構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制"如何構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，筑起國家公共安全的堅固防線，是中國公共財政建設(shè)的嶄新課題。本報告從公共風(fēng)險與公共危機(jī)是現(xiàn)代社會的常態(tài)這一基本立論出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是公共財政框架中不可缺少的重要組成部分。在總結(jié)國外公共財政應(yīng)急措施，分析中國公共風(fēng)險和公共危機(jī)的潛在性及當(dāng)前應(yīng)急機(jī)制的現(xiàn)狀與問題基礎(chǔ)上，本報告試圖勾畫出中國公共財政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的基本框架。

一、引言

“非典”是一場突如其來的災(zāi)難，給廣大人民群眾的生命健康帶來了嚴(yán)重的威脅?！胺堑洹币彩且幻骁R子，照出了我們生活中方方面面的不足和缺陷，尤其在公共衛(wèi)生管理機(jī)制方面，更是暴露出了一個重大的缺失——沒有建立起突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。“非典”危機(jī)來臨之際，公共衛(wèi)生部門反應(yīng)遲鈍，應(yīng)對匆忙。這是一個深刻的教訓(xùn)。

由此及彼，這個教訓(xùn)不是孤立的、特定的，而是有普適的意義。對照公共財政的建設(shè)進(jìn)程，我國是否已經(jīng)把建立突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制納入其中呢？這是一個迫切需要研究的重大課題，我們可以從這場“非典”危機(jī)中得到一些啟示。

二、公共風(fēng)險與公共危機(jī)是現(xiàn)代社會的常態(tài)

歷史上看，公共風(fēng)險與公共危機(jī)與人類社會相伴而生。社會面臨的風(fēng)險來自兩個方面的不確定性：自然環(huán)境的不確定性和社會發(fā)展過程內(nèi)部的不確定性。一旦各種不確定性轉(zhuǎn)為現(xiàn)實性，就演變?yōu)槲C(jī)。人類歷史上的各種社會形態(tài)，也可以說是人類在應(yīng)對各種公共風(fēng)險與危機(jī)過程中形成的。從一般意義上說，人類社會的各種制度的出現(xiàn)，都是公共風(fēng)險與公共危機(jī)的產(chǎn)物。

在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)社會，社會分工不發(fā)達(dá)，加之各種自然屏障的阻隔，社會內(nèi)部的相互依存性不強(qiáng)，社會成員之間的相互聯(lián)系主要局限在自然地理空間的范圍內(nèi)，如自然村落、自然集鎮(zhèn)。在經(jīng)濟(jì)、社會活動相對孤立和封閉的這種社會形態(tài)，公共風(fēng)險與公共危機(jī)的傳染性相對較弱，時間上較慢，空間上較小，因而爆發(fā)的頻率也較低，尤其在經(jīng)濟(jì)方面，更不會出現(xiàn)什么經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

在現(xiàn)代社會，自然界各種風(fēng)險至今威脅著人類社會的生存與發(fā)展（一些疾病和地震等等），但真正的威脅卻來自社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程內(nèi)部的不確定性及由此導(dǎo)致的各種危機(jī).首先是各種自然的分工與差別，使互動過程中的社會成員之間難以溝通、協(xié)調(diào)，構(gòu)成各種社會矛盾和沖突的自然基礎(chǔ)。如男女之間、種族之間、地域之間以及每個人天然稟賦的差別等等，使社會運(yùn)行變得撲朔迷離，使人類對自身社會的認(rèn)識比對自然的認(rèn)識更加困難。其次是社會分工使個別的生產(chǎn)過程社會化，勞動產(chǎn)品變成了社會產(chǎn)品，社會成員之間的相互依賴，使彼此協(xié)作變得須臾不可離開，不確定性由此產(chǎn)生。一旦協(xié)作過程中的某個環(huán)節(jié)出了問題，就有可能出現(xiàn)公共風(fēng)險和公共危機(jī)。

公共風(fēng)險和公共危機(jī)的擴(kuò)大是由社會分工的發(fā)展所帶來的。社會分工帶來效率，計算機(jī)、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展又使社會分工日益技術(shù)化以及生產(chǎn)和貿(mào)易日益全球化，同時也使經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展運(yùn)行過程的不確定性大大增加。而社會經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展方式，使分工和技術(shù)所引致的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)部的不確定性達(dá)到了前所未有的程度，由此導(dǎo)致的公共風(fēng)險也是無與倫比的。市場經(jīng)濟(jì)是高度貨幣化的經(jīng)濟(jì)。貨幣本來是一種交易的手段，但在貨幣化的經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)變?yōu)橐环N目的。一旦成為一種目的，便使貨幣賦予了生命，變成了一種獨(dú)立的運(yùn)動。這時，貨幣與整個經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的可能性就產(chǎn)生了。經(jīng)濟(jì)的高度貨幣化帶來了經(jīng)濟(jì)的金融化。資本市場如股票市場、債券市場、期貨市場的發(fā)展，為資源的優(yōu)化配置確實起到了一種催化劑的作用，加快了要素的流動與重組，提高了資源的利用率和有效性。但資本自身一旦成為商品，成為交易的對象，將極易促使整個經(jīng)濟(jì)泡沫化和金融危機(jī)的形成。

政府的使命就是盡力防范和化解經(jīng)濟(jì)、社會改革和發(fā)展過程中的公共風(fēng)險，使其最小化，避免使公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化成為公共危機(jī)。但由于公共風(fēng)險具有隱蔽性特征，總是會有一些公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，即變?yōu)楣参C(jī)，因此，對政府來說，需要有兩手準(zhǔn)備：一是監(jiān)測、防范和化解不斷產(chǎn)生的公共風(fēng)險；二是一旦當(dāng)公共風(fēng)險變成了公共危機(jī)，突發(fā)事件來臨時政府如何去沉著應(yīng)對。經(jīng)濟(jì)、社會的“堤防”在各種壓力下總是存在潰決的風(fēng)險，盛世要有憂患意識；可一旦真的出現(xiàn)了“潰決”，政府就應(yīng)當(dāng)有一套應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。今年5月12日由國務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》就是在“非典”危機(jī)過程中采取的有力舉措，這顯示出政府危機(jī)管理能力在增強(qiáng)。

三、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是公共財政框架中

不可缺少的重要組成部分

風(fēng)險按其性質(zhì)可以劃分為兩大類：一是私人風(fēng)險；二是公共風(fēng)險。私人風(fēng)險是指產(chǎn)生“孤立影響”的事件，即不會產(chǎn)生連帶性影響。這類風(fēng)險可以明晰界定責(zé)任，由講求收益與風(fēng)險對稱的市場機(jī)制來承擔(dān)和化解。例如保險市場，通過將風(fēng)險在時空上分散、轉(zhuǎn)移，使企業(yè)和家庭的某種風(fēng)險化解于無形。但公共風(fēng)險的特點(diǎn)（傳染性、不可分割性和隱蔽性）決定了市場規(guī)則不可能發(fā)揮作用。因此，當(dāng)公共風(fēng)險超過其臨界點(diǎn)變成現(xiàn)實，即公共危機(jī)時，公共財政從邏輯上和結(jié)果上都負(fù)有應(yīng)對公共危機(jī)的重任。

即使公共危機(jī)不是全面爆發(fā)，而只是在某一個鏈條上發(fā)生，國外公共財政的應(yīng)急機(jī)制也發(fā)揮著作用，以免“全線崩潰”。例如，當(dāng)銀行不良資產(chǎn)率過"高，動搖投資者的信心，導(dǎo)致股票下跌和經(jīng)濟(jì)衰退時，政府會出面援助。資料表明，在處理不良資產(chǎn)時，印度政府壓縮財政開支，用大量預(yù)算資金和其他資金對國有銀行進(jìn)行資本重置，彌補(bǔ)貸款損失，提高資本充足率；波蘭財政部對國有銀行補(bǔ)充資本；1989年8月，美國政府實施了對金融機(jī)構(gòu)改革的救濟(jì)措施，政府用公共資金直接購買不良資產(chǎn).

隨著國家綜合實力的增強(qiáng)，國家財政實力也不斷壯大，拿出幾十或上百億元資金來抗擊“非典”似乎是小菜一碟，用預(yù)備費(fèi)即可解決問題。但假如不是幾十億元，而是幾百億元甚至上千億元呢？我們不希望出現(xiàn)這樣的“假如”，但現(xiàn)實中顯露出來的公共風(fēng)險在時刻提醒我們，不斷向我們發(fā)出警告，是到了該關(guān)注的時候了。

另外，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的公共風(fēng)險，如國企的社會壓力、金融業(yè)的脆弱性、失業(yè)引起的貧困人口的增加、基礎(chǔ)教育的大量欠賬和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化等等，都可能引發(fā)財政的突發(fā)性支出.這次非典危機(jī)所暴露的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的脆弱性就是一個有力的例證。

1998年，我國經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)折，從長期偏熱轉(zhuǎn)向偏冷，經(jīng)濟(jì)不斷滑坡，面對從未有過的這種情況，政府被迫調(diào)整預(yù)算，增發(fā)國債，當(dāng)年增發(fā)的國債達(dá)到1000億元。這也是政府財政舒緩經(jīng)濟(jì)風(fēng)險而采取的一項重大政策。以增發(fā)國債為核心的積極財政政策至今仍在執(zhí)行，當(dāng)出現(xiàn)國債發(fā)行困難的情況時，這項政策就無法繼續(xù)實施下去了，而不管經(jīng)濟(jì)是否仍在下滑。若是面對這種境況，政府財政將如何應(yīng)對？心存僥幸，恐怕是不行的。也許有人會認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的可能性很小，不必過分擔(dān)心。但我們不能“賭”，因為這樣的情況一旦出現(xiàn)，其后果將不堪設(shè)想。

再如戰(zhàn)爭、不知名的傳染病、氣候反常引發(fā)的大澇、大旱、社會騷亂、國際恐怖主義等等，諸如此類的公共風(fēng)險和公共危機(jī)在我國這樣一個快速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代社會不是在減少，而是在增加。同時，公共風(fēng)險和公共危機(jī)所產(chǎn)生的影響在時間、空間上大大擴(kuò)大了。不論出現(xiàn)任何類型的公共危機(jī)，都會影響到社會的各個方面，甚至觸發(fā)長期形成的社會隱疾，形成危機(jī)疊加效應(yīng)，導(dǎo)致更大的公共危機(jī)，引發(fā)巨額的突發(fā)性支出。不言而喻，這對公共財政的應(yīng)急反應(yīng)能力提出了更高、更嚴(yán)格的要求。

相比之下，我國現(xiàn)有的公共財政應(yīng)急反應(yīng)方式明顯不適應(yīng)新時期化解公共危機(jī)的需要。其最突出的表現(xiàn)是公共風(fēng)險意識和公共危機(jī)意識不強(qiáng)，思想準(zhǔn)備不足，機(jī)制建設(shè)更是滯后，缺少應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理程序，應(yīng)急財力方面也談不上準(zhǔn)備充分。雖然在這次非典危機(jī)中財政部門表現(xiàn)不錯，但主要是“人為”因素，而并非靠完善的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制來發(fā)揮作用。從長期來看，缺乏機(jī)制保障的應(yīng)急反應(yīng)能力再強(qiáng)也是靠不住的。具體分析，公共財政應(yīng)對公共危機(jī)的能力不足，這體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.預(yù)備費(fèi)的功能弱小

另外，預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算一同安排，實行的是流量式管理，而非基金式管理，不能在年度之間進(jìn)行調(diào)度和平衡，大大限制了預(yù)備費(fèi)在化解突發(fā)性支出方面的作用。由于預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算綁在一起，沒有實行單獨(dú)管理，即使當(dāng)年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，當(dāng)年安排的預(yù)備費(fèi)只能當(dāng)年花掉，不能單獨(dú)結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，這使預(yù)備費(fèi)只能是小打小鬧，而難以成為財政的“穩(wěn)定器”。一旦真正發(fā)生了數(shù)額較大的突發(fā)性支出，當(dāng)年安排的預(yù)備費(fèi)也就只能是杯水車薪，最后還得靠調(diào)整預(yù)算來解決問題。這大大削弱了財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

2.應(yīng)急能力的基礎(chǔ)薄弱

這表現(xiàn)在兩個方面：

一是制度基礎(chǔ)薄弱。也就是說，在政府財政方面缺乏一個風(fēng)險成本分擔(dān)的法律框架，例如中央與地方之間、政府的各個部門之間、政府與社會公眾之間等等，在公共危機(jī)狀態(tài)下，如何分擔(dān)各自的風(fēng)險成本?，F(xiàn)在的狀況是“風(fēng)險大鍋飯”，誰也不知道在公共危機(jī)狀態(tài)下自己應(yīng)該承擔(dān)多大的風(fēng)險成本。如對地方來說，風(fēng)險成本是由自己完全負(fù)擔(dān)，還是由中央與地方共同負(fù)擔(dān)；若是后者，各自分擔(dān)的比例是多少，與什么樣的條件相關(guān)。再如對企業(yè)來說，一旦面臨公共危機(jī)，政府在什么樣的情況下給予救助，獲得救助的具體條件是什么；在方式上是由企業(yè)提出申請，還是由政府直接決定，等等。在這些問題不明確的情況下，各個行為主體的就會行動遲緩，相互觀望。如此一來，不僅化解公共危機(jī)的效率會大大降低，甚至延長危機(jī)狀態(tài)，而且將會使中央財政在公共危機(jī)中陷入被動。雖然在我國具有政治動員的巨大優(yōu)勢，只要把事"情提到政治的高度，似乎問題就迎刃而解，但在強(qiáng)大的政治動員過程中暫時隱沒的分歧、矛盾和沖突在公共危機(jī)狀態(tài)過去之后依然會再現(xiàn)出來，甚至更加強(qiáng)化。公共部門內(nèi)部各單位之間、公共部門與社會之間的風(fēng)險成本若有一個盡可能的明晰界定，則不僅有利于盡快地化解公共危機(jī)，而且也能起到防范公共風(fēng)險的作用。

二是管理基礎(chǔ)薄弱。這突出表現(xiàn)在公共財政管理中“風(fēng)險管理”缺位。公共危機(jī)是公共風(fēng)險的產(chǎn)物或現(xiàn)實結(jié)果。要減少公共危機(jī)造成的突發(fā)性支出，關(guān)鍵在于防范和化解公共風(fēng)險。這好比建筑物的防震性能，若在設(shè)計中被忽略了，則只要發(fā)生地震，建筑物必將坍塌，這時，無論防震的應(yīng)急反應(yīng)能力多強(qiáng)，也是無濟(jì)于事。這就是說，如果公共支出的安排不能以防范和化解公共風(fēng)險為導(dǎo)向，那么，公共財政的應(yīng)急反應(yīng)能力將會喪失牢固的基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)公共危機(jī)，將難于應(yīng)對。而我們面對的現(xiàn)實恰恰是公共支出的安排長期來未能體現(xiàn)化解公共風(fēng)險的需要，當(dāng)前的“非典”疫情就充分暴露出這一點(diǎn)。

其實，政府與生俱來的惟一使命就是防范和化解公共風(fēng)險，除此以外，就是社會公眾的事情或者說是市場的事情。凡是所謂政府“缺位”的地方，實際上就是已經(jīng)和顯露出公共風(fēng)險的地方，如公共衛(wèi)生就不用說了，“非典危機(jī)”已經(jīng)給證明了，其他的，如公共安全、公共秩序、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)教育、基本生活保障等等領(lǐng)域的公共風(fēng)險早已萌生。公共財政的風(fēng)險管理就是如何使這些公共風(fēng)險最小化，這與微觀意義上的風(fēng)險管理是根本不同的。

3.法律依據(jù)不足

當(dāng)前我國亟須解決在應(yīng)急狀態(tài)下法律依據(jù)不足的問題。多數(shù)現(xiàn)代法治國家，為了嚴(yán)格地規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府行使緊急權(quán)力，要么在《憲法》中規(guī)定政府的行政緊急權(quán)力，要么制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》來詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府與公民之間的關(guān)系.我國雖然制定了包括《戒嚴(yán)法》、《國防法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》和《傳染病防治法》等法律在內(nèi)的緊急狀態(tài)法律，但在《憲法》中沒有規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒有一部統(tǒng)一的《公共危機(jī)法》，結(jié)果是法律制度單一，影響統(tǒng)一指揮的效果，容易出現(xiàn)政府隨意擴(kuò)大行政緊急權(quán)力和損害公民合法權(quán)利的現(xiàn)象，也很容易導(dǎo)致在公共危機(jī)狀態(tài)下政府大包大攬，過度提供救助。由于缺乏公共危機(jī)的基本大法，我國《預(yù)算法》在第七章只是對“預(yù)算調(diào)整”做出了一些規(guī)定，而沒有對公共危機(jī)狀態(tài)下的公共財政應(yīng)急反應(yīng)予以明確說明。這樣一來，在公共危機(jī)狀態(tài)下可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果：政府主管部門的權(quán)力膨脹，財政部門被動撥款，有關(guān)部門即使乘機(jī)“獅子大開口”也難以約束，使預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督在公共危機(jī)下趨向一種無序狀態(tài)。

總之，面對永遠(yuǎn)存在的公共風(fēng)險和公共危機(jī)，迫切需要在政府公共財政框架中建立起應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，這是公共財政框架不可或缺的重要組成部分。

四、構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的基本思路

公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)屬于國家應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的一個重要組成部分，或者說屬于國家危機(jī)管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，它不是獨(dú)立的。從財政的角度來說，主要是為及時化解公共危機(jī)提供財力保障，并輔以相應(yīng)的政策調(diào)整和具體措施。構(gòu)建公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，難以一蹴而就。重要的也許不在于能否馬上建成，而是現(xiàn)在就需要我們考慮，并列入我們的行動計劃。

理論設(shè)計

從理論設(shè)計的角度來看，公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制包括如下內(nèi)容：

——目標(biāo)系統(tǒng)?？偟哪繕?biāo)是盡快地化解危機(jī)和結(jié)束危機(jī)。但針對不同公共危機(jī)來說，其具體的目標(biāo)是不同的，因而存在多個目標(biāo)，構(gòu)成目標(biāo)系統(tǒng)。公共危機(jī)分為三大類：一類是結(jié)構(gòu)良性危機(jī)，如不可抗拒的自然災(zāi)害、流行性疫病等等，社會成員之間有共同利益，有利于形成社會凝集力，共渡難關(guān)。一類是結(jié)構(gòu)不良性危機(jī)，如各種暴力沖突，恐怖活動、社會騷亂等，社會成員之間沒有共同利益，不會產(chǎn)生社會凝聚力，難以通過形成共識來克服危機(jī)。再一類是介于兩者之間的危機(jī)，如金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，社會成員的共同利益是不確定的，存在向前兩類危機(jī)轉(zhuǎn)化的可能，視不同的條件而定。面對三類不同的危機(jī)，設(shè)定的具體目標(biāo)也應(yīng)該是不同的。

——公共財政應(yīng)急決策系統(tǒng)。主要解決在危機(jī)狀態(tài)下財政權(quán)力的界定問題，如立法機(jī)構(gòu)對行政部門的授權(quán)和國務(wù)院對財政部的授權(quán)等。如調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，平時狀態(tài)歸立法機(jī)構(gòu)，緊急狀態(tài)下應(yīng)該授予行政部門。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，危機(jī)狀態(tài)下的財政權(quán)力無論是縱向還是橫向的都應(yīng)趨向集中。

——公共財政應(yīng)急動員系統(tǒng)。在危機(jī)狀態(tài)可用的公共財政手段或工具，針對不同的危機(jī)或根據(jù)不同的目標(biāo)選擇不同的工具，并做不同的使用。一般地說，可供選擇的應(yīng)急工具有以下10種：

1.預(yù)備費(fèi)。依據(jù)緊急狀態(tài)下的權(quán)力動用預(yù)備費(fèi)。

2.稅費(fèi)。依據(jù)不同性質(zhì)的危機(jī)實行緊急減稅（費(fèi)）或增稅。

3.內(nèi)債。緊急增發(fā)內(nèi)債，以應(yīng)付突發(fā)性支出。

4.轉(zhuǎn)移支付。緊急狀態(tài)下的轉(zhuǎn)移支付是全方位的，例如中央向地方轉(zhuǎn)移；地方向中央轉(zhuǎn)移；地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移；政府向居民轉(zhuǎn)移。

1.征用。這主要針對實物，如征用土地、房產(chǎn)、人員等

2.政府資產(chǎn)。動用政府資產(chǎn)，如拍賣、抵押、租讓等

3.透支。向中央銀行借款。

4.擔(dān)保。

5.外匯儲備。

6.外債。向國際金融機(jī)構(gòu)借款。

除了動用預(yù)備費(fèi)以外，使用其他的應(yīng)急工具都意味著調(diào)整預(yù)算。在抗擊“非典”過程中，財政部就選擇使用了預(yù)備費(fèi)、稅費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付等應(yīng)急工具，取得了良好效果。

——公共財政應(yīng)急反饋系統(tǒng)。對公共危機(jī)狀態(tài)及其變化過程中的政府收支進(jìn)行及時的監(jiān)測、分析和反饋，包括政府資金流動過程；企業(yè)、單位和居民等各行為主體的反應(yīng)；政府救助的效果；政府財政行為的社會評價等等。針對不同的公共危機(jī)，需要監(jiān)測、分析和反饋的對象是不一樣的，如面對社會危機(jī)，社會各方的反應(yīng)和評價是主要的監(jiān)測分析對象，而對金融危機(jī)，則主要監(jiān)測和分析居民心理和主要經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化。情況不同，財政應(yīng)急反饋系統(tǒng)的運(yùn)行方式也是不同的。

近期對策

在近期，可以著手考慮以下幾個方面的問題：

1.增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)的穩(wěn)定功能

預(yù)備費(fèi)是最常規(guī)的應(yīng)急手段，尤其對數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動用預(yù)備費(fèi)即可解決。在公共危機(jī)的初始階段，預(yù)備費(fèi)是首位的應(yīng)急手段，只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費(fèi)的能力時才需要動用其他的應(yīng)急手段。在某種意義上說，預(yù)備費(fèi)這個應(yīng)急手段的強(qiáng)弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時間。在預(yù)備費(fèi)很少的情況下，可能一有風(fēng)吹草動就需要全面調(diào)整預(yù)算，這不利于財政運(yùn)行的穩(wěn)定，而且由此帶來的操作成本也很高。我們有“多留財政后備”的財政傳統(tǒng)，面對公共風(fēng)險不斷增多的新的歷史時期，應(yīng)發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)，把會計學(xué)中的“謹(jǐn)慎原則”引入到財政領(lǐng)域中來。因此，我們建議強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)的功能。

一是在《預(yù)算法》修改以前，按照法律規(guī)定的上限提取預(yù)備費(fèi)，而不論預(yù)算是赤字還盈余。

二是對預(yù)備費(fèi)實行基金式管理。每年安排的預(yù)備費(fèi)，在當(dāng)年沒有突發(fā)性支出的情況下，或者用于突發(fā)性支出后的余額，不得用于其他預(yù)算開支，應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金。在性質(zhì)上，預(yù)備費(fèi)基金屬于風(fēng)險準(zhǔn)備金，與銀行的準(zhǔn)備金功能類似。

三是擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)基金的來源，如預(yù)算盈余、預(yù)算超收收入，原則上應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金，不應(yīng)用于追加其他的預(yù)算支出。

2.建立應(yīng)急預(yù)算

換句話說，就是建立財政的應(yīng)急計劃。其內(nèi)容是公共危機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來"源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在深入分析和謹(jǐn)慎評估未來一個時期可能的突發(fā)性支出基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算在性質(zhì)上屬于預(yù)算，不是在公共危機(jī)到來的時候才編制，在形式上也屬于滾動預(yù)算，每年編制，滾動修改。平時所說的滾動預(yù)算主要側(cè)重于支出項目的連續(xù)性和年度之間的銜接。而應(yīng)急預(yù)算偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的特殊安排。其實，兩者可以結(jié)合起來，按照兩種情形（平常狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)）來編制預(yù)算即可。也就是兩手準(zhǔn)備、兩套方案，出現(xiàn)不同的情況，執(zhí)行不同的計劃。因此，也可以這樣說，建立應(yīng)急預(yù)算是滾動預(yù)算的進(jìn)一步完善。

3.實施程序化管理

這分為兩個層次：一是指目標(biāo)——決策——執(zhí)行（動員）——反饋——修正目標(biāo)。這是財政運(yùn)行在空間上的程序化管理。在任何一個時間段內(nèi)，財政運(yùn)行都應(yīng)處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。在危機(jī)狀態(tài)下（特定時間段）不過是加入了一些新的要求和內(nèi)容，這個循環(huán)的程序不會改變。對財政整體來說是如此，對財政的某一個局部或某一個方面來說也應(yīng)是如此。二是指預(yù)備（平常）——危機(jī)——結(jié)束（平常）。這是財政運(yùn)行在時間上的程序化管理。在任何一個空間范圍內(nèi)，財政運(yùn)行都是處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。這是一個客觀存在的程序化狀態(tài)，只是我們平時可能沒有意識到這一點(diǎn)，因而財政管理沒有遵循這種循環(huán)程序。說白了，這是一個財政運(yùn)行的周期，對經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，我們現(xiàn)在承認(rèn)這個周期的存在，但在財政上則未必很清醒地認(rèn)識到了，多數(shù)時候是按照沒有公共風(fēng)險和危機(jī)來考慮財政運(yùn)作。在財政上建立第二層次的程序化管理，則意味著財政觀念的一種變化，也是財政運(yùn)作方式的一種變化。對于我們平時理解的財政運(yùn)行的所謂“正常狀態(tài)”，在時間上的程序化管理中，則只是一個“預(yù)備階段”而已，不是永恒的，而“危機(jī)階段”也不再是偶然的，而是必然的或必經(jīng)的一個階段。因此，所謂的財政正常狀態(tài)，應(yīng)該是包含危機(jī)狀態(tài)的一個循環(huán)或周期。按照這種認(rèn)識，財政管理就要轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦闹芷诠芾砘蛘邥r間上的程序化管理。

稍微具體一點(diǎn)說，財政在時間上的程序化管理包括如下內(nèi)容：

（1）預(yù)備階段（平常狀態(tài)）

之所以把財政運(yùn)行的平常狀態(tài)視為危機(jī)狀態(tài)的預(yù)備階段，旨在推遲危機(jī)狀態(tài)的到來，或使危機(jī)狀態(tài)變得平緩，從而延長平常狀態(tài)。因此，在這一個階段的任務(wù)是探測經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的公共風(fēng)險和對財政構(gòu)成突發(fā)性支出的壓力（亦即財政風(fēng)險），及時化解公共風(fēng)險，防止風(fēng)險累積而轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。從這個角度來看，監(jiān)測、分析公共風(fēng)險和財政風(fēng)險是公共財政管理的日常工作內(nèi)容。

（2）啟動階段（危機(jī)狀態(tài)）

財政一旦面臨公共危機(jī)，也就意味著財政運(yùn)行進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)。此時，公共財政應(yīng)及時啟動應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。此階段的任務(wù)是選擇合適的財政應(yīng)急工具及時地化解危機(jī)，盡可能縮短危機(jī)狀態(tài)。根據(jù)危機(jī)的起因、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)（如利害相關(guān)者的多寡、單一性或復(fù)合性等）、可控性（如避免升級的可能性）等因素，將財政應(yīng)急工具進(jìn)行排隊，選擇最合適的財政應(yīng)急工具進(jìn)行干預(yù)。

（3）結(jié)束階段（平常狀態(tài)）

一旦危機(jī)過去，政府便可宣告公共財政應(yīng)急機(jī)制的部分系統(tǒng)（如應(yīng)急決策系統(tǒng)、應(yīng)急動員系統(tǒng)）自動解除，宣布應(yīng)急政策和措施停止實施。此時意味著財政管理程序進(jìn)入預(yù)備階段，主要任務(wù)是日常的信息收集、處理、加工、分析，同時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，作好下一輪的化解公共風(fēng)險和公共危機(jī)的準(zhǔn)備工作。

長期措施

近期對策提出的是一些眼前可以動手去做的事情，也可以說是一些治標(biāo)的對策；而長期措施主要是指眼前一下子還做不了的事情，卻是一些治本的東西，或者說是一些基礎(chǔ)性的工作。我們認(rèn)為，建立公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制不是形式上的一套東西，實質(zhì)是公共財政的應(yīng)急反應(yīng)能力的增強(qiáng)。這種應(yīng)急能力不完全是財力多少的問題，還包括認(rèn)知能力、管理能力以及相應(yīng)的制度建設(shè)等方面。具體而言，可以考慮以下幾點(diǎn)：

1.更新觀念，樹立風(fēng)險意識和憂患意識

觀念是我們各項工作的基礎(chǔ)和前提，而觀念又恰恰是最難以改變的東西。因此，更新觀念須作長期準(zhǔn)備，絕非一朝一夕可為。

從財政發(fā)展戰(zhàn)略來看，最重要的是要樹立風(fēng)險意識和憂患意識，這是保持財政可持續(xù)性和穩(wěn)定性必不可少的。從財政管理的角度分析，最重要的是風(fēng)險管理。從本質(zhì)上說，任何管理都是為了規(guī)避某種風(fēng)險，也就是通過制定和實施某種規(guī)則來盡可能地減少未來的不確定性。如果我們以風(fēng)險不存在為假設(shè)前提，那么可以說，管理就是多余的東西，如何保持財政穩(wěn)定性等諸如此類的問題也就不存在了。

風(fēng)險管理不是獨(dú)立的，它蘊(yùn)含于財政運(yùn)行的整個過程及其各個環(huán)節(jié)?？梢哉f，風(fēng)險管理是滲透性的、全局性的和系統(tǒng)性的，不只是某一個方面或環(huán)節(jié)。因此，風(fēng)險管理意味著整個財政管理模式的轉(zhuǎn)變，也就是說，財政管理要