新世紀(jì)中國(guó)財(cái)政的發(fā)展目標(biāo)探討

新世紀(jì)中國(guó)財(cái)政的發(fā)展目標(biāo)探討"摘要：從社會(huì)學(xué)的角度考察，公共財(cái)政具有社會(huì)利益協(xié)調(diào)職責(zé)、社會(huì)提高職責(zé)、社會(huì)保護(hù)職責(zé)。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新世紀(jì)，中國(guó)財(cái)政的發(fā)展目標(biāo)是強(qiáng)化與履行財(cái)政的社會(huì)職責(zé)，通過(guò)實(shí)施財(cái)稅社會(huì)政策體系，協(xié)調(diào)社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)提高與發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)發(fā)展；公共財(cái)政；社會(huì)職責(zé)；社會(huì)政策

一、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與財(cái)政的社會(huì)職責(zé)

（一）社會(huì)發(fā)展目標(biāo)

社會(huì)發(fā)展觀是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，發(fā)展觀也在不斷地發(fā)展變化。社會(huì)發(fā)展是指人類(lèi)在生產(chǎn)能力增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，基本消除貧困，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，享受更好的衛(wèi)生保健、更高的受教育水平、更健康的精神生活、更多的閑暇時(shí)間和更和諧的社會(huì)氛圍。它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目標(biāo)，也是社會(huì)再生產(chǎn)循環(huán)過(guò)程不可缺少的重要環(huán)節(jié)[1].從國(guó)際的角度考察，過(guò)去人們把“發(fā)展”與“增長(zhǎng)”等同。這種發(fā)展理論指導(dǎo)下的發(fā)展戰(zhàn)略以聯(lián)合國(guó)規(guī)定的GNP為目標(biāo)，忽視社會(huì)其他領(lǐng)域的發(fā)展，造成資源短缺，生態(tài)系統(tǒng)失衡，人民實(shí)際生活質(zhì)量下降，其最終結(jié)果是經(jīng)濟(jì)社會(huì)難以持續(xù)發(fā)展并陷入困境。1980年代以后，“綜合發(fā)展觀”應(yīng)運(yùn)而生。發(fā)展被看作是以民族、歷史、環(huán)境、資源等自身內(nèi)在條件為基礎(chǔ)的，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治民主、科技水平、文化觀念、社會(huì)轉(zhuǎn)型、自然協(xié)調(diào)、生態(tài)平衡等多種因素在內(nèi)的綜合發(fā)展過(guò)程。

20世紀(jì)末，“綜合發(fā)展觀”又有了新的發(fā)展，從單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向追求人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)文明相互協(xié)調(diào)同步發(fā)展的同時(shí)，將人類(lèi)自我發(fā)展放在了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心位置。1995年世界發(fā)展首腦會(huì)議所確立的《行動(dòng)綱領(lǐng)》認(rèn)為，人類(lèi)發(fā)展的目標(biāo)是：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是為人類(lèi)服務(wù)而不是人類(lèi)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)；社會(huì)發(fā)展“以人為中心，社會(huì)發(fā)展最終目標(biāo)是改善和提高全體人民的生活質(zhì)量”；擴(kuò)大人民發(fā)展的機(jī)會(huì)，包括接受教育和訓(xùn)練的機(jī)會(huì)，獲得公共衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)會(huì)，從事就業(yè)勞動(dòng)的機(jī)會(huì)，也包括享受社會(huì)保障的機(jī)會(huì)等；擴(kuò)大人民發(fā)展的能力，即通過(guò)教育和培訓(xùn)提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的能力，提高自身收入水平的能力，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，也包括民主參與的能力等；實(shí)現(xiàn)人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）公共財(cái)政的社會(huì)職責(zé)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察，財(cái)政具有資源配置、分配收入、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三個(gè)基本職能。我們認(rèn)為，如果從社會(huì)學(xué)的角度考察，維護(hù)人權(quán)的社會(huì)公平與市場(chǎng)失靈等客觀因素決定了公共財(cái)政具有協(xié)調(diào)社會(huì)利益、提高社會(huì)公共事業(yè)水平、保護(hù)社會(huì)安全的社會(huì)職能。而且，政府只有通過(guò)財(cái)政活動(dòng)才能擔(dān)當(dāng)履行社會(huì)責(zé)任、實(shí)施社會(huì)職能的重任。

1.社會(huì)利益協(xié)調(diào)職責(zé)。社會(huì)利益協(xié)調(diào)體系是一國(guó)在社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)、反貧困方面的政策和制度。一國(guó)社會(huì)利益協(xié)調(diào)能力的強(qiáng)弱對(duì)該國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧、穩(wěn)定的發(fā)展產(chǎn)生著重要的影響。財(cái)政的社會(huì)利益協(xié)調(diào)是指政府活動(dòng)對(duì)社會(huì)保障、反失業(yè)、反貧困事業(yè)的責(zé)任與作用。財(cái)政能夠通過(guò)其收支活動(dòng)，如開(kāi)征社會(huì)保障稅、個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅，提供社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利支出等調(diào)節(jié)收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益協(xié)調(diào)職責(zé)。

2.社會(huì)提高職責(zé)。社會(huì)提高體系是指一國(guó)所實(shí)施的提高人民的生活質(zhì)量、教育水平、健康水平以及社會(huì)科技、文化水平的政策和制度。一國(guó)社會(huì)提高能力的強(qiáng)弱會(huì)對(duì)該國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展、國(guó)民素質(zhì)與國(guó)民福利、社會(huì)文明水平等產(chǎn)生重要的影響。財(cái)政的社會(huì)提高功能是指政府活動(dòng)對(duì)社會(huì)科技、教育、文化、衛(wèi)生水平與發(fā)展的責(zé)任與作用。財(cái)政能夠通過(guò)其收支活動(dòng)，如開(kāi)征教育稅、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，提供科教文衛(wèi)經(jīng)費(fèi)等來(lái)實(shí)現(xiàn)這一職責(zé)。

3.社會(huì)保護(hù)職責(zé)。社會(huì)保護(hù)體系是指一國(guó)所

實(shí)施的維護(hù)社會(huì)安定，保衛(wèi)國(guó)家安全的國(guó)家機(jī)器及政治制度與保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和制度。一國(guó)社會(huì)保護(hù)能力的強(qiáng)弱對(duì)國(guó)家安全與可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。財(cái)政的社會(huì)保護(hù)功能是指政府活動(dòng)對(duì)國(guó)防事業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境狀態(tài)的責(zé)任與作用。財(cái)政能夠通過(guò)其收支活動(dòng)，如開(kāi)征環(huán)保稅，提供國(guó)防支出等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保護(hù)職責(zé)。

總之，公共財(cái)政能夠通過(guò)履行與發(fā)揮其社會(huì)職責(zé)，在現(xiàn)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮重要的作用。

二、新世紀(jì)中國(guó)財(cái)政的發(fā)展目標(biāo)與政策取向

（一）新世紀(jì)中國(guó)財(cái)政的發(fā)展目標(biāo)：履行財(cái)政的社會(huì)職責(zé)

為了解決中國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)確立的千年發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)財(cái)政必須適時(shí)轉(zhuǎn)型，真正履行其社會(huì)職責(zé)，以保證全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.突出社會(huì)發(fā)展目標(biāo)是全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。改革開(kāi)放以前，我國(guó)雖然沒(méi)有在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中明確社會(huì)發(fā)展的地位，但是由于那時(shí)在意識(shí)形態(tài)上比較重視社會(huì)公平，社會(huì)發(fā)展取得了很大成就。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到迅速增長(zhǎng)，同時(shí)也保持了社會(huì)生活的基本穩(wěn)定。但是，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、公共教育與衛(wèi)生事業(yè)相對(duì)落后、收入差距懸殊、生存環(huán)境惡化等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾也日趨尖銳，表現(xiàn)在：

二是公共教育與衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對(duì)落后。2001年，教育部發(fā)布了《中國(guó)全民教育發(fā)展國(guó)家報(bào)告》，該報(bào)告指出我國(guó)全民教育面臨的問(wèn)題是：教育投入嚴(yán)重不足仍然是制約義務(wù)教育發(fā)展的突出問(wèn)題；貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展面臨諸多困難；全面推進(jìn)素質(zhì)教育的任務(wù)十分艱巨；幼兒教育的發(fā)展規(guī)模和教育質(zhì)量還不能滿足大眾日益增長(zhǎng)的教育需求，農(nóng)村地區(qū)幼兒教育的發(fā)展處于較低水平；中國(guó)內(nèi)地仍有8700萬(wàn)成人文盲，貧困地區(qū)、山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)掃盲工作相當(dāng)困難；教師隊(duì)伍的總體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，且分布不平衡，農(nóng)村尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)教師相對(duì)缺乏。上述問(wèn)題反映了我國(guó)的公共教育事業(yè)整體仍處于較低水平。

公共衛(wèi)生問(wèn)題主要表現(xiàn)為：公共醫(yī)療衛(wèi)生的整體水平較低，公共衛(wèi)生支出在國(guó)家預(yù)算中所占比例很低且逐年減少；公共醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展極不均衡。據(jù)2000年世界衛(wèi)生組織對(duì)191個(gè)成員國(guó)進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評(píng)價(jià)顯示，我國(guó)排在倒數(shù)第4位。在廣大農(nóng)村地"區(qū)，最基本的醫(yī)療保健還很不健全，農(nóng)民難以享受起碼的醫(yī)療服務(wù)，在城市，由于醫(yī)療保險(xiǎn)制度不完善，貧困家庭面臨著無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)用的窘境；社會(huì)公共衛(wèi)生安全保障能力較弱，尚未建立起高效的社會(huì)公共衛(wèi)生體系，以致面對(duì)“非典”這樣大范圍的突發(fā)事件時(shí)力不從心，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)。

三是收入差距加劇。在改革之初的1980年，根據(jù)世界銀行估計(jì)，中國(guó)居民收入的基尼系數(shù)為0.33，不僅總體差距不大，且在城市和農(nóng)村內(nèi)部還相當(dāng)均等。而進(jìn)入90年代，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及居民之間收入差距日益擴(kuò)大，并呈明顯的“兩極化”。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的計(jì)算，至90年代末，城鄉(xiāng)合計(jì)的基尼系數(shù)已超過(guò)0.45，而且加入WTO以后，社會(huì)貧富分化問(wèn)題可能會(huì)更趨嚴(yán)重[3].收入差距過(guò)大及社會(huì)階層分化嚴(yán)重將進(jìn)一步加劇社會(huì)需求不足、失業(yè)及貧困，并導(dǎo)致公眾不滿、誘發(fā)各種異端行為等社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。

2.強(qiáng)化財(cái)政的社會(huì)職責(zé)是政府職能調(diào)整的需要。一是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化下政府職能調(diào)整的國(guó)際趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家奉行“廉價(jià)政府”的觀念，財(cái)政側(cè)重于發(fā)揮社會(huì)職能，而且隨著“福利國(guó)家”理念的推行，財(cái)政用于社會(huì)教育與衛(wèi)生、社會(huì)救濟(jì)與福利方面的開(kāi)支呈上升趨勢(shì)。進(jìn)入21世紀(jì)，由于社會(huì)政策越來(lái)越成為構(gòu)成國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素，例如教育、科技、安全等因素，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊與挑戰(zhàn)，不少發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)一步調(diào)整政府職能，將政府職能更多地轉(zhuǎn)向社會(huì)職能，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)作用，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，從而間接提高了本國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。二是適時(shí)轉(zhuǎn)移政府職能重心，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的客觀要求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了企業(yè)（尤其是國(guó)有企業(yè)）是社會(huì)職能的重要承擔(dān)者，伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，客觀上要求政府承擔(dān)更多的社會(huì)職能。現(xiàn)代企業(yè)制度的建立使過(guò)去企業(yè)所擁有的社會(huì)職能被逐步剝離。在這些被剝離的社會(huì)職能中，有一些必須由政府承擔(dān)，如義務(wù)教育；一些必須由政府加以直接或間接的管理，如社會(huì)保障事業(yè)。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)的改革和政府經(jīng)濟(jì)職能的縮小都為政府承擔(dān)更多的社會(huì)職能提供了可能。而且，在我國(guó)加入WTO之后，隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，社會(huì)矛盾日益復(fù)雜化與嚴(yán)峻化，政府的社會(huì)職能將呈日益增強(qiáng)的趨勢(shì)。

綜上所述，政府在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中具有義不容辭的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)改革與融入經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，我們必須強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)矛盾、社會(huì)危機(jī)的處理與調(diào)控能力，充分發(fā)揮財(cái)政的社會(huì)職責(zé)，協(xié)調(diào)社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

（二）實(shí)現(xiàn)中國(guó)財(cái)政發(fā)展目標(biāo)的政策取向

現(xiàn)階段，應(yīng)堅(jiān)持公平原則與效率原則并重，通過(guò)構(gòu)建財(cái)稅社會(huì)政策體系，充分發(fā)揮公共財(cái)政的社會(huì)功能，縮小貧富差距、完善社會(huì)保障體系；提高全民的科技、教育、文化、衛(wèi)生水平；保護(hù)生態(tài)環(huán)境，全面建設(shè)小康社會(huì)。

1.強(qiáng)化社會(huì)利益協(xié)調(diào)職責(zé)的財(cái)稅政策取向。強(qiáng)化社會(huì)利益協(xié)調(diào)功能的政策目標(biāo)是通過(guò)進(jìn)一步發(fā)揮收入再分配功能，防止財(cái)富向少數(shù)社會(huì)成員的過(guò)度集中與部分社會(huì)成員利益的過(guò)度損失，盡可能保證經(jīng)過(guò)政府再分配調(diào)節(jié)后的收入差距不再繼續(xù)擴(kuò)大，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。

一是構(gòu)建規(guī)范的社會(huì)保障體系的財(cái)稅政策。通過(guò)開(kāi)征社會(huì)保障稅，規(guī)范社會(huì)保障支出管理，建立全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)保障體系。

二是完善促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)的財(cái)稅政策。目前我國(guó)所實(shí)施的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策與政府購(gòu)買(mǎi)就業(yè)崗位的財(cái)政支出政策己取得了一定的成效。今后，政策的重心應(yīng)該是構(gòu)建具有就業(yè)激勵(lì)機(jī)能的財(cái)政保障支出結(jié)構(gòu)，包括不斷增加政府用于失業(yè)與就業(yè)保障支出的比重；合理確定保障支出中失業(yè)保障支出與就業(yè)保障支出的比重等。失業(yè)保障支出與就業(yè)保障支出之間存在著相互制約的關(guān)系，失業(yè)保障是低水平的（保障基本生活需要），因而它在總支出中的比重應(yīng)該較低，增長(zhǎng)較緩；而就業(yè)保障支出（如政府扶持就業(yè)培訓(xùn)等支出）能夠發(fā)揮擴(kuò)大就業(yè)的“造血”功能，因而它在總支出中的比重應(yīng)該較高，增長(zhǎng)較快。

3.強(qiáng)化社會(huì)保護(hù)職責(zé)的財(cái)稅政策取向。強(qiáng)化社會(huì)保護(hù)功能的政策目標(biāo)是控制支出比例，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高使用效率。一方