)行投融資的資金來(lái)源法定委托制，卻可以克服這些矛盾，因?yàn)?，?shí)行法定委托制，將一些社會(huì)財(cái)力以法律形式，劃定為投融資體系托管資金，諸如將社會(huì)保障體系積存資金、郵政儲(chǔ)蓄、以及公共團(tuán)體的某