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試論我國(guó)財(cái)稅法律體系的完善"[摘要]經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展呼吁完善的財(cái)稅法律體系。目前,我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)稅法律體系已經(jīng)不能適應(yīng)和諧發(fā)展的新要求,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),創(chuàng)新財(cái)稅法學(xué)研究方法和研究范式,構(gòu)建新的財(cái)稅法律體系和拓展財(cái)稅法學(xué)的理論空間,已經(jīng)成為財(cái)稅理論研討中的新趨勢(shì)。因此,宜從我國(guó)財(cái)政危機(jī)的法律原因入手,分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的法治根源,并提出創(chuàng)新財(cái)稅法治觀念、構(gòu)建新的財(cái)稅法律體系的思路。
[關(guān)鍵詞]財(cái)政危機(jī);法律;財(cái)稅法律體系;法治化
一、有關(guān)財(cái)政危機(jī)問(wèn)題的共識(shí)
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,我國(guó)已進(jìn)入全面小康的發(fā)展軌道,特別是科學(xué)發(fā)展觀的提出,更為我國(guó)今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了新的方向。而在此新形勢(shì)下,如何避免出現(xiàn)財(cái)政危機(jī),以及財(cái)稅法治改革應(yīng)當(dāng)何去何從,是我們?cè)谶M(jìn)行財(cái)稅理論研究的過(guò)程中,必須應(yīng)對(duì)的新課題。
我國(guó)自從實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái),有關(guān)財(cái)政危機(jī)的討論一直未停。特別是近幾年來(lái),為了解決通貨緊縮、內(nèi)需不足等問(wèn)題,國(guó)家曾一度推行積極的財(cái)政政策,從而使財(cái)政支出大漲,赤字與國(guó)債規(guī)模激增。通常,評(píng)價(jià)一國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況的指標(biāo),主要有債務(wù)依存度、償債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率以及財(cái)政赤字占GDP的比重,等等。通過(guò)這些指標(biāo)的變化軌跡,能夠較為直觀地反映一國(guó)的財(cái)政運(yùn)行是良性狀態(tài)還是危機(jī)狀態(tài),以及這些狀態(tài)的轉(zhuǎn)化趨勢(shì)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大小在很大程度上取決于政府負(fù)債的多少和償債能力的強(qiáng)弱。因此,如果政府的負(fù)債過(guò)多,就會(huì)加大發(fā)生財(cái)政危機(jī)的可能性。近幾年來(lái),我國(guó)的財(cái)政赤字規(guī)模一直很大,每年都有數(shù)千億元①;與此相適應(yīng),實(shí)施積極財(cái)政政策的這幾年,已累計(jì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債達(dá)9000億元②,國(guó)債發(fā)行總額累計(jì)已經(jīng)達(dá)到26000億元。這只是最為直觀的政府負(fù)擔(dān)的國(guó)家公債的數(shù)額。有些學(xué)者正是以此作為計(jì)算債務(wù)依存度、國(guó)債負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)的依據(jù)。除了上述以發(fā)行的國(guó)債數(shù)量作為衡量政府負(fù)債的依據(jù)以外,還有人提出了其他的測(cè)度方法,較為重要的是把政府負(fù)債分為四類,即顯性負(fù)債、隱性負(fù)債、直接負(fù)債、或然負(fù)債。因此,上述的國(guó)債發(fā)行規(guī)模,只是一種顯性的負(fù)債或直接的負(fù)債,如果從其他的角度去考慮政府的負(fù)債,則政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)更重。例如,國(guó)有企業(yè)的債務(wù)、社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)、銀行的不良資產(chǎn)、大量拖欠的工資、公共衛(wèi)生等問(wèn)題的解決,主要需要國(guó)家來(lái)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,或者最終承擔(dān)責(zé)任,這些“實(shí)質(zhì)上的債務(wù)”,都是導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的重要因素。正是在這個(gè)意義上,財(cái)政危機(jī)比金融危機(jī)更值得關(guān)注,因?yàn)榻鹑谖C(jī)也會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政危機(jī),并最終由財(cái)政來(lái)“買單”。
由此看來(lái),無(wú)論對(duì)影響財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政危機(jī)的指標(biāo)如何確定,也不管對(duì)政府的負(fù)債如何量化,人們可以達(dá)成共識(shí)的是:國(guó)家的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)沉重;大量債務(wù)負(fù)擔(dān)的積聚,至少已構(gòu)成發(fā)生財(cái)政危機(jī)的潛在可能性。由此產(chǎn)生一系列需要研究的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法律問(wèn)題,如國(guó)家不斷增加的財(cái)政赤字、增發(fā)國(guó)債的做法,是否會(huì)給以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)沉重壓力,并影響到“代際公平”,是否具有合理性和合法性,是否合乎法治的要求和精神,等等。而要回答這些問(wèn)題,則需要探討產(chǎn)生財(cái)政危機(jī)的法律原因。
二、財(cái)政危機(jī)的法律原因分析
由于專業(yè)分工等諸多原因,傳統(tǒng)的法律界往往對(duì)財(cái)政問(wèn)題少有問(wèn)津,但財(cái)稅領(lǐng)域恰恰是體現(xiàn)近現(xiàn)代法治精神的重要園地。從歷史上看,如果沒(méi)有財(cái)政危機(jī),如果沒(méi)有財(cái)稅方面的分權(quán)及具體制度安排,就沒(méi)有近代意義上的憲法。可見(jiàn),財(cái)政危機(jī)作為財(cái)政運(yùn)行的一種極端狀態(tài),作為一國(guó)政府所必須面對(duì)的危急情勢(shì),同憲法、憲政也有著緊密的關(guān)聯(lián)。事實(shí)上,財(cái)政直接涉及到公共權(quán)力的行使,以及公民基本權(quán)利的保護(hù),這本身就是一個(gè)憲政問(wèn)題。與此同時(shí),還應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中對(duì)財(cái)政權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)做出具體的保護(hù)性規(guī)定,以有效地平衡和協(xié)調(diào)國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突。這些法律精神,應(yīng)當(dāng)貫穿于相關(guān)的財(cái)政法、稅法、民法等領(lǐng)域的具體立法之中。上述的法律精神,實(shí)質(zhì)上就是一種法治精神,即通過(guò)有效的、具有合法性的分權(quán),綜合協(xié)調(diào)、平衡各類主體的利益以及實(shí)現(xiàn)其良性互動(dòng)。如果不能有效地貫徹這種精神,就不僅可能侵害國(guó)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),也可能使財(cái)政權(quán)的行使受到損害,并最終導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)潛滋暗長(zhǎng)的具體法律原因,最為顯見(jiàn)的至少包括以下幾個(gè)方面:
(一)預(yù)算法形同虛設(shè)
在預(yù)算法上,類似的問(wèn)題還非常多,如分稅制財(cái)政體制的非法律化、國(guó)庫(kù)收付制度的不嚴(yán)格執(zhí)行、對(duì)預(yù)算收入征收的隨意性所導(dǎo)致的收入流失等,都是無(wú)視預(yù)算法規(guī)定的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,都是將預(yù)算法束之高閣,使其形同虛設(shè)的問(wèn)題,也都是衍生財(cái)政危機(jī)的重要問(wèn)題。
(二)國(guó)債法有待完善
(三)稅法剛性不足
從總體上說(shuō),在與財(cái)政危機(jī)相關(guān)的各類法律規(guī)范中,稅法規(guī)范的數(shù)量最多。在稅收法定原則的基本要求下,我國(guó)雖然沒(méi)有完全貫徹“法律保留原則”和“議會(huì)保留原則”,但還是做到了最基本的“一稅一法”原則,從而使現(xiàn)在開(kāi)征的各類稅收,基本上都能有至少相當(dāng)于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)級(jí)次的立法與之相對(duì)應(yīng)。由于大量稅收立法主要都采取了行政法規(guī)而非“法律”的形式,稅收立法層次相對(duì)較為低下,在執(zhí)行過(guò)程中有法不依的問(wèn)題突出,因而稅法的剛性明顯不足,這也使得稅法的執(zhí)行彈性較大。其具體表現(xiàn)是既存在“征收過(guò)度”的現(xiàn)象,也存在“應(yīng)征未征”的問(wèn)題。而“應(yīng)征未征”既可能是放棄國(guó)家的稅收征收權(quán),也可能是應(yīng)征的稅款無(wú)法征收或無(wú)力征收?!暗叵陆?jīng)濟(jì)”、稅收逃避現(xiàn)象的普遍存在,必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家稅收的大量流失,從而降低國(guó)家的財(cái)政支出能力,加大發(fā)生財(cái)政危機(jī)的可能性。稅法的剛性不足,與我國(guó)稅收優(yōu)惠過(guò)多過(guò)濫有關(guān)。大量的稅收優(yōu)惠使得“稅式支出”的規(guī)模十分巨大,從而人為地減少了應(yīng)入庫(kù)的財(cái)政收入,影響了對(duì)財(cái)政赤字的彌補(bǔ),這同樣會(huì)加大發(fā)生財(cái)政危機(jī)的可能性。不僅如此,稅法的剛性不足,還與某些國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法定課稅要素的非法變動(dòng)有關(guān)??傊惙▌傂圆蛔愕谋憩F(xiàn)和原因可能是多方面的,但缺少稅收基本法、稅收立法層次低、違反《立法法》的規(guī)定和稅收法定原則的要求,以及在實(shí)踐中不依法辦事,則是導(dǎo)致稅法剛性不足的重要原因。因此,全面提高立法層次,貫徹稅收法定原則,切實(shí)在執(zhí)行中做到有“法”可依,對(duì)于防范財(cái)政危機(jī)尤為重要。
導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)潛滋暗長(zhǎng)的法律原因也是多方面的。筆者只是選擇了與財(cái)政危機(jī)的形成密切相關(guān)的幾個(gè)領(lǐng)域來(lái)探討,從中不難發(fā)現(xiàn)這些領(lǐng)域所存在的許多立法和執(zhí)法問(wèn)題,都直接影響著國(guó)家的財(cái)政狀況。從法學(xué)的角度來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所涉及的制度內(nèi)容并不限于市場(chǎng)制度本身,市場(chǎng)制度、財(cái)政制度與政治制度等本來(lái)就是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體。中國(guó)社會(huì)不可能在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的同時(shí),卻排斥與之緊密相連的公共財(cái)政模式與政治模式(憲政制度)。因此,對(duì)于處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的財(cái)稅法學(xué)而言,建立一種合理的財(cái)稅法律體系和推動(dòng)已經(jīng)制定的財(cái)稅法規(guī)范的準(zhǔn)確實(shí)施同樣重要;也就是說(shuō),完善財(cái)稅法律體系是促進(jìn)財(cái)稅法治化進(jìn)程的至關(guān)重要的一步。
三、完善財(cái)稅法律體系的思考
從根本上建立一套完善的財(cái)稅法律體系,既能夠從總體上體現(xiàn)憲法的精神,又能夠在具體的分稅制中,形成一種良好的憲政制度。這樣就有利于更好地解決財(cái)政危機(jī)問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),財(cái)政危機(jī)的主體承擔(dān)者是政府,所以,政府承擔(dān)規(guī)避財(cái)政危機(jī)的工作是其義不容辭的責(zé)任。筆者認(rèn)為主要可以從以下幾方面來(lái)考慮:
(一)建議修改現(xiàn)行憲法,建立財(cái)政法立法依據(jù)
目前,我國(guó)財(cái)政法表現(xiàn)為各自獨(dú)立的單行法,尚無(wú)一個(gè)可供共同遵循的統(tǒng)一的財(cái)政法典。因此,建議在憲法中增加有關(guān)財(cái)政稅收的規(guī)定,明確各財(cái)稅單行法之間的關(guān)系和適用范圍,界定各財(cái)稅部門的職能、權(quán)限、義務(wù)和法律責(zé)任。各財(cái)稅單行法都必須以財(cái)稅基本法為依據(jù),不得與其相抵觸。這就要求在財(cái)稅基本法的統(tǒng)領(lǐng)下,根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政職能的要求,對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅法律體系進(jìn)行修訂和完善,將財(cái)政稅收等涉及國(guó)家和社會(huì)、中央與地方分配關(guān)系、公民權(quán)利和利益的內(nèi)容在憲法中做出規(guī)定,以推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)、依法行政、依法理財(cái)、依法治稅。
(二)建立健全國(guó)債法律環(huán)境
全面清理現(xiàn)有的國(guó)債法規(guī),進(jìn)而采取相應(yīng)措施在全面清理現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上,區(qū)別不同情況,采取不同的對(duì)策:對(duì)已經(jīng)完全不適用和部分不適用的法規(guī),該廢止的廢止,該部分失效的失效,該修改的修改。我國(guó)盡管多次頒布《國(guó)庫(kù)券條例》和《特種國(guó)債條例》等,但沒(méi)有一部系統(tǒng)、全面的《國(guó)債法》。即使是這些已頒布的法規(guī)中,也存在與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政不相適應(yīng)的問(wèn)題,需要進(jìn)行進(jìn)一步的修訂。中國(guó)國(guó)債市場(chǎng)日益與國(guó)際接軌,今后境外資本也將進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng),這將為國(guó)債市場(chǎng)帶來(lái)更多的機(jī)遇。起草一部完整的《國(guó)債法》,規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)參與各方的權(quán)利和義務(wù),并設(shè)定制約手段,規(guī)范國(guó)債的發(fā)行、流通、使用、管理和償還全過(guò)程,是健全我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的迫切需要。
(三)加緊修改《預(yù)算法》,推進(jìn)各類相關(guān)體制的改革,真正轉(zhuǎn)變政府職能,建立合理的公共財(cái)政制度
由于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期利益調(diào)整的難度以及制度設(shè)計(jì)本身的一些問(wèn)題,中國(guó)預(yù)算法的立法、執(zhí)法和守法一直都在低水平上徘徊。結(jié)合當(dāng)前財(cái)政支出制度改革的現(xiàn)實(shí)需要和世界財(cái)政法治發(fā)展的潮流,以規(guī)范和保障政府財(cái)政行為為己任的預(yù)算法應(yīng)當(dāng)予以積極的回應(yīng)。無(wú)論是預(yù)算編制、預(yù)算審批還是預(yù)算執(zhí)行,都需順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律,做出很大程度的調(diào)整和改革,這是從源頭上防范財(cái)政危機(jī)一個(gè)十分重要的方面。
(四)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,進(jìn)一步完善稅法
在完善稅法時(shí),要注意稅法與其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)立法的配套,特別是與相關(guān)財(cái)政立法的配套。否則,稅法再完善,也可能會(huì)存在許多因制度不協(xié)調(diào)所造成的成本問(wèn)題。稅收是國(guó)家的主要財(cái)政基礎(chǔ),稅法的制定和執(zhí)行不僅影響同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的納稅人在同一市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力,還會(huì)影響國(guó)家的財(cái)政收支和國(guó)家提供的公共服務(wù)。制定、變更稅法不僅直接影響國(guó)家和納稅人之間的稅款給付義務(wù),而且當(dāng)國(guó)家以征稅行為介入市場(chǎng)運(yùn)行以后,稅法的制定和執(zhí)行更會(huì)影響納稅人的預(yù)期和行為,從而影響到國(guó)家的財(cái)政收入。
(五)盡快擬定和頒布《財(cái)政監(jiān)督法》
從法律上確定財(cái)政監(jiān)督的地位,增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法監(jiān)督體系中的地位。通過(guò)法律程序明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違反財(cái)政法規(guī)的法律責(zé)任等方面的問(wèn)題,為財(cái)政部門行使財(cái)政監(jiān)督職能、加強(qiáng)執(zhí)法力度、堅(jiān)持依法行政、提高財(cái)政監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性創(chuàng)造良好的法制條件,從根本上解決行政執(zhí)法的隨意性。既抓立法,又抓執(zhí)法,真正把財(cái)政活動(dòng)納入法制化的軌道,建立健全比較系統(tǒng)和完整的財(cái)政監(jiān)督法律體系。
總之,要建立健全一整套嚴(yán)密科學(xué)、協(xié)調(diào)有序的財(cái)稅法律體系,使之既有分權(quán),又有限權(quán);既有自由,又有約束,從而在財(cái)稅法制中,通過(guò)法律的全面制定和有效實(shí)施來(lái)體現(xiàn)憲政精神,形成憲政秩序,這樣也形成了一種良性的互動(dòng),而只有在這種良性互動(dòng)中,才能真
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