加快城投公司融資平臺(tái)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

加快城投公司融資平臺(tái)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

##城市建設(shè)長(zhǎng)期飽受資金困擾，有限的政府財(cái)力與快速增長(zhǎng)的城市建設(shè)需求之間的矛盾十分突出。如何借助城投公司這一投融資平臺(tái)，有效破解城建資金短缺難題，是加快經(jīng)濟(jì)總量、城市形象“雙提升”進(jìn)程中亟需解決的一個(gè)實(shí)踐課題。

一、加快城投公司融資平臺(tái)建設(shè)已成為大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行

##過(guò)去在推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)和深化投融資體制改革方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，原有的建設(shè)與融資管理模式已難以適應(yīng)城市快速發(fā)展的需要，必須把創(chuàng)新城市投融資機(jī)制，搭建城市建設(shè)投融資平臺(tái)，優(yōu)先擺上重要戰(zhàn)略位置。

首先，從城市建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，必須加快發(fā)展城投融資平臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)，城市建設(shè)被認(rèn)為是放大了的公用福利事業(yè)，由政府包攬包辦，實(shí)施計(jì)劃管理，政府既是城市建設(shè)的決策者，又是城市資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，還是城市資產(chǎn)的管理者、協(xié)調(diào)者。##這幾年的城市建設(shè)雖然取得了一定成效，但隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善，項(xiàng)目建設(shè)的增多，財(cái)政越來(lái)越不堪重負(fù)，資金短缺日益成為制約城市建設(shè)的“瓶頸”。從上海、杭州、蘇南諸市縣及鎮(zhèn)江的城建實(shí)踐來(lái)看，這些地區(qū)敢于突破傳統(tǒng)的思維定勢(shì)，通過(guò)“借雞生蛋”的方式籌措城建資金，城市建設(shè)不再是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，而是由政府領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)公司以企業(yè)舉債的形式，通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)融資和吸引社會(huì)資金等多種辦法，對(duì)城市資產(chǎn)進(jìn)行集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，有效解決了城市建設(shè)資金問(wèn)題，城市建設(shè)日新月異，有力地帶動(dòng)了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。反觀##的城市建設(shè)現(xiàn)狀，如果觀念再不更新，思想再不解放，城市發(fā)展將會(huì)越來(lái)越慢。我們必須順時(shí)應(yīng)勢(shì)，創(chuàng)新思維，使城建投資從主要依賴財(cái)政轉(zhuǎn)向依靠財(cái)政引導(dǎo)、社會(huì)投資及其他融資形式相結(jié)合的多元投融資體系，實(shí)現(xiàn)城市資源配置效益的最大化、最優(yōu)化，走出一條以城養(yǎng)城、滾動(dòng)發(fā)展的新路子。

其次，從減少地方財(cái)政直接負(fù)債的要求來(lái)看，必須加速發(fā)展城投融資平臺(tái)。隨著地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)已由財(cái)政投資主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向銀行信貸投融資主導(dǎo)，雖緩解了地方財(cái)政壓力，但也易造成投資沖動(dòng)，陷入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政危機(jī)。為避免地方政府直接承擔(dān)更多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家要求地方政府進(jìn)一步深化城建投融資體制改革，在城建領(lǐng)域建立和培育投融資主體，發(fā)展和完善城建投融資平臺(tái)。對(duì)此，##應(yīng)當(dāng)加快城投公司發(fā)展，理順機(jī)制，夯實(shí)基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一融資、項(xiàng)目?jī)攤⒄Ｕ系拈L(zhǎng)效融資運(yùn)作機(jī)制，充分利用城市資產(chǎn)，壯大可用于銀行抵押的實(shí)物資產(chǎn)，構(gòu)筑城投公司利用自身信用、資產(chǎn)抵押和收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等信貸投融資平臺(tái)。

第三，從##城市建設(shè)的實(shí)際來(lái)看，必須加快壯大城投融資平臺(tái)。推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，加快城市發(fā)展，首當(dāng)其沖的是要解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。##自身財(cái)力不足，XX年一般預(yù)算收入僅億元，屬于“吃飯財(cái)政”，每年預(yù)算內(nèi)城建資金投入僅4000萬(wàn)元，而未來(lái)三年全市城建基礎(chǔ)設(shè)施投入資金總需求達(dá)到40億元以上，僅靠財(cái)政投入是“杯水車薪”。這就要求必須創(chuàng)新城建投融資體制，搭建好城建投融資平臺(tái)，這一舉措不僅可以有效緩解財(cái)政投入壓力，而且還可以發(fā)揮城建基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、財(cái)富積聚迅速的特點(diǎn)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，不斷集聚人氣、集聚財(cái)源。實(shí)踐也充分證明，一個(gè)大的城建項(xiàng)目的成功，如城市骨干道路建設(shè)，往往就能夠帶動(dòng)多個(gè)產(chǎn)業(yè)，激活一方經(jīng)濟(jì)，從而獲得較為穩(wěn)定的財(cái)政收入。

二、城投融資平臺(tái)建設(shè)中存在的問(wèn)題必須清醒認(rèn)識(shí)，有效解決

市城市建設(shè)投資發(fā)展總公司成立于XX年，是市政府依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則專門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，主要承擔(dān)城市建設(shè)融資、土地前期整理、參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能。自成立以來(lái)，城投公司取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，為##城市建設(shè)作出了積極的貢獻(xiàn)。到XX年底，城投公司注冊(cè)資本4億元，資產(chǎn)總額億元，凈資產(chǎn)億元，資產(chǎn)負(fù)債率為%。但同時(shí)也存在體量小、融資能力弱等問(wèn)題與不足，還無(wú)法真正發(fā)揮起城市建設(shè)融資“主力軍”的作用。加快城投融資平臺(tái)建設(shè)，必須切實(shí)解決好以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

1、資產(chǎn)規(guī)模小，盈利資產(chǎn)不足。城投公司成立以來(lái)，只是在城市局部進(jìn)行小項(xiàng)目運(yùn)作，沒(méi)有完全參與整個(gè)城市資源配置和城市公共設(shè)施配套建設(shè)，以致形成規(guī)模小，投資少的局面。XX年底城投公司凈資產(chǎn)為億元，而發(fā)行企業(yè)債券凈資產(chǎn)的最低門(mén)檻是15億元，相差億元，難以實(shí)施發(fā)行企業(yè)債券、投資委托、上市等資本運(yùn)作。在現(xiàn)有資產(chǎn)中，絕大多數(shù)為辦公樓、道路等非營(yíng)利性資產(chǎn)，長(zhǎng)期無(wú)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，資產(chǎn)盈利能力差，XX年收入在1000萬(wàn)元以下，各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)均低于銀行信用等級(jí)要求，達(dá)不到發(fā)債的財(cái)務(wù)能力，距離企業(yè)上市融資的差距則更大。

2、抵押物欠缺，融資渠道單一。目前，城投公司融資主要依賴于土地抵押和土地收益，然而一些土地資產(chǎn)雖已劃至城投公司名下，但房產(chǎn)證、土地證均為其他部門(mén)，無(wú)法實(shí)施信貸程序；一些土地的質(zhì)量較差，現(xiàn)狀遠(yuǎn)達(dá)不到評(píng)估價(jià)值，銀行貸款時(shí)打的折扣較高；有些土地資產(chǎn)尚處于收儲(chǔ)起始階段，規(guī)范的手續(xù)還不完備，無(wú)法進(jìn)行抵押信貸。同時(shí)，從今年以來(lái)，銀行對(duì)城投公司的融資門(mén)檻有所提高，要求財(cái)政總收入、縣域GDP分別要達(dá)到45億元、300億元，而我市目前的經(jīng)濟(jì)總量尚達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)，使得銀行貸款融資只能通過(guò)國(guó)有股份銀行渠道操作，渠道不多、不暢。

3、現(xiàn)金流量少，運(yùn)營(yíng)質(zhì)量不高。當(dāng)前，城投公司的現(xiàn)金流每年都是將政府補(bǔ)貼收入調(diào)整而成，自身并不產(chǎn)生。今年1-2月份，公司收入只有政府補(bǔ)貼的620萬(wàn)元，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流分別為零和負(fù)數(shù)，不僅不符合銀行貸款條件，而且財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)也無(wú)法測(cè)算?，F(xiàn)金流缺乏已成為制約城投公司擴(kuò)大貸款額度的瓶頸。

4、功能不完善，結(jié)構(gòu)不盡合理。目前，周邊地區(qū)城投公司大多有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、建設(shè)工程代建等功能，增強(qiáng)了盈利性和資金流量。而我市城投公司法人治理結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期缺失，自身的可持續(xù)發(fā)展能力十分有限。同時(shí)，城投公司人員來(lái)自于政府機(jī)關(guān)部門(mén)，經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏具備投融資、資本運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的綜合專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)投資進(jìn)行分析的專門(mén)人才，且用人模式傳統(tǒng)，遠(yuǎn)不能勝任新時(shí)期融資體制建設(shè)要求。

三、加快城投融資平臺(tái)建設(shè)有經(jīng)可取，有路可循

目前，全國(guó)城市投融資平臺(tái)的運(yùn)作分為三個(gè)層次：最低層次是靠銀行貸款，靠土地運(yùn)作搞城市建設(shè)，缺乏持續(xù)的資本注入機(jī)制和動(dòng)態(tài)平衡的債務(wù)償還機(jī)制，被稱為具有輸血功能的平臺(tái)；第二層次是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目平衡操作，建立具有引血功能的平臺(tái)；最高層次是已形成完善的體制和機(jī)制，經(jīng)營(yíng)范圍已超出基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)界限，滲入城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資本運(yùn)作，不僅具有輸血、引血功能，而且具有血液循環(huán)的功能。我市現(xiàn)在的城投公司融資狀況，還處于初級(jí)階段，下一步，我市應(yīng)該按照建設(shè)最高層次城市投融資平臺(tái)的目標(biāo)，積極學(xué)習(xí)借鑒蘇南周邊城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把政府的主要城市經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部配置給城投公司，“做實(shí)”公司，并通過(guò)盤(pán)活和經(jīng)營(yíng)好城市資源，實(shí)現(xiàn)政府資產(chǎn)的增值和價(jià)值的顯現(xiàn)；把資源收益全部返還給城投公司，增強(qiáng)公司的投資和償債能力，使公司在融資、投資、回報(bào)、償債等方面實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度，建立健全公司法人結(jié)構(gòu)，使城投公司真正成為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理主體、城市基礎(chǔ)設(shè)施及市政公用項(xiàng)目投融資平臺(tái)和市場(chǎng)化運(yùn)作主體。具體而言：

構(gòu)建一個(gè)新型體制——建立起政府部門(mén)職能清晰、分工明確，以優(yōu)質(zhì)城市資產(chǎn)和資本為融資載體，以城投公司為操作平臺(tái)的“政府主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、法制化管理”的新型城市建設(shè)投融資體制。

創(chuàng)新兩個(gè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制——建立城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲(chǔ)，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，土地增值收益及時(shí)轉(zhuǎn)入城投公司；建立建設(shè)工程代建機(jī)制，城區(qū)道路、樓堂館所及拆遷安置小區(qū)等建設(shè)工程全部由代建公司代建，建成后由政府或單位回購(gòu)，提升城投公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。

實(shí)施“三大注入”——通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，不斷擴(kuò)大城市建設(shè)投融資主體的資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流量，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)能力。

開(kāi)展多種渠道融資——鼓勵(lì)靈活運(yùn)用發(fā)行企業(yè)債券、股票上市、信托計(jì)劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。同時(shí)，大力開(kāi)展BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）等多種方式，進(jìn)行城建項(xiàng)目的融資創(chuàng)新。

四、加快城投融資平臺(tái)建設(shè)必須緊抓當(dāng)前，全力推進(jìn)

根據(jù)未來(lái)3-5年##城市發(fā)展建設(shè)資金需求，我們必須同時(shí)兼顧銀行貸款融資、企業(yè)發(fā)行債券、企業(yè)上市融資等多種渠道，加快推進(jìn)城投融資平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城投公司的滾動(dòng)發(fā)展、良性發(fā)展。力爭(zhēng)XX年，城投公司總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)規(guī)模分別達(dá)到50億元和30億元以上，發(fā)行企業(yè)債券10億元；力爭(zhēng)通過(guò)3-5年的努力，實(shí)現(xiàn)上市融資。當(dāng)前重點(diǎn)是抓好以下五個(gè)方面的工作：

1、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，舉全市之力建設(shè)融資平臺(tái)。通過(guò)城投公司這一融資平臺(tái)，為城市建設(shè)拓寬融資渠道，提供資金支持，我市仍處于起步階段，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)還相當(dāng)缺乏。深入推進(jìn)這項(xiàng)工作，必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和工作機(jī)構(gòu)。市政府將專門(mén)成立城投公司融資發(fā)債工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，發(fā)改經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政局、國(guó)土局、規(guī)劃局、建設(shè)局、地稅局、城投公司、審計(jì)局、環(huán)保局、交通局、法制辦等單位主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資產(chǎn)注入、財(cái)務(wù)報(bào)表并入及資產(chǎn)劃撥等相關(guān)工作，共同推動(dòng)這項(xiàng)工作的有序開(kāi)展。各地、各部門(mén)要全力支持城投公司融資發(fā)債工作，對(duì)涉及城投公司融資的相關(guān)手續(xù)、文件必須一路綠燈，以最快的速度辦結(jié)；對(duì)須劃撥的資產(chǎn)，相關(guān)部門(mén)必須一切從大局出發(fā)，少計(jì)較些部門(mén)的利益得失，多思考些城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，切實(shí)為城投公司融資發(fā)債創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

2、全面歸集城建資產(chǎn)，促進(jìn)城投公司迅速做實(shí)做大做強(qiáng)。對(duì)城區(qū)現(xiàn)有國(guó)有土地、商業(yè)用地及行政事業(yè)單位的土地房產(chǎn)進(jìn)行全面清查，對(duì)城區(qū)及周邊土地進(jìn)行潛力調(diào)查，登記造冊(cè)，摸清底數(shù)，掌握資產(chǎn)潛力。今年要將已儲(chǔ)備和計(jì)劃儲(chǔ)備或已開(kāi)發(fā)但所有權(quán)屬國(guó)有部門(mén)的土地，國(guó)土公園，城建、交通、水農(nóng)等系統(tǒng)資產(chǎn)，相關(guān)行政事業(yè)單位的土地與房產(chǎn)注入城投公司，使城投公司總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)規(guī)模分別達(dá)到50億元和30億元以上。將城市土地收入、市政公用設(shè)施收入、城市地下空間資源有償使用收入、城市公共客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用收入、城市戶外廣告有償使用收入、道路受益費(fèi)和其他城市建設(shè)資金等收費(fèi)及經(jīng)營(yíng)收益全部劃歸城投公司，將金陽(yáng)光房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、第二污水處理廠、##市旅游開(kāi)發(fā)發(fā)展中心等單位的財(cái)務(wù)報(bào)表并入城投公司，增加城投公司的現(xiàn)金流規(guī)模，增強(qiáng)其盈利水平。

3、壟斷經(jīng)營(yíng)城市資源，增強(qiáng)城投公司自我發(fā)展能力。重點(diǎn)是讓城投公司壟斷城市的土地經(jīng)營(yíng)，城市規(guī)劃區(qū)所有經(jīng)營(yíng)性土地由城投公司經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，土地收益由財(cái)政返還給城投公司用于城市建設(shè)。一是加大對(duì)土地的控制力度，全面控制經(jīng)營(yíng)性用地。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)已建、新建及待建主次干道兩側(cè)的土地進(jìn)行規(guī)劃控制，由城投公司按次序逐步收儲(chǔ)、整理、開(kāi)發(fā)；清理城區(qū)閑置土地，城區(qū)閑置土地全部劃歸城投公司，迅速增加城投公司名下的土地資產(chǎn)。二是明確城投公司土地一級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體資格，由城投公司壟斷城區(qū)的經(jīng)營(yíng)性土地一級(jí)市場(chǎng)。三是加強(qiáng)土地價(jià)格調(diào)控和土地集中出讓管理，進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)，對(duì)城區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地，全部由城投公司申請(qǐng)國(guó)土部門(mén)依法掛牌出讓；對(duì)國(guó)有企業(yè)改制等二級(jí)市場(chǎng)低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地，城投公司可優(yōu)先收購(gòu)。逐步讓城投公司對(duì)城區(qū)土地等資產(chǎn)、資源進(jìn)行整體分類整合，并通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，形成可觀的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)的良性循環(huán)。

4、加快企業(yè)發(fā)債工作，迅速擴(kuò)大城投公司的融資規(guī)模。當(dāng)前，受“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)”等利好政策影響，國(guó)家發(fā)改委對(duì)城投類企業(yè)債券發(fā)行工作比較支持，相應(yīng)的報(bào)批周期較短，城投公司發(fā)行企業(yè)債券面臨良好的外部環(huán)境。我們必須緊緊抓住這一機(jī)遇，加快推進(jìn)城投公司發(fā)債工作，力爭(zhēng)今年年底完成企業(yè)債券發(fā)行工作。一是調(diào)整城投公司經(jīng)營(yíng)模式。以城投公司作為項(xiàng)目的實(shí)施主體，城建項(xiàng)目由城投公司代建，政府對(duì)城投公司代建項(xiàng)目實(shí)行回購(gòu)，這樣既符合企業(yè)財(cái)務(wù)制度和合理避稅要求，又符合應(yīng)收賬款質(zhì)押要求，可以增強(qiáng)企業(yè)的盈利能力。二是調(diào)整公司賬務(wù)和資產(chǎn)科目。由財(cái)政局委派財(cái)務(wù)總監(jiān)，對(duì)公司財(cái)務(wù)進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整完善，對(duì)已運(yùn)行的11個(gè)項(xiàng)目按照資產(chǎn)資本化的要求，逐一對(duì)應(yīng)調(diào)整，明晰各項(xiàng)目與各項(xiàng)目單位的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。三是選擇確定會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評(píng)估公司及券商，對(duì)照發(fā)改委的審批要求，對(duì)企業(yè)債券發(fā)行工作進(jìn)行規(guī)范、完善，并及時(shí)完成資產(chǎn)調(diào)查選定、評(píng)估手續(xù)辦理、審計(jì)報(bào)告、評(píng)級(jí)報(bào)告、法律文書(shū)等各類申報(bào)材料，力爭(zhēng)5月份獲省發(fā)改委批文，8月份獲國(guó)家發(fā)改委發(fā)行批準(zhǔn)文件。

5、完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行。一是強(qiáng)化法人及治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，嚴(yán)