基層事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題及對策

隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，國家為滿足廣大人民群眾對高質(zhì)量公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，對基層事業(yè)單位投入越來越多。為加強(qiáng)對財政資金的管理，避免國有資源的流失浪費(fèi)，預(yù)算管理顯得越來越重要。然而目前，部分基層事業(yè)單位在預(yù)算管理上還存在諸多問題，為此，本文就預(yù)算管理問題及對策進(jìn)行研究。一、事業(yè)單位預(yù)算管理的概述（一）預(yù)算管理的概述事業(yè)單位預(yù)算是根據(jù)單位目標(biāo)和工作任務(wù)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及本級財政部門下發(fā)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制的年度財務(wù)收支計劃。預(yù)算管理就是使財政資金規(guī)范使用而實(shí)施的組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督等一系列方法和措施的總稱。預(yù)算管理是單位財務(wù)管理工作的重要組成部分，包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等，涵蓋單位經(jīng)濟(jì)活動的全過程。（二）基層事業(yè)單位預(yù)算管理的特點(diǎn)基層事業(yè)單位基本上沒有經(jīng)營收入，經(jīng)費(fèi)來源主要是預(yù)算撥款，預(yù)算管理側(cè)重于如何通過有限的財政資金提供更多更優(yōu)的公共服務(wù)，以獲得最大的社會效益。人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)由財政部門制定，需嚴(yán)格按照限額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行中支付的每一筆資金由財政部門通過國庫支付系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。按照財政部門制定的評價體系進(jìn)行績效考評。財政部門對基層事業(yè)單位的預(yù)算管理進(jìn)行全面監(jiān)管。二、事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題（一）對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足首先，部分基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)沒有預(yù)算管理意識，對于預(yù)算管理重視程度低，認(rèn)為預(yù)算只是向財政要錢，不重視預(yù)算管理制度建設(shè)，致使單位沒有預(yù)算管理制度或者制度不完善，預(yù)算管理隨意、散漫。其次，業(yè)務(wù)科室認(rèn)為預(yù)算管理是領(lǐng)導(dǎo)層的事情，不了解預(yù)算管理的內(nèi)涵和重要性，預(yù)算編制參與度不高。一方面各業(yè)務(wù)科室認(rèn)為預(yù)算編制是財政部門布置的工作，對口的是財務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門只要協(xié)助完成編制工作即可。編制預(yù)算的時候只簡單測算數(shù)據(jù)交于財務(wù)部門，后續(xù)是由財務(wù)人員和主要負(fù)責(zé)人參考相關(guān)的數(shù)據(jù)，在往年預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行修改后編制上報，如涉及決策問題領(lǐng)導(dǎo)決定即可，沒有綜合參考各業(yè)務(wù)科室的相關(guān)需求；另一方面，各業(yè)務(wù)科室對編制預(yù)算下達(dá)的各項(xiàng)控制標(biāo)準(zhǔn)及政策不了解，不懂得如何編制，對參與預(yù)算工作敷衍了事。最后，部分財務(wù)人員對預(yù)算認(rèn)識不足，重視不夠，對于預(yù)算工作存在能完成就好的消極想法，致使單位預(yù)算工作質(zhì)量不高。原因在于部分基層事業(yè)單位規(guī)模比較小，受到人員編制限制，一個單位就是會計和出納各一名，財務(wù)人員身兼多職，且部分財務(wù)人員非財務(wù)專業(yè)出身，對財務(wù)工作欠缺積極性，對知識主動學(xué)習(xí)性不強(qiáng)，因自身知識有限不能完全勝任財務(wù)工作。（二）預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和準(zhǔn)確性欠缺在實(shí)際工作中，部分基層事業(yè)單位存在以下一些現(xiàn)象，造成編制的預(yù)算不科學(xué)、不規(guī)范、不準(zhǔn)確，致使業(yè)務(wù)活動與其財力支撐相脫節(jié)。首先，預(yù)算編制時間比較緊，財政部門一般都是在當(dāng)年8月、9月布置預(yù)算工作，一個多月時間就要完成預(yù)算的編制、匯總、上報全過程，任務(wù)比較繁重。而大部分單位都是年末才對當(dāng)年的工作進(jìn)行總結(jié)，制定下一年度的工作計劃，編制預(yù)算的時候業(yè)務(wù)部門還沒有對新一年的工作思路進(jìn)行認(rèn)真思考，收支計劃尚未確定，只是依據(jù)上年度財政收支進(jìn)行簡單測算后就上報預(yù)算，隨意性太大。其次，按規(guī)定，預(yù)算編制需要依照單位工作目標(biāo)和計劃，對未來一年將要發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動做詳細(xì)的規(guī)劃，測算資金需求。但是在實(shí)際編制預(yù)算過程中，業(yè)務(wù)部門認(rèn)為資金申請得越多越好，不對預(yù)算進(jìn)行測算評價就按規(guī)定的上限甚至超出上限的標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目進(jìn)行申報。如遇上財政要求壓減下一年度預(yù)算，一般情況下，各業(yè)務(wù)科室更多的只是考慮本部門的利益，對于已有項(xiàng)目即使在下年度已經(jīng)屬于可有可無的情況下，還是不愿意本部門的項(xiàng)目退出，而是在上年度預(yù)算基礎(chǔ)上按比率壓減各個項(xiàng)目資金額，搞平均主義，簡單進(jìn)行資金壓減后上報。這種項(xiàng)目只增不減的固化格局，不利用新增項(xiàng)目設(shè)立，降低了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，不符合厲行節(jié)約、過緊日子的要求，對于基層事業(yè)單位發(fā)展有害無利。（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度較弱首先，年初預(yù)算下達(dá)后，沒有及時規(guī)劃項(xiàng)目資金使用計劃，特別是涉及政府采購、建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目因?yàn)槭掷m(xù)比較繁瑣、審批時間長，沒有預(yù)留足夠時間辦理相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按時完成或者驗(yàn)收，造成資金無法按預(yù)算進(jìn)度支付，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行率。其次，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，隨意更改。我國預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)財政部門批復(fù)的預(yù)算，不能隨意調(diào)整，如要調(diào)整需經(jīng)過一定的審批程序。但部分基層事業(yè)單位未經(jīng)過相關(guān)審批程序就調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致該問題的原因是基層事業(yè)單位不重視預(yù)算編制工作，沒有認(rèn)真測算就上報，造成預(yù)算執(zhí)行不下去，致使實(shí)際執(zhí)行偏離預(yù)算目標(biāo)，頻繁調(diào)整預(yù)算。最后，主管部門規(guī)定年度預(yù)算執(zhí)行率不能低于一定比率，并將預(yù)算執(zhí)行率作為基層事業(yè)單位工作績效考評的主要評分指標(biāo)，其占分值比較大。部分基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，臨近年底預(yù)算執(zhí)行才過半，年底突擊花錢問題嚴(yán)重，為保證預(yù)算執(zhí)行率盡快付款而放松對支出合理性的審核，嚴(yán)重的還存在資金被挪用的情況，從而產(chǎn)生極大財務(wù)風(fēng)險。（四）預(yù)算管理信息化欠缺首先，目前基層事業(yè)單位預(yù)算管理信息化程度都不高，主要原因在于規(guī)模小，人員不足，沒有資金和技術(shù)力量構(gòu)建涵蓋單位業(yè)務(wù)、財務(wù)、人事等各個方面的信息化平臺，信息化平臺缺失。其次，現(xiàn)階段，事業(yè)單位預(yù)算管理方面的信息化系統(tǒng)主要有財務(wù)核算一體化系統(tǒng)、預(yù)算和決算上報系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)由財政部門開發(fā)，側(cè)重于行政事業(yè)單位的共性，單位各部門不能直接從中獲取數(shù)據(jù)，財務(wù)人員需從這些系統(tǒng)中采集數(shù)據(jù)，手動進(jìn)行分析匯總后傳給各部門，工作量大且繁瑣，準(zhǔn)確性和時效性跟不上管理要求，導(dǎo)致單位管理層對預(yù)算管理停留在只關(guān)注總額控制分析、執(zhí)行率是否達(dá)標(biāo)的層面。（五）預(yù)算績效管理制度未能有效執(zhí)行首先，基層事業(yè)單位對預(yù)算績效考評不夠重視。按財政部門規(guī)定，只有年度預(yù)算金額達(dá)到一定額度，才需要申報預(yù)算績效目標(biāo)，執(zhí)行過程中開展績效運(yùn)行監(jiān)控，次年開展評價工作。但是基層事業(yè)單位的項(xiàng)目資金總量一般都不大，能達(dá)到預(yù)算績效目標(biāo)申報的項(xiàng)目不多，因此對預(yù)算績效考評不夠重視，對預(yù)算評價缺乏正確認(rèn)識，沒有主動進(jìn)行績效考評的意識，仍按傳統(tǒng)的管理模式管理預(yù)算資金。即使部分單位具有一定的績效考評意識，開展績效考評工作，但是深度和廣度不夠，考評結(jié)果不準(zhǔn)確，應(yīng)用不夠充分。其次，設(shè)置的績效考評指標(biāo)不科學(xué)。目前預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置的共性框架包括“產(chǎn)出指標(biāo)”“效益指標(biāo)”“服務(wù)對象滿意度指標(biāo)”三個一級指標(biāo)，“產(chǎn)出指標(biāo)”和“效益指標(biāo)”下面分別有四個二級指標(biāo)，三級指標(biāo)由各單位自行設(shè)立，單位為了通過績效考評，設(shè)置的指標(biāo)值比較低，沒有真正能做到結(jié)合本單位的工作職責(zé)和特點(diǎn)設(shè)置不同的細(xì)分指標(biāo)，缺乏科學(xué)性、合理性，細(xì)則不合理導(dǎo)致不利于實(shí)際操作。預(yù)算項(xiàng)目的考評指標(biāo)設(shè)置側(cè)重于考評預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行率是否達(dá)標(biāo)，對產(chǎn)生的社會效益缺少評價標(biāo)準(zhǔn)，這些都導(dǎo)致績效評價的質(zhì)量不高，對單位的決策沒有參考價值。最后，績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠充分。對于執(zhí)行率低、效益達(dá)不到要求的項(xiàng)目沒有按照評價制度要求，根據(jù)評價結(jié)果來作為下一個年度預(yù)算安排的依據(jù)，未嚴(yán)格與預(yù)算資金安排相掛鉤，好與差的結(jié)果都一樣，沒有真正落實(shí)獎懲制度。三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對策（一）提升對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識首先，領(lǐng)導(dǎo)層要從思想上認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，認(rèn)識到預(yù)算管理是一項(xiàng)專業(yè)性、全局性工作，認(rèn)識到預(yù)算是單位財務(wù)活動的依據(jù)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想，強(qiáng)化預(yù)算管理意識，推進(jìn)預(yù)算管理體系的建立，定期組織對制度進(jìn)行評估，不足之處及時修改完善，督促制度的執(zhí)行，使得單位的預(yù)算管理制度落到實(shí)處。其次，在日常工作中，單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)積極宣傳和普及預(yù)算管理知識，定期組織領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)和業(yè)務(wù)部門的人員參加培訓(xùn)，學(xué)習(xí)預(yù)算管理相關(guān)法律法規(guī)。每年財政召開預(yù)算布置會后，各單位應(yīng)該馬上召集單位領(lǐng)導(dǎo)層、業(yè)務(wù)科室主任、業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行預(yù)算編制培訓(xùn)，財務(wù)部門作為跟財政部門對接的科室，需負(fù)責(zé)及時傳達(dá)財政部門下達(dá)的各項(xiàng)預(yù)算控制數(shù)據(jù)及相關(guān)政策，通過多種方式方法提高各科室的預(yù)算管理參與意識。最后，要加強(qiáng)對基層事業(yè)單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其專業(yè)水平，促使財務(wù)人員積極了解和掌握相關(guān)法律法規(guī)，還要適當(dāng)了解本單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，做到業(yè)財融合，使其思想上重視預(yù)算管理工作，業(yè)務(wù)上有能力勝任預(yù)算編制工作，發(fā)揮財務(wù)人員工作的積極性，有利于提高基層事業(yè)單位的預(yù)算管理質(zhì)量。（二）提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和準(zhǔn)確性首先，要制定預(yù)算管理制度，完善編制流程。預(yù)算由各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人編制，經(jīng)過財務(wù)人員對預(yù)算建議數(shù)是否符合相關(guān)政策、是否符合定員定額標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性進(jìn)行審核，最后領(lǐng)導(dǎo)班子對業(yè)務(wù)部門的工作計劃和資金預(yù)算額度的合理性進(jìn)行審核通過后方可上報。只有經(jīng)過共同參與、互相配合、共同完成的預(yù)算，才具有科學(xué)性、規(guī)范性、合理性。其次，基層事業(yè)單位是按財政資金為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，業(yè)務(wù)不會隨著市場環(huán)境的變化而變動，因此平時可以做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備工作，提前考慮預(yù)算年度的工作目標(biāo)和具體任務(wù)，對于經(jīng)常性、延續(xù)性預(yù)算項(xiàng)目，各年度之間具有可比性，在預(yù)算執(zhí)行過程中，可將實(shí)際情況與預(yù)算進(jìn)行對比并進(jìn)行總結(jié)，將總結(jié)形成書面文字存檔，作為編制下一年度預(yù)算的參考借鑒。只有在日常工作中提前做好準(zhǔn)備，才能避免被動，使得預(yù)算編制更符合實(shí)際情況。最后，項(xiàng)目編制要堅(jiān)持量入為出的原則，實(shí)行零基預(yù)算，打破支出固化的格局，合理確定預(yù)算規(guī)模。具體到專項(xiàng)項(xiàng)目申報，需考慮當(dāng)前的形勢以及未來發(fā)展趨勢，從立項(xiàng)必要性、資金需求測算的合理性、實(shí)施方案的可行性、評價指標(biāo)科學(xué)性等各方面進(jìn)行充分論證，按照預(yù)算編制政策、財政規(guī)定的定員定額標(biāo)準(zhǔn)合理測算完成各項(xiàng)工作所需的資金，重大項(xiàng)目還需要對各方面進(jìn)行綜合立項(xiàng)評審，必要時可委托外部專家或者機(jī)構(gòu)第三方進(jìn)行評審，出具可行性報告。（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控力度首先，財政批復(fù)的預(yù)算下達(dá)后，財務(wù)部門需將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)一步分解、細(xì)化后下達(dá)至業(yè)務(wù)科室，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的預(yù)算額度、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出方向。業(yè)務(wù)科室接到下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)后，應(yīng)立即做好資金使用規(guī)劃，為避免年底突擊花錢，應(yīng)確保前三季度預(yù)算執(zhí)行率不低于70%，才能保證全年預(yù)算執(zhí)行率不低于績效考核規(guī)定的指標(biāo)值，特別是政府采購、大型修繕等項(xiàng)目，需及早辦理相關(guān)手續(xù)，確保資金按進(jìn)度支付。其次，財務(wù)部門要實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，定期向業(yè)務(wù)部門通報預(yù)算執(zhí)行情況，業(yè)務(wù)部門應(yīng)按照財務(wù)部門反饋的信息，對比下達(dá)預(yù)算，發(fā)現(xiàn)偏差及時加以糾正，提升預(yù)算執(zhí)行效果，確保預(yù)算執(zhí)行不偏離目標(biāo)。最后，基層事業(yè)單位受人員編制所限，一般不設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，只有會計和出納兩名財務(wù)人員，即使實(shí)行定期輪崗制度，也無法避免風(fēng)險，可定期聘請第三方審計事務(wù)所對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度。（四）提升信息化水平在資源充足的情況下，單位可引進(jìn)適用的現(xiàn)代化信息技術(shù)，根據(jù)單位實(shí)際情況和需求，構(gòu)建專門信息化平臺，實(shí)現(xiàn)各部門資源共享，通過信息化平臺對預(yù)算實(shí)行全過程監(jiān)控。在人力和財力有限的情況下，基層事業(yè)單位可整合內(nèi)部各個信息系統(tǒng)，進(jìn)行優(yōu)化完善，利用財政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，更新升級后的系統(tǒng)可接受從財政系統(tǒng)導(dǎo)出的數(shù)據(jù)，根據(jù)設(shè)定篩選出所需數(shù)據(jù)，這樣可以保障數(shù)據(jù)時效性、準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)信息共享和交流，為預(yù)算管理提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支撐。（五）優(yōu)化和完善預(yù)算績效管理體系首先，構(gòu)建合理的預(yù)算績效評價指標(biāo)?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)該在財政部門或者上級主管部門制定的績效考評制度框架內(nèi)，結(jié)合本單位工作目標(biāo)、業(yè)務(wù)種類及資金總量，設(shè)置科學(xué)、合理的三級評價指標(biāo)，評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法、績效考評細(xì)則等指標(biāo)的設(shè)置要易于實(shí)際操作。也可由上級主管部門制定本部門的三級評價指標(biāo)，這樣有利于對本部門、本行業(yè)的績效評價進(jìn)行對比。其次，單位成立績效評價小組。從財務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)管（紀(jì)檢）部門抽人成立績效考評評價小組，利用各自專業(yè)優(yōu)勢，定期對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)進(jìn)行考評，實(shí)現(xiàn)本單位績效自評全覆蓋。最后，要充分應(yīng)用評價結(jié)果，將評價結(jié)果作為預(yù)算安排和調(diào)整的重要